Страницы 1 2
ГЛАВА 2. ОПЫТ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗА РУБЕЖОМ.
2.1. Модели местного самоуправления
Исходя из мирового исторического опыта формирования правовых взаимоотношений органов государства и МСУ ученые сформировали несколько характерных черт для выделения следующих моделей.
1. Англосаксонская модель имеет хождение в Великобритании, Америке, Дании, Португалии, Индии, Австралии, Нидерландах, Швейцарии, Норвегии. Она отличается высокой степенью автономности органов МСУ по отношению к центральным органам власти, а также распространением демократических институтов, позволяющих осуществлять помимо выборов и непосредственное народовластие (референдумы).
2. Континентальная (французская, романская, европейская модель) закреплена в законодательстве Франции, Гвинеи, Испании, Италии, Китая и Бельгии. В ней проявляется сильный административный контроль государства и его вмешательство и контроль над всеми действиями на уровне местного самоуправления.
3. Коммунальная (германская) модель, характерная для Германии, Австрии, Японии, характеризуется как смешанная: органам МСУ делегируется некоторая самостоятельность в решении местных вопросов, но сохраняется жесткий контроль со стороны государственных органов.
Особенностью зарубежной структуры органов МСУ является ее состав: в нее входит представительный орган (собрание, совет и др.). Данный орган формируется посредством выборов с участием населения этого МСУ для того, чтобы разрешить свою основную задачу – принимать решения по значимым местным вопросам.
Современная зарубежная система МСУ в сравнении с отечественной является в большей степени самостоятельной и выборной. Этому способствует сильная опора на муниципальную собственность, а также право решать налоговые вопросы, принятия правовых актов, управления местной полицией и др.
Стоит отметить также и многообразный опыт применения различных моделей МСУ, отличающихся порядком формирования органов МСУ, предметами ведения, а также особенностями взаимодействия с государственной властью. Основываясь на зарубежном опыте, можно выработать рекомендации, которые поспособствуют высокой эффективности МСУ в РФ. Множество научных источников именуют данную систему традиционно самой первой из муниципальных.
Выделим ее основные признаки:
— прямое предписание тех действий, которые вправе совершать органы МСУ. Если имеет место нарушение данного правила, то такие действия суд признает превышением полномочий, отменяя изданные акты%
— отсутствует прямое подчинение государству;
— компетенция МСУ включает управление социальными службами, полицией, строительством жилья, решение дорожных вопросов, транспорта и пр.
В отличие от вышеназванной системы, континентальная система МСУ адаптирована под жестко централизованную власть; органы МСУ контролируются государством. Традиционно такая система действует во Франции, из-за чего ее именуют порой французской. МСУ здесь действует в чистом виде только в коммунах, тогда как более крупные единицы (округа и кантоны) содержат незначительные элементы МСУ – в департаментах.
У каждой коммуны имеется собственный представительный орган – мэр и совет. Муниципалитеты образуются из постоянных депутатов совета и мэра, одновременно являющегося госслужащим.
Совет вместе с комиссаром республики контролирует деятельность мэра. В обязанности комиссара также входит контроль за решениями коммуны – он проверяет их на законность. Если они неправомерны, то комиссар вправе обратиться в суд за их отменой, тогда как муниципальный совет уже неподконтролен.
Но помимо вышеперечисленных классических моделей МСУ в зарубежных странах применяются и иные модели – смешанные или отдельные модели МСУ (в Германии).
Согласно положениям ст. 28 германского Основного закона в качестве гарантий функционирования МСУ последним разрешается решать все проблемы всеми законными способами под их ответственность.
Общины в Германии вправе объединяться, и их объединения продолжат функционировать в рамках тех же правовых положений, сохраняя право на МСУ.
Субъекты права – земли – осуществляют свои полномочия МСУ на своих территориях в соответствии с местными конституциями, отдельными законодательными актами и положениями, анализ которых позволит заметить проявление концепции сквозного управления по построению единой вертикали управления.
В германской системе предметами ведения МСУ являются: дородны местные вопросы, обустройство территории, социальная помощь, строительство школ и т.д. Таким образом, Германия считается государством со смешанной моделью МСУ.
К ряду государств с такой моделью относятся некоторые постсоциалистические страны (Китай, Куба), а также схожая во всех смыслах с Германией Австрия. Смешанная модель содержит в себе элементы выперечисленных систем.
При сопоставлении вышеупомянутых моделей МСУ выявляется номинальный характер выявляемых между ними различий. Та форма, в которой они существуют в развитых странах сегодня, является результатом реформирования МСУ, в результате которого различные между системы постепенно сблизились.
Основной чертой муниципальных систем, существующих в условиях демократии, является поддержание разнообразия форм МСУ. Обращает на себя внимание то факт что ни одна из развитых стран Европы не имеет продуманной и логически выстроенной системы разграничения компетенций. Это обусловлено тем, что такие сферы формировались на протяжении многих столетий, претерпевали изменения в законодательном плане, учитывая политическую конъюнктуру.
Если говорить о сфере определения компетенций, то в ее законодательной основе лежит система прецедентов, а также решения третьей власти, либо правовых обычаев, при этом законам отводится закрепляющая роль.
