Глава 2. Механизмы взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления
Нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления
На сегодняшний день вопрос взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления имеет особую значимость. Контроль деятельности органов местного самоуправления со стороны государства имеет важное значение[1], поскольку один из условий стабильного развития государства является дисциплина исполнения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов на региональных и муниципальных уровнях.
Соблюдение и исполнение законодательства на региональном и муниципальном уровнях является основой для стабильного развития государства. Основы правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления установлены в следующих нормативно-правовых актах:
— Европейская хартия о местном самоуправлении;
— Конституция Российской Федерации;
— Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;
— Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. От 27.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
— положения об органах власти;
— иные нормативно-правовые акты.
В Европейской хартии о местном самоуправлении установлен ряд положений о независимости органов местного самоуправления в пределах своих компетенций, в принятии собственных инициатив в вопросах, не относящихся к компетенции иных органов власти. Федеральные и региональные органы государственной власти не в праве определять порядок деятельности местного самоуправления. Попытки по разработке законодательного предписания на федеральном уровне, относящиеся к вопросу контроля деятельности органов местного самоуправления, приводили к вмешательству органов государственной власти в систему местного самоуправления[2]. В правовой сфере важное значение имеет проблема взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. В ст. 3 Конституции РФ говорится о том, что народ имеет право на осуществление своей власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 130 Конституции РФ, к одной из задач местного самоуправления относится обеспечение самостоятельного решения гражданами вопросом местного значения.
Система государственного управления и система местного самоуправления, которая имеет независимый характер от государства, имеют закрепление на конституционном уровне. В Российской Федерации правовая реформа напрямую связана с правовым обеспечение местного самоуправления и с правовым сопровождением взаимоотношений федерального центра и регионов страны. Правовое обеспечение местного самоуправления имеет тесную связь с государственным контролем над ним, который реализуется как федеральными, так и региональными органами государственной власти. Данный контроль делится на два вида:
- Контроль за соблюдением законодательства. Данный вид контроля подразумевает не только соблюдение законов о местном самоуправлении, но и при осуществлении органами местного самоуправления и лицами, работающими так законной деятельности. Помимо этого, к нему также относятся прокурорский надзор, регулирование деятельности органов местного самоуправления, установление ответственности за несоблюдение законодательства, а также контроль, который осуществляется со стороны иных органов государственного управления.
- Контроль за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления[3].
Каждый из данных видов контроля определяет полномочия и статус органов государственной власти для осуществления контрольно – надзорной деятельности в отношении к органам местного самоуправления. Вследствие этого, контроль, который осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти, можно охарактеризовать как административный[4]. Условия и порядок осуществления контроля органами государственной власти над местным самоуправлением установлены как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ. Согласно ст. 8 Европейской Хартии о местном самоуправлении, что при осуществлении административного контроля органами государственной власти, степень их вмешательства в работу органов местного самоуправления должна быть соответственна значимости интересов[5].
После того, как был принят Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Российской Федерации была проведена серозная и масштабная работа по привидению в соответствие с федеральным законодательством нормативно-правовой базы муниципалитетов. В соответствии с законодательной базой проводилось формирование органов местного самоуправления, вносились коррективы в положения и уставы, регламентирующих их деятельность. Приведение в соответствии с законодательной базой органов местного самоуправления способствует устранению несоответствий между законодательством федерального, регионального и местного уровней. Между каждым уровнем управления должны быть проведены разграничения полномочий, поскольку каждый из них должен обладать собственными компетенциями, а также нести ответственность по вопросам своего ведения[6]. Существует ряд субъективных факторов, влияющих на взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления:
1. Соблюдение законодательной базы.
2. Наличие схем взаимодействия друг с другом.
3. Взаимодействие для достижения общих целей.
4. Умение приходить к компромиссам.
5. Учет интересов и мнений других сторон.
В правовой системе Российской Федерации в отношении местного самоуправления Конституция РФ занимает ведущее место. В данном документе, который был принят всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, установлено, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя страны. Помимо этого, Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление как основополагающий принцип организации осуществления власти в государстве и обществе, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления и его органов в системе управления государством и обществом, а также устанавливает его самостоятельность в пределах закрепленных полномочий.
Помимо этого, необходимо выделить такие рабочие документы органов местного самоуправления, как: доклады, извещения, протоколы, письма и др. Данные акты используются исключительно для внутреннего пользования, поэтому они не входят в общую систему законодательства. Тем не менее, необходимо отметить тот факт, что их правильное составление и оформление является важным фактом для обеспечения эффективного правотворчества.
В федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении закреплены формы и принципы взаимодействия органом местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ, но они не отражают весь процесс взаимодействия между ними. В большинстве случае, в уставы не отражены какие-либо особенности, которые имеют связь с процессом взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления[7]. Однако, в плане создания правовых основ взаимодействия органов друг с другом, иногда этот вопрос имеет решения в достаточном объеме. Взаимодействие имеет однозначный характер. В каждом случае взаимодействия сторон обязаны быть указаны, формы, принципы и направления. Стоит отметить, что формы государственной поддержки, сотрудничества, координации и контроля над местным самоуправлением более обширно определяют категорию взаимодействия, и таким образом способствуют повышению эффективности взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления.
