Страницы 1 2
Глава 2. Механизм оказания государственных услуг в электронном виде в Российской Федерации
2.1. Нормативно-правовая база в сфере оказания государственных услуг электроном виде в Российской Федерации
В развитых странах мира в целях повышения эффективности государственных и муниципальных услуг используются достижения в информационно-коммуникационной сфере. Правительства демократических государств, отвечая на современные вызовы, стремятся не просто разнообразить количество предоставляемых ими услуг, но и поднять их качество, широко используя для этого информационно-коммуникационные технологии. Эти инициативы и программы получили название «Электронное правительство».
Мировой опыт также показывает, «что внедрение современных электронных технологий обеспечивает гражданам доступ к качественным услугам органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также позволяет уменьшать стоимость этих услуг и экономить личное время». Развитие и повсеместное использование информационных технологий приводит к модификации существующих принципов, технологий и процедур взаимодействия власти и общества. Технологии электронного правительства и электронной демократии призваны решить существующие во взаимодействии государства и общества проблемы: повысить транспорентность органов власти, развивать демократические практики, обеспечить возможность гражданам участвовать в управлении государственными делами и т.д.
Под электронными услугами понимается такая организация взаимодействия между населением и органами власти, при которой подача заявления и необходимых для получения услуги документов осуществляется в электронном виде через интернет. Результатом оказания услуги может быть документ как в печатной, так и в электронной форме.
Следует отметить, что в России реализовывались, а также в настоящее время предпринимаются серьезные шаги по внедрению возможности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Отметим, что Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 определено в качестве критерия совершенствования системы государственного управление, что доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 г. должен быть не менее 70%.
В 2002 г. в стране была принята Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)», которая была призвана, в частности, обеспечить: повышение качества взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, повышения оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг; повышение эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе организации межведомственного информационного обмена.
В целях современной организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов, в России была принята Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года.
В 2010 г. был принят Федеральный закон от 27 июля 2010 г № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в котором были определены процедура и принципы предоставления государственных и муниципальных услуг, порядок и условия их оплаты, обязанности органов власти и права заявителей. В данном нормативно-правовом акте отмечается, что:
во-первых, «предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме — это предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, включая использование единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг, в том числе осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями»;
во-вторых, «органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом»;
в-третьих «в целях предоставления государственных или муниципальных услуг в электронной форме с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг основанием для начала предоставления государственной или муниципальной услуги является направление заявителем с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг сведений из документов, указанных в ч. 6 ст. 7 ФЗ от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ, если иное не предусмотрено законодательными актами при регламентации предоставления государственной или муниципальной услуги».
Обеспечение формирования информационного общества, а также реализация мероприятий по предоставлению гражданам и организациям услуг с использованием современных информационных и телекоммуникационных технологий призвана принятая в стране государственная программа «Информационное общество (2011-2020 годы)».
В целях обеспечения и развития в стране межведомственного электронного документооборота между органами власти был принят целый ряд правовых документов, в том числе:
Постановление Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота»;
Постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия»;
Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2014 г. № 1222 «О дальнейшем развитии единой системы межведомственного электронного взаимодействия».
Сегодня для граждан России открыт Портал госуслуг («Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)) — федеральная государственная информационная система, предоставляющая: информацию о государственных и муниципальных услугах, оказываемых органами власти Российской Федерации; возможность получения некоторых государственных и муниципальных услуг или отдельных их этапов в электронной форме.
В стране также идет развитие системы многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг. Они работают по принципу «одного окна» и взаимодействуют с другими органами от имени заявителя без его участия. Важное значение для реализации прав граждан на получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме имеет Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ, который регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применении информационных технологий, обеспечении защиты информации.
Можно отметить, что общий алгоритм предоставления государственных и муниципальных услуг заключается в следующем: заявитель обращается за оказанием услуги (государственной или муниципальной) через Единый или Региональный портал оказания госуслуг (ЕПГУ, РПГУ), либо лично в многофункциональный центр (МФЦ) или в соответствующие органы власти; заявка поступает в информационную систему соответствующего ведомства, которое в случае, если административным регламентом предусмотрен сбор информации из различных органов власти, собирает нужные сведения путём обращения к электронным сервисам органов власти через СМЭВ (Единая система межведомственного электронного взаимодействия). После чего на их основании принимается решение и осуществляется информирование о нем заявителя (если заявка заполнена на ЕПГУ или РПГУ, то там же изменяется ее статус, также заявителю автоматически приходит или уведомление по электронной почте или SMS-сообщение).
В 2016 г. в России были обозначены конкретные требования к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг — Постановление Правительства РФ от 26 марта 2016 г. № 236. Данный документ устанавливает, что при оказании услуг в электронном виде посредством федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», порталов государственных и муниципальных услуг субъектов Российской Федерации, а также официальных сайтов органов государственной власти и органов мест¬ного самоуправления заявителю обеспечивается:
предоставление информации о сроках и порядке получения услуги; запись на прием в орган (организацию), многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг для подачи запроса о предоставлении услуги; формирование запроса;
прием и регистрация органом (организацией) запроса и иных документов, которые необходимы для предоставления услуги; оплата государственной пошлины за предоставление услуг и уплата иных платежей, взимаемых в соответствии с законодательством РФ;
получение результата предоставления услуги; получение сведений о ходе выполнения запроса; осуществление оценки качества предоставления услуги; и пр.