Создаваемые законы закрепляют и немного видоизменяют сформированное равновесие в данной системе. Исключение составляет Франция, в которой на протяжении 1980-х годов проводилась реформа по децентрализации власти, в связи с чем постоянно разрешался вопрос о распределении компетенций между МСУ и государственными органами. Мероприятия в рамках реформы были нацелены на создание единой логичной системы, более приближенной к реальности. Однако в других государствах подобные попытки преимущественно провалились.
За последние годы в ЕС властями довольно навязчиво осуществляется пропаганда мер по реализации на практике принципа субсидиарности, согласно которому осуществление каждой важной общественной функции должно происходить на минимально возможном уровне территориальной организации:
Таким образом, давно существующая классическая модель полностью переворачивается, и если раньше государство было правомочно наделять органы МСУ определенными полномочиями (делегировать), что сейчас наблюдается на примере РФ, то в современной модели органы МСУ уполномочены самостоятельно передавать под контроль государства такие болезненные и вечно нерешаемые проблемные вопросы, оставляя себе для разрешения посильные задачи.
На текущем этапе такой принцип остается в теоретической плоскости, и практически не применяется.
Современные системы МСУ в Германии и РФ мало чем друг от друга отличаются. В обоих государствах предпринимаются попытки построения МСУ на структурном уровне, исходя из универсальных принципов, происходящих из Европейской Хартии.
Выявляются и многочисленные особенности:
— характер МСУ. Если российское МСУ можно охарактеризовать ка вид публичной власти, то германское МСУ следует рассматривать как один из видов публичного управления (в рамках государственной власти).
— отнесение МСУ к ветвям власти. Если отечественные органы МСУ не относятся к системе органов государственной власти, то МСУ не относится к какой-либо ветви власти, не вписываясь в трехзвенную (законодательная – исполнительная-судебная) структуру.
Российское МСУ относится к самостоятельным публичным органам власти, выстаиваемым на своих же внутренних принципах. Что касается германской системы, то здесь коммунальное самоуправление является частью систем публичного управления, а нормы муниципального права входят в систему административного права.
— закрепление организационной модели МСУ. Российская модель предоставляет населению право самостоятельного выбора структуры органов МСУ, тогда ка в Германии ее закрепляют законы; коммунам предоставлено лишь право определять внутренние административные структуры, а также иные вопросы, регулируемые законодательством земель.
Для России в различные ее периоды истории всегда было характерно наличие доминирующего централизма во всей политической системе государства и низкого уровня допуска участия граждан в решении публичных дел государства, но в то же время, существовал сильнейший дух коллективизма (общины) в решении вопросов на местах. Подобные противоречия наблюдаются во всех сферах политической модели России. В период господства в России административно-командной системы даже на местном уровне запрещалось какое-либо принятие решений без соответствующих распоряжений или разрешений со стороной государственной власти.
Все местное самоуправление было построено на подчинении установкам центральной власти. Истинное же местное самоуправление в его природной сущности начало развиваться для России только лишь с принятием Конституции 1993 года.
Для ранних стадий развития демократической России после 1993 года на местах присуща реализация «англосаксонской» модели построения взаимоотношения центра с субъектами, потому как местному самоуправлению была дана возможность реализации отдельных государственных полномочий на местах с учетом конкретных потребностей, а также решение местных вопросов исходя из собственных интересов субъекта.
В период реформ 2003-2008 годов Россия перешла к «германской» модели осуществления местного самоуправления, потому как в данный период реформ Россия отошла от привычной модели моноцентрической модели организации власти центра и мест, которая характеризовалась вертикальным осуществлением власти в центре и на местах, а также ставила задачи центра приоритетными над задачами местного значения. В Этот период Россия начинает выстраивать модель взаимоотношения между центром и местным самоуправлением на европейский лад.
Перечислим некоторые черты европейской модели осуществления местного самоуправления, которые были закреплены в ФЗ – 131 «Об основных принципах осуществления местного самоуправления».
1. Несмотря на наличии со стороны государства возможности вмешательства и контролирования муниципальных дел, оно закрепило положение в законе о началах автономности при реализации управления на местах.
2. Ранее органы местного самоуправления вообще не могли определять свои компетенции и круг задач, которые хотели бы решать сами. В данном же законе закреплена возможность передавать полномочия на основании специальных договоров между центром и субъектом.
3. Государственные органы более не имеют возможности ограничивать круг публичных услуг, которые оказываются жителям на местах, естественно, если данные действия не будут противоречить законам Российской Федерации. Все же, не смотря на все попытки перестроить новую систему местного самоуправления на европейский лад, в ней присутствуют нотки германской модели, которая, как уже указано было выше, с одной стороны допускает возможность самоуправления в некотором ее объеме, а с другой, одновременно осуществляет контроль над всеми видами местной деятельности.
На этот феномен, естественно, накладывает отпечаток и сама русская культура местного самоуправления, которая всегда характеризовалась жестким контролем центра, а также и сам стереотип мышления людей, которые занимаются законотворчеством и реализуют власть, как центра, так и на местах. Конечно же, нельзя не учитывать культуру и обычаи русского государства при анализе его законодательства. Поэтому ученые до сих пор не могут прийти к единому мнению в вопросе о причислении России к какой-либо модели построения взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением.
Вот почему, необходимо выделить еще одну модель, нетипичную для других государств – русскую.
