Страницы: 1 2
СОДЕРЖАНИЕ
Введение……………………………………………
1 Общая характеристика прокуратуры Российской Федерации ……………
1.1 Начало развития прокуратуры как органа надзора…………
1.2 Функции прокуратуры Российской Федерации ……………
2 Отрасли надзорной деятельности………………………………
2.1 Общий надзор………………………………………………………….
2.2 Надзор за соблюдением прав и свобод человека и граждани-на……
2.3 Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оператив-но-розыскную деятельность, дознание и предварительное след-ствие…………
2.4 Надзор за исполнением законов администрациями органов и учрежде-ний, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стра-жу………………………………………
3 Прокуратура в современной правоохранительной системе Российской Федерации…
Заключение…………………………………………………
Список использованных источников…………………………………
ВВЕДЕНИЕ
Современное динамичное развитие российского государства в условиях демократизации общества и процесса глобализации вызывают необходимость в наличии стабильно развивающегося института правоохранения в структуре общества, а также органа надзора за исполнением нормативно-законодательной базы государства, в роли которого и выступает прокуратура, формировавшаяся в течении длительного исторического периода.
Прокурорский надзор — это специфическая деятельность государственных федеральных органов по проведению проверок точности соблюдения конституционных принципов и исполнения всех законов, действующих на территории Российской Федерации и любого из них в каждом конкретном случае от имени Российской Федерации.
В России прокуратура не относится ни к одной из ветвей власти, несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации статья о прокуратуре находится в главе 7 «Судебная власть и прокуратура» [13].
Актуальность темы дипломной работы определяется востребованностью опыта деятельности органов государственного надзора в работе современного института прокуратуры для обеспечения правоохранения в российском обществе и государстве. Значимость темы состоит в том, чтобы показать роль прокуратуры в формировании российской государственности.
Объектом исследования являются органы государственного надзора России, деятельность прокуратуры по обеспечению правопорядка и правоохранения в России.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие деятельность прокуратуры.
Цель дипломной работы состоит в исследовании деятельности органов государственного надзора как одного из основных элементов обеспечения правопорядка и правоохранения в России.
Задачи:
— описать процесс формирования и состояние системы государственного надзора;
— осветить функции и задачи, решаемые органами прокуратуры при их правоохранительной деятельности;
— показать вклад прокуратуры в развитие российской государствен-ности.
Информационной базой дипломной работы являются труды отечественных ученых, касающиеся деятельности прокуратуры, нормативные правовые акты, интернет-ресурсы.
Дипломная работа включает введение, основную часть (три главы), заключение, список использованных источников.
1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 НАЧАЛО РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ КАК ОРГАНА НАДЗОРА
12 января 1722 года в соответствии с Именным Высочайшим Указом Петра I Правительствующему Сенату была учреждена Российская прокуратура.
При создании прокуратуры Петром I перед ней ставилась задача «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония» [14]. Спустя несколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах.
Первым Генерал-прокурором Сената император назначил графа Павла Ивановича Ягужинского. В функции Генерал-прокурора вменялся надзор за деятельностью Сената и других государственных органов. При обнаружении нарушения закона Генерал-прокурор обязан был потребовать устранения выявленных недостатков, а в случае неподчинения — приносить протест и приостанавливать действие незаконного решения или прекращать незаконное действие.
При преемниках Петра I институт прокуратуры был ослаблен, что и отметил вступивший на пост Генерал-прокурора Н. Ю. Трубецкой. Кроме того, именно при нем высший пост Генерал-прокурора стал сочетать в себе и судебные функции, в частности своеобразного арбитра по особо важным государственным вопросам и судебным процессам.
Одной из знаменательных исторических фигур стала личность А.А. Вяземского, — Генерал-прокурора, стоявшего во главе прокуратуры с 1764 по 1792 гг. Именно при нем была впервые регламентирована деятельность губернских прокуратур и прокуроров, деятельность которых также подвергалась надзору. Статус прокуратуры как надзорной инстанции существенно возрос при императоре Павле I. Без Генерал-прокурора не решалось ни одно важное дело. Он занимался финансовыми, военными, административными, полицейскими, судебными делами. От него зависело назначение и увольнение многих сановников, раздача им наград и пожалований.
