1 2
Глава 3.
ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИИ
§1. Формы и принципы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении
Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении являются.
местный референдум;
выборы депутатов, членов выборного органа местного самоуправ-ления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
голосование по отзыву депутатов, членов выборного органа местно-го самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправле-ния;
голосование по вопросам изменения границ муниципального обра-зования, преобразования муниципального образования;
сход граждан;
правотворческая инициатива граждан;
территориальное общественное самоуправление;
публичные слушания;
собрания граждан;
конференция граждан (собрание делегатов);
опрос граждан;
обращения граждан в органы местного самоуправления муници-пального образования;
иные формы, не противоречащие Конституции Российской Федера-ции, федеральным законам, законам субъекта Федерации.
Непосредственное осуществление населением местного самоуправле-ния и участие населения в осуществлении местного самоуправления в со-ответствии со ст. 33 Федерального закона «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации» должно осно-вываться на указанных в этой статье принципах. Этих принципов всего два.
Первый принцип — законность, т.е. соблюдение положений Конститу-ции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.
Второй принцип — добровольность непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществле-нии местного самоуправления. Это означает, что никто, в том числе орга-ны государственной власти и органы местного самоуправления, не могут принуждать граждан к участию в этом. Этот принцип в равной мере при-меним к принуждению граждан к неучастию в непосредственном осу-ществлении населением местного самоуправления и неучастию населения в осуществлении местного самоуправления.
Институты непосредственной демократии позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления. С помощью институтов непосредственной де-мократии усиливается и контроль граждан за деятельностью этих органов.
Однако даже самое детальное правовое регулирование институтов непосредственной демократии само по себе не является гарантией активно-го использования таких институтов гражданами. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-ской Федерации» закреплено, что государственные органы и их должност-ные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления . Очень важной является деятельность органов местного самоуправления по практическим разъяснениям (в том числе и через сред-ства массовой информации) вопросов участия граждан в непосредствен-ном осуществлении местной власти.
§2. Местный референдум
Конституция Российской Федерации наряду со свободными выбора-ми называет высшим непосредственным выражением власти народа и ре-ферендум.
Местный референдум — это голосование жителей муниципального образования по утверждению наиболее важных вопросов местного значе-ния. Законодательное определение референдума дано в Федеральном за-коне «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Согласно ст. 2 данного Федерального закона референдум — это форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государ-ственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемо-го посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Наряду с общероссийским референду-мом предусматриваются также региональные и местные референдумы. Местный референдум — это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конститу-цией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граж-дан Российской Федерации, место жительства которых расположено в гра-ницах муниципального образования.
Конституционным Судом Российской Федерации было признано не противоречащим Конституции Российской Федерации положение Феде-рального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном пре-кращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления.
При этом Конституционным Судом было отмечено, что определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соот-ветствии с конституционным разграничением предметов ведения и полно-мочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, отно-сится к ведению субъектов Федерации и местного самоуправления. Однако это не означает, что пределы усмотрения органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организации в Российской Федерации.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации таким ограничением является предусмотренный оспариваемым положением за-прет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекраще-нии полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправле-ния. Данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосред-ственной демократии имеет собственное предназначение в системе народо-властия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществ-лению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непо-средственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Россий-ской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся за-конных свободных выборов, также являющихся высшим непосредствен-ным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и как следствие — к нарушению стабильности и не-прерывности функционирования органов публичной власти.
На местный референдум могут быть вынесены только вопросы мест-ного значения. Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Фе-дерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.
Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять обще-признанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросы местного референду-ма не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Федерации. Вопрос рефе-рендума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределен-ность правовых последствий принятого на референдуме решения.
На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
о досрочном прекращении или продлении срока полномочий орга-нов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими сво-их полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы мест-ного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
о персональном составе органов местного самоуправления;
об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобожде-ние от должности;
о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изме-нении финансовых обязательств муниципального образования;
о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референду-ма.
Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федера-ции либо на территории, на которой предполагается проводить референ-дум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Представительный орган муниципального образования вправе отка-зать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвиже-нии инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума.
Уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формули-ровкой вопроса не проводится. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.
Инициатива проведения местного референдума выдвигается:
гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;
избирательными объединениями, иными общественными объедине-ниями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) рефе-рендумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном феде-ральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руко-водящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума;
представительным органом муниципального образования и главой местной администрации. При этом такая инициатива должна быть выдви-нута ими совместно.
Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Федерации и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, из-бирательными объединениями, иными общественными объединениями, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принима-емым в соответствии с ним законом субъекта Федерации.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно пред-ставительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется их правовыми актами.
Для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора под-писей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициа-тивная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав иници-ативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта Федерации.
Для назначения референдума инициативная группа по проведению референдума должна представить в орган, установленный уставом муни-ципального образования (обычно это представительный орган или изби-рательная комиссия муниципального образования), подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.
Назначение и проведение референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации.
Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоя-тельством, исключающим возможность проведения референдума по дан-ному вопросу.
Местный референдум назначается представительным органом муни-ципального образования. Представительный орган обязан назначить мест-ный референдум в течение 30 дней со дня поступления в данный орган до-кументов, на основании которых назначается местный референдум.
В случае, если местный референдум не назначен представительным органом в установленные сроки, референдум назначается судом на осно-вании обращения граждан, избирательных объединений, главы муници-пального образования, региональных органов государственной власти, избирательной комиссии субъекта Федерации или прокурора. Назначен-ный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществля-ется исполнительным органом государственной власти субъекта Федера-ции или иным органом, на который судом возложено обеспечение прове-дения местного референдума.
Голосование на референдуме может быть назначено только на вос-кресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим празд-ничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информа-ции не менее чем за 45 дней до дня голосования.
В соответствии с уставом муниципального образования голосование на местном референдуме не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования может быть перенесено уполномоченным на то органом на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или органы местного самоуправления либо с днем голосования на ином назначенном референдуме.
Решение о назначении референдума, а также о перенесении дня голо-сования на референдуме подлежит официальному опубликованию в сред-ствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их долж-ностными лицами или органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение приня-того на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образо-вания.
Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном поряд-ке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, упол-номоченными федеральным законом органами государственной власти.
Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Федерации.
§3. Муниципальные выборы
Муниципальные выборы — это выборы, проводимые в целях избра-ния депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, вы-борных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Гарантии избирательных прав граждан при проведении муници-пальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установ-ления итогов и определения результатов муниципальных выборов уста-навливаются Федеральным законом «Об основных гарантиях избиратель-ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера-ции» и принимаемыми в соответствии с ним региональными законами .
Участие гражданина Российской Федерации в выборах является сво-бодным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свобод-ному волеизъявлению.
Выборы организуют и проводят избирательные комиссии. Вмеша-тельство в деятельность комиссий со стороны законодательных (предста-вительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.
Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать (т.н. активное избирательное право), а по достижении воз-раста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральны-ми законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, — быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (т.н. пассивное избирательное право). Гражда-нин Российской Федерации, который достигнет на день голосования воз-раста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводи-мых законными методами других избирательных действиях, других дей-ствиях по подготовке и проведению референдума.
Согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации не имеют права быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда .
Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть из-бранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхожде-ния, имущественного и должностного положения, места жительства, отно-шения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объедине-ниям, а также других обстоятельств.
Активным избирательным правом обладает гражданин, место жи-тельства которого расположено в пределах избирательного округа. Пре-бывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место житель-ства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы местного самоуправления.
Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахож-дением места жительства гражданина Российской Федерации на опреде-ленной территории Российской Федерации, включая требования к про-должительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации.
Уставом муниципального образования могут устанавливаться до-полнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же ли-цу занимать должность главы муниципального образования более уста-новленного количества сроков подряд.
При наличии в отношении гражданина Российской Федерации всту-пившего в силу решения суда о лишении его права занимать государ-ственные и (или) муниципальные должности в течение определенного сро-ка этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.
Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с до-стижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый ми-нимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на день голо-сования на выборах в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.
На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно про-живающие на территории муниципального образования, имеют право из-бирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участво-вать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
Граждане Российской Федерации участвуют в муниципальных выбо-рах на равных основаниях. Если на выборах в представительный орган местного самоуправления образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет равное число голосов.
Гражданин Российской Федерации голосует на муниципальных вы-борах соответственно за кандидата (список кандидатов) или против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).
Голосование на муниципальных выборах является тайным, исклю-чающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражда-нина.
Выборы органов местного самоуправления и депутатов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конститу-циями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Согласно ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образо-вания в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.
Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды из-бирательных систем, которые могут применяться при проведении муници-пальных выборов и порядок их применения. В соответствии с установлен-ными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных си-стем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Законом субъекта Российской Феде-рации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности из-бирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образо-вания и других обстоятельств. Под избирательной системой в Федераль-ном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понимаются условия признания кандидата, кан-дидатов избранными, списков кандидатов — допущенными к распределе-нию депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
При проведении муниципальных выборов используются мажори-тарная избирательная система, пропорциональная избирательная система, а также избирательная система, соединяющая в себе две первые (смешан-ная).
Мажоритарная избирательная система — это избирательная систе-ма, в основе которой лежит принцип большинства голосов избирателей. Большинство голосов может быть абсолютным, когда превышена полови-на от общего числа избирателей; относительным, когда количество голо-сов избирателей, полученных одним кандидатом, превышает количество голосов, поданных за других кандидатов в отдельности; квалифицирован-ным, когда избранным считается кандидат, получивший квалифицирован-ное большинство голосов, которое превышает абсолютное большинство. Мажоритарная избирательная система была применена первой при выбо-рах в представительные учреждения. Мажоритарная избирательная систе-ма является наиболее простой при определении результатов голосования. Один из основных недостатков мажоритарной избирательной системы со-стоит в том, что в ней не учитываются голоса избирателей, по тем или иным причинам оказавшихся в меньшинстве по результатам голосования.