Подводя итоги, отметим сложившееся на сегодня разнообразие моделей МСУ. Которыми определяются его полномочия и предметы ведения. Разницей в моделях РФ и Германии определяются существующие подходы к разграничению компетенций Федерации и ее субъектов. Германия отнесла обеспечение гарантий МСУ, а также некоторые другие вопросы к компетенции земель, что нельзя сказать применительно к российскому законодательству РФ, принципы организации МСУ составляют совместное ведение РФ и ее субъектов.
Однако многие государства используют достаточно сложные механизмы для управления территориями, сочетаемые в работе местных администраций и представительных органов. Если такой механизм понимать неверно, то это приводит к неизбежному столкновению с привычными, далеко не всегда верными, отечественными стереотипами о МСУ.
Было бы неверным перенимать без предварительного анализа опыт зарубежных стран в сфере российского МСУ с целью совершенствования отечественной модели, учитывая как положительные, так и отрицательные моменты. Так, нельзя обойти проблемы, касающиеся предметов ведения МСУ, которые сегодня остаются открытыми.
2.2. Система и порядок формирования органов МСУ
В рамках сформулированной на основе положений Европейской хартии о местном самоуправлении Совета Европы от 15.10.1985 года концепции МСУ воспринимается как специализированная система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. В то же время в рамках правового поля МСУ признается как «право и действительная способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения». Основополагающий принцип МСУ сводится к возможности непосредственного участия в управлении общественными делами на местном уровне.
Наиболее существенными признаками современной системы МСУ в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов.
Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: автономностью в осуществлении местных коммунальных функций, ответственностью за решение проблем на местах общественных задач, осуществление деятельности в качестве субъекта публичного права.
Органы МСУ вправе: формировать через выборы иные органы МСУ, осуществлять правотворчество, пользоваться автономией в решении кадровых и финансовых вопросов, а также в области коммунального планирования.
Эти принципы европейской системы МСУ получили свое развитие и в других регионах.
Так, история возникновения МСУ в странах Л. Америки берет свое начало именно с периода испанского колониального влияния, проявляющегося через законодательство.
Местные органы МСУ одновременно наделялись полномочиями и подвергались жесткому контролю центральных властей.
На практике это проявлялось в том, что муниципалитеты получали право собственности на свои имущественные объекты, право собирать налоги и осуществлять правотворческую деятельность, но руководство органов (главные алькальды — мэры или коррехидоры-советники) – продолжали считаться госслужащими.
Впервые в Л. Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах.
Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления.
Число муниципалитетов в Бразилии превышает 4300, каждый из которых имеет право самостоятельного управления в пределах своих территориальных границ, т.е. обладают определенной политической, административной и финансовой автономией.
В то же время в Бразилии главенствуют конституционные принципы централизации, допускающие широкое вмешательство федеральных властей в дела субъектов, и региональных властей в дела муниципалитетов в связи с нарушениями муниципальной автономии, задолженностью по федеральным платежам, невыполнением федеральных законов или судебных решений, нарушением прав человека и т.д.
Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного управления. Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов.
Основной закон ФРГ 1949 г. и акты отдельных земель закрепляют трехуровневую систему правового регулирования МСУ: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления с преобладанием законодательства земель.
Конституции земель, как правило, дублируют положения статьи 28 Основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное место занимают уставы о коммунах.
Традиционным формам социальной организации на определенной территории, которые называются иначе общинами, свойственно издание законодательных правовых актов, среди которых на особом месте находятся муниципальные уставы. Средь числа законодательных документов подобных форм традиционной организации, представленных, особое внимание уделяется уставам, которые определяют правила в применении системы налогообложения, учет трат, связанных с коммуной, автономное составление планов, осуществление управленческой деятельности коммунальных хозяйством и т.п.
В странах с демократической системой управления в отношении учреждений местного самоуправления применяется принцип, основанный на том, что муниципальные власти находятся вне политического влияния, которая выводит вопросы, обладающие политическим характером за рамки своих возможностей и прав.
Деятельность систем местного самоуправления, которые функционируют во многих странах мирового сообщества основаны на административном территориальном разделении, при этом вертикаль органов власти местного самоуправления включает в себя минимально два и максимально пять элементов.
Двумя элементами представлена система управления в Дании, Коста-Рике и т.д., тремя в Италии, Индии и т.д., система, основанная на территориальном административном делении, представляется наиболее распространенной и комфортной относительно муниципальной системы управления. Структуры управления, состоящие из четырёх или пяти элементов разделения наименее распространены.
По уровню сосредоточения процессов взаимодействия с главенствующими организациями системы разделяются: на те, которые основаны на подчинении ниже стоящих учреждений тем, которые находятся выше по вертикали, как, к примеру, в Италии, Франции и Германии, которые способствуют независимому управлению и допускают низкий уровень подчинения вышестоящим органам как к примеру, в Америке и Великобритании.
Второй вариант основан на независимости где поддержка осуществляется за счет широкой системы выборов органов местного самоуправления. В некоторых государствах система прямого соподчинения функционирует с помощью взаимодействия ниже стоящих учреждений, как к примеру, в Японии.
Зачастую, функционирование учреждений системы местного самоуправления напрямую контролируется специальными госорганами, как например, в Великобритании органами Министерства внутренних дел, либо иными министерствами, созданными в других государствах.