С 1802 года институт прокуратуры стал составной частью вновь образованного Министерства юстиции, а Министр юстиции по должности стал Генерал-прокурором.
С 1820-х гг. деятельность прокуроров на местах, в губерниях стала независимой от местной гражданской властью, а сами прокуроры подотчетны лишь Генерал-Прокурору.
По прошествии времени, уже в 1845 году, Уложением о наказаниях уголовных и исправительных была установлена ответственность прокуроров и стряпчих за нарушения при исполнении должностных полномочий. Подобные тенденции в развитии российской прокуратуры просуществовали в неизменном виде вплоть до судебной реформы 1864 г.
Судебная реформа 1864 года установила «Основные начала судебных преобразований», которые в части, касающейся судоустройства, определяли, что «при судебных местах необходимы особые прокуроры, которые по множеству и трудности возлагаемых на них занятий, должны иметь товарищей», а также констатировали, что «власть обвинительная отделяется от судебной». Прокуратура получила полномочия по надзору в судах. Судебная реформа 1864 г., закрепив основополагающие принципы деятельности прокуратуры, ограничила ее только вопросами судебного ведомства, а именно: уголовными, гражданскими делами и судебным управлением, что было отражено в соответствующих уставах. Прокуроры приобретают права надзора за судебными следователями, широкие полномочия по участию в предварительном следствии, суде, где они представляют именно обвинительную власть. В последующем на прокуратуру были возложены и различные административные функции, что все больше превращало ее из органа надзора в орган государственного управления. Прокуроры приобретают права надзора за судебными следователями, широкие полномочия по участию в предварительном следствии, суде, где выступают в качестве государственных обвинителей.
Целый ряд полномочий приобретает прокурор и в гражданском судопроизводстве. Однако его общенадзорная деятельность в это время отступает на второй план. Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. являлся кодифицированным актом, в котором был урегулирован порядок уголовного судопроизводства. В указанном нормативном правовом акте использовался термин «прокурорская власть» (например, ст.511). Прокуроры и товарищи прокуроров осуществляли функции надзора и уголовного преследования. Они возбуждали уголовные дела (ст.297), однако сами предварительного следствия не осуществляли (ст.278). При рассмотрении уголовных дел в судах прокуроры и товарищи прокуроров в качестве одной из сторон пользовались равными правами с подсудимыми и их защитниками как другой стороной, т.е. обеспечивалась состязательность уголовного процесса.
Порядок гражданского судопроизводства регулировался «Основными положениями гражданского судопроизводства» 1862 г. и Уставом гражданского судопроизводства. Участвующий в этом виде судопроизводства прокурор осуществлял функцию надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губерний и в Сенате. Этот надзор по сравнению с надзором за рассмотрением уголовных дел имел ограниченный характер и «состоял в основном из просмотра журналов поднадзорных государственных органов. Обо всех замеченных в журналах нарушениях закона прокурор должен был уведомлять губернское начальство и Министерство юстиции. Протест прокурора не мог приостановить исполнение принятого соответствующими органами решения по делу».
После Октябрьской революции органы прокуратуры, были ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось упразднение института судебных следователей и прокурорского надзора. Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой советской прокуратурой. В условиях революционной борьбы, направленной на завоевание и удержание политической власти, заново создаваемый государственный аппарат функционировал преимущественно как орудие насилия и подавления. Органом пролетарского государства, осуществляющим также принуждение, должны быть суды.
. Отсутствие прокуратуры не означало, что до ее создания не был организован надзор за законностью. Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения, в компетенцию которых входили и другие функции, — ВЦИК, который надзирал на основании ст.32 Конституции РСФСР 1918 г. за точным применением декретов на всей территории Российской Федерации, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты. Особое место в системе государственных органов, наделенных надзорно-контрольной функцией, занимали Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), органы Народного комиссариата государственного контроля и его местные учреждения, пока в 1920 г. они не были ликвидированы в силу их малой эффективности. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы Главного политического управления. Надзор за законностью являлся также обязанностью судебно-следственных органов. Ревтрибуналы проверяли законность проведения следственных действий органами ВЧК, обоснованность содержания граждан в местах лишения свободы. Законность действий милиции и исправительно-трудовых учреждений находилась под контролем следственных комиссий и народных судов. В компетенцию Народного комиссариата юстиции входили наблюдение за деятельностью органов следствия, обвинения, защиты и дача им руководящих указаний, организация мест лишения свободы и заведование ими. НКЮ давал руководящие указания и наблюдал за проведением в жизнь декрета об отделении церкви от государства.