Пропорциональная избирательная система — это избирательная си-стема, в соответствии с которой мандаты в выборном органе распределя-ются пропорционально полученному партией или списком кандидатов числу голосов избирателей по всей стране или в одном из нескольких мно-гомандатных избирательных округов. Пропорциональная избирательная система в настоящее время в мире более распространена, чем мажоритар-ная избирательная система. Применение пропорциональной избиратель-ной системы позволяет решить основной недостаток мажоритарной изби-рательной системы и учесть при выборах голоса избирателей, по тем или иным причинам оказавшихся в меньшинстве по результатам голосования в конкретном избирательном округе. Партии, не набравшие большинство голосов избирателей в таких избирательных округах, но получившие не-обходимое число голосов в других избирательных округах, получают представительство в выборном органе. Первый в Российской Федерации представительный орган муниципального образования, полностью сфор-мированный по пропорциональной системе, был избран в г. Волжском Волгоградской области.
В настоящее время государственная политика сводится к максималь-ному отсечению от участия в выборах всех общественных объединений, кроме политических партий. Само понятие «избирательное объединение» сводится к политической партии, имеющей, в соответствии с федеральным законом, право участвовать в выборах, а также к региональному отделе-нию или иному структурному подразделению политической партии, име-ющим в соответствии с федеральным законом право участвовать в выбо-рах соответствующего уровня. Единственной «избирательной отдушиной» для иных общественных объединений являются муниципальные выборы. При проведении выборов в органы местного самоуправления избиратель-ным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистри-ровано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню вы-боров, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, преду-сматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выбо-ров в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий — не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения.
§4. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления
Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления — это досрочное лишение мандата такого лица по воле избирателей.
Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, являясь одной из форм прямого волеизъявления граждан, основывается на Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 130) и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» (ч. 1 и 2 ст. 24).
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федераль-ным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Фе-дерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муници-пального образования.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местно-го самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправ-ления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Как правило, глава муниципального образования может быть ото-зван в следующих случаях:
1) если им не был отменен изданный им правовой акт или отдельные его положения, которые были признаны судом противоречащими Консти-туции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции (уставу), закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования и при этом повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;
2) если в результате его противоправных действий либо неисполне-ния им своих полномочий, установленных в федеральных законах, законах субъекта Федерации и уставе муниципального образования, соответству-ющему муниципальному образованию и (или) его населению нанесен су-щественный материальный ущерб, подтвержденный в судебном порядке;
3) если подтвержденное в судебном порядке систематическое неис-полнение им своих полномочий, установленных в федеральных законах, законах субъекта Федерации и уставе муниципального образования, со-здает неустранимые препятствия для осуществления полномочий органами местного самоуправления, а равно для участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления;
4) если им был нарушен срок издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме, и данное нарушение подтверждено в судебном по-рядке.
Депутат представительного органа, как правило, может быть отозван в случае, если подтвержденное судом его систематическое неучастие в за-седаниях данного органа депутатов без уважительных причин (болезнь депутата или его близких родственников, служебная командировка) созда-ет неустранимые препятствия для осуществления полномочий представи-тельного органа.
Решение о назначении голосования по отзыву депутата, члена вы-борного органа, выборного должностного лица местного самоуправления принимается, как правило, представительным органом муниципального образования. Лицо, в отношении которого выдвинута инициатива по его отзыву, вправе присутствовать на соответствующем заседании представи-тельного органа, представить его депутатам письменные возражения про-тив проведения голосования по отзыву, а также в устном выступлении дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. О заседании представительного органа муниципального обра-зования указанное лицо извещается не позднее чем за три дня до его про-ведения.
Решение о назначении голосования по отзыву депутата, члена вы-борного органа, выборного должностного лица местного самоуправления публикуется в официальных средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Одновременно с публикацией решения о назначении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления в официальном печатном средстве массовой ин-формации должны быть опубликованы объяснения перед избирателями отзываемого лица по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве осно-ваний для отзыва.
Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправ-ления в Российской Федерации» предусмотрено, что процедура отзыва де-путата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, вы-двигаемых в качестве оснований для отзыва.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выбор-ное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистри-рованных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Значимые правовые позиции по вопросу отзыва выборных лиц мест-ного самоуправления были высказаны Конституционным Судом Россий-ской Федерации. Так, очень важным является сформулированное Консти-туционным Судом положение о недопустимости введения облегченной процедуры отзыва. Конституционным Судом затрагиваются и весьма важ-ные вопросы, связанные с основаниями отзыва. В силу особенностей мест-ного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местно-го самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) вы-борного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования осно-ванием для отзыва, может стать известным избирателям без его предвари-тельного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при от-зыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, воз-можность установления судом по инициативе отзываемого лица или дру-гого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзы-ваемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключа-ется.