Согласно данному документу, федеральным органам исполнительной власти страны рекомендовано обеспечить предоставление госуслуг в электронной форме с использованием Портала госуслуг не позднее 1 июля 2017 г.; органам государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить предоставление услуг в электронной форме в соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ от 26 марта 2016 г. № 236 не позднее 31 декабря 2018 г.
Однако, несмотря на то, что государственная власть в Российской Федерации проводит четкую политику по развитию основ информационного общества, темпы развития данной сферы отстают от желаемых, а также от существующих мировых тенденций и практик.
2.2 Концепция «электронного правительства» как способ оптимизации предоставления государственных услуг
Концепция электронного правительства за последние три десятилетия претерпела существенные видоизменения. К началу 1980-х годов в общественном мнении наиболее заметны были романтические представления, инспирированные в США взглядами последователей О. Тоффлера, в СССР – В. Глушкова. При всех различиях эти представления объединяет технологический детерминизм. Информационное общество представлялось существенно отличающимся от мира, описываемого парадигмой индустриального общества.
Эти взгляды не всеми разделялись, но альтернативы в подлинном смысле слова им не было: значительная часть людей полагала эти представления несбыточными или рисующими отдаленное будущее. В течение следующих полутора десятилетий происходил сдвиг к прагматическим представлениям, эксплицированным на иболее отчетливо в книгах Б. Гейтса конца 1990-х годов. Во многом близкими к выраженным в них идеям оказываются и реальные практики строительства институтов электронного правительства в конце 1990-х – начале 2000-х годов. При этом прагматизм на данном этапе становится общепринятым. Однако в конце начале нового тысячелетия фиксация различий практик строительства «электронной демократии» приводит к формированию различных точек зрения не только на эти практики, но и на саму концепцию.
Достаточно популярным является удобное с прагматической точки зрения объяснение существующих разночтений в ее построении посредством апелляции к различию моделей e-government. Л.Т. Станкевич, Н.О. Новоженина пишут о четырех моделях: континентальной, англо-американской, азиатской и российской. Точно такая же схема предлагается М.А. Сединкиным, который рассматривает возможности инкорпорации в российские практики мирового опыта.
По сути аналогичная схема просматривается и в анализе, предпринятом Е.С. Някиной и Е.С. Погодиной. Для такого деления, безусловно, есть свои основания. Однако по этой схеме Великобритания принадлежит сразу к двум моделям, китайская и южно-корейская же модели рассматриваются как тождественные, хотя это очевидно не так. Представляется важным, чтобы типизации, построенные на статистических обобщениях, включали больше групп, поскольку даже в рамках ЕЭС вряд ли правомерно считать аналогичными ситуации в Германии и Греции. Продуктивность таких типизаций ограничивается компаративными исследованиями.
Более прагматичными, по нашему мнению, будут типизации, ориентированные на выявление различий в целях и принципах строительства электронного правительства. В целом видится логичным использовать подход, в методологическом плане опирающийся на концепцию идеальных типов М. Вебера. В самом простом случае предлагаются две терминальные модели, «американская» и «китайская», спектр между которыми может быть заполнен различными вариациями.
В российской науке такой подход наиболее последовательно реализован Е.А. Яковлевой, писавшей о западной и восточной моделях. Позднее появились и работы, посвященные китайской специфике. Можно представить типизации существующих форм в практиках различных стран, но, как правило, в научной литературе акцент делается не на типизации, а на описании реализуемой в конкретных условиях стратегии. Наряду с США, Англией, скандинавскими странами, Южной Кореей, в качестве модельного примера выступали Сингапур, Грузия, Япония. На наш взгляд, методологический принцип, лежащий в основе подобных подходов, несколько парадоксален. Можно строить таксономии общественных форм, процессов, феноменов, имеющих относительно объективную природу, как результирующие совокупности больших наборов противоречивых, разнонаправленных групповых и индивидуальных интенций. Однако государство, разрабатывающее и реализующее программы развития электронного правительства, обладает субъектностью, и о его деятельности правомерно судить в категориях успешности, результативности, не ограничиваясь констатацией объективной реальности.
Модус объективности в практиках электронного правительства присутствует постольку, поскольку диктуется их технологическими основаниями. Разумеется, информационные технологии во всех аспектах – технические решения, языки, алгоритмы – представляют собой результат человеческой деятельности. Но, с одной стороны, субъективные намерения разработчиков не могут преодолеть объективных логических и технических ограничений. С другой, в диалоге с компьютером меняется и пользователь. В данном случае речь идет об изменениях, затрагивающих как потребителей государственных услуг, так и работников сферы управления.
Степень важности этих аспектов сопоставима. По существу, происходит переформатирование диалога власти и общества. Регистрируясь на портале государственных услуг, гражданин позиционирует себя как часть единой системы, принимая ответственность за осуществляемые в данном пространстве действия. Правила взаимодействия с государственными учреждениями представлены в этом случае максимально наглядно. Кардинальным образом меняются и условия реализации управленческих функций. Последствия информатизации нельзя сводить только к развитию телекоммуникаций.
