Страницы 1 2
Содержание
Введение
Глава1. Общая характеристика представительных органов
местного самоуправления и специфика их функционирования в РФ
1.1. Конституционно-правовые основы организации
и функционирования представительных органов МСУ в современной России6
1.2. Сущность, классификация и сфера деятельности
представительных органов в системе местного самоуправления
1.3. Основные аспекты взаимодействия представительных органов МСУ
с электоратом и органами государственной власти
Глава 2. Опыт совершенствования деятельности
органов местного самоуправления за рубежом
2.1. Модели местного самоуправления
2.2. Система и порядок формирования органов МСУ
2.3. Эволюция полномочий органов местного самоуправления
Заключение
Список использованных источников и литературы
ВВЕДЕНИЕ
Любые социально-экономические преобразования в РФ, инициируемые федеральными законодательными органами, достигают успеха, когда пользуются одновременной поддержкой населения, региональных и местных властей. В этих условиях большое внимание уделяется текущей деятельности органов власти и управления на уровне местного самоуправления.
Вопросы местного значения, количество которых растет по мере жизнедеятельности того или иного населенного пункта (села, города), всегда требовали оперативного решения. В связи с тем, что центральная власть в любом государстве просто не в состоянии даже учесть все эти вопросы, но и разрешить их, закономерным стало появления специализированных органов МСУ.
В современных условиях МСУ продолжает совершенствоваться в качестве фундамента для формирующегося в противовес государству и автономного по отношению к нему гражданского общества – как сферы деятельности многочисленных общественных организаций по созданию и развитию одновременно правового и социального государства.
Потребность в оперативном реагировании на потребности населения означает для этих органов постоянную работу «на опережение», сочетающую постоянный анализ текущего развития и прогнозирование социально-экономической жизни жителей в кратко-, средне- и долгосрочной перспективах.
Актуальность исследования состоит в специфике системы местного самоуправления, основополагающее место в которой занимают представительные органы, формируемые посредством выборов для выполнения правотворческой деятельности. В меньшей степени представительными органами МСУ реализуются правоприменительные полномочия. Актуальность выбранной темы подчеркивает устойчивое положение местного самоуправления в системе организации государственной власти, которое признается государством в конституционном законодательстве в качестве альтернативы другим действующим системам публичной власти (федеральной и региональной). Именно местное самоуправление отражает необходимые потребности реформ взаимоотношений между человеком, обществом и государством, которые показывают все недостатки в их взаимодействии.
Основополагающий принцип децентрализации и прочие принципы организации местного самоуправления, сформулированные в Европейской хартии местного самоуправления, посредством Конституции РФ стали одним из ключевых этапов построения правового государства и гражданского обществ в России в правовом пространстве.
На первый взгляд, реализация заложенных в ФЗ № 131 положений должна была привести к четкому разграничению задач, полномочий и предметов ведения между федеральными, региональными и муниципальными властями. Однако, делегируемые органам МСУ многочисленные полномочия так и остаются нереализованными из-за традиционно слабого финансового обеспечения и недостатка в высококвалифицированных управленческих кадрах. Слабая техническая вооруженность и недостаточная подготовленность сотрудников для работы с современными информационными технологиями вкупе с их общей невысокой квалификацией продолжают оставаться основным препятствием к быстрому проведению реформ на уровне МСУ.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и реализации полномочий представительных органов МСУ.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты РФ и ее субъектов, иные источники права (например, уставы муниципальных образований), регулирующие деятельность представительных органов МСУ в РФ.
Целью исследования является комплексное изучение сложившейся в РФ системы правового регулирования отношений в сфере формирования и функционирования представительных органов МСУ.
В данной работе поставлены следующие задачи:
— раскрыть сущность и значение местного самоуправления в Российской Федерации;
— изучить нормативно-правовое регулирование деятельности представительных органов муниципальных образований;
— рассмотреть статус представительных органов муниципальных образований в системе органов государственного управления;
— проанализировать природу и эволюцию полномочий представительных органов местного самоуправления;
— рассмотреть особенности организации и функционирования представительных органов местного самоуправления за рубежом;
— выявить перспективные направления совершенствования деятельности представительных органов МСУ;
Теоретическую и методологическую основу исследования, связанную с деятельностью представительных органов местного самоуправления, составили труды отечественных и зарубежных авторов, материалы, опубликованные в средствах массовой и электронной информации, личные исследовательские наблюдения.
Методология исследования основана на достижениях наук теории государства и права, конституционного, государственного и муниципального права. Методологическая основа исследования представлена специально-юридическими методами, среди которых формально-логический метод, сравнительно-правовой метод, метод системного анализа, метод толкования права.
