Страницы: 1 2
2 ОТРАСЛИ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
2.1 ОБЩИЙ НАДЗОР
Отраслями прокурорского надзора признаются:
— надзор за исполнением законов;
— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
— надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
— надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Предметом общего надзора являются:
— соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение за-конов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными феде-ральными органами исполнительной власти, представительными (законо-дательными) и исполнительными органами государственной власти субъ-ектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, орга-нами военного управления, органами контроля, их должностными лицами , а также органами управления и руководителями коммерческих и неком-мерческих организаций [7];
— соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государ-ственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения за-конов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки [6].
Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномо-ченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном по-рядке указываются цели, основания и предмет проверки.
В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, ука-зывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, под-твердить или опровергнуть которые невозможно без проведения провер-ки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении но-вой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организа-ции) не позднее дня его принятия.
Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации [7].
Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календар-ных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации [7].
Срок проведения проверки в отношении органа (организации), осу-ществляющего свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, регио-нальному отделению органа (организации) [6].
Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено:
при необходимости проведения сложных и (или) длительных иссле-дований, испытаний, специальных экспертиз для получения дополнитель-ной информации, которая может повлиять на выводы проверки, если срок их проведения выходит за пределы срока проведения указанной проверки;
если действия (бездействие) проверяемого органа (организации), препятствующие проведению указанной проверки, приводят к невозмож-ности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения;
в случае непредставления истребованных информации, документов и материалов или их копий в пределах установленных для их представления сроков, что приводит к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения.
Общий срок приостановлений прокурором или его заместителем проведения проверки не может превышать шесть месяцев. В случае невоз-можности в течение данных шести месяцев завершить указанные в пункте 6 статьи мероприятия либо получить необходимые информацию, документы и материалы или их копии срок приостановления проверки может быть продлен по решению Генерального прокурора Российской Федерации или уполномоченного им заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, но не более чем на шесть месяцев.
Проведение проверки возобновляется решением прокурора или его заместителя в случае прекращения оснований, установленных пунктом 6 [6].
В срок проведения проверки не включается срок:
— на который указанная проверка была приостановлена;
— между датой окончания сроков для представления необходимых информации, документов и материалов или их копий, установленных аб-зацем первым пункта 2 и пунктом 2.1 статьи 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», и датой их представления;
— установленный абзацем вторым пункта 2 статьи 6 Федерального за-кона «О прокуратуре Российской Федерации».
В случае приостановления проверки документы и материалы, изъ-ятые у проверяемого органа (организации), возвращаются проверяемому органу (организации), за исключением случаев, если указанные документы и материалы необходимы:
— для решения вопроса об уголовном преследовании;
— для проведения исследований, испытаний, специальных экспертиз, результаты проведения которых могут повлиять на выводы проводимой проверки.
Руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемо-го органа (организации) уведомляется о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки в течение двух дней со дня принятия решения о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения указанной проверки [6].
Проведение повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка, допускается в следующих исключительных случаях:
— по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;
— по истечении установленного статьей 24 Федерального закона Рос-сийской Федерации срока устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.
К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.
Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятиднев-ный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Гене-ральным прокурором Российской Федерации форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации)
Действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведе-нием проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке [6].
Полномочия прокурора при осуществлении общего надзора регла-ментированы. Так, прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
— по предъявлении служебного беспрепятственно входить на терри-тории и в помещения органов, иметь доступ к их документам и материа-лам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы про-куратуры информацией о фактах нарушения закона;
— требовать от руководителей и должностных лиц предоставления необходимых документов и материалов, статистических и иных сведений;
— требовать выделения специалистов для выяснения возникших во-просов;
— требовать проведения проверок по поступившим в органы проку-ратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Должностные лица обязаны при-ступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о про-ведении проверок и ревизий незамедлительно;
— вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным зако-ном, возбуждает уголовное дело или производство об административном правоотношении, требует привлечения лиц, нарушившим закон, к иной ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Прокурор и его заместитель в случае установления факта наруше-ния закона органами и должностными лицами:
— освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных орга-нов;
— опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обраща-ется в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
— вносит представление об устранении нарушений закона.
