1.2 Законодательное обеспечение экологической безопасности
Рассмотрение особенностей охраны окружающей среды при транспортировке нефти трубопроводами обусловлено тем, что нефтепроводы транспортируют значительные объемы нефти и нефтепродуктов, причиняя существенный вред окружающей среде.
Кроме того, в отличие от иных видов транспорта, нефтепроводы предназначены только для перевозки нефти. Наряду с такими характеристиками как протяженность, отнесение к опасным промышленным объектам, расположение в неблагоприятных географических и климатических условиях, предопределена необходимость специального правового регулирования, в том числе разработки экологических требований, направленных на наиболее оптимальное размещение нефтепровода на местности, соответствующее целям охраны окружающей среды, и выполнение мероприятий обеспечивающих экологическую безопасность.[6].
Каждое предприятие, расположенное на территории РФ несет обязанность по соблюдению экологической безопасности и предотвращению возможностей причинить вред здоровью и жизни, проживающих в конкретном районе граждан и окружающей среде. Основные нормы экологической безопасности заложены в Конституции РФ в ст.42 «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» [1].
Кроме того, отдельные составляющие экологической безопасности регулируются конкретными законодательными актами:
- Экологическая доктрина РФ (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 г. №1225-р);
- Стратегия экологической безопасности РФ на период до 2025 года (утв. указом Президента РФ от 19.04.2017 г. №176);
- Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ (ред. от 31.10.2016);
- Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017);
- ФЗ от 28.12.2010 №390-ФЗ «О безопасности» (ред. от 5.10.2015);
- ФЗ от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ред. от 03.07.2016);
- ФЗ от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (ред. от13.07.2015);
- ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ред. от 07.03.2017);
- ФЗ от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ред. от 8.12.2016).
Любое предприятие обязано следовать не только государственным стандартам в экологической сфере, но и внутренним стандартам, таким как: СЭМ Р ОБЭ-083-2011 «Руководство по экологическому менеджменту»; «Производственный экологический контроль и мониторинг окружающей среды»; «Управление энергетическими и водными ресурсами» и т.д.
На основе всех вышеназванных нормативно-правовых актов на предприятиях разрабатывается проектная экологическая документация, включающая в себя комплекс мероприятий по охране окружающей среды.
Среди нормативных актов важную роль в обеспечении экологической безопасности играет Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об охране окружающей среды», который дает определение понятию экологической безопасности.
Под экологической безопасностью, согласно ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» понимается: состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.
Согласно ст. 46 Федерального закона «Об охране окружающей среды»: «размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды» ФЗ «Об охране окружающей среды» также указывается, что при строительстве и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, в том, числе при транспортировке, должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации.
Экологическая безопасность в области охраны окружающей природной среды заключается минимизации нарушения почвенного слоя, растительности, водных объектов, воздействия на прилегающие территории, а также рекультивации земель после завершения строительных работ и аварийных ситуациях.
Экологическая доктрина Российской Федерации (далее — Экологическая доктрина) является основополагающим документом, определяющим государственную экологическую политику Российской Федерации, ее цель, направления, задачи и принципы на долгосрочный период. В Экологической доктрине имеется отдельный раздел «Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации» в которой регулируется вопросы экологической безопасности». В нем отражены основные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности:
- обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях (основной задачей является обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности, реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия на окружающую среду);
- предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций (основной задачей является выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера).
Сами же конкретные экологические требования к размещению нефтепроводов, соответствующие экологической безопасности представлены в отраслевых нормативно-правовых актах, таких как: «О недрах», «Об экологической экспертизе», «Об отходах производства и потребления», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Водным кодексом», «Земельным кодексом», «Лесным кодексом».
Например, размещение нефтепровода в первую очередь связано с возможностью и условиями использования земли в качестве пространственного базиса, с вопросами предоставления земельных участков под размещение объекта. Земли, предназначенные для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта, отнесены к категории земель промышленности и иного специального назначения, в частности, к виду земель данной категории – землям транспорта. Исходя из п. 6 ст.90 «Земельного кодекса» РФ, к землям транспорта относят земли, необходимые для размещения наземных объектов инфраструктуры трубопроводного транспорта, поскольку наличие подземных объектов трубопроводов позволяет использовать земли по иному целевому назначению. В связи с этим размещение нефтепроводов возможно как с переводом земель в категорию земель промышленности и иного специального назначения, так и без такового [8].
Не подлежат переводу в категорию земель транспорта, земельные участки, предоставленные под временное использование на период осуществления строительства нефтепровода, а также земельные участки, предоставленные под постоянное использование, но занятые подземной частью нефтепровода. Отсутствие обязанности перевода таких земельных участков объясняется тем, что после окончания строительных работ на их территории возможно использование земель по целевому назначению, хотя и с установлением определенных ограничений. С учетом вышесказанного можно сделать вывод, что основной массив земель, на которых могут быть размещены и размещаются трубопроводы, представляет собой земли иных категорий, что должно приводить к установлению на них специального охранного режима, в том числе с целью охраны окружающей среды. В настоящее время активно ведущаяся разработка новых месторождений углеводородов обуславливает увеличение вовлечения земель иных категорий в размещение на них нефтепроводов промыслового, межпромыслового и магистрального характера, что, в свою очередь оказывает влияние на правовое регулирование режима земель [43].
