1.2. Системный анализ организационной культуры c позиций управленческого подхода
Рассмотрение любой организации как сообщества, имеющего общее понимание своих целей, значения и места, ценностей и поведения, вызвало к жизни понятие «организационная культура», которое возникло относительно недавно, но в настоящее время вызывает особый интерес в научной среде и практической деятельности. Почему такое внимание уделяется в современном обществе проблемам организационной культуры? На этот риторический вопрос убедительно отвечает Эдгар Шейн, внесший большой вклад в развитие различных аспектов управленческой деятельности, в частности, таких как организационное и карьерное развитие, организационная культура. Потому, отвечает он, что «…в ней стали видеть не просто идею, позволяющую объяснить многие организационные явления, но и нечто такое, с помощью чего руководители могут создать более эффективную организацию». Обществу также не все равно, какими путями бизнес добивается успеха и в какой среде пребывают в организациях члены общества — сотрудники организаций. Дело в том, что в любом сообществе людей, которые объединены общими целями, складывается свой способ осуществления профессиональной деятельности, и культура определяет, как мы работаем, думаем и действуем в рамках организации».
Первые упоминания о культуре восходят к античности, где она отождествлялась с образованием. В эпоху возрождения под культурой понималось активное творческое начало в человеке, служившее основой его гармоничного возвышенного развития. В современном смысле этот термин стал употреблять немецкий юрист историограф С. Пуфендорф (1632-1694 гг.) Организационная культура как часть общей культуры — это система разделяемых трудовым коллективом ценностей, убеждений, верований, норм, традиций, которые определяют соответствующий стереотип поведения людей в сфере профессиональной деятельности. Организационная культура выражает уровень социальной интегрированности и профессиональной зрелости коллектива в процессе достижения целей организации. Как отмечает В.А. Спивак, организационная культура — «это среда, атмосфера, в которой мы пребываем, все, что нас окружает, с чем и кем мы имеем дело на работе».
В настоящее время организационная культура считается главным фактором конкурентоспособности организации, составной частью ее стратегического развития. По своей сути организационная культура включает в себя набор коллективно разделяемых ценностей, правил, убеждений, традиций, стереотипов и поведенческих паттернов (моделей). Она получает выражение в символических средствах духовного и материального окружения людей, работающих в конкретной организации или государственном органе.
Организационная культура позволяет в значительной мере сгладить противоречие индивидуальных целей с общей целью организации, формируя общее культурное пространство, включающее ценности, нормы и поведенческие модели, разделяемые всеми работниками или служащими. В каждой организации устанавливается характерная лишь для нее система связей, действий, взаимодействий и отношений, осуществляющихся в рамках организационной деятельности, способа постановки и ведения дела.
Эдгар Шейн, как было подчеркнуто выше, определяет организационную культуру «как совокупность основных убеждений, сформированных самостоятельно, усвоенных или разработанных определенной группой по мере того, как она учится разрешать проблемы адаптации к внешней среде и внутренней интеграции, которые оказываются достаточно эффективными, поэтому и считаются ценными, а потому передаются новым членам организации в качестве правильного образа восприятия, мышления и отношения к конкретным проблемам».
В российской науке и практике понятие «организационная культура» было введено А.К. Гастевым, который вкладывал в этот термин управленческий смысл. Поскольку в понятие «организационная культура» входят идеи, убеждения, традиции и ценности, разделяемые всеми в организации, они находят прямое выражение в доминирующем стиле управления, методах мотивации сотрудников, имидже организации и т. д. Кроме того, организационная культура теснейшим образом связана с лидером, его культурой. Организация — своеобразное творение ее основателя, лидера, поэтому в ней, как в любом произведении, отражаются особенности личной культуры автора, его взгляды и заблуждения.
В целом следует отметить, что культура является специфическим способом организации и развития человеческой жизнедеятельности, представленном в продуктах материального и духовного труда, в системе социальных норм и учреждений, в духовных ценностях, в совокупности отношений людей к природе, между собой и к самим себе; т.е. это — система коллективно реализуемых смыслов, символов, ценностей, убеждений, образцов и норм поведения общества в целом или присущих определенной группе людей.