Деятельность прокуроров в сфере общего надзора весьма разносто-ронняя. Однако при всем разнообразии поднадзорных объектов и про-блем с соблюдением законности прокуроры должны выбирать те из них, которые главным образом отражаются в режиме законности в государ-стве. Полномочия Генерального прокурора РФ и подчиненных ему про-куроров в области общего надзора достаточно обширны. Прокурор имеет право по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно вхо-дить на территорию и в помещения поднадзорных органов и организаций. Он имеет доступ ко всем документам и материалам, с которыми считает необходимым ознакомиться в связи с поступившими к нему сведениями о фактах правонарушений. Прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц предоставления необходимых документов, мате-риалов, статистических и иных сведений; выделять специалистов для выяс-нения возникающих вопросов, проведения проверок по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям, ревизий деятельности подкон-трольных или подведомственных им предприятий; организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Установив факт преступного нарушения закона либо административного правонарушения закона, прокурор направляет материалы в соответству-ющие органы, требует привлечения виновных к иной установленной зако-ном ответственности. На выявления нарушения законов прокурор реаги-рует посредством определенных актов. Характерным признаком подоб-ных актов является то, что они принимаются в качестве итога всей предше-ствующей деятельности прокурора по проверке исполнения закона.
2.2 НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Предметом данного надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдени-ем прав и свобод человека и гражданина закреплены в ст. 27 Федерально-го закона «О прокуратуре Российской Федерации». Они выражаются в том, что при осуществлении возложенных на него функций прокурор:
— рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
— разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
— принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;
— использует полномочия, предусмотренные ст. 22 Федерального за-кона «О прокуратуре Российской Федерации»;
— при наличии оснований полагать, что нарушений прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуж-дает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совер-шившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом [8];
— в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуж-дает производство об административном правонарушении или незамедли-тельно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях;
— в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защи-щаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично от-стаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших [9].
Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушаю-щий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, кото-рые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нарушение.
Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюде-нием прав и свобод человека и гражданина во многом идентичны полно-мочиям по надзору за исполнением законов. Вместе с этим они имеют от-личия. Характерным для данного направления прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сооб-щений о нарушении прав и свобод человека. Заявления и жалобы служат отправной точкой, которой определяется необходимость вмешательства прокурора. Заявителями выступают в основной своей массе лица, права и свободы которых нарушены. Однако заявления и жалобы могут поступать и от других категорий граждан, а также государственных органов, раз-личных организаций. Рассмотрение сообщений о нарушении прав и сво-бод позволяет прокурору вникнуть в суть поступившего к нему обраще-ния, сформировать мнение о характере реагирования на него. В тех случа-ях, когда подобные сообщения не содержат необходимых для принятия решения данных, либо, когда представленные доказательства вызывают сомнение, прокурор проводит проверку. Указанные сообщения также вы-ступают поводом для проведения проверок.
Помимо поводов, должны быть основания для проведения проверки. Проверка проводится при наличии в поступившей к прокурору информа-ции, указывающей на нарушение прав и свобод человека и гражданина. В ходе проверки обычно устанавливаются следующие обстоятельства:
− имело ли место нарушение прав и свобод человека и гражданина;
− в чем выразилось конкретное нарушение: какие правовые нормы при этом были нарушены, каким органом, организацией и кем из их ру-ководителей;
− какие обстоятельства способствовали нарушению.
Надзорная деятельность и вся многогранная правоохранительная деятельность российской прокуратуры служат одной из важнейших га-рантий защиты прав и свобод граждан. Государство и общество заинте-ресованы в том, чтобы надзорная и иная деятельность прокуратуры была максимально эффективной, приводила к реальному укреплению законно-сти и правопорядка.