Не менее важны перспективы, создаваемые принципиально новыми возможностями обработки информации, прежде всего в сфере моделирования. Современные базы данных позволяют выявлять недоступные ранее статистические закономерности. Еще больший потенциал открывается при работе с Big data. Однако текущее положение дел остается неудовлетворительным. В 2009 г. в Российской Федерации был запущен федеральный портал госуслуг. К концу 2012 г. на нем представлялось 945 федеральных, свыше 11 тыс. региональных и 21 тыс. муниципальных услуг. Однако, по сути, портал превратился в информационный: лишь 25 услуг (0,012%) оказывались непосредственно, во всех остальных случаях можно было получить только консультации. Неудивительно, что в правительстве возникла инициатива по сокращению набора услуг. Это свидетельствует о неудовлетворительном положении не только с паспортизацией госуслуг.
Необходимость переключения в «ручной режим» по абсолютному большинству ситуаций явственно демонстрирует недостаточную проработанность как законодательства, так и процедурных вопросов. Показателен в этом плане пример Беларуси. В 2007 г. белорусское предпринимательское сообщество выступило с предложением перевести налоговую отчетность в электронную форму. К 2010 г. правительство его реализовало. Результат оказался неудовлетворительным. Число визитов предпринимателей в контрольные органы не сократилось, устранить полностью бумажный документооборот не удалось. Возникли противоречия между логикой централизации отчетности в государственных органах и на крупных предприятиях, где в результате пришлось изменять способы подготовки сводных отчетов. Рекомендованные к использованию программные продукты оказались слишком дороги, для мелкого бизнеса просто нерентабельны. Реализовывалась порочная практика привязки программы к конкретному компьютеру, не имеющая никаких технологических оправданий – Sun Microsystems еще в конце 1990-х годов успешно реализовала на платформе Solaris систему, позволявшую избежать подобной необходимости даже применительно к банковским операциям. Аналогичные проблемы сохраняются и в других областях реализации служб электронного правительства в Беларуси.
Автоматизированная информационная система «Электронный рецепт» теоретически позволяет осуществить идеи Б. Гейтса относительно компьютеризации здравоохранения, выдвинутые еще в конце 1990-х годов. Вводится персональная пластиковая карта, заменяющая всю документацию, заводимую на пациента в поликлинике, которая позволяет хранить историю болезни, осуществлять запись на прием и фармацевтическое обслуживание.
Однако в настоящее время карта дублируется бумажными аналогами, что, как показывает практика внедрения электронных услуг, гарантирует провал, поскольку и клиенты, и работники государственных учреждений, вынужденные выполнять двойную работу, начинают саботировать переход к электронным услугам. Сходный прецедент был и в судебной практике Беларуси. Потребовалось решение Верховного суда для признания законности извещения о времени заседания в электронной форме. При этом Верховный суд сослался на практики Казахстана и России. Однако то, что понадобилось специальное решение, демонстрирует силу инерции технологического и культурного ретроградства.
В целом продвижение Беларуси к развитию электронного правительства шло медленнее, чем в России, но устойчивее. К осени 2015 г. прошли регистрацию 109 информационных систем различного уровня, реализующих услуги населению. Часть носит чисто информационный характер, но не наблюдается масштабного перепада от «раздувания» набора услуг к признанию многих из них чисто формальными.
Особый интерес представляет логика продвижения к электронному правительству в Казахстане. В соответствии с указом президента Республики Казахстан от 10 ноября 2004 г. № 1471 «О Государственной программе формирования «электронного правительства» в Республике Казахстан на 2005–2007 годы» и последующими решениями оно осуществлялось в четыре этапа: информационный, интерактивный, транзакционный, трансформационный. Лишь на последнем этапе началось внедрение комплексных, композитных электронных услуг. При этом закон «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» был принят с опережением – в 2003 г., что позволило отработать все операции «в полевых условиях», прежде чем перейти к их массовому внедрению.
С начала 2010 г. госзакупки путем запроса ценовых предложений осуществляются в электронном формате, началась реализация лицензирования для субъектов предпринимательства, построение единой нотариальной информационной системы, а затем и «Электронного правительства». С этого же времени ведется онлайн-оплата налогов, государственных сборов, пошлин и штрафов за нарушение ПДД, а с 2011 г. – оплата услуг ЖКХ.
К концу 2013 г. в онлай новую форму переведено более 240 услуг, реализовано около 38 млн транзакций. Осуществлена апробация публичного сетевого обсуждения законопроектов. Кроме того, для граждан открыто общение с руководителями различного уровня в режиме видеоконференций. Принципиально важным в Казахстане считается расширение мобильной составляющей портала госуслуг.
На первом этапе граждане смогут получать информацию о необходимости замены удостоверения личности, паспорта, новых вакансиях для безработных, изменении очереди на жилье, готовности документов в ЦОН и на портале электронного правительства. На основе внедрения электронной подписи через мобильные устройства к 2017 г. предполагается все наиболее востребованные услуги осуществлять через мобильный портал. Эти подходы соотносятся с положениями, сформулированными в известном открытом письме Б. и М. Гейтс. По их мнению, мобильные банки позволят людям, не обладающим богатством, радикально изменить свою жизнь. Сетевой банкинг разрушает монополию современных банковских структур на кредитно-денежные операции, лишая их возможности получать сверхприбыли за счет ограничения возможностей абсолютного большинства населения. «Мобильные финансовые услуги, такие как bKash, позволяют населению с низким уровнем доходов участвовать в растущей цифровой экономике.