ГЛАВА1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И СПЕЦИФИКА ИХ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ В РФ
1.1. Конституционно-правовые основы организации и функционирования представительных органов МСУ в современной России
С принятием Конституции РФ, в которой вопросам местного самоуправления была отведена восьмая глава, в 1993 году начался новый этап развития отечественного местного самоуправления.
По мнению некоторых специалистов, «…весь нормативный массив конституции государства, так или иначе, предопределяет правовое регулирование местного самоуправления и муниципальную самоорганизацию населения посредством определения базовых принципов конституционной демократии, основанной на равенстве, свободе, разделении полномочий и ответственности власти перед обществом» .
Исходя из зафиксированного в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, россияне реализуют свою власть непосредственно, в том числе и во взаимодействии с органами местного самоуправления (МСУ), отнесенных к институтам власти и формам народовластия, формируемых посредством свободных выборов .
В тексте Конституции содержится немало положений, обеспечивающих правовое регулирование формирования и функционирования МСУ:
— признающих и гарантирующих МСУ в качестве самостоятельного от системы органов государственной власти института (ст. 12);
— относящих закрепление общих принципов формирования и функционирования органов МСУ к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72);
— наделяющих органы МСУ и население самостоятельностью в решении вопросов местного значения, в частности владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности (ст. 130);
— обеспечивающих осуществление местного самоуправления на определенных (городских, сельских и т.д.) территориях его населением с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131), которое вправе самостоятельно определять структуру органов и оказывающих влияние на изменение границ этих территорий;
— управомочивающих органы МСУ на свой страх и риск управлять объектами муниципальной собственности, формировать, утверждать и исполнять свой бюджет, вводя соответствующие местные налоги и сборы, обеспечивая общественный порядок и т.п. (ст. 132);
— предоставляющих органам МСУ право защищать свои права в суде (ст. 133).
На примере п. «н» ч. 1 ст. 72 российской Конституции, считающей предметом совместного ведения установление общих принципов МСУ, а также организацию системы органов государственной власти очевидно, что подразумеваются общие принципы организации системы органов государственной власти и МСУ по нормативному закреплению неприкосновенности этого института, выстраиванию конкретной системы органов МСУ на основе обобщенных унифицированных подходов, а также унифицированному правовому регулированию .
Однако, несмотря на то, что детальное регулирование организации и деятельности местного самоуправления в РФ осуществляется в настоящее время ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131), конституционные нормы имеют важнейшее значение для повседневного функционирования местного самоуправления в силу действия принципа «прямого действия» конституционных положений, особенно в случаях противоречия Конституции РФ положений нисходящих по иерархии нормативных правовых актов .
Судя по названию вышеупомянутого федерального акта, именно федеральным законодателям отводится основная роль в установлении общих принципов организации МСУ в стране.
Действующая в РФ модель МСУ, как и вертикаль власти, формировалась сверху-вниз именно федеральными законодателями, которые в итоге постепенно и стали «подгонять» посредством соответствующих законодательных актов эту модель под конституционные требования, не всегда успешно .
Так, например, ФЗ РФ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по сравнению с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 № 154-ФЗ (далее ФЗ № 154) из рамочного превратился в закон прямого действия, не только установив различные виды муниципальных образований в зависимости от территориальной основы, но и закрепив за ними различный объем полномочий по решению вопросов местного значения (но и он оставляет за субъектами РФ право на принятие своих регулирующих законов).
Необходимость возникновения данного правового акта была обусловлена противоречиями двух уровней власти – федеративного и субъекта РФ.
Как следует из содержания научной статьи В.И. Матросова, «к моменту его принятия отсутствовали целостная концепция системы власти в России и опыт функционирования институтов власти в демократическом федеративном государстве. В результате всех компромиссов, под влиянием и давлением сообщества муниципальных политиков в нем удалось провести такой вариант конституционных норм и принципов построения местного самоуправления, который вполне может быть признан демократическим, хотя закон и приобрел рамочный характер» .
В ФЗ РФ № 131 в отличие от федерального закона №154 перечень правомочий субъектов Федерации сокращен. В новом законе расширено и уточнено понятие местного самоуправления. Коренной модернизации и унификации подверглась территориальная организация местного самоуправления. Введена двухуровневая система муниципальных образований, закреплены их виды. Для каждого муниципального образования определен перечень вопросов местного значения.
Сокращена компетенция местного самоуправления в социальной сфере, некоторые функции, которые раньше находились в ведении муниципального образования, переданы субъектам РФ .