2.3 НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ,
ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
В системе отраслей прокурорского надзора рассматриваемая от-расль имеет особое значение. Прокурорский надзор призван обеспечить всесторонность, полноту и объективность исследования всех обстоятельств дела, принятия необходимых мер по раскрытию преступлений и привле-чению к уголовной ответственности лиц, их совершивших, соблюдение установленного законом порядка расследования, прав и законных интере-сов участников и иных в нем участвующих лиц, выявление причин и усло-вий, способствовавших совершению преступлений, а также принятие мер по их предупреждению.
Надзор за исполнением законов сочетается с такими направлениями деятельности прокуратуры, как уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Предметом надзора служат:
— соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
— установленный законом порядок рассмотрения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
— законность выполнения оперативно-розыскных мероприятий и решений, принимаемых этими органами;
— исполнение закона при проведении расследования и принятии органами дознания и следователем решений – ст. 29 Федерального закона «О рефе-рендуме Российской Федерации». В отличие от всех других отраслей про-курорского надзора данная отрасль характеризуется тем, что в ней про-курор не только выявляет нарушения закона, но и устраняет их. В этом находит выражение властно-распорядительный характер деятельности прокурора. В процессе осуществления надзора он дает органам дознания и следователю обязательные для них указания. Только в установленных законом случаях следователь вправе согласиться с ними и представить де-ло вышестоящему прокурору с изложением своих возражений. Как руко-водитель расследования прокурор осуществляет надзор систематически вне зависимости оттого, поступили ли какие-либо сведения о нарушении закона или нет.
Полномочия прокуроров по надзору за исполнение законов опреде-лены уголовно-процессуальным законодательством и другими законода-тельными актами, в частности, Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» [19], Положением о Федеральной службе без-опасности Российской Федерации [20]. В соответствии со ст. 30 Федераль-ного закона «О прокуратуре Российской Федерации» указания Генераль-ного прокурора РФ по вопросам дознания и предварительного следствия, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.
К предмету надзора, как уже указывалось ранее, отнесено исполне-ние закона органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятель-ность. В процессе осуществления оперативно-розыскных мероприятий должны соблюдаться законы и иные нормативные акты, обеспечиваться охрана прав и законных интересов граждан.
Для производства действий, связанных с ограничением прав и сво-бод, гарантированных Конституцией, таких как: неприкосновенность жи-лища, тайна переписки, телефонных и иных переговоров, предварительно было получено судебное решение. В случаях, не терпящих отлагательств, эти действия производятся до получения такого решения, однако в течение 48 часов об этом должен быть уведомлен суд (судья).
В процессе осуществления надзора за исполнением законов органа-ми, осуществляющими оперативно-розыскные мероприятия, и принимае-мые при этом решениями прокурор по поступившим к нему сведениям о нарушении закона и прав граждан вправе знакомиться с ними в связи с их проведением. В случаях выявления нарушений закона, прав и законных интересов граждан он обязан принять меры по устранению этих наруше-ний, восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного ущер-ба в соответствии с законодательством Российской Федерации. В процессе надзора за исполнением законов при расследовании преступлений проку-рор использует многообразные акты – указания, постановления, представ-ления, санкции, согласие, утверждение.
Указание – обращение прокурора, даваемое в связи с возбужде-нием и расследованием уголовного дела, которое является для органа до-знания или следователя обязательным. Несогласие с ними и их обжалова-ние не приостанавливают исполнения этих указаний. Обеспечивая процес-суальную независимость следователя как основного субъекта расследова-ния преступления, закон предоставляет ему право не согласиться с указа-ниями прокурора о привлечении в качестве обвиняемого, классификации преступления, об объеме обвинения, о направлении дела в суд или пре-кращении производства по делу. Во всех этих случаях следователь вправе не выполнять указания прокурора и предоставить дело вышестоящему прокурору со своими возражениями.
Постановление – решение, принимаемое прокурором по всем наибо-лее важным вопросам, возникающим в процессе надзора за исполнением законов при расследовании преступлений, — о возбуждении уголовного де-ла, об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении предва-рительного расследования, прекращении производства по уголовному де-лу, об отмене не законного постановления следователя и т.д.