Таким образом, функция наблюдения за неуклонным исполнением законов государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами оказалась рассредоточенной среди ряда органов и учреждений, что отнюдь не способствовало единообразному пониманию социалистической законности и не отвечало требованиям ее всемерного укрепления. Органы РКИ и НКЮ, имевшие по сравнению с другими надзорно-контрольными органами наибольшие возможности для принятия мер против незаконных действий местных органов власти, не были наделены четкими правомочиями по устранению нарушений законности. Борьба с местничеством очень осложнялась подчинением отделов юстиции органам, законность деятельности которых они призваны были контролировать. Разобщенность в работе всех перечисленных органов, отсутствие у них императивных полномочий и властно-распорядительных функций не могли обеспечить точного и единообразного исполнения законов во всей Федерации союзных республик.
В новых социально-экономических и политических условиях был один выход из сложившегося положения — создание специального централизованного органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от поднадзорных ему учреждений, от каких-либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзор за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и гражданами на всей территории страны, во всех областях жизни Советского государства.
По мысли В. И. Ленина, таким органом должна была стать советская прокуратура. В конце 1921 г. он дал указание Д. И. Курскому приступить к подготовке проекта положения о прокуратуре. 1922 году III сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре. 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М. И. Калининым. Положение о прокурорском надзоре стало законом, который вводился в действие с 1 августа 1922 года. Таким образом была законодательно закреплена независимость прокуроров от местных органов власти (губернских исполкомов) и отвергнут принцип «двойного» подчинения, зато оппоненты настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения исполкомов. Уступка весьма существенная. Положение послужило основой для принятия в том же году Положения о прокурорском надзоре в БССР, УССР и АзССР. В них также нашли отражение те же принципы организации и деятельности органов прокуратуры. Именно этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись те четыре группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями:
— осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц;
— непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов, дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Госполитуправления;
— поддержание обвинения на суде;
— наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Одним из несомненных достижений тех лет являлся рост доверия к прокуратуре среди широких кругов населения, выражающийся в увеличении числа обращений граждан к прокурорам. Очень важное значение для предупреждения нарушений законности имела большая работа, проводимая прокуратурой по правовой пропаганде, по ликвидации юридической неграмотности работников низового государственного аппарата и широких масс.
После подписания Договора об образовании Союза ССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. Постановлением ЦИК СССР «О Верховном Суде Союза ССР» от 6 июля 1923 года Президиуму ЦИК СССР в связи с принятием Конституции СССР было поручено разработать Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик. 23 ноября 1923 года оно было утверждено. В Положении определялись функции, правомочия, структура и штаты Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР. В соответствии со ст.43 Конституции СССР 1924 г. при Центральном Исполнительном Комитете СССР учреждался Верховный Суд СССР. То есть Верховный Суд формально оказывался частью системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти. В составе Верховного Суда СССР, согласно ст. 46 Конституции, учреждался пост Прокурора Верховного Суда СССР. Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель в соответствии со ст.46 Конституции СССР назначались Президиумом ЦИК Союза ССР и были подотчетны Президиуму. В статье 21 указывалось, что Прокурор и его заместитель состоят при Верховном Суде. Однако Прокурор Верховного Суда СССР занимал самостоятельное положение. С точки зрения существовавшей в то время в СССР триады Съезд Советов — ЦИК — Президиум ЦИК последний входил в систему представительных органов государственной власти, поскольку чисто исполнительным и распорядительным органом ЦИК являлся Совет Народных Комиссаров (ст.37 Конституции СССР).