В вышеназванной статье, В.И. Матросов помимо прочего раскрывает определение правовой основы местного самоуправления: «Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации» .
В соответствии со статьёй 4 ФЗ РФ № 131 правовую основу местного самоуправления составляют:
— «общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации»;
— «Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти)»;
— «конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации»;
— «уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты» .
Особое научно-теоретическое значение для анализа представляет собой модель местного самоуправления, закреплённая в Конституции РФ, определяющая всю самостоятельность и автономность публичной власти, тем самым предполагает в первую очередь чёткую правовую регламентацию всех видов правоотношений.
При рассмотрении правовых основ местного самоуправления хочется отметить тот факт, что в Российской Федерации или же в других правовых государствах, какую бы сферу деятельности не взять от вопроса социального, экономического, финансового, территориального, экологического или другого характера, который должен быть решён вне преломления через «призму федеративных отношений» и местного самоуправления, вне учёта специфики структуры единой системы публичной власти в государстве федеративного типа.
Нужно отметить тот факт, что данный перечень не является исчерпывающим, как можно было изначально предположить, опираясь лишь на статью 72 Конституции Российской Федерации, а именно: «круг полномочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов» .
Что касается вопроса важности данных правоотношений, а именно федеративных, нужно отметить большое разнообразие условий и уровней развития субъектов федерации и муниципалитетов, поскольку они имеют огромную степень зависимости от самых разнообразных финансово-бюджетных и иных взаимодействий с федеральным центром.
Таким образом хочется отметить, что повышение качества федеративных взаимоотношений и местного самоуправления на длительном периоде времени — это необходимая предпосылка к достижению осуществления поставленных целей и задач для развития Российской Федерации в целом.
Соответственно существует несколько обстоятельств для решения данной задачи. Принципиально значимо для актуального времени и современных условий следует выделить следующие обстоятельства.
Во-первых, нужно перейти к системе стратегического планирования. Именно на всех уровнях публичной власти. В данную систему должны быть включены, как региональная, так и муниципальная власть. Обозначенный принятием, а в дальнейшем изменённый и подкорректированный Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» .
Анализ данного нормативно правового акта даёт все основания полагать, что основным элементом стратегии выявляется совершенствование экономико-правовых основ федеративных отношений. Также элементом выступает развитие муниципалитетов в Российской Федерации.
Во-вторых, ключевым обстоятельством является принятие важных нормативно правовых актов по вопросам национальной безопасности Российской Федерации, что позволяет сделать выводы об эффективности всех составляющих компонентов федеративных отношений и местного самоуправления как одно из основных условий.
1.2. Сущность, классификация и сфера деятельности представительных органов в системе местного самоуправления
Согласно ст. 12 Конституции РФ в нашем государстве признается и гарантируется местное самоуправление, то есть подтверждается его равноправность в осуществлении публичной власти. Конституция РФ фактически возвела местное самоуправление в ранг нового вида публичной власти, именуемой муниципальной.
Местное самоуправление можно определять как обособленный вид власти, поскольку оно самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Более того, как и любая власть, местное самоуправление имеет экономические, территориальные и организационные основы, собственную компетенцию. Местное самоуправление обладает и собственной ответственностью, которая также подтверждает его специфику как формы осуществления новой муниципальной власти.
В научной литературе сегодня распространена позиция, согласно которой местным представительным органам принадлежит ведущая роль, они являются базовым элементом в современной системе местного самоуправления. В частности, В.А. Баранчиков считает, что главенствующая роль представительных органов в системе муниципальной власти обусловлена тем, что они решают наиболее важные вопросы, характером их исключительной компетенции .
По мнению В.И. Емешова, представительный орган муниципального образования занимает ведущее место в связи с тем, что «…его члены (депутаты) вправе представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования» .
Подчеркивая значимую роль представительных органов, С.Г. Соловьев рассматривает последних как «специфический субъект правоотношений», который наделен особыми муниципально-властными полномочиями .
С позиции Н.В. Постового, особое положение представительных органов сельских поселений в системе местного самоуправления обусловлено следующими причинами:
1. Конституция РФ (ч. 2, ст. 130); Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», устанавливающие обязательное наличие выборных органов местного самоуправления;
2. Представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач;
3. Представительные органы наделены исключительной компетенцией, содержание которой подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления, характеризует их как ведущее звено в системе местного самоуправления .
Депутатские гарантии депутатской деятельности служат важным средством обеспечения эффективности работы депутата, уполномоченного народом на реализацию функций государственной власти. Они создают атмосферу независимости и защищенности депутата от политического преследования и произвола со стороны органов государственной власти .