В ближайшие 15 лет цифровой банкинг даст бедным больший контроль над своими активами и поможет им изменить свою жизнь. К 2030 году 2 миллиарда человек, которые не имеют счетов в банках сегодня, будут хранить деньги на телефонах. Мобильные провайдеры будет предлагать полный спектр финансовых услуг». Аналогично, устранение пространственной депривации означает действительное равенство прав для миллионов людей в отношении диалога с властью.
В России в соответствии с государственной программой «Информационное общество (2011–2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р, ключевое внимание, наряду с Единым порталом государственных и муниципальных услуг, уделялось также Единой системе межведомственного электронного взаимодействия. Содержательно эти два аспекта информатизации тесно взаимосвязаны. Внедрение обоих предполагает анализ функционала органов государственного управления, только на основе которого может быть осуществлена паспортизация услуг и конструирование единого документооборота, налаживание обратной связи, создание систем поддержки принятия решений. Более того, в обоих случаях речь идет об изменении стратегий поведения граждан. Понимание этой необходимости вновь приводит к переосмыслению подходов, в начале тысячелетия отрицавшихся как продиктованных «технологическим детерминизмом».
По мнению А.В. Юрасова, «основой эффективного проектирования электронного правительства должны стать следующие новые для данной сферы технологические компоненты: система поддержки принятия решений (СППР) по территориальному управлению, использующая геоинформационные технологии (ГИС) и технологии систем сбалансированных показателей; система комплексного управления взаимоотношениями государственных органов с гражданами и бизнесом на основе применения ГИС-технологий, организационно-экономических методов и моделей концепции CRM; технологии интернет-маркетинга, моделирования и оптимизации бизнес-процессов, построения и использования электронных платежных систем». Фактически проектируется реинжиниринг бизнес-процессов государственного управления. При этом для работы единой системы поддержки принятия решений логика действий государственных чиновников должна быть четко построена и формализована.
В определенном смысле это может показаться расширением поля применения АСУ, очерченного В.М. Глушковым, поскольку он, естественно, не предполагал внедрения ЭВМ в сферу бизнеса. В действительности проектируемое сегодня поле существенно уже, поскольку не соотносится с характерным для СССР тотальным государственным планированием. Проблема в ином: пока электронное правительство оставалось чисто теоретической конструкцией, можно было отводить ему сколь угодно широкий круг задач и предоставлять сколь угодно мощные инструменты. С переходом в поле практической политики идея видоизменилась. «Американский» официальный вариант предполагает, по сути, создание среды, в которой продолжают функционировать традиционные демократические институты. В центре внимания оказываются каналы воздействия населения на правительство, проблемы транспарентности, формы обеспечения обратной связи с гражданами.
Как определяет Дж. Демпси, это использование информационно-коммуникационных технологий для преобразования правительства с целью сделать его более доступным для граждан, более эффективным и более подотчетным. Интерпретация электронного правительства прежде всего как формы демократии является достаточно распространенной в научной литературе. «Китайская» модель парадоксальным образом обладает большим революционным потенциалом, хотя создана для поддержания бюрократической системы. Если понимание электронного правительства, утверждаемое в США и странах, идущих аналогичным путем, ничего не меняет в принципах управления, то реальная информатизация бюрократической системы может изменить ее в корне.
Информатизация плановой экономики была невозможна в принципе, однако создание электронного правительства в его «китайском» варианте теоретически возможно. В связи с этим становится понятным торможение процессов конструирования систем электронного правительства на постсоветском пространстве: они затрагивают интересы властных элит, оказывают влияние на расстановку сил. Трудно прогнозировать облик обществ, реализовавших «электронную бюрократию»; ограничимся утверждением крайней сомнительности этой антиутопии в духе У. Гибсона.
В реальности, чтобы как обеспечить политическую стабильность общества, так и предупредить социальные конфликты, оптимальным представляется сосредоточить внимание на развитии порталов электронных госуслуг. При добросовестном отношении они могут реально обеспечить снижение бюджетных расходов, ограничение коррупции, профилактику социальной напряженности. Следует придать соответствующим программам статус приоритетных и ориентироваться на них в процессе законотворчества и осуществления правоприменительных практик.
2.3 Анализ проблем и перспективы развития системы оказания государственных услуг в электронном виде
Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» закреплен обязательный переход к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Этот Указ является основополагающим нормативным актом по вопросу повышения качества оказания государственных услуг.
В доктрине административного права ведется дискуссия вокруг определения термина «государственная услуга», а также его правовой конструкции. Л.В. Романюк трактует государственную услугу как «реальный, поддающийся стандартизации и контролируемый по качеству «конечный продукт» органов исполнительной власти». Стоит согласиться с приведенным определением, поскольку именно органы исполнительной власти выступают субъектом, непосредственно оказывающим различные виды государственных услуг.
Исследователи в области административного права понятие «государственная услуга» часто рассматривают в сравнении с понятием «государственная функция» с целью недопущения их смешения. М.С. Игнатова совершенно верно подмечает, что данные понятия соотносятся как родовое (государственная функция) и видовое (государственная услуга).
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 28 сентября 2017 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» закрепляет следующую классификацию функций органов исполнительной власти:
1) функции по принятию нормативных правовых актов;
2) функции по контролю и надзору;
3) функции по управлению государственным имуществом;
4) функции по оказанию государственных услуг.
В данном случае под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Таким образом, оказание государственных услуг является одной из государственных функций, что позволяет исключить смешение данных понятий.