Богданов А.А. утверждал: «Всякая деятельность объективно является организующей или дезорганизующей». По его мнению, организовать — значит сгруппировать людей для какой-либо цели, координировать и регулировать их действия в духе целесообразного единства. С точки зрения социальной организации выделены характерные черты организационной культуры: целевая природа, взаимосвязь позиций и ролей в процессе достижения цели, вертикальная и горизонтальная структурированность, специфичность средств регулирования и контроля деятельности, системная целостность, состоящая из частей.
Впервые проблемы культуры в государственных организациях затрагиваются в работах английских ученых А. Лоутона и Э.Роуза, которые раскрывают сущность, функции, типы организационной культуры, обращая особое внимание на тенденции отставания учрежденческой культуры от новых идей, стремление к сохранению старой культуры и ценностей. Ученые выделяют типы учрежденческой культуры: политическая, управленческая, правовая, рыночная и др. Представляется, что организационная культура – это сложный комплекс предположений, бездоказательно принимаемых всеми членами коллектива и задающий рамки поведения. Принимаемые большей частью организации философия и идеология управления, ценностные ориентации, верования, ожидания, нормы – все, что регламентирует поведение человека и дает возможность прогнозировать его поведение в конкретной ситуации. С учетом такого подхода организационная культура управления персоналом государственной службы — совокупность установок и ценностей, обычаев и традиций, систем убеждений и норм поведения, представляющих собой правила, которые должны определять, как в той или иной ситуации должен поступать персонал государственных органов и государственные служащие. Организационную культуру государственной службы представляем как исторически обусловленную социокультурную систему, представляющую собой нормативно определенные формы и способы организации деятельности государственных служащих на основе гармонии ее подсистем (профессиональная культура, культура организации, информационная культура, культура делового общения и др.) в интересах достижения высокой эффективности результативности государственного управления.
Организационная культура управления персоналом государственной службы, обеспечивающая эффективность и управляемость системы государственной службы, должна включать служение общественному благу, профессиональную компетентность, стабильность, гласность в осуществлении профессиональной деятельности, социальную ответственность за свои действия, дисциплинированность, стремление к анализу и учету возможно более широкого круга факторов и последствий принимаемых решений. Повышение уровня организационной культуры управления персоналом государственной службы, формирование ценностных ориентаций, установок, норм, отношений является важным условием эффективного функционирования государственной службы.
Организационная культура сложно структурирована и имеет ряд статистически однородных, с точки зрения, организации, социальных групп. Эти группы являются частью целого, которая стала относительно независимой и начала действовать как самостоятельная общность. Внутри себя эти группы ведут собственную жизнь, каждая обладает своими нормами и ценностями, традициями поведения, которые не всегда полностью схожи с ценностями основной культуры организации. Говорить об организационной культуре как монолитном феномене не приходится. Тем не менее, необходимо понимать, что в одной организации может быть много «локальных» культур. При этом имеется в виду одна, преобладающая во всей организации культура и культура ее частей (уровней; подразделений; профессиональных, национальных, возрастных, половых и других групп). Эти различные субкультуры могут сосуществовать под «крышей» одной общей культуры. Коэн А.«Культура включает знания, ценности, мнения, вкусы, предрассудки, традиционные для всех социальных групп и разделяемые их членами. Каждое общество внутренне дифференцируется на многочисленные субгруппы, каждая из которых имеет свой общий для ее членов образ мышления и поведения. Эти «культуры в культуре» и есть «субкультуры».