Цель гарантий состоит в том, чтобы обеспечить независимость депутата, его неприкосновенность и успешное выполнение возложенный на него задач. Для этого депутатам создаются необходимые условия, которые, как отмечает О.Е. Кутафин, и являются важнейшими гарантиями их депутатской деятельности .
Гарантии депутатской деятельности рассматривались как при анализе в целом правового статуса депутата, так и непосредственно самих гарантий депутатской деятельности. Следует отметить, что в настоящее время существуют различные точки зрения как по вопросу понятия гарантий депутатской деятельности, так и по вопросу объекта данных гарантий . Авторы используют следующие термины: гарантии депутатской деятельности , гарантии депутатских полномочий . В некоторых случаях также используется термин «гарантии депутатских прав». Также указанные термины могут использоваться подряд в качестве синонимов .
Употребление термина «гарантии депутатских прав» значительно обедняет содержание объекта гарантий, поскольку многие права депутатов выступают одновременно и как их обязанности в зависимости от субъекта отношения. Кроме того, институт гарантий вводится не только и даже не столько ради обеспечения прав депутата, сколько ради того, эффективного осуществления депутатской деятельности. Не исключена такая ситуация, когда права депутатов должным образом обеспечены, а депутатская деятельность малоэффективна или даже совсем неэффективна по причине недобросовестного исполнения депутатом своих обязанностей.
Поэтому наиболее обоснованным представляется отнесение к объекту депутатских гарантий основных правомочий народного представителя, непосредственно связанных с осуществлением представительного народовластия, т.е. соответствующей совокупности субъективным прав и юридических обязанностей депутата, предусмотренный его конституционно-правовым статусом .
С.А. Авакьян отмечал, что гарантии депутатской деятельности – это установленные законодательством специальные правила, необходимые для создания условий осуществления депутатских полномочий, защиты чести и достоинства, интересов депутатов .
Гарантии деятельности депутата представительного органа муниципального образования, как и срок полномочий, регламентируется уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ .
Но в отличие от регулирования сроков, где преимущественную роль играют уставы муниципальных образований, вопросы гарантий преимущественно регулируют законы субъектов РФ. Так, в ч.1 ст.2 Закона АК «О гарантиях…» указано, что гарантии осуществления полномочий выборного лица местного самоуправления устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом, иными федеральными законами, а также Законом АК «О гарантиях…».
Отдельные вопросы, связанные с установлением гарантий осуществления полномочий выборного лица местного самоуправления, могут регулироваться иными муниципальными правовыми актами, если это предусмотрено уставом муниципального образования .
Таким образом, вопросы, связанные с установлением гарантий, могут быть вовсе не затронуты уставами муниципальных образований.
Гарантии осуществления полномочий справедливо разделить на общие (распространяются на всех депутатов) и на специальные (распространяются на депутатов, осуществляющих полномочия на непостоянной или постоянной основе). Так, в Законе АК «О гарантиях…» к общим гарантиям относятся: самостоятельное осуществление своей деятельности в пределах полномочий; гарантии прав выборного лица местного самоуправления при привлечении к уголовной или административной ответственности; гарантии участия выборного лица местного самоуправления в решении вопросов местного значения и др. Данные гарантии распространяются на всех депутатов представительного органа муниципального образования. Специальные гарантии распространяются только на депутатов, осуществляющих полномочия на постоянной основе. К ним, например, относятся: гарантии трудовых прав, гарантии по оплате труда .
Организационные гарантии принято связывать с обязанностями государственных органов, учреждений местного самоуправления по созданию необходимых условий для осуществления депутатом своих полномочий.
Депутаты вправе получать необходимые информацию и консультации, а также справочные материалы и т.п., делиться информацией (выступать), пользоваться услугами помощников.
К материальным гарантиям относятся, например, гарантии сохранения места работы, возмещение расходов депутату (члену) представительного органа местного самоуправления, осуществляющему полномочия на непостоянной основе. При осуществлении полномочий на постоянной основе депутату гарантируются ежемесячное денежное вознаграждение, ежемесячное денежное поощрение, а также дополнительные выплаты.
К юридическим гарантиям депутатской деятельности относятся гарантии, направленные на обеспечение неприкосновенности депутата в рамках осуществления им своих полномочий.
Так, согласно ст. 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность».
Вместе с тем, депутат не выступает в качестве юридического лица, так как только представительный орган в целом обладает полномочиями юридического лица (ч. 9 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах…»). Поэтому он может быть привлечен к административной ответственности в качестве физического лица, избранного народным представителем.