Представление – требование прокурора, внесенное в соответствую-щий государственный орган, общественную организацию или должност-ному лицу о принятии мер по устранению нарушений закона и условий, способствующих совершению преступлений. Представление может быть внесено руководителю органа дознания в связи с выявленными нарушени-ями закона, прав и законных интересов граждан. Не позднее месячного срока по представлению должны быть приняты необходимые меры и о ре-зультатах поставлен в известность прокурор.
Санкция – решение прокурора в случаях, когда органу дознания, следователю необходимо ограничить конституционные права и законные интересы подозреваемого или обвиняемого: заключение под стражу, за-лог, обыск, выемка почтово-телеграфной корреспонденции, отстранение от должности.
Утверждение применяется прокурором в случаях, когда решение, принято следователем, в последующих стадиях производства по делу ста-новится прокурорским решением, например, обвинительное заключение.
Согласие – мнение прокурора, которое должно быть получено сле-дователем при решении вопроса о прекращении дела по основаниям.
Реализация этих, как и многих других, надзорных полномочий про-курора в сочетании с процессуальной самостоятельностью следователя и тесными взаимодействием с органами дознания обеспечивает успешное раскрытие преступлений, устранение причин и условий, способствующих их совершению.
За время существования прокурорского надзора за органами, осу-ществляющими оперативно-розыскную деятельность, сформировалась определенная правоприменительная практика. В прокуратурах субъектов Российской Федерации были выработаны различные способы его органи-зации. Отношение к надзору за законностью оперативно-розыскной дея-тельности как к второстепенному и незначительному влечет негативные последствия в виде увеличения количества нарушений прав граждан при производстве оперативно-розыскных мероприятий, снижения результа-тивности самой оперативно-розыскной деятельности.
Таким образом, наиболее актуальными проблемами организации надзора за оперативно-розыскной деятельностью являются:
1. Отсутствие единой системы осуществления этого вида надзора в масштабах страны.
Прокуроры на местах остро нуждаются в установлении критериев оценки этой работы, обобщениях положительной практики, возможности сравнения с результатами работы коллег из других регионов и самое главное — в методических рекомендациях, основанных не только на соб-ственном опыте проб и ошибок, но и централизованно обработанной ин-формации, включающей оценку законности тех или иных вариантов реше-ний, прошедших научный анализ и одобренных ведомственным руковод-ством. От централизации и системности зависит оперативность внедрения положительного опыта. Однако, несмотря на предпринятые попытки раз-работать и использовать методические рекомендации по осуществлению надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности в ряде про-куратур субъектов Российской Федерации, до настоящего времени единые методические указания, рекомендованные Генеральной прокуратурой Рос-сийской Федерации по данному надзору, отсутствуют, а научные изыска-ния в этой области прокурорской деятельности носят единичный характер.
2. Отсутствие четко сформулированных критериев оценки деятельно-сти прокуроров, уполномоченных на осуществление надзора за исполне-нием законодательства об оперативно-розыскной деятельности.
До последнего времени остается открытым вопрос предмета и преде-лов прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной дея-тельности. Если предметом надзора является проверка соблюдения и ис-полнения закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, то, как тогда следует относиться к логике включения в обязанности упол-номоченных прокуроров способствовать выполнению задач самой опера-тивно-розыскной деятельности?
В частности, В. Осипкин указывает в числе задач надзора за закон-ностью оперативно-розыскной деятельности: содействие оперативным подразделениям в комплексном и активном осуществлении всего объема оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных законодатель-ством; содействие надлежащему документированию произведенных опера-тивно-розыскных мероприятий; содействие использованию результатов оперативно-розыскных мероприятий в процессе доказывания по уголов-ным делам в соответствии с положениями уголовно-процессуального зако-нодательства, регламентирующего собирание, проверку и оценку доказа-тельств [11]. Подобный подход подвергнут критике в научной литературе, поскольку, по мнению специалистов, он противоречит сущности надзор-ной деятельности и нацеливает прокурора на подмену ведомственного контроля [17].
2.4 НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ
ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЕ И
НАЗНАЧАЕМЫЕ СУДОМ МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА, АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ И
ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ
Предметом данного вида надзора являются:
— законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характе-ра, назначаемые судом;
— соблюдение установленных законодательством Российской Федера-ции прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осуж-денных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
— законность исполнения наказания, не связанного с лишением свобо-ды.