Система органов исполнительной власти и органов местного самоуправления
Исполнительная власть в Российской Федерации является одним из видов независимой и самостоятельной публичной власти, обладающая совокупностью полномочий по управлению государственными делами. Приоритетным направлением деятельности исполнительной власти является осуществление организационно-практического исполнения в процессе реализации управленческой деятельности Конституции и законов РФ. Данная управленческая деятельность направлена на удовлетворение общественных интересов, а также запросов и нужд населения.
Система исполнительной власти представляет собой совокупность органов государственной власти, обладающими компетенциями в сфере государственного управления финансовыми, информационными, материальными, кадровыми и другими ресурсами, которые являются необходимыми для осуществления данной ветви власти при помощи конституционно определенных форм и методов.
В ст. 77 Конституции РФ закреплено, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в стране. Поэтому, органы исполнительной власти также представляют из себя систему, которая представлена в виде вертикальной связи между соподчиненными органами (рисунок 2.1). В основе такой связи лежит разделение компетенций между данными органами.
Рисунок 2.1 – Система органов исполнительной власти Российской Федерации.
В систему органов исполнительной власти входят:
- Правительство Российской Федерации, которое является высшим исполнительным органом государственной власти.
- Федеральные органы исполнительной власти.
- Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
- Органы исполнительной власти субъектов РФ.
В Российской Федерации насчитывается большое количество органов исполнительной, имеющих разнообразное правовое положение. Классификация данных органов происходит по их значительно важным признакам, сходствам и различиям относительно друг друга. Классификация органов исполнительной власти необходима для того, чтобы была возможность провести более точную и всестороннюю характеристику правового положения каждого из них по отдельности и производить более эффективную деятельность (рисунок 2.2). Такая «группировка» органов исполнительной власти позволяет избежать беспорядка как на законодательном уровне, так и на практическом его применении в определении их функций, ответственности, полномочий, предотвратить дублирование и вмешательство одних органов исполнительной власти в дела других.
Рисунок 2.2 – Классификация органов исполнительной власти Российской Федерации.
В зависимости от территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти делятся на два уровня:
- Федеральный уровень.
- На уровне субъектов Российской Федерации, в которые входят: республики, области, края, города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь), автономные округа и области.
Федеральные органы исполнительной власти имеют возможность производить создание собственных территориальные органы, которые функционируют на территории субъектов РФ, но при это не входят в систему исполнительных органов. Помимо этого, у некоторых органов исполнительной власти федерального уровня имеются межтерриториальные органы. Деятельность данных органов может охватывать сразу несколько субъектов страны. В субъектах Российской Федерации формирование органов исполнительной власти происходит самостоятельно в порядке, предусмотренными Конституцией РФ (ст. 73, 77 и 78) и актами субъектами Российской Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой систему организации и деятельности граждан, которая позволяет населению самостоятельно решать вопросы, касающиеся местного значения и производить управление муниципальной собственностью на основании интересов всех жителей данной территории. Другими словами, можно сказать, что местное самоуправление – это самостоятельная реализация народом своей власти. Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. От 27.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», система органов местного самоуправления состоит из:
— представительного органа муниципального образования (городская дума, совет депутатов и т.д.);
— главы муниципального образования;
— контрольного органа (контрольно-счетная палата) и местной администрации муниципального образования, которая является исполнительно-распорядительным органом;
— иных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Все органы являются равноправными между собой.
Рисунок 2.3 – Система органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Также в данном федеральном законе установлено, что такие органы как: местная администрация муниципального образования, глава муниципального образования и представительный орган муниципального образования должны обязательно входить в структуру местного самоуправления. При формировании за каждым органом местного самоуправления происходит закрепление конкретного вопроса местного значения, а также его полномочий. Также в процессе формирования структуры обращают внимание на тип муниципального образования: городской округ, муниципальный район (городское или сельское поселение), внутригородская территория город федерального значения, городской округ с внутренним делением.
Формы и порядок взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления
Эффективное управление как делами государства, так и общественными, напрямую зависит от взаимодействия системы органов государственной власти и органом местного самоуправления. Органов государственной власти субъектов Российской Федерации отведена значительная роль в процессе становления и развития местного самоуправления. Их взаимодействие друг с другом в какой-то степени позволяет определить, насколько эффективно происходит осуществление региональной политики, а именно это решение социально-экономических, политических, духовных проблем развития субъекта Российской Федерации.
Основанием взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления является модель взаимодействия, главным и основным звеном которой является идея их сотрудничества и взаимозависимости. Данный модель взаимодействия характерна для Российской Федерации, только в процессе ее реализации необходимо учитывать все нюансы российского законодательства, а также специфику становления муниципальных образований.