Ответственность депутата (члена) представительного органа местного самоуправления предусмотрена двумя статьями — ст. 5.17 и 5.50 КоАП РФ. Ч. 1 ст. 5.17 КоАП РФ установлена ответственность за непредоставление кандидатом, лицом, являвшимся кандидатом, лицом, избранным депутатом в установленный законом срок отчета, сведений об источниках и о размерах средств, перечисленных в избирательный фонд, и обо всех произведенных затратах на проведение избирательной кампании, неполное предоставление в соответствии с законом таких сведений либо предоставление недостоверных отчета, сведений .
Согласно ст. 5.50 КоАП ответственность установлена за невозврат жертвователю в установленный законодательством о выборах и референдумах срок пожертвований (их части), перечисленных в избирательный фонд с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах, неперечисление в указанный срок в доход соответствующего бюджета пожертвований, внесенных анонимными жертвователями .
В целях представления интересов избирателей, депутат наделяется соответствующими правами и обязанностями. В целях наиболее эффективного осуществления своих полномочий депутат (член) представительного органа местного самоуправления обеспечивается соответствующими гарантиями, без которых реализация его прав и обязанностей будет затруднена.
Правовой статус депутата (члена) представительного органа муниципального образования имеет многоэлементную структуру, которая в настоящее время закреплена нормативными актами всех уровней: на федеральном – Конституцией РФ, ФЗ «Об общих принципах…», ФЗ «О противодействии коррупции…» и др.; на региональном – уставы (основные законы) и специальные законы (например, Закон АК «О гарантиях…») субъектов РФ; на местном – уставы муниципальных образований. Вместе с тем, наблюдается дублирование ряда положений в законах разных уровней, а некоторые элементы правого статуса депутата (например, ответственность) практически не урегулированы.
Правовой статус депутата (члена) представительного органа местного самоуправления (далее – статус депутата) производен от представительной демократии как формы народовластия на муниципальном уровне, при этом само понятие правового статуса в настоящее время законодательно не закреплено, но при этом присутствует правовая регламентация его элементов.
Правовой статус депутата (члена) представительного органа муниципального образования имеет многоэлементную структуру, которая в настоящее время закреплена нормативными актами всех уровней: на федеральном – Конституцией РФ, ФЗ «Об общих принципах…», ФЗ «О противодействии коррупции…» и др.; на региональном – уставы (основные законы) и специальные законы субъектов РФ (например, Закон АК «О гарантиях…»); на местном – уставы муниципальных образований. Вместе с тем, наблюдается дублирование ряда положений в законах разных уровней, а некоторые элементы правого статуса депутата (например, ответственность) практически не урегулированы.
Полномочия депутата можно разделить на:
— исключительные, которые определяются федеральным законодательством;
— обязательные, осуществляемые исходя из интересов местных жителей или представительным органом исходя из федерального законодательства;
— осуществляемые исходя из федерального и регионального законодательства;
— осуществляемые на основании муниципальных нормативных правовых актов;
— делегируемые от вышестоящего уровня власти .
Одной из основополагающих функций представительного органа муниципального образования является его правотворческая функция, которая заключается в принятии соответствующих муниципальных правовых актов от имени всего муниципального образования. Именно представительный орган принимает, изменяет или дополняет основной нормативный правовой акт муниципального образования — устав.
Функции деятельности депутата представительного органа муниципального образования выражены в правовом статусе самого депутата. Можно выделить следующие функции деятельности депутата: представительская, нормотворческая, организационная, контрольная и информационная.
Представительская функция деятельности депутата представительного органа муниципального образования отражена в ст. 130 Конституции РФ, а также в уставах муниципальных образований в части, регламентирующих права и обязанности депутата. Представительство осуществляется как в самом представительном органе муниципального образования, в котором осуществляет свою основную деятельность депутат, так и в других органах на основании обращений граждан.
Помимо участия в заседаниях представительного органа как представитель избирателей, депутат принимает обращения, заявления и жалобы граждан не только в целях защиты прав и законных интересов заявителей, но и всего населения муниципального образования.
Нормотворческая функция депутата является производной от законодательной функции представительного органа муниципального образования. Как самостоятельный субъект депутат представительного органа не занимается правотворчеством, но в рамках деятельности представительного органа может повлиять на принятие муниципальных правовых актов.
Организационная функция депутата проявляется в осуществлении деятельности в составе представительного органа муниципального образования, в рамках которой депутат праве высказывать мнение по персональному составу создаваемых представительным органом местного самоуправления органов и кандидатурам должностных лиц; предлагать вопросы для рассмотрения представительным органом местного самоуправления и др.