При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе:
— посещать в любое время органы и учреждения, указанные в статье 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»;
— опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
— знакомиться с документами, на основании которых эти лица задер-жаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам прину-дительного характера, с оперативными материалами;
— требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, под-вергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие за-конодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, поста-новлений администрации органов и учреждений, указанных в статье 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, воз-буждать производства об административных правонарушениях. До рас-смотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается [10];
— отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение за-кона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобож-дать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения ка-мерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.
Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учре-ждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение [5].
Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, за-ключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принуди-тельного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учре-ждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.
Под законностью нахождения лиц в исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного харак-тера, назначаемые судом, следует понимать не только законность помеще-ния и содержания в них, но и соблюдение сроков содержания и своевре-менность освобождения. Традиционно юридическим основанием нахож-дения лица в местах содержания задержанных, предварительного заклю-чения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом, явля-ется решение уполномоченного государственного органа, отраженное в соответствующем документе.
К общим недостаткам существующей системы исполнения наказа-ний, связанных с лишением свободы, можно отнести: критическое состоя-ние материально-технической базы следственных изоляторов, исправи-тельных и других учреждений; крайне низкий уровень медицинского об-служивания заключенных и осужденных; отсутствие возможности обеспе-чить трудовую занятость осужденных; произвол, насилие, жестокое об-ращение с заключенными со стороны сотрудников пенитенциарных учре-ждений. Для улучшения сложившейся ситуации государством был взят курс на осуществление более рациональной политики в области уголовно-го правосудия в Российской Федерации.
Относительно законности исполнения наказания, не связанного с лишением свободы, речь идет о следующих видах наказания: штраф, ис-правительные, обязательные и принудительные работы, ограничение сво-боды, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение свободы при условном осуждении и т. п.
Осужденные к отбыванию наказания, не связанного с изоляцией от общества, обязаны состоять на специальном учете. За этими лицами дол-жен осуществляться постоянный контроль, в том числе за их надлежащим поведением, соблюдением запретов и исполнением обязанностей, установ-ленных уголовно-исполнительными инспекциями, а также за порядком и условиями отбывания наказания и т. д.
Некоторые ученые считают, что включение данного направления прокурорской деятельности в рассматриваемую отрасль прокурорского надзора было обусловлено особым значением и единой организацией прокурорского надзора, а также одинаковой направленностью правовых отношений, складывающихся в сфере исполнения приговора между осуж-денными и различными органами и учреждениями, призванными испол-нять вынесенные судебные решения.
3. ПРОКУРАТУРА В СОВРЕМЕННОЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ
СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
После распада СССР, в январе 1992 г., был принят Федеральный за-кон «О прокуратуре Российской Федерации». В дальнейшем в Конститу-ции Российской Федерации, принятой в 1993 г., в статье 129 был закреп-лен принцип единства и централизации системы органов прокуратуры. В результате законодательных преобразований прокуратура Российской Федерации окончательно сформировалась структурно и функционально в самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти. В принятом законе был упразднен надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяй-ственную деятельность, совсем иным стало содержание прокурорского надзора. Утвержден и последовательно проводится в жизнь приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Сегодня выдвигаются новые требования к прокурорам и ставятся более сложные задачи. Масштабные реформы, реализация национальных проектов требуют нового качества прокурорского надзора с тем, чтобы правозащитный и правоохранительный потенциал прокуратуры реально способствовал развитию демократического правового государства. В чис-ле приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры про-должают оставаться борьба с преступностью и коррупцией, защита прав и законных интересов граждан, обеспечение единства правового простран-ства страны. В настоящее время органы прокуратуры придают важное значение своевременному информированию органов представительной и исполнительной власти всех уровней о состоянии законности, складываю-щейся в правоприменительной практике. Именно в этом видится основное направление деятельности прокуратуры, от которой во многом зависит благосостояние и правовая защищенность граждан, безопасность и инте-ресы государства.