Таким образом, в любой организации потенциально заложено множество субкультур. Фактически любая из этих субкультур может стать доминирующей, т.е. собственно организационной культурой, если она целенаправленно поддерживается и используется организационной властью как инструмент консолидации индивидуальных целей в направлении общей организационной цели. Особенности субкультуры каждой структурной единицы организации влияют друг на друга и формируют общую часть культуры организации. В процессе своего развития различные субкультуры определенным образом позиционируются относительно друг друга: они либо изолируются, либо одна субкультура вытесняется другой, более сильной, либо взаимодействуют, налаживая связи и видоизменяясь. Отсутствие внимания со стороны руководителей организации к различным субкультурам превращает обозначенные различия в противоречия и открытые конфликты, препятствующие эффективной работе и достижению корпоративных целей. Для эффективного управления организацией руководитель должен хорошо представлять, какие субкультуры существуют в его организации, уметь адекватно оценивать влияние, которое они могут оказать на достижение организационных целей, а также управлять ими.
Под культурой организации, как правило, понимается вид субкультуры, качественная характеристика принятых ее членами или активным ядром базовых представлений, ценностей, норм поведения и деятельности, составляющих ее сущность. Культура является важнейшим свойством и показателем организации как совокупности людей, деятельность которых упорядочена нормами и правилами социальной системы, объединяющей, координирующей и направляющей поведение людей (социальных групп) в процессе совместной деятельности.
Сложились два подхода к пониманию культуры организации: феноменологический (П. Бергер, Т. Луман, Д. Сильверман, А. Петтигрю) и рационально-прагматический (Ф. Харрис, Р. Моран).
При феноменологическом подходе организационная культура рассматривается как сущность организации. При этом могут функционировать, в зависимости от структуры, различные модели организации: механические и органические, когнитивные и символические. Человек является активным творцом и распорядителем знаний и с их помощью воздействует на других людей.
При рационально-прагматическом подходе организационная культура рассматривается как свойство организации. В этом случае культура характеризуется такими качествами, как осознание служащими себя и своего места в организации, наличие коммуникативной системы и языка общения. Важное значение придается имиджу служащих, их привычкам и традициям, ценностям и нормам, мировоззрению, трудовой этике и мотивированию.
Эти подходы взаимно дополняют друг друга; поэтому на организационную культуру можно влиять как прямо, так и опосредованно, т.е. управлять персоналом через организационную культуру.
В организационной культуре выделяются три уровня: поведение и артефакты, которые можно наблюдать; верования и ценности; базовые предположения, которые скрыты и требуют специальных методов исследования. Согласно Э.Шейну, познание организационной культуры начинается с первого, поверхностного или символического, уровня, включающего такие видимые внешние факторы, как применяемая технология и архитектура, использование пространства и времени, наблюдаемые образцы поведения, способы вербальной и невербальной коммуникации, лозунги и т.п., или всё то, что можно ощущать и воспринимать через известные пять чувств человека. На этом уровни вещи и явления легко обнаружить, но их достаточно трудно интерпретировать в терминах организационной культуры без знания других её уровней.
Те, кто пытаются познать организационную культуру глубже, затрагивают её второй, подповерхностный, уровень. На этом уровне изучению подвергаются ценности, верования и убеждения, разделяемые членами организации, в соответствии с тем, насколько эти ценности отражаются в символах и языке, каким образом они несут в себе смысловое объяснение первого уровня. Восприятие ценностей и верований носит сознательный характер и зависит от желания людей. Второй уровень культуры получил у Э. Шейна название организационная идеология. Он особо подчёркивает здесь роль жизненного кредо лидера компании — создателя или преобразователя её культуры. Исследователи часто ограничиваются этим уровнем, так как на следующем возникают почти непреодолимые сложности.
Третий, глубинный, уровень включает новые (фундаментальные) предположения, которые трудно осознать даже самим членам организации без специального сосредоточения на этом вопросе. Среди этих принимаемых на веру скрытых предположений, направляющих поведение людей в организации, Э.Шейн выделил отношение к бытию в целом, восприятие времени и пространства, общее отношение к человеку и работе.
Особое значение для организационной культуры имеют базовые предположения, которые, как компонент ее культуры, изобретаются, обнаруживаются или достигаются организацией в результате попыток справиться с проблемами адаптации к внешней среде или внутренней интеграции, передаваясь новым членам организации по наследству. Эти представления подразделяются на пять сфер, способы взаимоотношений с которыми и восприятие которых в совокупности характеризуют тип культуры организации: о взаимоотношениях со средой; о повседневной жизни; о природе человека; о деятельности; о человеческих взаимоотношениях. Базовые представления предопределяют трансформацию ценностей, трактовку поведения и деятельности работников в организации, составляя ядро ее культуры, т.е. культурную парадигму, которая выступает в роли «фильтра» инородных культурных образцов.