Контрольная функция депутата выражается в правах ставить вопрос о недоверии составу представительного органа местного самоуправления; вносить в представительный орган местного самоуправления предложения о необходимости проведения проверки исполнения органами местного самоуправления, организациями, расположенных на территории муниципального образования, устава муниципального образования и иных правовых актов; участвовать в депутатском расследовании и др.
Информационная функция депутата представительного органа муниципального образования играет важную роль в связи власть-население. Проведение встреч с избирателями, их информирование о результатах своей деятельности играет важную роль в построении представительной демократии.
Деятельность депутата представительного органа муниципального образования основана на ряде принципов: принцип выборности, принцип законности, принцип независимости, принцип компетентности и добросовестности.
Свою модель местного самоуправления Россия строит, основываясь и на мировой практике, и на собственном опыте. Местное самоуправление России прошло долгий извилистый путь становления, поэтому можно выделить его специфику.
Т. Н. Михеева в статье «О некоторых особенностях Российской модели местного самоуправления» пишет, что сущность самостоятельности местного самоуправления раскрывается в трех составляющих: организационной (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти), имущественной (наличие муниципальной собственности), финансовой (самостоятельное формирование финансовых отчетов) .
Представляется очевидным, что, поскольку система местной власти является самостоятельной (на основании ст. 12 Конституции) и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, положения ст. 10 Конституции РФ (принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную) «автоматически» не могут быть перенесены на уровень местного самоуправления.
Вместе с тем, очевидно, что федеральный законодатель четко разграничивает при определении статуса органов местного самоуправления их проектную (планирование, в т.ч. путем правотворчества) и программную (реализация решений) функции. Следовательно, само наличие на муниципальном уровне существующих отдельно друг от друга представительного и исполнительного органов местного самоуправления указывает на то, что их функции разделены.
Таким образом, несмотря на недостаточную правовую регламентацию статуса членов представительных органов местного самоуправления в Российской империи, можно выделить ряд черт, которые были свойственны как правовому статусу депутата советского периода, так и современному.
В современном законодательстве закреплен свободный мандат, независимость депутата от избирателей, возможность осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Вместе с тем, согласно Конституции РФ, в России установлено местное самоуправление, а не осуществление власти на местах, что дает больше прав и свобод населению муниципального образования.
В частности, можно отметить проблему коллизий норм Конституции РФ и федерального законодательства по вопросам местного самоуправления. В частности, ст. 131 Конституции РФ: нормы федерального законодательства явно противоречат содержащейся в данной статье конституционной норме. В ч. 1 ст. 131 Конституции РФ указывается, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Кроме того, по вопросам местного самоуправления могут приниматься в том числе нормативно-правовые акты субъектов РФ, как правило, опережающего действия. В таких ситуациях часто возникает необходимость разрешения вопросов юридической силы федеральных и региональных нормативно-правовых актов.
Вопрос заключается в том, могут ли субъекты принимать свои законы и иные нормативно-правовые акты по предметам совместного ведения при отсутствии федерального закона, регулирующего соответствующие отношения? Исходя из буквальной формулировки конституционного текста, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ должны приниматься в соответствии с федеральными законами. Как справедливо отмечает М.С. Шайхуллин, местное сообщество всегда жило по своим законам, которые государство не могло изменить, оно лишь подстраивалось под местные и традиционные формы реализации власти.
Таким образом, предлагаемые пути совершенствования местного самоуправления заключаются в преодолении коллизий норм Конституции РФ и федерального законодательства; расширении возможностей населения путем референдума вносить изменения в Устав муниципального образования положения о структуре муниципального образования; решении вопросов соотношения юридической силы нормативно-правовых актов регионов и федерации. Также предлагается внести изменения в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», чтобы дать возможность регионам принимать законы по тем вопросам, которые не охвачены федеральным законодательством.
Кроме того, в настоящее время существуют проблемы в части регулирования правового статуса депутата (члена) представительного органа местного самоуправления, которые возникли еще в 1990-х годах, но так и не были решены.
К таким проблемам относятся, например, проблемы в части правовой регламентации отдельных элементов статуса депутата (члена) представительного органа местного самоуправления на федеральном уровне. Предоставив возможность субъектам РФ самостоятельно регламентировать отдельные элементы правового статуса депутата (члена) представительного органа местного самоуправления, возникли пробелы, например, в части отзыва депутата.
В плане решения проблем необходимо обратить внимание на идею разработки и принятия федерального закона, в котором были бы отражены все элементы правового статуса депутата (члена) представительного органа местного самоуправления.