В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации состав-ной частью ее правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах. Международные договоры, не требую-щие издания внутригосударственных актов для применения действуют в Российской Федерации непосредственно. Однако в любом случае эти пра-вовые акты должны быть официально опубликованы для всеобщего сведе-ния. Многочисленные нарушения Конституции Российской Федерации со стороны органов законодательной и исполнительной власти субъектов Фе-дерации обусловили закрепление в законе положения о том, что прокура-тура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Феде-рации. Для решения этой задачи прокуроры, действующие на территории субъектов Федерации, в том числе автономных республик, реализуют свои полномочия от имени Российской Федерации.
К иным (кроме надзорной) функциям относятся:
— уголовное преследование, включая предварительное следствие и поддержание обвинения в суде;
— координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
— участие в правотворческой деятельности и др.
В п.2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде-рации» определяются общие цели деятельности прокуратуры. При этом приоритеты отданы защите прав и свобод человека и гражданина. Это со-ответствует ст.2 Конституции Российской Федерации, где закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, со-блюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Названные цели определяют основные направления деятель-ности прокуратуры. Прокуратура Российской Федерации является важной и неотъемлемой частью механизма обеспечения законности в России. Мало принять хороший закон, надо его и реализовать. В связи с низким уровнем правосознания как рядовых граждан, так и должностных лиц, коррупцией, крайней обостренностью экономических и социальных проблем сделать это на практике чрезвычайно трудно. В этих условиях прокуратура при-звана обеспечить единое понимание и применение законов на всей терри-тории Российской Федерации, всеми субъектами правоприменительной де-ятельности путем использования всего арсенала средств прокурорского надзора.
В литературе является дискуссионным вопрос и о месте прокурату-ры в системе государственных органов. Одни авторы относят ее к органам законодательной власти, другие – к исполнительной власти, третьи — к су-дебной власти. Каждая из позиций имеет свою теоретическую и практиче-скую основу. Прокуратура занимает особое место в системе государствен-ных органов и не может быть отнесена ни к одной из названных ветвей власти. [18].
Исходя из интересов укрепления законности, в органах прокуратуры произведены существенные внутрисистемные преобразования: расширены полномочия прокуратур субъектов Российской Федерации, которым пере-подчинены большинство специализированных прокуратур; созданы под-разделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федераль-ных округах; образованы управление по расследованию преступлений в сфере федеральной безопасности и межнациональных отношений на Се-верном Кавказе и управление по надзору за исполнением законодатель-ства в сфере оборота наркотиков. Организационные перемены коснулись также деятельности прокуратуры по обеспечению законности в экономиче-ской и социальной сферах, на транспорте, на досудебной и судебной ста-диях уголовного судопроизводства, в гражданском и арбитражном про-цессе и других направлениях.
К настоящему времени в основном сформирована прочная правовая база многогранной деятельности органов прокуратуры как инструмента утверждения идей правового государства, обеспечения верховенства права и законности.
В современных условиях развития российской прокуратуры, пред-ставляется наиболее интересной точка зрения, согласно которой необхо-дима ликвидация прокуратуры как самостоятельной и независимой от других федеральных органов власти путем ее превращения в подразделе-ние Министерства юстиции, и отнесения тем самым ее к органам исполни-тельной власти. Логика данной позиции такова: «любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и, если прокуратура не относится к законодательной и судебной ветвям власти, она является со-ставной частью исполнительной власти, и должна влиться в Министерство юстиции» [12].
Современное реформирование органов прокуратуры в России поро-дило множество споров относительно роли и места прокуратуры в системе разделения властей. Анализируя различные взгляды на принадлежность прокуратуры к той или иной власти, мы обращаем внимание на то, что прокуратура является универсальным, самостоятельным институтом госу-дарственной власти, следовательно, не разделяем позиции тех авторов, ко-торые относят прокуратуру, к законодательной, судебной либо исполни-тельной власти. По нашему мнению, законодателю необходимо в Консти-туции выделить нормы о прокуратуре в отдельную самостоятельную гла-ву, таким образом определить ее правовую природу, что возможно ис-ключит излишние дискуссии по поводу сохранения данного института. Хо-телось бы подчеркнуть, что препятствия развитию системы независимого контроля видятся и в самой действующей Конституции Российской Феде-рации, в частности, в механизме внесения поправок и пересмотра положе-ний Конституции Российской Федерации.