В 1933 г. советская прокуратура приобретает самостоятельность с принятием «Положения о Прокуратуре СССР», которое упразднило Прокуратуру Верховного Суда и определило основные направления, отрасли развития прокуратуры. Уже 5 ноября 1934 года было принято Постановление Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР «Об Особом совещании при Народном комиссариате внутренних дел СССР». В соответствии с ним этому народному комиссариату предоставлялось право применять к лицам, признаваемым общественно опасными, следующие меры: ссылку на срок до пяти лет под гласный надзор в местности, список которых определял этот наркомат; высылку на срок до пяти лет под гласный надзор с запрещением проживания в столицах, крупных городах и промышленных центрах Союза ССР; заключение в исправительно-трудовые лагеря на срок до пяти лет; высылку за пределы Союза ССР иностранных подданных, являющихся общественно опасными. Предусматривалось, что в заседаниях Особого совещания должен обязательно участвовать Прокурор Союза ССР или его заместитель, который, в случае несогласия как с самим решением Особого совещания, так и с направлением дела на рассмотрение Особого совещания, имеет право протеста в Президиум ЦИК СССР. В этих случаях исполнение решения Особого совещания должно было приостанавливаться до принятия по данному вопросу постановления Президиума ЦИК Союза ССР.
Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила на высшем юридическом уровне принципы: правосудие осуществляется судами (ст.102), суды независимы и подчиняются только закону (ст.112). Наличие этих конституционных норм можно было приветствовать. Однако и тогда, когда Конституция писалась, и после ее принятия в стране существовала и ужесточалась находящаяся в полном противоречии с ней система внесудебной репрессии, а судьи были далеки от независимости. Следует отметить, что политические судебные процессы в стране проводились уже в начале 20-х годов («процесс эсеров»), однако массовыми они стали в середине 30-х годов. После убийства 1 декабря 1934 года С.М. Кирова ЦИК СССР в тот же день принял Постановление № 459 «О внесении изменений в действующие уголовно-процессуальные кодексы союзных республик» по делам о «террористических организациях и террористических актах против работников советской власти». В нем предварительное следствие по делам этой категории ограничивалось десятью «днями», обвинительное заключение вручалось обвиняемым за одни сутки до рассмотрения дела в суде, в суде дела слушались без участия сторон, то есть прокурор и адвокат исключались из процесса, не допускались кассационное обжалование и ходатайства о помиловании, приговор к высшей мере наказания приводился в исполнение немедленно по его вынесении. А 14 сентября 1937 года аналогичный «порядок» был установлен также по делам «о контрреволюционном вредительстве и диверсиях». Ответственность по этим делам возлагалась, кроме самого обвиняемого, на его родственников и близких, обвинявшихся в недоносительстве. В результате для представителей прокурорского надзора были созданы неприемлемые условия надзора за расследованием многих дел этой категории, их расследование осуществлялось органами государственной безопасности. Однако органы прокуратуры, а точнее, видимо, будет сказать, многие и многие работники органов прокуратуры и в этот период пытались обеспечивать соблюдение прав граждан, провозглашенных Конституцией 1936 г., выступали против искажений законности. Такие попытки работников прокуратуры пресекались. Достаточно сказать, что в тридцатые годы было репрессировано несколько сотен прокурорских работников, более 100 человек были расстреляны.
В условиях культа личности Сталина имело место падение авторитета прокуратуры. В эти годы вопреки конституционным установлениям были допущены грубейшие нарушения принципов законности, прав человека, массовые и незаконные репрессии. Они в значительной степени явились результатом принижения значения прокурорского надзора. Ослаблению законности, нарушениям субъективных прав граждан служило утверждение И.В. Сталина, что главная задача законности в период развернутого строительства социализма, в условиях завершенной ликвидации эксплуататорских классов состоит в охране социалистической собственности от хищений, разворовывания, а не в чем-либо ином [16]. Это узкое ограничение законности в дальнейшем на практике повело к умалению задачи охраны прав граждан. В деятельности прокуратуры был допущен резкий крен в сторону уголовного преследования и обвинения. Все другие направления деятельности прокуратуры оказались ослабленными. В организационном плане этому способствовала проведенная в 1934 г. перестройка аппарата прокуратуры с отказом от деления его по специальным отраслям прокурорского надзора. Эта перестройка, как прямо указывалось в приказе прокурора Союза ССР от 25 марта 1934 года «О перестройке аппарата прокуратуры в центре и на местах», была произведена в целях «сосредоточения основного внимания на судебно-следственной деятельности», главное содержание которой определялось одной лишь задачей охраны общественной собственности. Организационное развитие прокуратуры в то время не избежало бюрократических извращений, присущих другим союзным учреждениям. Централизация органов прокуратуры, необходимая для осуществления надзора за исполнением законов, приобрела со временем чрезмерный характер. Это отрицательно отражалось на деятельности Прокуратуры Союза ССР, республиканских прокуратур и подчиненных им прокуроров.