1.3. Основные аспекты взаимодействия представительных органов МСУ с электоратом и органами государственной власти
В современной науке муниципального права нет однозначного ответа на вопрос, на основании какой теории строится в Российской Федерации система местного самоуправления.
К примеру, Н.А. Игнатюк , А.Н. Емельянова , Ю.Л. Тихомиров считают, что органы местного самоуправления РФ не входят в систему государственных органов, а значит, взаимодействие с ними не подразумевает и не влечет за собой элементов подчинения и опеки.
Иная точка зрения (государственное направление) у А.А. Сергеева , Н.В. Постового , Т.М. Бялкиной . Обосновывая свою позицию тем, что «органы государственной власти устанавливают на территории муниципальных образований границы, определяют перечень вопросов местного значения и наделяют органы местного самоуправления отдельными полномочиями…», местное самоуправление, на их взгляд, в России имеет государственную природу. На фоне дискуссий и противоречий в науке появляется третье направление – дуалистическое, объединившее в себя частично позиции обеих теорий. Наиболее ярко данное направление представлено И.И. Овчинниковым .
Н.С. Тимофеевым и Н.Л. Пешиным , которые предлагают рассматривать местное самоуправление как «особую форму народовластия – составную часть единой системы публичной власти, организационно и функционально находящуюся в системной взаимосвязи с другими уровнями публичной власти, а именно с уровнями власти государственной».
Единой чертой современного МСУ в первую очередь является выборность его важнейших органов, наличие выборных представительных органов, наделенных правом решения главных вопросов местной жизни» , а также его автономность, не позволяющая превратить МСУ в разновидность местного государственного управления. Таким образом, в настоящий момент в местном самоуправлении РФ соединились «общественные» и «государственные» принципы. Имея государственно-общественный характер, местное самоуправление выступает своего рода связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом.
Важно подчеркнуть, что организация и деятельность муниципальной власти обеспечивается не только законотворчеством и подзаконным правотворчеством, но и муниципальным нормотворчеством. Муниципальное нормотворчество, являясь самостоятельным видом правотворчества, осуществляется населением и органами местного самоуправления в определенных пределах, очерченных конституционным законодательством.
Детальная регламентация муниципального нормотворческого процесса должна содержаться в отсутствующем ныне на федеральном уровне законе о законах. Следовательно, без государственной законотворческой деятельности невозможно осуществить муниципальную нормотворческую деятельность.
Муниципальная нормотворческая деятельность основывается на делегированным государством ему полномочиях: во-первых, устанавливается государством; во-вторых, осуществляется по аналогии с государственной нормотворческой деятельностью; в-третьих, гарантируется государством; в-четвертых, контролируется государством.
Соответственно, нормативное регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации определяется государством. Степень влияния государства на нормативное регулирование местного самоуправления в субъектах обусловливается конституционными нормами и воплощается в конституционном законодательстве.
Уровень конституционного законодательства не позволяет сегодня в полном объеме решать вопросы нормативного регулирования местного самоуправления, в том числе и в субъектах Российской Федерации. Федеральный законодатель еще не урегулировал ряд значимых для местного самоуправления вопросов: о статусе депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц, компетенции органов и должностных лиц муниципальных образований, муниципальном нормотворчестве и многие другие, предав забвению факт конституционного отстранения субъектов Российской Федерации от решения многих жизненно важных вопросов местного самоуправления.
Наиболее приемлемым вариантом восполнения существующих нормативных пробелов, влияющих на поступательное развитие государственной власти и местного самоуправления, представляется их параллельное развитие, взаимное влияние, тесное взаимодействие в достижении общих целей в обеспечении достойного уровня жизнедеятельности населения в муниципальном сообществе.
Взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления осуществляются по общеизвестным направлениям: обеспечение гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправления; правовое регулирование организации и деятельности его органов, контроль исполнения законности; государственная поддержка местного самоуправления.
Многообразие направлений и, соответственно, форм выражения взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления побуждают исследователей к их унификации, разработке концепции их взаимодействия, обстоятельному нормативно-правовому регулированию в целях укрепления и развития конституционной модели российской государственности и местного самоуправления.
В качестве основной практической проблемы можно выделить проблему баланса в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления и, соответственно, разграничения компетенции по установлению правовых основ местного самоуправления, необходимых при реализации положений Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Этот акт изменил представление о законодательстве, регулирующем вопросы местного самоуправления, поскольку является актом кодифицирующего характера по вопросам местного самоуправления. Указанный акт ограничил возможность контроля со стороны субъектов РФ над органами МСУ. Ограничение выразилось в законодательном закреплении определенного перечня вопросов местного самоуправления, находящихся в ведении субъекта РФ. Примечательно, что субъекты РФ, обладая усеченными нормативными возможностями по правовому регулированию местного самоуправления, оказывают муниципальным образованиям значительную методическую поддержку в рамках планирования и прогнозирования нормативных правовых актов.