Центральным звеном культуры организации являются ценности и нормы – материальные и духовные, экономические и внеэкономические, институциональные и неформальные, поведенческие и деятельностные, – а также символы, идеология, мифы, ритуалы, язык и т.д. Они определяют содержание культуры организации, позволяют давать оценку видимым ее проявлениям.
В государственной службе как административной организации базовые ценности более устойчивы, чем в организациях других типов. Это связано с публично-правовой направленностью государственной службы. В ней на первый план выходят социальные и правовые ценности – законность, служение государству и обществу, реализация политики государства, защита прав и свобод человека и гражданина.
Ценности организационной культуры — это социально значимые предметы, явления и процессы, направленные на удовлетворение потребностей членов организации в самосохранении, в самовоспроизводстве внутренних интересов и структуры, а также являющиеся стратегическими детерминантами поведения личности во времени и культурном пространстве организации. Благодаря ценностной основе каждый сотрудник внутри организации в рамках общей системы ценностей занимает индивидуальную ценностную позицию, которая изменяется в процессе межличностного взаимодействия и обмена ценностями. Ценности формируют ценностную систему, получающую выражение в заявляемых государственной службой ценностях и которые в свою очередь задают людям ориентиры их нравственного поведения и действия.
Таким образом, внешне организационную культуру отражают, прежде всего, артефакты – наблюдаемые («видимые»), но прямо не поддающиеся оценке проявления культуры в организации (технологии, проектируемая среда, формальная структура организации, образцы поведения и деятельности и др.).
Культура организации выражает важнейшие отношения между организацией и обществом, государством, отдельными служащими. В связи с этим в ней сочетаются четыре вида культурных образцов: общечеловеческие; национальные; групповые (организационные); индивидуальные.
Общечеловеческая культура проникает в государственную службу как организацию через материальные и идеальные средства обеспечения ее функционирования, прежде всего, через достижения науки и мораль. Субъект управления государственной службой может сосредоточить внимание на этих средствах.
Национальная деловая культура во многом предопределяет поведение и деятельность государственных служащих как членов организации, формируя ее базовые представления, ценности и нормы, менталитет служащих, что сказывается на принципах и методах управления, уровне концентрации власти, структуре деятельности, технологиях разработки и принятия решений, контроле их исполнения и т.д.
В связи с этим различают культуры: традиционную и протестантскую; западную и восточную; японскую и американскую и др. Так, для японских организаций характерны: пожизненный найм, медленное поэтапное продвижение работников по ступеням иерархии, неспециализированная карьера, коллективные механизмы принятия решений и ответственность, неявные формы контроля, рассмотрение всех возникающих проблем через призму целого; для американских – краткосрочный найм, быстрое продвижение по службе, специализированная карьера, явные формы контроля, ориентация на индивидуальные решения и ответственность, установка на разрешение частных проблем.
Как социокультурная система, государственная служба отличается от других организаций такими чертами как миссия, цели, функции, структура, набор статусов и ролей, степень открытости внешней среде. Эти отличия в государственной службе как административной организации проявляются в явной форме, тогда как в других типах организаций (общественных, ассоциативных и т. д.) – в неявной форме.
Государственная служба как административная организация отличается от других организаций по структуре, использованным средствам социальной регуляции, стилю руководства, стадиям развития, иерархии отношений, статусов и ролей, отношениям власти и подчинения, а также наличием четких правил, регламентов, процедур и стандартов.
Ведущим фактором, определяющим особенности культуры государственной службы как организации и возможности управления ею, является ее структура. Так, механическая структура приспособлена к стабильным условиям – модель организации как закрытой системы. Здесь сферы управленческой деятельности и решаемые задачи разграничены по предметной специфике и направлениям деятельности. Обязанности служащих специализированы и четко обозначены, сферы контроля определены. Строение властных структур иерархическое, власть и ответственность сконцентрированы на вершине управленческой пирамиды. Важнейшие требования, предъявляемые к служащим, вытекают из принципов узкой профессиональной специализации и исполнительской дисциплины.