В некоторых странах как например в Италии, Франции и т.д., в административных территориальных органах определяются лица, выполняющие обязанности правительственных представителей, осуществляющие контроль административного характера за осуществлением деятельности учреждений местного самоуправления.
Обязанности назначенных лиц, являющихся правительственными представителями, состоят в том, чтобы осуществлять руководство системой охраны порядка, которые получают заработную плату из госбюджета, а также осуществлять надзор за функционированием избирательных органов, а также изданными и утверждёнными ими законодательными документами.
В Соединенных Штатах Америки административные территориальные единицы, называемые графствами, число которых превышает три тысячи, подразделяются административно-территориальные единицы третьего уровня, называемые таунами и тауншипами.
Многие городские поселения зачастую в Америке считаются муниципальными корпорациями, где живет более двух третей американцев. Система административной территориальной организации Соединенных Штатов Америки делит штаты на подразделения государственной территории, называемые округами, созданные с целью управленческой деятельности на тех территориях, которые исключены из системы управления органов местного самоуправления.
Территориальные единицы в виде специальных округов обладают своей управляющей системой либо комиссиями, которые без исключения выбираются жителями, либо формируются органами управления штатов или графств, ввиду чего, они являются проводниками общих политических концепций штатов или графств, на примере школьных округов.
Округи специального назначения, которые объединяют начальные и средние школы определенной территории, называемые школьными, формируются с целью управления деятельностью школ и их финансовой системой. Кроме этого, данные округи формируются для того, чтобы исключить политическое влияние на школьную сферу.
Создание специальных округов вызвано необходимостью осуществления различной деятельности по управлению: службами пожарной безопасности, управлением жилищным строительством, системами водоснабжений, транспортными услугами и т.п. Округи специального назначения организовываются в тех случаях, когда муниципальные органы не имеют достаточных возможностей предоставить некоторые виды услуг для жителей.
Великобритания делится на территориальные единицы в виде графств, а те в свою очередь на округи, куда могут входить как города, так и села.
Подразделениями самого низшего уровня в Великобритании считаются территориальные единицы, называемые приходами, на территории Уэльса и Шотландии – общинами, и все они имеют системы управления, являющиеся выборными, в виде советов.
Территория Италии делится на административные территориальные единицы в виде областей, обладающие независимостью, котрые в свою очередь делятся на территориальные единицы, представленные провинциями, которые включают в себя территории городов и сельских коммун, где система местного самоуправления представлена выборными советами.
Япония разделена на административные территориальные единицы, называемые префектурами, которые имеют отличия по количеству проживающих жителей, количеством от пятисот тысяч до двенадцати миллионов людей, куда включены территории городов, поселков и деревень. Более большие города с количеством проживающих людей свыше пятисот тысяч обладают особым статусом и правовыми полномочиями.
Органы самоуправления префектур, городов, поселков и деревень избираются жителями и представлены в виде собраний.
Формирование системы органов местного самоуправления находится в зависимости от того, является ли устройство государства федеративного или унитарного характера. В первом случае система законодательства относительно процесса формирования учреждений муниципальной системы управления является компетенцией федеративных органов МСУ находится в компетенции федеративных территориальных единиц.
Осуществление выборов в системе муниципальных органов происходит на основе общих, равных и законодательных прав путем тайного голосования. Возраст кандидатов на пост депутатов к моменту выборов должен составлять минимально восемнадцать лет и максимально двадцать пять.
К кандидатам в депутаты предъявляются, некоторые особые требования, такие как: постоянное проживание на данной территории, отсутствие других занятий и должностей в сфере госслужбы либо иных органах, судебных учреждениях и т.д.
К примеру, по закону латиноамериканских государств кандидатом в будущие мэры или советники может стать лицо, которое проживает постоянно на данной территории как минимум два года.
К примеру, в Перуанском государстве, также как сами перуанцы участвовать в выборах имеют равные права лица, которые владеют испанским языком, как письменно, так и устно, и которые постоянно проживают на территории государства как минимум два года без выезда.
В выборных кампаниях в органы местного самоуправления в Англии имеют право принимать участие все британцы, имеющие гражданство страны, в том числе и представители высшего дворянства, носящие статус пэров, которые проживают на территории государства, достигшие восемнадцатилетнего возраста. Кандидатами на пост депутатов имеют право граждане, которым исполнился двадцать один год, которые проживают постоянно на данной территории, осуществляют там трудовую деятельность, который имеет в собственности земельный участок либо арендует земельный участок, либо жилье на протяжении периода в один год.
Кандидаты выдвигаются в систему муниципальных органов на основании предоставления петиций, которые подписаны гражданами данного территориального подразделения, которые обладают совокупностью полномочий с целью поддержки выдвигаемой кандидатуры на пост представителя местного территориального совета.
Лица, являющиеся кандидатами, имеют право выдвигаться на основании партийных списков либо выступать независимым кандидатом.
Периоды времени на которые избираются кандидаты в депутаты в органы местного самоуправления могут быть различны. К примеру, в Америке, члены органов местного самоуправления выбираются на срок от двух до четырех лет, в Англии на четыре, при этом список членов муниципальных органов обновляется частично либо осуществляются полностью перевыборы.
Количество лиц, избираемых в члены столичных муниципальных советов, являющиеся в дальнейшем советниками, достигает сотни человек. Органы муниципальных советов осуществляют процесс управления муниципалитетом.