Особое внимание стоит уделить законодательному определению и регулированию государственных услуг. Прежде всего обратимся к Бюджетному кодексу РФ, где под государственными услугами понимаются услуги, оказываемые органами государственной власти, государственными учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. Однако основным нормативным актом, регулирующим вопросы предоставления государственных услуг, является Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 30 сентября 2017 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210). Статья 2 Федерального закона № 210 устанавливает, что государственная услуга – это деятельность по реализации функций определенного органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Можно отметить, что дефиниция, содержащаяся в Бюджетном кодексе РФ, более общая по сравнению с детализированным определением, приведенным в Федеральном законе № 210. Это объясняется тем, что сфера действия Федерального закона № 210 является более узкой, чем сфера действия норм Бюджетного кодекса РФ.
Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (ред. от 23 января 2014 г.) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (далее – Постановление № 373) закрепляет четкие правила разработки и утверждения административных регламентов. В данном документе административный регламент предоставления государственной услуги определяется как нормативный правовой акт органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.
Более краткое определение содержится в Федеральном законе № 210, где административный регламент трактуется как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
Введение в правовую систему Российской Федерации регламентов предоставления государственных услуг направлено на достижение значимых целей, среди которых С.С. Зенин выделяет сокращение сроков предоставления государственных услуг, уменьшение количества необходимых документов для их получения, установление исчерпывающего перечня оснований для отказа в получении государственной услуги и т.д.
Для определения понятия «электронная государственная услуга» следует обратиться к положениям ст. 2 Федерального закона № 210, где под предоставлением государственных услуг в электронной форме понимается предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, включая использование единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг, в том числе осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями.
Статья 10 Федерального закона № 210 определяет этапы получения государственной услуги в электронной форме:
1) предоставление заявителям информации о государственных услугах;
2) подача заявителем запроса и иных документов, необходимых для предоставления услуги, с использованием информационно-коммуникационных технологий;
3) получение заявителем сведений о ходе выполнения запроса;
4) взаимодействие органов государственной власти, необходимое для оказания услуги;
5) получение заявителем результата предоставления государственной услуги.
Из чего следует, что большинство этапов предоставления электронной государственной услуги требуют непосредственного участия заявителя, что может быть объяснено таким свойством получения государственных услуг, как инициативность. Кроме того, указанные этапы в своей совокупности представляют процесс, в рамках которого личное взаимодействие заявителя и сотрудника органа государственной власти сводится к минимуму ввиду использования информационно-коммуникационных технологий.
Среди основных способов получения государственных услуг можно выделить получение государственных услуг лично, через представителя по доверенности, с использованием многофункциональных центров (далее – МФЦ) или с использованием информационно-коммуникационных технологий.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 210 МФЦ – это организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна». Принцип «одного окна» означает, что прием документов и взаимодействие с заявителем осуществляет сотрудник МФЦ, формируя и передавая дело в соответствующий орган исполнительной власти. В доктрине, помимо принципа «одного окна», упоминаются и другие принципы предоставления государственных услуг посредством МФЦ. Так, М.С. Пенякина и А.Г. Сметанин указывают на возможность применения принципа «одной двери», в рамках которого непосредственное общение с заявителем в МФЦ осуществляет сотрудник органа исполнительной власти, оказывающего конкретную государственную услугу.
С.С. Зенин роль МФЦ в процессе оказания государственных услуг определяет как «посредническую между государственными органами и гражданами»; основная цель создания МФЦ заключается в оптимизации управленческих процессов и процедур. Похожей точки зрения придерживается С.А. Лубенникова, рассматривая МФЦ как «вспомогательное средство при переходе к модели предоставления услуг онлайн на всех стадиях». Подобное вспомогательное средство должно обеспечивать предоставление населению возможности воспользоваться услугами органов исполнительной власти в электронной форме.
Особое внимание следует обратить на предоставление государственных услуг с помощью единого портала государственных услуг (www.gosuslugi.ru). В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 210 портал государственных и муниципальных услуг (далее – ПГУ) – это государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Большинство ученых подчеркивают вспомогательную роль ПГУ в процессе получения государственной услуги. Так, А.В. Кожаринов и Н.М. Петровичева отмечают, что ПГУ является «проводником» между получателем услуги и системой межведомственного электронного взаимодействия, позволяющей получить услугу.
Получение государственных услуг через ПГУ приобретает все большую популярность среди населения, что во многом обусловлено экономической привлекательностью данного нововведения (например, оплата государственной пошлины через ПГУ производится со скидкой 30%.
В контексте предоставления государственных услуг в электронной форме возникает ряд проблем, связанных с сопротивлением внутренней и внешней среды внедрению информационных технологий в процессы управления государством. Н.Г. Новиковой и А.С. Гладышевым была предложена следующая классификация проблем в сфере предоставления государственных услуг в электронной форме:
• управленческие (их источником является взаимодействие между различными подсистемами государственного управления);
• организационные (связаны с подготовкой документов и разработкой методик для корректного осуществления функции по предоставлению государственных услуг в электронной форме);
• технологические (возникают при внедрении информационно-коммуникационных технологий в процесс предоставления государственных услуг);
• социальные (иллюстрируют сопротивление населения и представителей бизнеса внедрению инновационных технологий).