Кроме того, возникают проблемы в процессе взаимодействия органов прокуратуры с публичными органами власти, а также иными органами государственной власти и местного самоуправления. К их числу относятся проблемы правового, ведомственного, межличностного и организационного характера.
Проблемы правового характера связаны с несовершенством законода-тельства и существующим бюрократизмом. Достаточно часто должност-ные лица органов прокуратуры не получают нужную им информацию в срок лишь по той причине, что запрос сотрудника прокуратуры «путеше-ствовал» по внутренней системе кабинетов. Такая ситуация влечет несвое-временность принятия мер прокурором по устранению нарушений закона, позднее реагирование на него. В данном случае меры прокурорского реа-гирования теряют свою эффективность. Для решения указанной проблемы необходимо обеспечить переход всех органов государственной власти на электронный документооборот, поскольку современные технологии поз-воляют мгновенно направлять информацию любому лицу вне зависимости от расстояния.
В процессе взаимодействия сотрудников органов прокуратуры и органов государственной власти возникают проблемы межличностного характера. Для устранения таких проблем, прежде всего, необходима высокая куль-тура самих государственных служащих, знание правил этики и уважитель-ное отношение друг к другу.
Большое значение играет устранение организационных проблем, возни-кающих в процессе реализации прокурором функций, предоставленных ему законом. Данный вид проблем может быть связан с реализацией про-курорами надзорных полномочий, с проблемой кадровых ресурсов, с от-даленностью и труднодоступностью многих населенных пунктов, большим кругом обязанностей прокурорских работников.
Одной из разновидностей организационных проблем является проблема технического оснащения и отсутствия электронного документооборота. В настоящее время в органах прокуратуры ведется учет поступающих жалоб и документов, из них формируются наряды, а также надзорные производ-ства, для хранения которых необходимо выделять специальное помещение — архив. Указанные документы имеют определенный срок хранения, по ис-течении которого они подвергаются уничтожению, чаще всего — сжиганию. Электронный документооборот и хранение огромного количества матери-алов в электронном виде обеспечивали бы, во-первых, сохранность и лег-кую доступность любого документа из соответствующего материала для сотрудника прокуратуры, во-вторых, документы могли бы храниться дли-тельный период времени, и отпала бы необходимость их уничтожения, а также выделения отдельного помещения для их хранения. Таким образом, у органов прокуратуры была бы создана своя база архивной документа-ции за многие годы. Существует и такая проблема, как отсутствие у про-курора права законодательной инициативы, а также права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с заявлением о разрешении дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативно-правовых актов. В ст. 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено, что одним из предметов надзора за исполнением законов яв-ляется надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, а так-же за соответствием законам принимаемых государственными органами правовых актов [21].
Законодательно не закреплены полномочия прокурора в правотворческой деятельности. В настоящее время, чтобы предложить внести изменения в нормативный акт или выйти с предложением о принятии соответствующе-го правового акта прокурору необходимо обратиться в представительный орган соответствующего субъекта или муниципального образования с предложением о рассмотрении вопроса о внесении изменений или приня-тии нормативного акта. При этом никак не урегулирован вопрос о воз-можности обращения Генерального прокурора Российской Федерации с законодательной инициативой в Федеральное собрание Российской Феде-рации. В связи с этим считаем необходимым пересмотреть действующее законодательство по этому вопросу и решить существующую проблему.
В деятельности прокуратуры можно выделить следующие проблемы: не-достаточное правовое регулирование, непоследовательно проводимые за-конодателем реформы, проблемы взаимодействия органов прокуратуры с иными органами власти и органами местного самоуправления, сужение полномочий прокуратуры в сфере судопроизводства и надзоре за след-ственной деятельностью.