Периоды времени на которые предоставляются полномочия депутатам различны.
В рамках швейцарских территориальных административных единиц верхнего уровня, называемых кантонами, полномочия предоставляются депутатам на срок от трех до четырех лет, в рамках шведских, норвежских, португальских, испанских, английских, датских, голландских, а также немецких территориальных единиц полномочия предоставляются на четырехлетний период, в рамках ирландских, турецких, итальянских, кипрских территориальных единиц полномочия предоставляются на срок около пяти лет, в рамках некоторых немецких и австрийских земель на сроки от пяти до шести лет и т.д.
Система управления муниципальных органов представлена однопалатной структурой. Система управления с помощью двухпалатной структуры встречается в крайне редких случаях, к примеру, в муниципальном совете города Нью-Йорка. Состав и численность органов местного самоуправления зависят от размеров территориальных единиц и количества проживающего населения.
Деятельность муниципальных учреждений системы управления осуществляется при помощи проведения сессий, деятельность которых регламентируется законодательными актами, действующими на данной территории. Периодичность проведения сессий различна, к примеру, в Америке – от одного до двух раз в течение одного месяца, в Англии каждый месяц. Периодичность проведения сессий органов, стоящих выше по линии управления проводятся один раз в три месяца либо один раз в шесть месяцев.
В случае появления чрезвычайных ситуаций либо необходимости принятия срочных решений могут заседания сессий могут быть проведены вне сроков определенных для этого, в соответствии с требованиями лиц, являющихся членами органа либо в соответствии с требованиями мэра, исполнительного совета и т.д.
2.3. Эволюция полномочий органов местного самоуправления
Перечень прав, которыми обладают органы муниципального управления утверждается законодательными актами и может иметь различия даже в границах одного государства, но которые имеют отношение к вопросам местного значения.
К примеру, конституционный акт Баварской федеральной земли определяет к числу вопросов относящихся к местным делам и которые входят в полномочия системы управления данной территории и которые касаются: системы управления имуществом, которое принадлежит общине и производственными организациями которые принадлежат муниципалитету, деятельности местного общественного транспорта, сферы дорожного строительства, водоснабжения, системы снабжения энергоносителями, продуктами питания; вопросов местного планирования; строительства жилья и контроля за его использованием, органов правопорядка, пожарной безопасности; развития культурной сферы; медицины, семейных консультаций и системы защиты материнства; школьной гигиены и заботы о молодежи; общественных бассейнов, ритуальных услуг; сохранности культурных памятников и зданий.
Согласно мексиканскому законодательству от одна тысяча девятьсот семнадцатого года органы местного самоуправления имеют права на решение вопросов, касающихся, водоснабжения водой для питья, медицины, статистической деятельности, организации проведения культурных и спортивных мероприятий, уборке мусора, развитию сельской промышленности, строительства, содержанию парковых и садовых хозяйств, пожарной охране, полиции, местных тюрем и т.п. В связи с этим местные муниципалитеты в соответствии с согласованиями со стороны системы управления штатами и их законодательством имеют полномочия управлять: службой обеспечения питьевой водой и водоотведения, уличным освещением, уборкой мусора, рынками центрами снабжения, кладбищами, службами по розыску, службами по содержанию улиц, лесопарковых зон и садовых участков, службами обеспечения общественного порядка и транспортными службами и т.п.
Что касается Соединенных Штатов Америки, перечень услуг, предоставляемых муниципальными органами либо населением зависит от величины города, либо поселка. Органы местного самоуправления предоставляют населению право на пользование услугами библиотек, музеев, парков, бассейнов и т.п. Деятельность американской системы местного управления осуществляется с помощью определенного документа, хартии, который утверждается законодательными органами штатов. Данным документом определяются рамки границ территорий, их функциональная деятельность, структура, финансовая деятельность, система избрания представителей органов управления. Городская хартия определяет права населения на проведение голосования в отношении важных вопросов жизни и деятельности граждан, также относительно налогообложения, внесения изменений в хартию и т.п.
Проведение голосования определяется наличием гражданской инициативы в соответствии с законодательством при помощи подачи петиций в орган муниципального совета.
Полномочия местной исполнительной власти распространяются главным образом на осуществление руководства и процесса развития коммунальных служб, управлением службы по защите природы, размещением и строительством населенных пунктов, процессом по контролю градостроительной сферы, развитием структуры транспортной сферы, сферой строительства, службами по водоотведению и водоснабжению, службами обеспечения энергоносителями и т.п.
Органы муниципального управления обладают огромными полномочиями в отношении социально-общественной деятельности. Сюда относятся службы оказания поддержки слоям общества, находящимся за чертой бедности за счет госбюджета, постройка и эксплуатация учреждений для стариков, ночлежек, постройка доступного жилья для бедных, школьных и медицинских учреждений, роддомов и т.п.
Муниципальные учреждения также вправе выдавать различные разрешительные документы, к примеру, на открытие магазина, кафе и т.д.
Во многих государствах, к примеру, в Америке, Канаде и Франции местные органы управляют местными органами полиции, несущие патрульную службу и занимающиеся охраной правопорядка. Что касается охраны общества, то в данном случае муниципалитеты имеют право на разработку и установление требований поведения в местах массового скопления людей, имеют права на выдачу разрешений либо запрещающих мер в отношении массовых мероприятий, имеют права на выдачу постановлений в отношении соблюдения норм санитарии, медобслуживания и т.п.