Для решения управленческих проблем на межведомственном уровне создаются механизмы, облегчающие взаимодействие органов государственной власти в РФ и вовлекающие их в осуществление такого взаимодействия в электронной форме. Одним из примеров служит единая система межведомственного электронного взаимодействия, целью которой является повышение качества предоставления государственных услуг за счет использования общих информационных ресурсов и уменьшения времени на поиск и обработку информации. Все участники системы межведомственного электронного взаимодействия (органы государственной власти, государственные внебюджетные фонды и т.д.) могут осуществлять запросы, предоставлять документы и выполнять другие важные функции, не покидая своих рабочих мест.
С управленческими проблемами в сфере оказания государственных услуг в электронной форме непосредственно связаны организационные проблемы. В настоящее время они приобрели масштабный характер из-за отсутствия необходимого числа нормативных правовых документов и недостаточной проработанности административных регламентов по оказанию государственных услуг в электронной форме.
Существенной организационной проблемой является дуализм во взглядах на организацию процесса предоставления государственных услуг, так как важно принять во внимание точку зрения и получателей государственных услуг, и должностных лиц, которые занимаются их оказанием. В данном случае полезно обратиться к опыту зарубежных стран, добившихся максимального успеха в сфере внедрения информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти. Среди таких стран можно выделить США и Австралию, которые используют различные варианты обратной связи от получателей государственных услуг, а также от оказывающих их государственных служащих с целью определения существующих проблем.
Использование принципа «обратной связи» является проверенным и эффективным методом изучения современного состояния предоставления государственных услуг и формирования стратегии по их совершенствованию с учетом потребностей и ожиданий получателей.
Группа технологических проблем в сфере предоставления государственных услуг в электронной форме самая многочисленная. В большинстве своем они связаны не с человеческим фактором, а с недостатками разработанных программ для оказания услуг гражданам.
Технологические проблемы могут быть преодолены только путем совершенствования технической стороны механизма оказания электронных государственных услуг. Под технической стороной здесь нужно понимать программное обеспечение, систему контроля безопасности личных данных пользователей ПГУ и др.
Социальные проблемы, к которым в основном относится сопротивление населения и представителей бизнеса внедрению инновационных технологий, могут быть разрешены посредством повышения компьютерной грамотности населения. Кроме того, необходимо организовать предоставление гражданам, живущим в отдаленных населенных пунктах, доступа к ПГУ на территории местной администрации, где муниципальные служащие смогут оказать им необходимую помощь и поддержку.
В заключение отметим, что предоставление государственных услуг в электронной форме имеет ряд неразрешенных проблем управленческого, организационного, технологического и социального характера и нуждается в оптимизации. Неурегулированные вопросы предоставления электронных государственных услуг негативно отражаются на процессе внедрения инновационных механизмов и технологий в сферу взаимодействия населения с органами государственной власти. Электронные формы взаимодействия государственных органов с гражданским обществом требуют введения гражданского и экспертного контроля, а также выработки предложений по улучшению существующих и внедрению новых государственных услуг. Для реализации данных мероприятий необходимо привлечение дополнительных ресурсов, как денежных и трудовых, так и временных. Кроме того, обозначенные выше проблемы могут быть решены лишь в том случае, если их устранению будет уделено достаточное внимание представителей государственной власти.
Внедрение информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти приведет к повышению эффективности государственного управления, что является одной из основных целей проводимой в настоящее время в Российской Федерации административной реформы. Кроме того, такое совершенствование системы государственного управления способствует обеспечению прозрачности деятельности государственных органов.
Заключение
Одним из направлений развития системы государственного и муниципального управления, как показывает мировая практика, является повышение уровня доступности и качества государственных и муниципальных услуг. В настоящее время услуги, которые предоставляются государственными и муниципальными органами власти в России, способствуют реализации конституционных прав граждан и затрагивают многие сферы их повседневной деятельности (образование, здравоохранение, занятость, организация досуга и пр.). Роль и значение данных услуг очень велика. На сегодня экономическое развития каждой страны и ее роль на мировой арене зависит от нескольких важнейших факторов как количество и качество информационных услуг, степень их доступности и использования различными группами населения.
Инновации в предоставлении услуг связи и дальнейшее внедрение информационно-коммуникационных технологий в жизнь продолжают трансформировать современный мир, а также экономическое взаимодействие между хозяйствующими субъектами. В настоящее время опубликовано значительное количество научных исследований отечественных и зарубежных ученых в области:
• проблем и перспектив развития цифровой экономики, а также эффективности использования ее экономических факторов;
• управления политикой, экономикой и социумом с использованием информационно-коммуникационных технологий в государственном секторе;
• трансформации промышленности и торговой мобильности в цифровой экономике и др.
Ввиду усложнения социальных и экономических процессов в современном обществе перед органами государственной власти стоит важнейшая задача – сформировать инновационные модели реализации государственных функций, а также принятия решений государственными органами. На развитие государственного управления серьезно влияет внедрение информационных технологий в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Использование современных технологий позволяет достичь высокого уровня эффективности деятельности органов государственной власти, ее транспарентности, а также повышения качества и доступности предоставляемых государственных услуг.
Рассмотрев некоторые аспекты оказания государственных услуг населению, на наш взгляд, необходимо разграничить на уровне законодательства понятия государственные услуг и непосредственных функций государства по их оказанию.
Доступность и качество реализуемых государственных услуг, их качественные и количественные характеристики озвучивается в итоговых докладах о деятельности, планах и программах органов государственной власти. Подводя итог, можно сказать, что предоставление государственных услуг – отдельная сфера деятельности по реализации функций органов государственной власти.