Законодательные акты, определяющие правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, не устанавливают специальных экологических требований, запретов либо ограничений, предназначенных для защиты земель от неблагоприятного воздействия деятельности по транспортировке нефти.
Перевод земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности назначения регулируется ст.7 «Закона о переводе земель из одной категории в другую». При этом данная статья осуществляет регулирование перевода земель сельскохозяйственных угодий, являющихся ценной составляющей земель рассматриваемой категории. Условием осуществления перевода земель сельскохозяйственных угодий для строительства трубопровода является наличие утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства трубопроводов [21].
Согласно действующей редакции «Земельного кодекса» РФ, при условии соблюдения определенных требований линейные объекты транспортировки нефти могут размещаться на любых землях сельскохозяйственного назначения, в том числе имеющих наиболее строгий режим охраны, вне зависимости от их ценности. Установленные требования не являются специальными для земель сельскохозяйственного назначения (например, требование о проекте рекультивации земель), и их наличие не может обеспечить эффективное снижение негативного воздействия на земли сельскохозяйственного назначения и сохранение качества этих земель [25].
Согласно «Лесному кодексу» РФ (статья 10) в зависимости от целевого назначения леса разделяются на эксплуатационные, защитные и резервные. Но несмотря на различное целевое назначение, в настоящее время размещение нефтепроводов допускается во всех группах лесов, за исключением отдельных видов защитных лесов.
Так согласно «Лесному кодексу» РФ в зависимости от возможности размещения нефтепроводов леса можно разделить на:
- леса, на территории которых размещение нефтепроводов запрещено расположенные на особо охраняемых природных территориях и в лесопарковых зонах;
- зеленые зоны, где нефтепроводы могут размещаться только подземным способом;
- леса, где возможно безусловное размещение нефтепроводов, а именно: леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов (кроме лесопарковых зон, зеленых зон);
- ценные леса, в том числе запретные полосы леса;
- особо защитные участки лесов (кроме заповедных лесных участков); леса, расположенные в водоохранных зонах [15].
Такая правовая регламентация лесных отношений не соответствует принципам экологического и лесного законодательства, противоречит общим природоохранным требованиям при размещении объектов, в том числе, требованию соблюдения приоритета сохранения благоприятной окружающей среды и биологического разнообразия (статья 35 «Закона об охране окружающей среды»). Полагаем, что принятие изменений, вносимых в «Лесной кодекс» РФ, несмотря на протест со стороны общественности, специалистов в области лесного хозяйства и охраны окружающей среды, природоохранных общественных организаций (Всемирный Фонд Дикой Природы), отразило реальную расстановку экономических и экологических интересов, а также показало отсутствие. Было разрешено строительство линейных объектов в защитных лесах, за небольшим исключением. Практической возможности для общественности повлиять на принятие экологически значимых решений в сфере законотворчества [22].
В целях размещения нефтепроводов на землях лесного фонда, согласно ст. 9 и ст. 45 «Лесного кодекса» РФ, лесные участки предоставляются на праве аренды. Иные формы предоставления лесных участков на сегодняшний момент на практике фактически не используются. С точки зрения интересов в сохранении лесной растительности, официальное предоставление лесного участка необходимо для определения территории, на которой причинение вреда окружающей среде при строительстве нефтепровода не будет считаться правонарушением [35].
Порядок заключения договора аренды лесного участка и его предоставление для целей строительства нефтепровода имеет значение и для охраны окружающей среды. В частности, в соответствии со статьей 88 «Лесного кодекса» РФ лица, которым предоставлены лесные участки, обязаны составить проект освоения лесов, который, согласно Приказу Рослесхоза от 29 февраля 2015 г. № 69 «Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки», должен содержать мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов; мероприятия по охране объектов животного
мира и водных объектов. Необходимость составления проекта освоения лесов и получения положительного заключения государственной экспертизы проекта, является необходимым условием начала использования лесного участка, и относится к мерам обеспечения рационального использования лесного участка и для целей строительства трубопровода [8].
- соответствии с Приказом Рослесхоза от 10 июня 2014 г. № 223 «Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов» (далее – «Правила использования лесов для строительства линейных объектов»), не допускается причинение вреда окружающей среде за пределами предоставленного лесного участка. Помимо этого «Правила использования лесов для строительства линейных объектов» оговаривают запрет на отдельные виды деятельности за пределами такого лесного участка, а именно:
- повреждение лесных насаждений, растительного покрова и почв;
- захламление прилегающих территорий строительным и бытовым мусором, отходами древесины, иными видами отходов;
- проезд транспортных средств и иных механизмов по произвольным, неустановленным маршрутам [14].