Важнейшей сферой, на которую распространяются полномочия местных властей является финансовая. Европейская хартия гласит, что в рамках самоуправления местные власти имеют права усовершенствовать экономическую сферу деятельности государства с целью формирования материальных ресурсов, которыми они в свою очередь вправе использовать в рамках своих прав.
Испанское конституционное законодательство закрепило правило, что местные органы должны иметь достаточно ресурсов для выполнения своих обязательств, которые возлагаются на них законодательством, для этого применяется система налогообложения, а также система налоговых сборов государственного и регионального значения.
В тех случаях, когда местный бюджет не имеет достаточных ресурсов, государство оказывает поддержку в виде субсидий, которые становятся гарантией платёжеспособности муниципалитетов.
В государствах с федеративным устройством где система управления, функционал, финансово-экономическая деятельность местных органов власти регулируется федеративным правительством региона и его законами, общепринятой структуры управления местными органами нет, она резко отличается, также, как и сами регионы.
В Америке, к примеру, органы местного самоуправления территориальной единицы, являющимся графством, имеют право совместно с гражданами избирать членов советов, определять их функциональные обязанности и правила по их формированию соответствии с конституцией и законодательством штатов. Советы определяют систему налогообложения осуществляют надзор за их поступлением, покупают и продают земельные участки графств, выполняют обязательства в отношении имущества территорий, вправе выдавать разрешения на деятельность торговых точек, кафе и т.п.
Советы вправе контролировать процессы их деятельности в случае обнаружения правонарушений имеет право отозвать у них разрешительные документы. Также советы графств вправе контролировать состояние дорожных покрытий и проекты по их строительству, содержание медучреждений, домов для бездомных, тюрем и т.п.
Советы ответственны за процесс организации и осуществление выборных мероприятий. Существует несколько типов систем с помощью которых совет осуществляет управленческий процесс. Первый тип, когда на территории графства не существует единого должностного лица, которому подчиняется совет. Но, в тоже время у совета графства нет права управлять представителями власти, которые определяются выборами, к ним относятся должности: шерифа, прокурора, казначея, клерка, школьного интенданта и т.п., в тоже время совет принимает решения о выдаче им ассигнований.
Второй тип, когда существует связь совета и администратора, то есть осуществляет назначение должностного лица для управления администрацией, которая будет осуществлять процесс управления графством. Администратором осуществляется продвижение решений, принятых советом, занимается назначением лиц на руководящие должности в аппарате исполнительной власти, а также осуществляет контроль за их деятельностью. Данный тип системы предоставляет возможность осуществлять управление через лицо, который является управляющим.
Следующий тип системы, заключается во взаимосвязи совета и избираемого руководителя, которым как правило является председатель, который формально считается главой графства. Согласно своему статусу он праве запрещать осуществление всех решений, принятых советом, утверждать бюджет, утверждать кандидатуры на должности глав административных отделов органов исполнительной власти, осуществлять контроль за исполнением распоряжений, принятых советом.
Зачастую органы местного самоуправления для стабилизирования ситуации в сфере финансов привлекают частные инвестиции. Капиталовложения частных инвесторов в сферу строительства и ремонта дорожных покрытий, строительства соцжилья, представляют для органов самоуправления легкий способ обретения финансовой стабильности, ввиду того, что это приносит прибыль для вкладчиков капиталовложений.
Большую опасностью для сферы финансов органов местного самоуправления представляет обязанность выплачивать из собственных бюджетных средств большие денежные средства для соцслужб, в особенности ввиду увеличения количества безработного населения, людей, оказавшихся бездомными, больными или имеющими инвалидность.
Органы местного самоуправления составляют и утверждают бюджет, реализуя тем самым свои права в отношении сферы финансов и имеют возможность спрогнозировать развитие общей финансовой и экономической политики. Кроме планирования расходования бюджетных средств на год, также осуществляется подготовка бюджета на долгосрочный период, вносятся в него изменения, которые содержат данные расходовании средств в отношении персонала, ссуд, субсидий и т.п.
Действующим законодательством об органах местного самоуправления определен список расходных статей из бюджета муниципалитетов, и которые необходимо включить в расходы бюджетных средств. Перечень трат бюджетных средств включает в себя: траты на сферу образования, на выплату заработной платы госслужащим, в том числе мэру, представителям местных органов и т.д., траты на обслуживание дорожных покрытий, на обеспечение пожарной службы, полиции, медицины и т.д., на выплату процентов, ссуд и т.п.
Финансовый план расходования бюджетных средств, который составляется каждый год, является обязанностью органов местного самоуправления, в котором определены основные расходные статьи. В случае возникновения расходования бюджетных денег органы обязаны сохранять рамки установленного лимита по каждому пункту статей расходования.
Финансовый план расходования бюджетных средств, который составляется на долгосрочный период ставит своей задачей формирование ресурсной базы материальных средств, которые необходимы для жизнедеятельности территориального субъекта, что позволяет сэкономить денежные ресурсы и осуществить новые проекты и программы.