Принципы, закрепленные в федеральном законодательстве в большей степени, соответствуют реальному положению дел. Стоит отметить, что в большинстве органов государственной власти действует принцип открытости и взаимодействия между собой в рамках предоставления государственных услуг населению, что в свою очередь упрощают получение услуг и уменьшают временные затраты, как гражданина, получателя услуги, так и органа их предоставляющие.
Органы государственной власти предоставляют как государственные услуги, справочного характера, так и полноценные государственные услуги в электронном виде. Для предоставления услуг в электронном виде используется единый официальный государственный интернет-портал. Доступность государственных услуг один из главных приоритетов развития направления предоставления государственных услуг сегодня в Российской Федерации.
Таким образом, для обеспечения доступности государственных и муниципальных услуг населению необходимо обеспечить надлежащее качество оказания государственной услуги, которая должна иметь следующие взаимосвязанные составляющие: «определенность ожидаемого качественного результата оказания услуги; адекватность требований к технологии; наличие материальных ресурсов,; систематическое наблюдение за тем, достигается ли результат, удовлетворены ли получатели и, по его результатам, — корректировка состояния дел по предыдущим позициям».
Для дальнейшего развития механизма предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме необходимо, с одной стороны, обеспечить его дальнейшее законодательное, организационное, методическое и техническое обеспечение, повышение квалификации служащих органов власти в сфере электронного документооборота, а также распространение успешного зарубежного и отечественного опыта реализации органами власти услуг в электронной форме; с другой стороны — обеспечить рост заинтересованности граждан в повседневном использовании систем предоставления органами власти электронных услуг (посредством большего количества видов услуг, предоставляемых в электронном виде, их широкой доступности, надежности, более быстрого получения результатов, а также финансовой и иной выгоды заявителей).
Библиографический список
Нормативно-правовые акты
1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)
2. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 01.04.2019) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»
3. Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 (ред. от 03.11.2018) «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора)», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг»)
4. Распоряжение Правительства РФ от 25.04.2011 N 729-р (ред. от 28.11.2018) «Об утверждении перечня услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме»
Статьи
5. Авакян Н.С., Панина О.В., Скакова Ж.Н. Повышение эффективности оказания государственных услуг // Актуальные проблемы и перспективы развития государственного управления: сборник научных статей по материалам ежегодной международной научно-практической конференции от 23 ноября 2013 г.. М.: Юстицинформ, 2014. С. 18-24.
6. Амелин Р.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (постатейный) / под ред. С. Ю. Наумова. — Саратов, 2016. С. 256.
7. Андреева Л.А. Система оказания муниципальных услуг (правовой аспект) // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. XLIII междунар. науч.-практ. конф. № 11(42) / Л.А. Андреева — Новосибирск: СибАК, 2014 С.136.
8. Ахрамеева О.В. Российское сервисное государство: теоретические основы и государственная стратегия обеспечения частных и публичных интересов // Юридические исследования. 2014. № 4. С. 1-28.
9. Бабаева З.К. К вопросу о принципах предоставления государственных и муниципальных услуг // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. 2015. Т. 15. № 3. С. 334-342.
10. Бабаева З.К. Понятие и функции государственной и муниципальной услуги // Известия Саратовского ун-та. Серия: «Экономика. Управление. Право». 2016. Т. 16. Вып. 1.С.56.
11. Бабаева З.К. Правовые проблемы предоставления государственных и муниципальных услуг // Актуальные проблемы правового и политического развития России: Материалы VII Международной научно-практической конференции студентов, магистрантов, аспирантов, соискателей. Вып. 7: Сборник научных статей. Саратов: Изд-во «Саратовский источник», 2014. С. 17-20.
12. Банасиковска Я. Основные преимущества, издержки и риски электронной формы предоставления государственных услуг // Вопросы экономики и права. 2014. № 71. С. 77-82.
13. Бергер Ю.А. Косенко А.С., Филиппова Т.С. Совершенствование процесса стандартизации и регламентации государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации // Вестник ТГУПБП. 2017. №1. С.73-79.
14. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (постатейный) / А. Н. Борисов. – М. : Юстицинформ, 2011. С.192.
15. Буркова К.В. Качество предоставления электронных услуг на примере МФЦ г.Бор / К.В. Буркова // Научный журнал. — 2017 — № 7 (20). — С. 93-96.
16. Бякина М.М. Оказание государственных и муниципальных услуг органами государственного и муниципального управления / М.М. Бякина // Материалы II Всероссийской научно-практической конференции. — 2017 — С. 57-62.
17. Волошина М.А. О проблеме повышения качества предоставления электронных государственных услуг и формировании электронного правительства в российской федерации // Проблемы права. 2015. № 6 (54). С. 85-88.
18. Волчинская Е.К. Мифология электронных услуг // Законодательство. 2015. № 8. С. 41-45.
19. Гаврилова Л.А. Предоставление государственных и муниципальных услуг в России: современное состояние и основные направления совершенствования // Сервис plus. 2015. Т. 9. № 2. С. 3-10.
20. Гельдибаев М.Х., Боровков И.В. Государственные и муниципальные услуги электронной формы, предоставляемые в России и Финляндии // Мир экономики и права. 2015. № 5. С. 76-81.