Конституционный Суд указал, что на всех этапах процедуры отзыва выборное должностное лицо местного самоуправления должно иметь пра-во давать пояснения по обстоятельствам, служащим основанием отзыва, защищать свои интересы. Лица, инициирующие процедуру отзыва, долж-ностные лица, ответственные за организацию заседания представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократи-ческих правовых процедур, должны обеспечить уведомление выборного должностного лица о времени и месте рассмотрения вопросов, касающих-ся его отзыва. Следует заметить, что, хотя и в интересах самого отзывае-мого лица следует явиться на соответствующие заседания и давать свои объяснения, оно вправе и не делать этого. Но, в свою очередь, это не должно приводить к затягиванию процедурных вопросов отзыва.
§5. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
В случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального об-разования, преобразовании муниципального образования проводится го-лосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального обра-зования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его террито-рии.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального обра-зования, преобразования муниципального образования назначается пред-ставительным органом муниципального образования и проводится в по-рядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответ-ствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного рефе-рендума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федера-ции». При этом положения федерального и регионального закона, запре-щающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридиче-скую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального обра-зования, преобразования муниципального образования считается состо-явшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муници-пального образования или части муниципального образования, обладаю-щих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ му-ниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование про-голосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного само-управления, итоги голосования по вопросам изменения границ муници-пального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародова-нию).
§6. Сход граждан
Согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах местно-го самоуправления в Российской Федерации» в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселе-ния, обладающих избирательным правом .
Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Сход граждан может созываться главой муниципального образова-ния самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения чис-ленностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.
Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.
На сходе граждан председательствует глава муниципального обра-зования или иное лицо, избираемое сходом граждан.
Решение схода граждан считается принятым, если за него проголо-совало более половины участников схода граждан.
Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному ис-полнению на территории поселения.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного са-моуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, опре-деленных уставом поселения.
Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
§7. Правотворческая инициатива граждан
Правотворческая инициатива граждан — это предоставление опреде-ленному числу граждан права непосредственно вносить проект правового акта на рассмотрение органов местного самоуправления.
Согласно ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах местно-го самоуправления в Российской Федерации» с правотворческой инициа-тивой может выступить инициативная группа граждан, обладающих изби-рательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым ак-том представительного органа муниципального образования.
Минимальная численность инициативной группы граждан устанав-ливается нормативным правовым актом представительного органа муни-ципального образования и не может превышать 3% от числа жителей му-ниципального образования, обладающих избирательным правом.
В случае отсутствия нормативного правового акта представительно-го органа муниципального образования, регулирующего порядок реали-зации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного граж-данами, осуществляются в соответствии Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» .
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реали-зации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие со-ответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.
Представителям инициативной группы граждан должна быть обес-печена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указан-ного проекта.
В случае, если принятие муниципального правового акта, проект ко-торого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граж-дан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправ-ления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализа-ции правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной груп-пы граждан.
§8. Территориальное общественное самоуправление
Территориальное общественное самоуправление — это самоорганиза-ция граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным орга-ном поселения по предложению населения, проживающего на данной тер-ритории.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собра-ний и конференций граждан, а также посредством создания органов тер-риториального общественного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление может осуществ-ляться в пределах определенных территорий проживания граждан. Это: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Органы территориального общественного самоуправления избира-ются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответ-ствующей территории.
Территориальное общественное самоуправление считается учре-жденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления со-ответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориально-го общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа. Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государ-ственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
Собрание граждан по вопросам организации и осуществления тер-риториального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствую-щей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней прини-мают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан деле-гатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей тер-ритории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, отно-сятся:
установление структуры органов территориального общественного самоуправления;
принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;
избрание органов территориального общественного самоуправле-ния;
определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;
утверждение сметы доходов и расходов территориального обще-ственного самоуправления и отчета о ее исполнении;
рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов терри-ториального общественного самоуправления.
Органы территориального общественного самоуправления осу-ществляют следующие полномочия:
представляют интересы населения, проживающего на соответствую-щей территории;
обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конфе-ренциях граждан;
могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жи-лищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную дея-тельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потреб-ностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между ор-ганами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муници-пальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению эти-ми органами и должностными лицами местного самоуправления, к компе-тенции которых отнесено принятие указанных актов.
В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправ-ления в Российской Федерации» закреплен перечень требований, предъяв-ляемых к уставу территориального общественного самоуправления. В та-ком уставе определяются:
территория, на которой осуществляется территориальное обще-ственное самоуправление;
цели, задачи, формы и основные направления деятельности террито-риального общественного самоуправления;
порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязан-ности, срок полномочий органов территориального общественного само-управления;
порядок принятия решений;
порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
порядок прекращения осуществления территориального обществен-ного самоуправления.