Доходные статьи органов местного самоуправления это: налогообложение, куда входят штрафы, сборы, компенсационные выплаты и т.д.; и средства, выделяемые в виде господдержки из государственного бюджета, куда входят субсидии.
Органы местного самоуправления вправе определять размеры местных налогов на имущественную собственность, строительную сферу, туризм, рекламу и т.д.
Важнейшим из числа всех перечисленных налогов является налог на недвижимо имущество, которым облагаются как физлица, так и юрлица.
Размер налоговых сборов на имущество устанавливается в соответствии со стоимостью имущества на рынке.
Важную роль играют статьи доходов местных органов за счет компенсаций за предоставление услуг органами местного самоуправления. К ним относятся: плата за пользование водой, водоотведение и т.д.
Законодательство об органах местного самоуправления утверждают основополагающие права должностного лица, являющегося мэром города как в сферах финансов и экономики, так и в иных отраслях.
В странах латинской Америки главы городских администраций называются алькальдами, в их обязанности входит: руководство административными подразделениями муниципалитетов, официально действуя от их лица; осуществление санкционирования и исполнения распоряжений органа муниципальной власти; осуществление контроля доходов и расходов; предоставление на обсуждение общего собрания муниципалитета целевых программ касающихся различных отраслей территориальных единиц, также предоставление бюджета, рассчитанного на будущий год; имеют право на издание собственных законодательных актов и постановлений; обеспечивают защиту муниципального органа; заключают соглашения и после того как их одобрит Ассамблея, обеспечивают исполнение их условий; имеют право на назначение, перевод и снятие с должности госслужащих, в соответствии с законодательством; осуществляют выдачу и отзыв лицензий и т.д.
Важнейшими элементами системы органов муниципального управления являются различные службы и учреждения, которые регулируют деятельность различных сфер. Среди них — здравоохранение, полиция, финансовая отрасль, пожарная охрана, общественные работы, различные соцслужбы, транспортные службы, сфера коммунальных услуг, отдых граждан, сфера защиты потребительского рынка и т.п.
Как правило, проблемами по трудоустройству и занятости граждан занимается служба трудовых ресурсов и работ общественного характера, которые также подбирают персонал, предоставляют постоянные рабочие места, занимаются процессом оценки работоспособности населения, их профподготовкой и т.п.
Соцслужбы осуществляют оказание поддержки финансами и продуктами слоям населения оказавшимися за чертой бедности и тем, кто оказался на улице без постоянного места жительства.
Служба потребительского рынка занимается расследованиями жалоб на некачественные товары, услуги, внедряет различные программы и проекты относительно защиты потребительских прав, занимаются инспектированием в отношении применения организациями сферы торговли различного измерительного оборудования, осуществляют контроль качества упаковок продукции, осуществляет выдачу лицензий в сфере розничной торговли, на работу в сфере такси и т.п.
Служба, занимающаяся здравоохранением, осуществляет расследования случаев заболеваний инфекционного характера, разработкой и внедрением проектов касающихся школьной медпомощи, осуществляет проверки санитарного состояния условий окружающей природы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В научных кругах сформировались три мнения о соотношении органов МСУ и государственных органов:
— органы МСУ не входят в систему государственных органов, что исключает опеку последних по отношению к муниципальным властям;
— органы МСУ развиваются в государственном направлении, так как органы государственной власти устанавливают на территории муниципальных образований границы, определяют перечень вопросов местного значения и наделяют органы местного самоуправления отдельными полномочиями;
— МСУ признается особой формой народовластия — составной частью единой системы публичной власти, организационно и функционально находящуюся в системной взаимосвязи с другими уровнями публичной власти, а именно с уровнями власти государственной .
Современная модель МСУ, в которой соединились «общественные» и «государственные» принципы, выступает своего рода связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом.
Наибольшее распространение получила модель МСУ с избираемыми представительным органом и главой исполнительной власти муниципального образования в рамках соответствующего органа.
Исходя из своего названия представительный орган местного самоуправления (МСУ) по своему названию призван выражать волю своих избирателей, представляя в лице депутатов те их интересы, которые им делегируются по результатам выборов. Именно это позволяет говорить, что деятельность этого органа непосредственно характеризует местное самоуправление в качестве целого института гражданского общества.
Выборы депутатов представительного органа местного самоуправления регулируются в основном нормами муниципального и избирательного права — в первом случае обозначаются лишь основные вопросы и принципы и делаются ссылки на избирательное законодательство. При этом важнейшее значение имеет вопрос о соотношении полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов РФ по регулированию избирательного процесса. Так, только на федеральном уровне регламентируются один блок, а именно гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов.
В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся вопросы регулирования порядка назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов (федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ). Наконец, законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Также законом субъекта могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Таким образом, наблюдается сужение полномочий субъектов Российской Федерации по отношению к органам МСУ. Такой подход, в общем, вписываясь в процесс установления более жесткой властной вертикали в политической системе России, не учитывает большого разнообразия социально-экономических условий в субъектах Российской Федерации. В еще меньшей степени делегированы полномочия самим муниципальным образованиям. Федеральный законодатель в ч. 3 ст. 23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил, что уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. На этом полномочия органов местного самоуправления по нормативно-правовому регулированию муниципальных выборов заканчиваются.