Подводя итог, необходимо отметить, что перед органами прокуратуры стоит задача не только эффективно выполнять возложенные на них полно-мочия, но и помогать законодателю в устранении существующих проблем. Для наиболее полного регулирования деятельности органов прокуратуры необходимо детальное закрепление в Конституции их правового статуса, конкретного перечня функций, задач и целей, стоящих перед ними, как особого органа, осуществляющего надзор за исполнением законов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Место прокуратуры в системе органов государства в значительной мере обусловливалось состоянием самой государственности. В так называемые «переходные периоды», когда государственность ослаблялась, роль прокуратуры как органа уголовного преследования с использованием ее в политических целях усиливалась.
Достаточно длительный период совершенствования законодательства о прокурорском надзоре, к сожалению, не определил ни место прокуратуры в системе органов государства, ни объем специальных полномочий. Это связано в первую очередь с отсутствием определения цели реформирования законодательства о прокурорском надзоре.
Деятельность прокуратуры во всех направлениях носит отчетливо выраженный юрисдикционный, правоохранительный характер.
Прокуратура Российской Федерации –орган борьбы с правонару-шениями, со специфическими методами реагирования на них:
— предупреждение о необходимости нарушения закона;
-принесение протеста;
— вынесение постановления;
— вынесение постановления о возбуждении административного про-изводства;
— возбуждение уголовного дела и уголовного лица, совершившего преступление.
Органы прокуратуры осуществляют свои законные полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов мест-ного самоуправления, общественных объединений.
Осуществляя свои полномочия, органы прокуратуры действуют со-гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законода-тельства об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной или иной охраняемой законом тайне; они информируют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправле-ния, а также население о состоянии законности.
В данной работе были достигнуты цели и задачи, поставленные во введении, а именно : исследована деятельность органов государственного надзора как одного из основных элементов обеспечения правопорядка и правоохранения в России ; изучен процесс формирования и состояние системы государственного надзора; освещены задачи, решаемые органами прокуратуры при их правоохранительной деятельности; показан вклад прокуратуры в развитие российской государственности, выделены проблемы в работе прокуратуры и пути их решений.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. http://www.garant.ru/ — [Власенко, Н.А. Теория государства и права], [Электронный ресурс].
2. О прокуратуре Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 01.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
3. О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления (вместе с «Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации) [Электронный ресурс]: Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 № 144 (ред. от 11.08.2020) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
4. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина [Электронный ресурс]: Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 (ред. от 31.08.2021) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 01.07.2010 №132-ФЗ // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
6. О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 07.03.2017 № 27-ФЗ // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
7. О прокуратуре Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 01.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
8. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ (ред. от 22.12.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) «// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 08.03.2015 № 23-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
10. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Рос-сийской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ (ред. от 22.12.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
11. Осипкин В.Н. Предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Труды Санкт-Петербургского юридического института генеральной прокуратуры Российской Федерации. № 3. СПб., 2001. С. 34-40.
12. Лукоянов Д. Место прокуратуры в государственном механизме // Законность. — 2006. — № 11. — С. 55.
13. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным го-лосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссий-ского голосования 01.07.2020) // Справочно-правовая система Консуль-тант Плюс [Электронный ресурс].
14.https://school8-gk.ru/wp-content/uploads/2021/12/70251576. [Электронный ресурс] 15. О прокуратуре Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 01.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021) // Справочно-правовая система Консуль-тант Плюс.
16. http: //www.garant.ru/ — [Бессарабов, В.Г. Советская прокуратура: 1922 — 1991].
17. Соловьев А.Б., Токарева М.Е, Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. М., 2000. С. 110 — 111; Мыцыков А. Прокуратура. Проблемы развития// За-конность. 2000. N 1.
18. Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. — 2006. — №4. [С.30—33].
19. Об оперативно-розыскной деятельности [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ (последняя редакция)
20. Указ Президента РФ от 11.08.2003 № 960 (ред. от 01.06.2021) «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»
21. Бобырев В.В. О развитии прокуратуры Российской Федерации (проблемы и пути их решения) // Право и безопасность. 2008. № 4 (29). С. 40 — 48.
Страницы: 1 2