При этом никакие дополнительные требования к уставу территори-ального общественного самоуправления органами местного самоуправле-ния устанавливаться не могут.
Порядок организации и осуществления территориального обще-ственного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального об-разования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа.
§9. Публичные слушания
Согласно ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах местно-го самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участи-ем жителей муниципального образования представительным органом му-ниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания .
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, предста-вительного органа муниципального образования или главы муниципаль-ного образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципаль-ного образования.
На публичные слушания должны выноситься следующие проекты и вопросы:
проект устава муниципального образования, а также проект муници-пального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки тер-риторий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставле-ния разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объ-ектов капитального строительства;
вопросы о преобразовании муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определя-ется уставом муниципального образования и (или) нормативными право-выми актами представительного органа и должен предусматривать забла-говременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечиваю-щие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образова-ния, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Обычно орган местного самоуправления, принявший решение о проведении публичных слушаний, публикует объявление о проведении публичных слушаний в официальном печатном средстве массовой инфор-мации. В данном объявлении указываются вопросы, выносимые на пуб-личные слушания, а также время и место их проведения.
Если на публичные слушания выносится проект муниципального правового акта, в объявлении должен быть определен порядок ознакомле-ния граждан с этим проектом правового акта. Нередко орган местного са-моуправления, принявший решение о проведении публичных слушаний, назначает председательствующего на публичных слушаниях.
Председательствующий ведет публичные слушания, организует ве-дение протокола слушаний и подписывает его, а также представляет ито-говый документ публичных слушаний. При проведении публичных слу-шаний всем их участникам должны быть предоставлены равные возмож-ности для выражения своего мнения.
§10. Собрание и конференция граждан
Согласно ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах местно-го самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территори-ального общественного самоуправления на части территории муници-пального образования могут проводиться собрания граждан.
Собрание граждан проводится по инициативе населения, представи-тельного органа, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправ-ления. Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа или главы муниципального образования, назначается соответ-ственно представительным органом или главой муниципального образо-вания.
Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначает-ся представительным органом в порядке, установленном уставом муници-пального образования. Как правило, такое собрание назначается предста-вительным органом в течение определенного срока после поступления письменного заявления, подписанного группой граждан, проживающих на соответствующей части территории муниципального образования и обла-дающих избирательным правом. Дата проведения собрания граждан со-гласовывается с его инициаторами. Срок между поступлением заявления о проведении собрания и его проведением не должен превышать определен-ного срока (обычно — месяц).
Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осу-ществления территориального общественного самоуправления определя-ется его уставом.
Собрание граждан может принимать обращения к органам и долж-ностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполно-моченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с орга-нами и должностными лицами местного самоуправления.
Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществ-лением территориального общественного самоуправления, принимает ре-шения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориаль-ного общественного самоуправления.
Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправле-ния, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращени-ях вопросов, с направлением письменного ответа.
Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также пол-номочия собрания граждан определяются Федеральным законом «Об об-щих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», уста-вом муниципального образования и (или) нормативными правовыми ак-тами представительного органа, уставом территориального общественно-го самоуправления. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
В соответствии со ст. 30 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в случаях, предусмот-ренных уставом муниципального образования и (или) нормативными пра-вовыми актами представительного органа, уставом территориального об-щественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осу-ществляться конференцией граждан (собранием делегатов) .
Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального об-разования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа, уставом территориального общественного самоуправления.
Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат офици-альному опубликованию (обнародованию).
§11. Опрос граждан
Согласно ст. 31 Федерального законом «Об общих принципах мест-ного самоуправления в Российской Федерации» опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его терри-тории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также ор-ганами государственной власти.
Результаты опроса носят рекомендательный характер.
В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Опрос граждан проводится по инициативе:
представительного органа или главы муниципального образования — по вопросам местного значения;
органов государственной власти субъектов Федерации — для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и меж-регионального значения.
Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Решение о назначении опроса граждан принимается представитель-ным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте этого органа о назначении опроса граждан устанавливаются:
дата и сроки проведения опроса;
формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
методика проведения опроса;
форма опросного листа;
минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
Жители муниципального образования должны быть проинформиро-ваны о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его прове-дения.
Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведе-нием опроса граждан, осуществляется:
за счет средств местного бюджета — при проведении опроса по ини-циативе органов местного самоуправления;
за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации — при про-ведении опроса по инициативе органов государственной власти соответ-ствующего субъекта Федерации.
§12. Обращения граждан в органы местного самоуправления
В соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации граж-дане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государствен-ные органы и органы местного самоуправления .
Порядок рассмотрения обращений граждан в органы местного са-моуправления установлен в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Согласно данному Федеральному закону:
обращение гражданина — это направленные в государственный ор-ган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение граждани-на в государственный орган, орган местного самоуправления;
предложение — это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государствен-ных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельно-сти государства и общества;
заявление — это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод дру-гих лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных пра-вовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
жалоба — это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
При рассмотрении обращения органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:
1) представлять дополнительные документы и материалы либо об-ращаться с просьбой об их истребовании;
2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рас-смотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не со-держатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
3) получать письменный ответ по существу поставленных в обраще-нии вопросов, за исключением случаев, указанных в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компе-тенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в администра-тивном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Рос-сийской Федерации;
5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обраще-ния.
Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответ-ствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излага-ет суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и да-ту.
Обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обяза-тельному рассмотрению. В случае необходимости рассматривающие об-ращение орган местного самоуправления или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место.
Орган местного самоуправления или должностное лицо:
обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотре-ние обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, напра-вившего обращение;
запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного само-управления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;
принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
дает письменный ответ по существу поставленных в обращении во-просов, за исключением случаев, указанных в Федеральном законе «О по-рядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;
уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотре-ние в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
По общему правилу письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение одного месяца со дня регистра-ции письменного обращения.
Личный прием граждан в органах местного самоуправления прово-дится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах дово-дится до сведения граждан.
Гражданин по решению суда имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения. В случае, если гражданин указал в обраще-нии заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотре-нием обращения органом местного самоуправления или должностным ли-цом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.
§13. Иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении
Наряду с рассмотренными выше формами непосредственного осу-ществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоре-чащих Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным законам.
В отечественной литературе по местному самоуправлению в числе таких форм называют митинги, демонстрации, шествия, пикетирования. Однако вряд ли вообще возможно осуществлять публичную власть по-средством проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий, пике-тирований и т.п. Однако отдельные элементы этого права направлены и на участие в осуществлении местного самоуправления. В частности, посред-ством проведения публичного мероприятия граждане могут выразить свое отношение к деятельности должностных лиц и органов местного само-управления, а также к процессам, происходящим на территории муници-пального образования.
Статья 31 Конституции Российской Федерации устанавливает право российских граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. С конца 80-х гг. про-шлого столетия по мере демократизации общества граждане использовали такую форму политического протеста самостоятельно, без властей и про-тив властей. Законодательные рамки проведения публичных мероприятий очерчены в Федеральном законе от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собрани-ях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Публичное мероприятие — это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пике-тирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, дру-гих общественных объединений и религиозных объединений. Целью пуб-личного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам полити-ческой, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопро-сам внешней политики.
Как следует и из названия Федерального закона «О собраниях, ми-тингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в нем регулируется пять видов публичных мероприятий. Они различаются по способу прове-дения и числу участников. Виды публичных мероприятий указаны в ст. 2 данного Федерального закона.
Митинг — это массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Как правило, на митинге принимается обращение с определенным требованием к властям или призывом к гражданам.
Демонстрация — это организованное публичное выражение обще-ственных настроений группой граждан с использованием во время пере-движения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации. Демонстрация может начаться или завершиться митингом. Иногда демон-страция может быть «сидячей» — участники не движутся, а сидят массой в людном месте.
Шествие — это массовое прохождение граждан по заранее опреде-ленному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо пробле-мам. Разновидностью шествий являются марши — шествия через многие населенные пункты, через всю страну или несколько стран. В шествиях и маршах обычно участвуют заранее сорганизовавшиеся люди.
Пикетирование — это форма публичного выражения мнений, осу-ществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих тех-нических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации. Особой разновидностью пикета является палаточный городок, существующий более или менее продолжительное время.
Собрание — это совместное присутствие граждан в специально отве-денном или приспособленном для этого месте для коллективного обсужде-ния каких-либо общественно значимых вопросов. Заметим, что такое зако-нодательное определение собрания может рассматриваться в качестве ро-дового понятия для всех мероприятий с количеством участников более трех человек. Но не все собрания носят публичный характер, что, на наш взгляд, неправомерно расширяет круг регулируемых Федеральным зако-ном «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» правоотношений, большинство из которых не являются предметом этого закона. Такие недостатки Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» нередко вводят в заблужде-ние граждан, желающих провести какое-либо собрание, в том числе и для осуществления местного самоуправления. Поэтому необходимо учиты-вать, что Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, ше-ствиях и пикетированиях» регулирует порядок созыва и проведения со-брания граждан как публичного мероприятия, а Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 29 устанавливает порядок осуществления гражданами Российской Федерации своего права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления. При этом понятие «собрание» в данных феде-ральных законах имеет различный правовой характер, как, собственно, и правовые последствия принятых на этих собраниях решений.