В государственной службе не всегда применима органическая структура. Она максимально приспособлена к нестабильным условиям, является моделью организации как открытой системы. Управленческому персоналу и исполнителям все время приходится решать новые нестандартные задачи, четко не разделенные между существующими подразделениями, профессиональными и должностными позициями, специализированными ролями. Их деятельность слабо специализирована и стандартизирована. Важным элементом такой системы является непрерывное перераспределение индивидуальных задач. Организационная структура находится в состоянии «перманентной перестройки». В государственной службе больше ценится стабильность, предсказуемость действий.
В целом переход от одного типа культуры организации к другому затруднен, поскольку возникает противоречие внедряемой культуры со сложившимися представлениями, ценностями, нормами, образцами поведения.
На индивидуальном уровне – уровне государственного служащего – культура ассоциируется с признаками личного совершенства, соответствием идеалу. При этом выделяются, прежде всего, знания, умения и навыки служащего, базирующиеся на его способностях и активности, осознании своего места в государственной службе. Важное значение для поддержания и развития его культуры имеют профессиональные, деловые и личностные качества каждого служащего, его ценностные ориентации, нравственность, имидж, репутация.
Особую роль в культуре организации играет ядро этой культуры. Так, в государственной службе, на наш взгляд, ядром является культура управления, которая определяет качество, цели, традиции, нормы, стандарты, культурные образцы, технологии и т. д.
Важное значение приобретает структура культуры государственной службы как административной организации. Она отражает содержание этой культуры и состоит из следующих основных компонентов: общий «культурный код» организации; профессиональная культура; культура деятельности; информационная культура; коммуникативная культура; культура организационного проектирования и др.
Культура управления персоналом государственной службы отличается высокой динамичностью. В ней постоянно происходят изменения: внедряются более эффективные способы деятельности; формируются новые традиции, символы, обряды, мифы; развивается конкурсная среда; усиливается влияние ценностей, которые обеспечивают достижение целей организации.
Необходимо отметить, что организационная культура — сложное явление. Очевидно, по этой причине авторы стремятся указать не один, а несколько ее признаков. Исследовав различные подходы к структурированию организационной культуры, приведем ряд их характеристик, которые не вызывают у исследователей разногласий:
Наблюдаемые регулярные формы поведения. Когда члены организации взаимодействуют друг с другом, они прибегают к общему языку, терминологии, а также ритуалам для проявления уважения или демонстрации приемлемого поведения.
Нормы. Существующие стандарты поведения определяют отношение к работе, во многих организациях они сводятся к формуле «не надо работать слишком много и не надо работать слишком мало».
Доминирующие ценности. Ожидается, что основные ценности организации должны разделять и ее члены. Типичными примерами могут служить высокое качество продукции, редкие прогулы, а также высокая производительность.
Философия. Организацией выработан свод принципов, лежащих в основе убеждений о том, как надлежит обращаться с сотрудниками и/или клиентами компании.
Правила. В организациях имеются жесткие правила поведения. Вновь принятые на работу сотрудники должны их усвоить, чтобы стать полноправными членами организации.
Организационный климат. Это то общее ощущение, которое создается организацией пространства, стилем общения сотрудников между собой и их формой поведения по отношению к клиентам и другим посторонним лицам.
Все вместе характеристики формируют организационную культуру. Они отражаются на традициях, поведении людей, их внешнем виде, манере общения, действиях и эмоциях. Персонал организации формирует ее культуру, и в то же время культура оказывает воздействие на поведение людей в организации. Культура организации проявляется в предоставлениях о ценностях, из них выводятся нормы и правила поведения, на основе которых, в свою очередь, формируется конкретное поведение работников внутри и вне организации. Разделяемые ценности формируют у членов организации стандарты действий и похожие чувства, которые проявляются во внешнем виде офисных помещений, самих сотрудников, в символах и фирменном стиле, формах наград и поощрений. Культура организации – это ее обобщающая, системная характеристика.