Становление системы органов прокуратуры сопровождалось и другими немалыми трудностями. Наиболее сложной оказалась проблема подбора и профессиональной подготовки кадров. Максимальная гарантия выполнения прокуратурой ее роли в установлении единообразного применения законности во всей республике состояла в безупречном составе кадров прокуроров, достаточно образованных юридически и способных противостоять всяким чисто местным влияниям. В условиях того времени подобрать отвечающие этим требованиям кадры было весьма сложно.
В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии средств и ресурсов. Стало значительно больше уделяться внимания надзору за соблюдением и восстановлением прав граждан. Так, уже 17 июля 1946 года в приказе Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 года № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов» были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. В нем был определен надзор прокуратуры за точным исполнением законов, охраняющих права военнослужащих и членов их семей, демобилизованных воинов, борьба с администрированием, с незаконными штрафами, незаконными мобилизациями на различные работы и другими нарушениями прав граждан, а также с фактами бюрократического отношения к рассмотрению жалоб и заявлений граждан. Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений. В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры в решении задач государственного и хозяйственного строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 года принял закон о присвоении прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР.
Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета 24 мая 1956 года, несколько расширило и конкретизировало полномочия органов прокуратуры, а также законодательно закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления. Этим были созданы все необходимые условия для усиления прокурорского надзора. С учетом требования демократизации, коллегиальности и гласности в деятельности государственного аппарата в органах прокуратуры учреждаются коллегии (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1959 года). Коллегии были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах союзных республик. На заседания коллегий выносились вопросы, связанные с подбором, расстановкой и воспитанием прокурорско-следственных кадров, выполнением приказов и указаний Генерального прокурора СССР; организацией контроля исполнения в органах прокуратуры; отчеты прокуроров о проведенной работе по укреплению законности и организации борьбы с преступностью и другие важные вопросы, связанные с деятельностью прокуратуры. Решения коллегий проводились в жизнь указаниями Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик.
После того, как в 1977 году была принята новая Конституция СССР, Прокуратура Союза ССР приступила к разработке на ее основе Закона о Прокуратуре СССР, которому предстояло заменить утвержденное в 1955 году Положение о прокурорском надзоре в СССР. Отношения гражданина и государства, согласно ст.37 Конституции СССР, должны были строиться по принципу «Уважение личности, охрана прав и свобод граждан — обязанность всех государственных органов, общественных организаций и должностных лиц». На конституционный уровень было поднято право гражданина обжаловать действия государственных органов и должностных лиц, в том числе обжаловать в суд действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, превышением полномочий, ущемляющие права граждан (ст.58). В Конституции было закреплено и право гражданина на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями органов и должностных лиц при выполнении ими служебных обязанностей. В Конституцию вошли все десять принципов Хельсинкского Заключительного акта о правах человека. Среди основ, определяющих развитие отношений СССР с другими государствами, ст.29 Конституции называла уважение прав и свобод человека, добросовестное выполнение Советским Союзом обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права и из заключенных СССР договоров. Принципу независимости прокуратуры от местных органов соответствовал другой важный принцип, предусмотренный Конституцией СССР, — строгая централизация управления прокурорской системы, непосредственная подотчетность Генерального прокурора СССР Верховному Совету СССР, а в период между сессиями Верховного Совета СССР — его Президиуму (ст.164). Конституция СССР закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР (ст.113).
В соответствии с принятым в ноябре 1979 года Законом СССР о Прокуратуре СССР к основным направлениям деятельности прокуратуры было отнесено, во-первых, высший надзор за точным и единообразным исполнением законов, и, во-вторых, борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности ; борьба с преступностью и другими правонарушениями; расследование преступлений; привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление; обеспечение неотвратимости ответственности за преступление; разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями и участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов.