Немаловажной для участия населения в осуществлении местного са-моуправления является и информационная открытость для граждан орга-нов местного самоуправления. Представляется, что в настоящее время это является одним из наиболее актуальных и действенных каналов взаимо-действия граждан и органов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 24) установлено, что каждому предостав-ляется возможность ознакомления с документами и материалами, непо-средственно затрагивающими его права и свободы . Таким образом, граждане, обращаясь за информацией о решениях органов публичной власти, реализуют свое конституционное право, а на органы государ-ственной власти и органы местного самоуправления возложена обязан-ность предоставлять такую информацию. Поэтому обязанностью государ-ства является установление правовых гарантий осуществления этого пра-ва. В ряде федеральных законов (например, «Об информации, информа-ционных технологиях и защите информации») и указов Президента Рос-сийской Федерации содержатся отдельные положения, направленные на реализацию указанного права. Однако в них в основном регулируются от-ношения, возникающие при формировании и использовании информаци-онных ресурсов и при защите информации. И практически отсутствуют положения, регулирующие порядок получения информации о решениях органов публичной власти, включая и органы местного самоуправления. Поэтому необходимо констатировать, что собственно механизм предо-ставления сведений о решениях органов публичной власти является недо-статочно проработанным.
Предоставление информации о решениях органов местного само-управления может осуществляться следующими основными способами:
обнародование информации о принимаемых решениях органов местного самоуправления;
обеспечение доступа граждан на заседания органов местного само-управления;
обеспечение непосредственного доступа к документам и материалам в органах местного самоуправления;
предоставление документов и материалов органов местного само-управления на основании запроса.
Рассмотрим данные способы подробнее.
Обнародование информации о принимаемых решениях органов местного самоуправления. Основным способом обнародования информа-ции о принимаемых решениях органов местного самоуправления является публикация этой информации в средствах массовой информации. Необхо-димо иметь в виду, что любые нормативные правовые акты органов мест-ного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности чело-века и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобще-го сведения. В случае нарушения данного правила нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граждани-на, не могут применяться (ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации).
Информирование граждан органами местного самоуправления о принимаемых решениях может осуществляться посредством обнародова-ния информации:
о вступлении в должность или об отставке руководителей органов местного самоуправления;
о принятии и исполнении местного бюджета, установлении и измене-нии ставок и порядка уплаты налогов и сборов, коммунальных и иных платежей в порядке, установленном соответственно бюджетным и налого-вым законодательствами Российской Федерации;
о принятии правовых актов по управлению имущественными объек-тами, находящимися в собственности муниципального образования;
о заключении соглашений;
о мерах, предпринимаемых для ликвидации чрезвычайных происше-ствий, угрожающих жизни и здоровью людей.
Также в целях представления информации о результатах работы ор-ганов местного самоуправления их руководителям целесообразно обеспе-чивать подготовку и публикацию в средствах массовой информации еже-годного доклада по результатам деятельности возглавляемых ими орга-нов.
Обеспечение доступа граждан на заседания органов местного само-управления. Гражданам должно быть предоставлено реальное право зна-комиться не только с «конечным продуктом» — решениями органов местно-го самоуправления, но и иметь всю необходимую информацию на этапах, связанных с выработкой какого-либо решения. Это может быть достигнуто путем непосредственного присутствия граждан на заседании соответству-ющего органа местного самоуправления. Такое непосредственное присут-ствие граждан также позволит осуществить на практике гласность, откры-тость проведения заседания соответствующего органа. При этом соответ-ствующие органы местного самоуправления должны заблаговременно до-водить до сведения граждан повестку и время своего заседания. Конечно же, доступ граждан на заседания органов власти по ряду причин не может быть абсолютно свободным. Иногда это просто связано с отсутствием воз-можности размещения значительного числа желающих. Следует также иметь в виду, что вряд ли смогут принять граждане участие и в закрытом заседании. Однако условия проведения таких заседаний не должны опре-деляться произвольно. Они должны быть закреплены как минимум в ре-гламенте соответствующего органа, а еще лучше — в уставе муниципально-го образования. В любом случае, решение о проведении заседания в за-крытом режиме должно быть доступно для ознакомления и подробно мо-тивировано со ссылками на конкретные нормы законодательства, явивши-еся основанием для ограничения доступа общественности к заседанию ор-гана местного самоуправления.
Непосредственный доступ к документам и материалам органов местного самоуправления может обеспечиваться через:
фонды официальной информации органов местного самоуправления (сформированные на основе официальных документов и материалов орга-нов местного самоуправления, собрания сведений, находящихся в соответ-ствующем органе, библиотеке, архиве либо на сайте муниципального ор-гана в сети Интернет);
библиотечные и архивные фонды официальной информации;
информационные ресурсы, функционирующие на основе технологий сети Интернет.
Особое внимание необходимо обратить на возможности максималь-ного использования сети Интернет в работе органов местного самоуправ-ления по информированию граждан о принимаемых ими решениях (есте-ственно, при наличии у муниципального образования соответствующей технической возможности). В этих целях информация о решениях органов местного самоуправления должна быть размещена на сайте соответствую-щего органа или муниципального образования в сети Интернет для откры-того доступа.
На сайтах представительных органов муниципальных образований для открытого доступа необходимо размещать проекты нормативных правовых актов, результаты голосования на заседаниях этого органа, за исключением тайного голосования. Кроме того, депутаты представитель-ного органа должны обладать правом использования сайта соответствую-щего органа для размещения в сети Интернет в открытом доступе инфор-мации, касающейся вопросов своей деятельности, в том числе результатов голосования.