Существенное сокращение федеральным законодателем с 1 января 2006 г. регионального нормативного регулирования местного самоуправления повлияло на правовое положение муниципального нормотворца. Фактически ему была предоставлена возможность самостоятельного регулирования ряда вопросов местного самоуправления, в том числе, и муниципального нормотворчества. Однако муниципальный нормотворец еще не готов возложить на себя весь объем муниципальной нормотворческой деятельности.
Муниципальное образование в силу многих причин еще не в состоянии осуществлять достаточный уровень муниципального нормотворчества. Прежде всего, в муниципальном образовании, как правило, не разработаны стратегия нормотворчества, положения о нормотворчестве в муниципальном образовании.
Субъекты муниципальной нормотворческой деятельности (депутаты, депутатские комитеты) недостаточно занимаются вопросами нормотворчества. В основном эту деятельность осуществляют (как и в советский период) работники аппарата представительного органа или администрации. Отсутствие опыта по разработке пакета муниципальных правовых актов, необходимого для эффективного функционирования муниципального образования, безусловно, отрицательно сказывается на муниципальной нормотворческой деятельности.
Сокращенный период (несколько месяцев) разработки и принятия муниципальных правовых актов, в первую очередь, актов, дополняющих и изменяющих устав муниципального образования (США – до 12 лет) не позволяет даже при применении такой формы непосредственной демократии, как публичные слушания, создать полноценный акт. Некоторый анализ соотношения законотворческой и муниципальной нормотворческой деятельности позволяют сделать вывод о том, что муниципальное нормотворчество находится на этапе становления, ибо наличие уставов и ряда отдельных видов муниципальных нормативных актов – это лишь начало муниципального нормотворчества.
Таким образом, сегодня реализация вопросов гарантированности самостоятельности (самодостаточности) муниципальной власти как разновидности публичной власти повлекла за собой ожидаемое и с юридической точки зрения обоснованное фактическое отстранение законодателя субъекта федерации от правового регулирования значительного числа вопросов в сфере местного самоуправления, в том числе в сфере муниципальной нормотворческой деятельности.
Помимо нормотворческой деятельности в своих решениях представительный орган МСУ выражает волю жителей соответствующего муниципального образования. Здесь на первый план выходит представительская функция этого органа, то есть выражение представительным органом мнения избирателей, их социальных интересов, согласование усилий различных политических сил в муниципальных образованиях, формирование активной гражданской позиции у населения .
Представительный орган также осуществляет и контрольные полномочия, играющие важную роль в деятельности представительного органа муниципального образования, что позволяет укрепить его авторитет. Поэтому усиление контрольных полномочий является одним из важнейших приоритетов в деятельности представительного органа муниципального образования.
Особое значение имеют такие виды контроля представительного органа муниципального образования, как: контроль за исполнением местного бюджета; контроль за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения; контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязанность главы муниципального образования предоставлять в представительный орган отчет о результатах своей деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования, в том числе и по вопросу исполнения местного бюджета.
Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд, является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку.
Контроль представительного органа муниципального образования за соблюдением и исполнением принятых муниципальных правовых актов также является важным его полномочием. Представительный орган муниципального образования дает оценку соблюдения и исполнения принятых им решений, а также может, в случае необходимости, вносить изменения и дополнения .
Представительный орган вправе направить запрос главе муниципального образования, руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования, иным должностным лицам органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Запрос оформляется и направляется в порядке, установленном регламентом представительного органа.
Также депутат представительного органа вправе направить главе муниципального образования, руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования, иным должностным лицам органов местного самоуправления депутатский запрос по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью.
Следует учитывать, что формальное наличие у представительного органа муниципального образования контрольных полномочий не всегда означает реальное их использование. В уставе муниципального образования необходимо четко определить, каким образом осуществляется такой контроль, регламентировав при этом его этапы и процедуры. В ряде муниципальных образований принимаются правовые акты, регламентирующие контрольную деятельность представительного органа муниципального образования .
Для обеспечения независимости представительного органа от администрации муниципального образования расходы на содержание представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов в Российской Федерации. Это придает представительному органу финансово-экономическую самостоятельность.
Однако управление, распоряжение представительным органом или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.
Страницы 1 2