Законном устанавливалось право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР, его ответственность и подотчетность перед Верховным Советом СССР, а в период между его сессиями — Президиуму Верховного Совета СССР. В Законе также закреплялось, что органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему — прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. 4 марта 1980 года Президиум Верховного Совета СССР, дополнив изданный ранее Указ от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», возложил на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров обязанность осуществлять высший надзор за точным и единообразным исполнением законов при рассмотрении предприятиями , учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защиту законных интересов граждан, привлекать нарушителей к ответственности и принимать меры в соответствии с Законом о прокуратуре СССР.
Сразу же после издания этого указа Генеральный прокурор СССР своим приказом от 4 апреля 1980 года № 14 «Об организации работы органов прокуратуры по исполнению законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» потребовал проведения постоянных проверок исполнения законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, проявляя максимум чуткости и внимания к людям, тщательно проверяя заявления и жалобы , добиваясь восстановления нарушенных прав и интересов граждан, а также проведения анализа поступающих заявлений и жалоб и принимая меры к устранению причин, их порождающих.
Правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы с началом провозглашенных реформ.16 июня 1987 года Президиум Верховного Совета СССР внес изменения и дополнения в Закон «О прокуратуре СССР», подтвердив правозащитную функцию прокуратуры. В частности, в ст.1 Закона были внесены дополнения о том, что, осуществляя надзор за исполнением законов, прокуратура должна добиваться, чтобы все перечисленные в статье государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе законности, » обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Требования прокуроров об устранении нарушений законов, предъявленные в установленном порядке, обязательны для исполнения».
Повышению роли и значения прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве в существенной мере способствовало принятие 26 декабря 1990 года Съездом народных депутатов СССР Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». Закон значительно расширил сферу прокурорского надзора, включив в предмет надзора законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений.
Теория и практика надзорной деятельности выработала целый ряд понятий и терминов, используемых в научной, учебной и практической деятельности. Не все из них учеными и практиками воспринимаются однозначно, и это в определенной мере негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора. Коренным понятием прокурорского надзора является понятие «прокурор».
Прокурор – это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном в статье 1 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» [15] и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом или приказом вышестоящего прокурора.
Понятие «прокурор» — собирательное, так как охватывает такие должности, как Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. Кроме того, это понятие охватывает должности заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, его советников и помощников всех нижестоящих прокуроров, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников, старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов управлений и отделов.
Помимо прокуроров в системе прокуратуры работают прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания – в органах и учреждениях военной прокуратуры). Прокурорскими работниками обычно являются научные и педагогические работники учреждений прокуратуры и иные работники подразделений органов и учреждений прокуратуры.
Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, о формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора и т.д. Как отрасль науки прокурорский надзор тесно связан с такими самостоятельными отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом других.
Из рассмотренного выше понятия прокурорского надзора как вида государственной деятельности, отрасли юридической науки и учебной дисциплины вытекает, что каждое из них имеет свой предмет, которые нередко путают. Так, под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которых направлена деятельность прокурора.
1.2 ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Часть 1 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [15] ставит на первое место среди функций прокуратуры надзор. Часть 2 статья 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определяет следующие цели ее деятельности:
1) обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности;
2) защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Для эффективного осуществления координации, а также надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознания и предварительного следствия, прокуратуре необходимо иметь информационную базу о преступности, ее состоянии и динамике. На Генеральную прокуратуру Российской федерации возложено ведение государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора. Задача регистрационно-аналитического направления — создание единой, независимой от ведомственной принадлежности статистической отчетности по борьбе с преступностью.
Прокуроры являются активными участниками правотворческой деятельности государства. Данная функция закреплена в ст. 9 Закона о прокуратуре и регулируется Приказом Генерального прокурора Российской Федерации «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» [3]. В ходе мониторингов федерального и регионального законодательства прокуратурой выявляются определенные пробелы в законодательстве, связанные с ненадлежащей реализацией федеральных законов. Принимаются меры, направленные на их устранение.
Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов — также одно из основных направлений реализации прокуратурой функции ее участия в правотворческой деятельности. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов.