К основным направлениям взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления относится:
— регулирование организации местного самоуправления, а также его деятельности на законодательном уровне;
— процессы разработки и принятия региональных программ, которые направлены на развитие местного самоуправления;
— разграничение компетенции государственных органов и органов местного самоуправления;
— предоставление и обеспечение финансово-экономической основы для местного самоуправления;
— поддержка и помощь в сохранении и развитии исторических и других местных традиций;
— защита прав граждан на реализацию местного самоуправления.
Рисунок 2.4 – Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Тесная связь и согласованность действий, касающихся различных вопросов, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления способствует развитию и функционированию местного самоуправления в Российской Федерации. Их непосредственное взаимодействие раскрывается в определенных формах.
Многие авторы считают, что форма взаимодействия – это такой вид связи участников данного взаимодействия, который основан на принятии решений и совершении действий, при помощи которых можно достичь единой цели[8]. Важное место в вопросе, касающегося форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления занимают критерии классификации уже существующих данных форм. По мнению Н. И. Соломки деление всех форм взаимодействия происходит в зависимости от того, с какой стороны была проявлена инициатива на данное взаимодействие, и подразделяет их на три группы (таблица 2.1).
Таблица 2.1. – Инициаторы взаимодействия между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
| № группы | Орган-инициатор | Действия |
| Первая группа | Органы государственной власти субъектов Российской Федерации | Со стороны данных органов происходит нормативное регулирование деятельности органов местного самоуправления, контроль и наделения их отдельными полномочиями, а также оказание поддержки. |
| Вторая группа | Органы местного самоуправления | Она включает в себя законодательную инициативу, осуществление обращение в органы государственной власти и др. |
| Третья группа | Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. | К данной группе относится: создание координационных и консультативных органов, осуществление заключения договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, специализирующихся на взаимодействии с органами МСУ |
По мнению Е. С. Шугрина к формам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления может проходить относятся:
— принятие органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов, касающихся вопросов местного самоуправления;
— наделение органов местного самоуправления дополнительными полномочиями по решению вопросов местного значения;
— проведение взаимного распределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
— заключение необходимых договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
— создание консультативных, координационных, совещательных и иных рабочих органов, функционирующих как на постоянной, так и на временной основе[9].
К нормативным правовым актам, регулирующих взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти РФ, относятся: Конституция РФ и конституции субъектов РФ, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. От 27.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные федеральными законами, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований.
Координация деятельности органов разных уровней власти имеет важное значение для российского федеративного государства. Координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления – одна из самых основных и распространенных форм взаимодействия. Под координации понимается приведение в соответствие, согласование или сочетание каких-либо понятий, действий, составных частей чего-либо. Данная форма взаимодействия помогает в решении стратегических и тактических задач местного самоуправления. Осуществление координации происходит на основании общих интересов субъектов и на принципах сотрудничества.
С такой формой взаимодействия как координация тесную связь имеет создание как постоянно, так и временно действующих общих координационных, консультативных, совещательных и других рабочих органов, что является ещё одной формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Создание данных рабочих органов необходимо для взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.
Самостоятельной формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является государственный контроль над местного самоуправления. Данная форма взаимодействия подразделяется по объекту контроля (контроль за реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроль за соблюдением законов и др.). Каждый вид контроля обладает своей спецификой, которая обусловлена статусом и полномочиями органов государственной власти, производящими осуществление контрольной деятельности. В данном случае контроль, производимый региональными органами исполнительной власти, можно охарактеризовать как административный.
Заключение договоров и соглашений в соответствии с законом субъекта Российской Федерации является наиболее распространённой формой взаимодействия и имеет закрепление в основных законах субъектов Российской Федерации, а также в уставах муниципальных образований. В федеральном законодательстве не содержатся такие нормы, которые предписывают такое взаимодействие. В данном случае законодательное закрепление имеет самостоятельность в определении форм реализации своих полномочий как государственной, так и муниципальной власти.
Программы, направленные на развитие отдельных муниципальных образований, которые принимаются в процессе взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, имеют особо значение. К таким программам можно отнести: программы социально-культурного развития, программы, направленные на инвестиционную поддержку муниципального образования, методическая помощь органам местного самоуправления и др.
Форма взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления определяется как объективно выраженное проявление отношений, которые возникают при взаимодействии данных органов. Оно отличается объемом компетенций субъектов этого взаимодействия, конкретными задачами, способами и порядком его осуществления. Помимо этого, осуществление взаимодействия между данными органами происходит на основе системы принципов, которые входят: общие, частные и специальные.
Функционирования органов местного самоуправления происходит на постоянном взаимодействие с органами государственной власти. Формами такого взаимодействия могут являются: аналитические, информационные, формы правового обеспечения, решение совместных задач, проведение финансирования мероприятий, создание консультативных, координационных, совещательных и иных рабочих органов.
Резюмируя все вышесказанное, можно отметить, что взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления несёт в себе конкретный характер. В каждом отдельном случае оно проявляется через основные направления, формы и принципы взаимодействия сторон. Для более эффективного взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления необходимо производить совершенствование уже существующих форм взаимодействия.