Устанавливаются природоохранные требования к использованию земельных участков, предоставленных под строительство трубопроводов, и находящихся на них природных объектов. В соответствии с пунктом 5 «Правил использования лесов для строительства линейных объектов» для строительства линейных объектов должны использоваться, прежде всего, нелесные земли, а при отсутствии на лесном участке таких земель – участки невозобновившихся вырубок, гарей, пустырей, прогалин, а также площади, на которых произрастают низкоплотные и наименее ценные лесные породы.
Осуществление строительства должно исключать развитие эрозионных процессов на занятой и прилегающей территории, причем при угрозе развития эрозии по всей ширине охранных зон линейных объектов на участках с нарушенным почвенным покровом должна проводиться рекультивация земель с посевом трав и (или) посадкой кустарников на склонах [42].
Несмотря на то, что растительность, исходя из ст. 1 и ст. 4 «Закона об охране окружающей среды», является отдельным объектом охраны, в настоящее время ее правовому регулированию уделяется недостаточное внимание. Правовая охрана растительности при транспортировке нефти осуществляется только опосредованно, через охрану лесов и среды обитания объектов животного мира (статья 22 «Закона о животном мире»), а также в соответствии с общими положениями об охране окружающей среды.
Однако на растительный покров строительство и последующая эксплуатация нефтепровода оказывает особенно существенное влияние, вызывая его повреждение либо полное уничтожение, а в некоторых случаях трансформацию (например, смена видового состава при заболачивании территории) [9].
В целях сохранения биологического разнообразия, являющегося принципом охраны окружающей среды (статья 3 «Закона об охране окружающей среды»), в качестве отдельного объекта охраны выделяются редкие и находящихся под угрозой исчезновения растения (далее – редкие растения). Согласно пункту 1 статьи 60 «Закона об охране окружающей среды» запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности таких растений и ухудшающая среду их обитания.
При этом Лесной кодекс РФ закрепляет лишь возможность наложения запрета или ограничения осуществления деятельности, негативное воздействие которой влечет или может повлечь сокращение численности либо ухудшение среды обитания редких растений. Следовательно, норма «Лесного кодекса» РФ, допускающая только ограничение (не обязательно запрещение) деятельности, приводящей к сокращению численности лесных растений, имеет приоритетное значение.
Согласно из п. 3 ст. 102 Лесного кодекса РФ, охрана мест произрастания редких растений возможна при наделении такой территории статусом особо защищаемого участка леса, в частности участка леса с наличием реликтовых и эндемичных растений. В то же время такие участки исключены из территорий запрета размещения нефтепроводов.
Исходя из вышерассмотренного, можно сделать вывод о том, что законодательство содержит только общие требования об обеспечении экологической безопасности растительного и животного мира при ведении хозяйственной деятельности и не регламентируется строгими указаниями при эксплуатации нефтепроводов.
Глава 2. Обеспечение экологической безопасности на объектах ПАО «Транснефть»
2.1 Краткая характеристика предприятия ПАО «Транснефть»
ПАО «Транснефть», создано 14 августа 1993 г. Основной задачей предприятия является транспортировка углеводородного сырья по магистральным нефтепроводам.
Головная организация АО «Транснефть — Центральная Сибирь» располагается по адресу: г. Москва, набережная Пресненская, д. 4 стр. 2
Акционерное общество «Транснефть» является крупнейшей в мире нефтепроводной компанией, владеющей 68,4 тыс. километров магистральных трубопроводов, 507 перекачивающими станциями, 24,4 млн кубометрами резервуарных ёмкостей. Компания транспортирует 86% добываемой в России нефти и 30% производимых светлых нефтепродуктов.
Основными направлениями деятельности предприятия являются:
- оказание услуг в области транспортировки нефти и нефтепродуктов по системе магистральных трубопроводов в Российской Федерации и за ее пределы;
- проведение профилактических, диагностических и аварийно-восстановительных работ на магистральных трубопроводах;
- координация деятельности, по комплексному развитию сети магистральных трубопроводов и других объектов трубопроводного транспорта;
- взаимодействие с трубопроводными предприятиями других государств по вопросам транспортировки нефти и нефтепродуктов в соответствии с межправительственными соглашениями;
- участие в решении задач научно-технического и инновационного развития в трубопроводном транспорте, внедрение нового оборудования, технологий и материалов;
- привлечение инвестиций для развития производственной базы, расширения и реконструкции объектов организаций системы АО «Транснефть»;
- организация работы по обеспечению охраны окружающей среды в районах размещения объектов трубопроводного транспорта.
ПАО «Транснефть» эксплуатируемые нефтепроводы (рисунок 1).
К основным видам деятельности предприятия относятся:
- эксплуатация объектов магистрального трубопроводного транспорта;
- транспортировка по магистральным трубопроводам нефти;
- поставка нефти потребителям, подключенным к магистральным трубопроводам,
- поставка нефти на экспорт;
- хранение нефти в резервуарах [36].
Протяжённость находящихся в ведении ПАО «Транснефть» нефтяных магистралей составляет 68000 км.