Таким образом, понимая культуру как совокупность проявлений жизни, достижений и творчества людей, объединенных в государственное сообщество, как отражение способов и приемов человеческой деятельности по освоению социальной действительности, а также результатов деятельности в виде накопленных духовных ценностей, подчеркиваем, что организационная культура государственной службы — исторически обусловленная социокультурная система, представляющая собой нормативно-определенные формы и способы организации государственных служащих на основе гармонии ее подсистем (профессиональной культуры, культуры организации, информационной и коммуникативной культуры, культуры организационного проектирования и организационного поведения государственных служащих) в интересах достижения высокой результативности государственного управления.
Иными словами, это достигнутый определенный уровень гармоничности профессионализма, исполнительности и нравственности, проявляющейся в организационном поведении в системе отношений государственной службы при обеспечении полномочий государственных органов в соответствии с законодательством.
Знание культуры организации позволяет осуществлять сознательное, целенаправленное управление процессами ее развития. Важная роль в этом принадлежит руководству государственной службы. Разрушение ее консервативной культуры является важным условием развития государственной службы, т.е. влияние культуры может быть не только прямым, но и косвенным. В связи с этим важно понимание культуры государственной службы как социального процесса. Ей присущи такие качества как процессуальность, направленность, стадиальность; каждая из стадий имеет свои особенности; в условиях реформ происходит изменение миссии, структур, ценностей, технологий организации.
Развитию культуры государственной службы способствует ряд методов ее регулирования: изменение объектов и предметов внимания руководства организации; совершенствование стиля управления кризисами или конфликтами; перепроектирование ролей; изменение критериев стимулирования; смена акцентов в кадровой политике; обновление организационной символики и обрядности и др. Особое значение приобретают ритуалы приема на государственную службу, продвижения по службе и др.
Для самих государственных служащих организационная культура служит своеобразным компасом для выбора правильного типа поведения, необходимого для успешной работы в зависимости от вида государственной службы: военная, гражданская и иные виды.
Культура организации выполняет ряд социальных функций, главными среди которых являются: интеграция членов организации, мобилизация их на достижение определенных целей; упорядочение структуры организации; поддержание и развитие исторически унаследованных идей, ценностей, норм, стилей поведения, традиций, т. е. то, что входит в функции управления.
Выделим интегративную функцию как воздействие на организационную эффективность соответствующего персонифицированного субъекта. Это воздействие реализуется по следующим направлениям (подфункциям):
- научное обеспечение управления, научная организация труда;
- изучение социального объекта, организационная диагностика;
- подготовка и принятие решений;
- организация исполнения решений;
- кооперация, координация, субординация, самоорганизация, достижение синергического результата;
- социальный, ведомственный контроль, организационный аудит;
- коммуникации;
- информационное обеспечение;
- восприятие организационной среды;
- организационное проектирование.
Выделим функцию «влияния». Это факторы административно-управленческой среды, обеспечивающие эффективность управленческой деятельности. К ним относятся:
- концептуальные организационные, технологические проекты, программы, регламенты, планы, положения и другие общественно-политические, нормативно-правовые, организационно-регламентирующие документы;
- стили управленческой деятельности руководства, принятые формы мотивации и стимулирования;
- экономика, дизайн рабочего помещения;
- оборудование и мебель, цветовая гамма и объем пространства, комфорт и функциональность;
- условия труда и отдыха, рабочий ритм, алгоритм управленческого труда;
- социальные, организационные, учебные и иные стандарты;
- социальные предписания, нормы и нормативы, символы, обычаи и ритуалы.
Выявленные функции организационной культуры позволяют осмыслить механизм ее включения в управленческий контекст государственной службы как профессиональной, организационно-управленческой деятельности.
Авторы работ по социологии менеджмента и социологии организации отмечают три свойства организационной культуры. Во-первых, организационная культура пластична, поддается манипуляциям и может проектироваться и формироваться руководством. Во-вторых, она является определенной объединяющей силой. В-третьих, благодаря обеспечению мотивации служащих, эта культура связана с организационной эффективностью управления государственной службой.