Очевидно, как и для чего может использоваться функциональный потенциал представительных органов МСУ, сводящийся к решению специфических вопросов местного значения, а именно — нормативно-правового обеспечения функционирования важнейших сфер жизнедеятельности в муниципальном образовании.
Данный потенциал образуют такие направления деятельности, как: несение обязанностей по ведению подотчетности как для жителей муниципального образования, так и для контролирующих и проверяющих органов; выражение интересов всего населения муниципального образования по вопросам местного значения; реализация представительной и контрольной функций; обеспечение автономности своего функционирования по отношению компетентным органам в соответствии с законодательством об МСУ.
Дальнейшее совершенствование МСУ непосредственно связано с разрешением коллизионных противоречий между положениями федерального (конституционного) и местного законодательства, с расширением практики применения референдума и дальнейшим делегированием (распределением) полномочий между РФ с ее субъектами и муниципальными образованиями.
Модернизация законодательства и в частности ФЗ № 131 должна быть направлена на делегирование представительным органам правотворческих полномочий по тем вопросам, в отношении которых в федеральном законодательстве выявлены пробелы.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Собрание законодательства РФ, 2009. № 4.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
3. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] //СПС «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]//СПС «КонсультантПлюс».
5. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Российская газета, № 146, от 3.07.2014.
6. Закон Алтайского края от 10.10.2011 года «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае» № 130-ЗС // Алтайская правда. 2011. № 320-321.
7. Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991. С. 4.
8. Агибалов Ю.В. Муниципальный финансовый контроль: правовое регулирование и проблемы // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2016. №1 (24). С. 23 — 26.
9. Алексеев А.П., Братановский С.Н. Муниципальное право России / А.П. Алексеев, С.Н. Братановский. М.: Юрайт, 2013.
10. Астафичев П.А. Муниципальное право России /П.А. Астафичев. М.: Юридическая литература, 2010.
11. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. М.: ТКВелби, Изд-во Проспект, 2005 г. С. 127-129
12. Богомолов М.Т. Основы правового положения депутатов Советов депутатов трудящихся // Проблемы конституционного права. 1974. Вып. № 1. С. 123.
13. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования.: автореф. дис….д-ра. юрид. наук. Саратов, 2007.
14. Гринченко К.А. Источники муниципального права Российской Федерации / под ред. С.Е. Чаннова. М.: ДМК Пресс, 2015.
15. Емельянов А.Н. Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2006. С.13.
16. Емешов В. И. О некоторых аспектах современного правового статуса депутата представительного органа муниципального образования // Бизнес в законе. 2008. №1. С.32–34.
17. Зиновьев A.B. Гарантии депутатской деятельности в СССР // Советское государство и право. 1975. № 6. С. 52.
18. Игнатюк Н.А. Система органов местного самоуправления// Журнал российского права. 1998. № 6
19. Карасев А.Т. Теоретические аспекты понятия и системы гарантий депутатской деятельности // Вестник Московского университета МВД России. 2009. №3. // [Электронный ресурс]: URL: https://cyberleninka.ru/article/n/teoreticheskie-aspekty-ponyatiya-i-sistemy-garantiy-deputatskoy-deyatelnosti.
20. Кутафин О.Е. Права и обязанности депутата местного Совета. М., 1971.
21. Матросов В.И. Формирование правовой основы местного самоуправления в субъектах российской федерации // Юристъ – Правоведъ. 2010.
22. Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: Учебное пособие. М., 1998.
23. Михеева Т.Н. О некоторых особенностях Российской модели местного самоуправления//Марийский юридический вестник. 2012. №9. С. 133.
24. Моргунова А.И. Местное самоуправление в России: отечественная литература (обзор)// Местное управление и местное самоуправление в России и за рубежом: проблемно-тематический сборник/ РАН ИНИОН.-Центр социальных научно-информационных исследований. М., 2000. С. 284.
25. Новокрещѐнов А.В. Становление местного самоуправления в постсоветской России: монография. Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2009.
26. Овчинников И. И. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления // В кн.: Российская Конституция: нормы и жизнь Вып. 6. М. : ТЕИС, 2011. С. 131-146.
27. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 67.
28. Постовой Н.В. Местное самоуправление: Проблемы и перспективы: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2002.
29. Просвирнин Ю.Г. Гарантии депутатской деятельности в развитом социалистическом обществе. Воронеж, 1982. С. 8.
30. Семенов М.И. Представительные органы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ [Текст]: дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. Москва, 2002. С. 61.
31. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, 2006. 256 с.
32. Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. 2004. № 3. С. 32-35.
33. Стрельников А.О. Правовые проблемы статуса представительного органа муниципального образования // Административное и муниципальное право. 2017. №2. С. 1 — 10.
34. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы: конституционно-правовые аспекты: автореф. дис. …д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 24.
35. Тихомиров Ю.Л. Публичное право. М.1995. С.25.
36. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации /Е.С. Шугрина. М.: Волтерс Клувер, 2013.
37. Шугрина Е.С. Некоторые особенности осуществления полномочий по решению вопросов местного значения // Конституционно-правовые проблемы эффективной власти в России и зарубежных государствах: коллективная монография/Под ред. А.А. Ларичева. Петрозаводск: Карельский филиал РАНХиГС, 2017. С. 214 – 231.
38. Ярматов А.Я. Гарантии депутатской деятельности. М., 1978. С. 8-10.
Страницы 1 2