Предоставление документов и материалов органов местного само-управления на основании запроса. Для того, чтобы информация была ре-ально доступна, гражданин должен иметь возможность требовать предо-ставить ему информацию о решениях органов местного самоуправления власти в той форме, которая действительно существует и удобна лично для него. Во многом данное право перекликается с рассмотренным нами выше правом на обращение. Однако следует учитывать, что право на обращение вытекает из ст. 33 Конституции Российской Федерации, а обязанность ор-ганов местного самоуправления обеспечить каждому возможность озна-комления с документами и материалами, непосредственно затрагивающи-ми его права и свободы, предусмотрена ч. 2 ст. 24 Конституции .
Запросы на получение информации могут быть адресованы органам местного самоуправления в форме:
личного устного обращения, обращения по справочному телефону соответствующего органа;
письменного запроса, доставляемого по почте или путем личной пе-редачи;
текстовых сообщений, передаваемых по каналам телекоммуникаци-онной связи (электронная почта, факс).
Ответ на запрос целесообразно давать в той же форме, в которой был получен запрос или же в иной удобной для граждан форме. Так, при личном устном обращении заинтересованного лица за получением инфор-мации или обращении по телефону соответствующая информация должна предоставляться в устной форме. Необходимо отметить, что обязанности органа местного самоуправления, получившего запрос, должны исчерпы-ваться поиском существующего документа. От него не требуется подби-рать информацию, которой у него нет.
Заключение
Высшей целью местного самоуправления в Российской Федерации является объединение людей для организации самостоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объек-тами муниципальной собственности. Через местное самоуправление реали-зуются большинство прав и свобод человека и гражданина. Местное само-управление призвано активно участвовать в укреплении российской госу-дарственности, формировании начал гражданского общества.
Потенциал и смысл местного самоуправления в особенности связаны с тем значением, которое придает данному понятию второе слово — «само-управление». Оно, самоуправление, должно оживлять территории и самих граждан, поскольку предполагает их вовлечение в решение дел, непосред-ственно связанных с организацией территориального управления, разви-тием институтов демократии, личным благополучием и интересами граж-дан. Все это призвано воспитывать в каждом гражданине общественного деятеля, небезразличного к делам и заботам местного самоуправления.
Из всех разновидностей самоуправления — общегосударственного, регионального, производственного, сословного, житейско-бытового — местное самоуправление занимает особенно важное место. Локальный ха-рактер местного самоуправления обеспечивает его специфическую связь с населением, порождает организационную обособленность органов местно-го самоуправления от звеньев государственного аппарата.
Наличие собственной компетенции, определенной бюджетно-финансовой самостоятельности создают условия для управленческой само-стоятельности местного самоуправления, для права местного нормотвор-чества.
В отличие от органов государственного управления органы местного самоуправления:
а) не назначаются сверху (их система, структура определяются насе-лением, отражаются в принятом с его участием уставе муниципального образования);
б) не являются агентами правительства и других вышестоящих госу-дарственных органов, сохраняя определенную самостоятельность даже при осуществлении задач, порученных сверху;
в) не включены в централизованную иерархическую систему;
г) не отделены от населения.
С учетом призвания местного самоуправления, пожалуй, впервые в российской истории сегодня есть шанс не насадить его сверху, а использо-вать ценности и потенциал концепции местного самоуправления для мно-гоуровневого участия широких слоев населения в делах как местных, так и общегосударственных.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (с поправками) // Российская газета» от 25 декабря 1993 г., N 237; Собрание законодательства Рос-сийской Федерации от 26 января 2009 г., N 4, ст. 445.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации» (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодатель-ства Российской Федерации от 6 октября 2003 г., N 40, ст. 3822.
3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации» (утратил силу с 1 января 2009 г.) // Собрание законодатель-ства Российской Федерации от 28 августа 1995 г., N 35, ст. 3506.
4. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспече-нии конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 декабря 1996 г., N 49, ст. 5497.
5. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципаль-ной службе в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание зако-нодательства Российской Федерации от 5 марта 2007 г., N 10, ст. 1152.
6. Александров А.О., Илькина Н.А. Местное самоуправление в рос-сийских регионах // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004.
7. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005.
8. Велихов Л. Основы городского хозяйства. М.-Л., 1928.
9. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубеж-ных стран: правовые аспекты. М., 2001.
10. Защита прав местного самоуправления органами конституци-онного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. М., 2003.
11. Защита прав местного самоуправления судами общей юрис-дикции России / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 2003.
12. Защита прав местного самоуправления арбитражными судами России / Под ред. А.А. Арифулина. М., 2003.
13. Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 1995.
14. Пронина Л.И. Совершенствование бюджетного и налогового законодательства — основное условие реализации реформы федераль-ных отношений и местного самоуправления // Местное право. 2004. N 1-2.
15. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под. ред. А.В. Иванченко / М., 2005.
1 2