Организационная культура способствует позитивной идентификации служащих с целями организации (т. е. практически с целями высшего управленческого аппарата) и, следовательно, эффективной работе при незначительном формальном контроле.
Управление людьми – это высочайшее из искусств. Профессиональная государственная служба развивается вместе со своей организационной культурой, способной накапливать опыт ведения государственных дел в различных исторических условиях, сохраняя и приумножая его в традициях, нормах, процедурах, профессионализме, организационных ценностях и организационных технологиях и т. д.
Влияние культуры на эффективность служебной деятельности определяется, прежде всего, ее соответствием общей стратегии организации.
В целом можно выделить две формы влияния организационной культуры: во-первых, культура и поведение взаимно влияют друг на друга; во-вторых, культура влияет не столько на то, что люди делают, сколько на то, как они это делают.
В более общем виде связь между культурой и результатами деятельности организаций представлена в модели американского социолога Т. Парсонса. Суть модели состоит в том, что для своего выживания и процветания любая организация должна быть способной адаптироваться к постоянно меняющимся условиям внешней среды, добиваться выполнения поставленных ею целей, интегрировать свои части в единое целое и, наконец, быть признанной людьми и другими организациями.
Что особенно характерно для государственной службы при учете факторов, влияющих на формирование ее организационной культуры? В философии, миссии государственной службы, в ее организационной культуре многообразно отражается отношение государственного служащего к системе власти.
Включение аспекта ценностного отношения к власти в организационную культуру государственной службы:
- формирует механизм мотивации служения Отечеству и, прежде всего, на ведущих, главных и высших должностях;
- служит критерием отбора персонала государственной службы;
- определяет основополагающим моментом исполнение государственной должности государственной службы.
Эффективность государственной службы зависит от решения вопросов ее развития по основным направлениям, которые базируются на двух основаниях: кадровой политике и организационной культуре в государственной службе (Таблица 1).
Важнейшее отличие культуры государственной службы как организации заключается в ее миссии (предназначении). Миссия организации, как известно, представляет собой совокупность базовых ценностей или принципов, в соответствии с которыми осуществляется деятельность ее членов, определяется линия их поведения и общения. Характер миссии государственной службы является публично-правовым, охватывающим интересы государства и общества в целом. В связи с этим на первый план выдвигаются такие ценности как законность, защита прав и свобод человека и гражданина, открытость и доступность общественному контролю.
Учитывая, что государственная служба является системой общественных институтов, следует различать организационную культуру каждого из них: правового; социального; политического; экономического, нравственного и т.д. На этой основе складывается миссия государственной службы как система базовых ценностей или принципов.
Особенности миссии государственной службы как организации порождают отличия ее целей как потенциальных культурных элементов. Они направлены на решение общегосударственных, общенародных, а не ведомственных, корпоративных, местнических задач. Этими целями являются обеспечение реализации законов государства, его социальной и экономической политики, защита демократических основ.
Важное значение имеет иерархичность построения государственной службы. Исходя из отношений власти и подчинения, американский ученый С. Ханди обобщил четыре типа культур: культура власти; ролевая культура; культура задачи; культура личности. Эта типология в определенной мере может объяснить и особенности организационной культуры государственной службы.
Культура власти («культура Зевса») отражает особую роль иерархии, роль вышестоящих руководителей (лидеров); источником их власти являются ресурсы, в том числе кадровые (система личной преданности). Подобная структура во многом характеризует период становления современной российской государственной службы и возможности управления ею.
Ролевая культура («культура Аполлона») характеризуется строгим функциональным распределением ролей, специализацией функций, особым значением правил, процедур, стандартов. Источником власти работников является иерархическая структура, а условием – стабильность положения. Эта структура в полной мере соответствует положению дел в современной государственной службе России, развивающейся по пути рациональной бюрократии.