21. Гергало Е.Ю. Оказание государственных и муниципальных услуг с помощью единого государственного портала и федерального реестра / Е.Ю. Гергало // сборнике: Актуальные проблемы науки и техники глазами.2016. С.101-103.
22. Глушко Е.К. Электронные услуги // Копирайт. Вестник Российской академии интеллектуальной собственности. 2014. № 2. С. 43-56.
23. Гриценко В.В., Щербинина Н.Н. Электронный административный регламент предоставления государственных услуг: проблемы применения и перспективы развития // Проблемы права. 2015. № 1 (49). С. 98-102.
24. Гришанова Е.М., Антипов А.А. Проблемы оказания услуг в рамках электронного правительства // T-Comm: Телекоммуникации и транспорт. 2015. Т. 9. № 7. С. 84-88.
25. Гутникова Е.Ю. Электронное правительство и оказание государственных услуг в России // В сборнике: Проблемы организации органов государственной власти и местного самоуправления: история, теория, практика и перспективы Материалы международной научно-практической конференции. Ответственный редактор Н. В. Кешикова. 2015. С. 300-308.
26. Дорожинская Е.А. К вопросу о сущности принципов предоставления государственных и муниципальных услуг // В сборнике: Проблемы правового обеспечения безопасности личности, общества и государства. 2014. С. 112.
27. Дорожинская Е.А. К вопросу о сущности принципов предоставления государственных и муниципальных услуг / Е.А. Дорожинская // В сборнике: Проблемы правового обеспечения безопасности личности, общества и государства. — 2014 — С. 111-116.
28. Дорофеев А.В. Государственные услуги как функции органов государственной власти // Человек. Общество. Право: материалы международной научной конференции курсантов, слушателей и студентов. Омск: Омск. акад. МВД России, 2014, Вып. 4. С. 32-35.
29. Душакова Л.А. Стандартизация государственных услуг как форма государственного управления // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. № 5 (48). С. 89-93.
30. Душина Т.В., Слюсарева Т.Г. К вопросу о повышении качества предоставления государственных услуг в российской федерации // Научный вестник Государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Невинномысский государственный гуманитарно-технический институт». 2015. № 1. С. 10-14.
31. Еремина О.Ю. Качество и доступность государственных услуг в социальной сфере как показатель эффективности деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2014. № 1. С. 68.
32. Зенин С.С. Правовые формы оказания государственных и муниципальных услуг // Гос. власть и местное самоуправление. 2014. N 7.С. 53-56.
33. Зенин С.С. Теоретические вопросы использования административных регламентов в механизме нормативного правового регулирования государственных и муниципальных услуг // Актуальные проблемы рос. права. 2015. N 3. С. 67.
34. Иванько А.Ф., Иванько М.А., Сорокина В.А. Портал государственных услуг: насколько эффективна помощь гражданскому обществу? // Инновац. наука. 2017. N 1 – 2. С. 76
35. Игнатова М.С. О содержании понятий «государственная услуга» и «государственная функция» в деятельности органов исполнительной власти // Вестн. Южно-Урал. гос. ун-та. Сер.: Право. 2014. N 1. С. 99.
36. Кирсанов С.А. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления услуг / С.А. Кирсанов — М.: Изд-во: Волтерс Клувер, 2014 С. 415.
37. Киселева Н. В. Принципы предоставления государственных и муниципальных услуг / Н. В. Киселева // Государственная власть и местное самоуправление. – 2014. – № 5. – С. 21-25.
38. Кожаринов А.В., Петровичева Н.М. Основные проблемы использования единого портала государственных услуг // Инновационная наука в глобализующемся мире. Уфа, 2015.С.213.
39. Козлова Л.С. Административные регламенты / Л.С. Козлова — Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2014. С. 412.
40. Козлова Л.С. Виды услуг и пределы их законодательного регулирования //Л.С. Козлова//Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. — 2016 — Том 2 — № 3.- С. 144-149.
41. Коломеец А.И. Актуальные проблемы предоставления государственных (муниципальных) услуг / А.И. Коломеец // Научные исследования. — 2017 — № 5 (16). — С. 56-59.
42. Лубенникова С.А. Правовое регулирование деятельности многофункциональных центров // Lex russica. 2017. N 2. С. 112.
43. Новикова Н.Г., Гладышев А.С. Проблемы формирования и перспективы развития системы электронных государственных услуг в России // Сервис plus. 2014. N 2. С. 54 – 55.
44. Пенякина М.С., Сметанин А.Г. Государственные и муниципальные услуги: понятие и способы предоставления // Проблемы и перспективы развития гуманитарных и социально-экономических наук: Сб. науч. тр. по материалам Междунар. науч.-практ. конф.: В 4 ч. Белгород, 2017. Ч. 2. С. 152.
45. Романюк Л.В. Государственная услуга как одна из основных категорий государственного управления: понятие, сущность, содержание // Учен. зап. Крымского Федер. ун-та им. В.И. Вернадского. Юрид. науки. 2014. N 3. С. 119.
46. Ситдикова Л.Б. Сфера публичных услуг в гражданском обороте //Российская юстиция. – 2015 – №4. – С. 2 – 5.
47. Талапина Э. В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): монография / Э. В. Талапина. – М. : Юриспруденция, 2015. С. 192.
48. Чеботарева А. А. Электронное государственное управление как новая форма взаимоотношений личности, общества и государства / А. А. Чеботарева // Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. –№ 6. – С. 18-22.
Страницы 1 2