Прокурор не только осуществляет надзор за соблюдением норм законодательства, но и выступает в качестве обвинителя в уголовном процессе, участвует в арбитражном и гражданском процессе. Тем самым прокуратура реализует еще одну из важнейших задач, возложенную на государственную власть, — правоохранительную.
Конституция Российской Федерации прямо предусмотрела, что ее нормы обладают высшей юридической силой, и все субъекты должны соблюдать ее, а также иные законы Российской Федерации. При этом прокуратура не относится к системе судебной власти и не является ее элементом, не отправляет правосудие, так как данные полномочия принадлежат исключительно суду. В то же время прокуратура не является органом исполнительной власти, реализуя несколько иные функции. С одной стороны, учитывая особенности назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации, с данным утверждением можно согласиться. С другой стороны, если рассматривать правовое положение данных субъектов, можно выявить некоторые несовпадения. Во-первых, они касаются полномочий Президента Российской Федерации, который реализует широкий набор функций, и прокуратуры, основной целью деятельности которой является обеспечение правопорядка на территории России. Во-вторых, несмотря на то, что кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации предлагает Президент Российской Федерации, вопросами назначения и освобождения его от должности ведает Совет Федерации Российской Федерации.
Вышесказанное позволяет сделать следующие выводы: прокуратура не относится ни к одной из ветвей власти. Она осуществляет самостоятельное направление деятельности, а именно надзор за соблюдением законности и правопорядка как обществом в целом, так и отдельной личностью. При этом прокуратура обладает независимостью от иных органов власти, политических и общественных объединений. Направления деятельности прокуратуры делятся на две группы: это надзор и другие функции прокуратуры. Прокурорский надзор состоит из контроля за выполнением законов и соблюдением прав и свобод человека государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, правительственными учреждениями и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также принятие мер, не противоречащие законодательству Российской Федерации, по устранению нарушений закона и привлечению виновных к ответственности. К иным функциям прокуратуры в соответствии с Законом о прокуратуре следует отнести:
1) уголовное преследование;
2) координацию деятельности правоохранительных органов;
3) участие в рассмотрении дел судами;
4) участие в правотворческой деятельности.
Кроме того, Генеральная прокуратура Российской Федерации осуществляет выпуск специальных печатных изданий; международное сотрудничество; участвует в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Прокуратура вправе выполнять исключительно те функции, которые предусмотрены ст.3 Закона о прокуратуре.
Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрение дел судами, в правотворческой деятельности и другие), важнейшей из которых является надзор за исполнением законов. В юридической литературе и на практике употребление понятия «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ или любого из них в каждом конкретном случае.
Необходимо также различать прокурорский надзор и государственный контроль. Так, последний предусматривает проведение проверок в отношении юридических лиц или частных предпринимателей по соблюдении ими норм действующего законодательства. Кроме того, прокуроры не осуществляют распорядительную деятельность, не могут отменить какой-либо нормативный правовой акт, самостоятельно, определить целесообразность расстановок сил и средств и так далее.
Кроме того, функции органов исполнительной власти разделены друг между другом, в тоже время прокуратура выполняет свои функции как единый орган, осуществляя всеобъемлющий надзор.
Одной из наиболее важных функций прокуратуры, является правозащитная функция. Согласно приказу Генерального прокурора России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [4], внимание прокуроров акцентировано на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина . В первую очередь подлежат защите права и законные интересы групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. Прокурор может подать заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в том случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий.
По мнению ученых, необходимо:
— усовершенствовать законодательство, регулирующие деятельность органов прокуратуры: добавить в Конституцию Российской Федерации отдельную главу «Прокуратура» или «Прокурорский надзор»; закрепить в федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» определение функций органов прокуратуры;
— развивать практику договорного взаимодействия органов прокуратуры и других государственных органов. В целях повышения эффективности деятельности прокуроров по осуществлению взаимодействия с органами публичной власти и институтами гражданского общества необходимо сформулировать предложения о внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации, а именно:
а) дополнить разделом 4 «Иные направления деятельности прокуратуры»; б) включить в него главу 1 «Взаимодействие прокуроров с органами публичной власти и институтами гражданского общества»;
в) включить в главу статьи 39.1 и 39.2, закрепляющие предмет взаимодействия и полномочия прокурора.
Страницы: 1 2