В то же время не характерными для этой службы являются такие типы организационной культуры как культура задачи («культура Афины») и культура личности («культура Диониса»), где акцент делается на реализации творческих проектов и поддержке творческих личностей.
Ядром организационной культуры выступает культура государственного управления как важнейшее качество государственной службы, ее сущность. В связи с этим в ее организационной культуре акцент делается на управленческих целях, традициях, нормах, стандартах, культурных образцах, технологиях.
Наиболее очевидными проявлениями организационной культуры государственной службы становятся нормы как артефакты, отражение поверхностного (по Э. Шейну) уровня этой культуры. Особенностью организационной культуры государственной службы является ведущая роль формальной структуры над неформальной, правовых норм над неправовыми. Правовые нормы являются установленными (обязательными) моделями, эталонами должного поведения с точки зрения государства как средства регуляции и контроля. Нормы в своей совокупности представляют программу деятельности, поведения и общения, которая делает государственную службу общезначимой и предсказуемой. Эти нормы преобладают в государственной службе, где неформальные отношения либо игнорируются, либо пресекаются.
Одной из особенностей культуры государственной службы как организации являются ее ценности, т.е. явления и процессы, направленные на обеспечение целесообразной деятельности государственных служащих и признающиеся в качестве таковых большинством членов организации. Организационные ценности государственной службы находят отражение в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов. В отличие от норм (тяготеющих к средствам и способам деятельности государственных служащих), ценности соотносятся, прежде всего, с целями этой деятельности и выстраиваются служащим на основе иерархии: он может жертвовать одними ценностями ради других, варьировать порядок их реализации. На этой основе складываются ценностные установки как программа деятельности служащих. Среди них выделяются такие ценности как следование законам Российской Федерации, доверие органам государственной власти, профессионализм и компетентность государственных служащих. Они нередко находят отражение в обрядах и ритуалах как инструментах внедрения организационных ценностей в сознание государственных служащих (например, отмечаются коллективно повышение служащего в должности, получение им диплома о переподготовке, втором высшем профессиональном образовании и т. д.). Это находит отражение и в ряде законов, регулирующих прохождение службы в органах государственной власти и управления.
Таким образом, особенностями организационной культуры государственной службы являются: публично-правовой характер миссии государственной службы; ведущая роль ценностей, норм управления в организационной культуре; определяющее значение социальных ценностей – профессионализма, законопослушности государственных служащих и доверия общества к государственной службе; приоритет нормативной культуры, правовых и организационных норм как образцов поведения государственных служащих. Эти особенности целесообразно учитывать при выборе стратегии управления государственной службой.
Структуру организационной культуры можно представить по группам базовых категорий:
Базовые предположения. Государственная идеология. Миссия организации. Стратегические цели.
Ценности. Ценностные ориентации. Идеалы, мифы, верования.
Символика. То, посредством чего ценностные ориентации «передаются» членам организации. Красное знамя. Знамя победы. Звезда Героя России. Орден Александра Невского (самый первый, был сделан из 272 бриллиантов) и др.
Традиционно считается, что организационная культура складывается из следующих составляющих (Таблица 2).
В практике управления на операциональном уровне организационная культура предстает в виде набора (совокупности) различных культур, которые частично перекрывают друг друга, а по некоторым параметрам как бы выходят за рамки организационной культуры: деловая; профессиональная; информационная; управленческая, коммуникативная; документационного обеспечения; правовая и др.
В частности, управленческая культура отражает уровень, формы и методы сложившихся организационных отношений, воздействия руководящего органа на подчиненные ему структуры. Она характеризуется не только формальной, внешне привлекательной стороной деятельности, но и внутренней, сущностной, проявляющейся в качестве содержания программ, решений, документов.
В отечественной научной, учебной литературе понятие «организационная культура управления персоналом государственной службы» появилось лишь в 90-е гг. прошлого столетия, когда формирование государственной службы уже получило серьезную нормативную правовую базу, организационную основу и социальный статус. В настоящее время системный подход позволяет раскрыть суть организационной культуры, ее роль и значение в системе государственной службы и управления персоналом государственной службы. (Таблица 3).
