1.2. Этапы процесса формирования механизма «единого окна»
Масштабность и сложность функционирования самого механизма обусловливает и сложность его организации и внедрения, требует задействования не только должностных лиц государственных органов, но и представителей деловых кругов. Это говорит о необходимости уже с самого начала руководствоваться систематическим подходом и последовательно реализовывать этапы построения рассматриваемого механизма. Создание механизма «единого окна» предполагает проведение масштабных реформ, начиная со сферы информационных технологий и заканчивая перестройкой государственных органов. Срок достижения конечной цели не может быть точно определен, так как реализация данного проекта проходит в несколько этапов. Результаты проведенного анализа Руководства ЮННЕксТ по планированию и реализации проекта «единого окна» представлены на рис. 3.
Рис.3. Этапы процесса создания механизма «единого окна»
Однако еще до начального этапа необходимо проделать «подготовительную» работу, сформировать предпосылки, а именно:
- наличие сильной политической воли у правительства и деловых кругов к созданию механизма «единого окна», мобилизация которой возможна путем распространения объективной информации касаемо целей, последствий, выгод и возможных препятствий при создании механизма «единого окна»;
- сильную головную организацию, наделенную достаточными полномочиями и ресурсами, с целью координации проекта и контроля на каждом этапе за его реализацией;
- модель партнерства между государственными учреждениями и бизнес-сообществом на всех стадиях проекта: начиная с первоначальной разработки целей проекта и заканчивая его реализацией;
- четкие границы и цели проекта на основе комплексного анализа потребностей и имеющейся ресурсной базы у заинтересованных сторон с целью грамотного управления проектом на всех этапах;
- доступность и удобство использования, что предполагает подготовку для пользователей инструкций по эксплуатации, практических руководств, вспомогательного обслуживания;
- благоприятную правовую среду посредством анализа соответствующих законов и нормативных ограничений (например, облегчение обмена электронными данными или использование электронной подписи может потребовать внесения изменений в действующее законодательство);
- условия применения международных стандартов и рекомендаций;
- механизм урегулирования конкретных проблем в случае непринятия заинтересованными субъектами идеи внедрения механизма «единого окна»;
- финансовую схему и орган управления: государственный орган (как, например, в Азербайджане, Индонезии), государственное предприятие (Сенегал, Камерун) или частное предприятие (Малайзия, Сингапур) (соответственно, государственное финансирование, государственно-частное партнерство или самообеспечиваемая модель);
- процесс рекламы и маркетинга, в котором должны быть четко определены преимущества и экономия на издержках, а также конкретные аспекты повышения эффективности в результате практического обеспечения функционирования механизма «единого окна»;
- стратегию информирования всех заинтересованных субъектов об общей направленности, задачах и целях проекта, о возникших трудностях и достигнутых результатах, что рождает доверие и позволит предупредить непонимание и отказ от реализации эффективного проекта в целом.
Такая «подготовительная» работа позволит сформировать благоприятную среду и условия для претворения проекта в жизнь и непосредственно приступить к этому.
На первоначальном этапе осуществляется унификация целей. Головным органом в виде документа разрабатывается первоначальная концепция «единого окна», в которой приводятся цели, потенциальные возможности, а также обзорный материал относительно аспектов внедрения концепции. Этот документ обсуждается представителями всех заинтересованных сторон для достижения согласия по целесообразности претворения в жизнь этой концепции и организации исследования ее осуществимости, после чего формируется Целевая группа, в состав которой должны входить соответствующие технические и руководящие представители основных учреждений. Задача группы: осуществление необходимой по проекту организационной деятельности.
На этапе разработки проводится технико-экономическое обоснование проекта, которое направлено на определение охвата проекта механизма «единого окна», спроса на его работу, требующихся ресурсов, возможных рисков и преимуществ, сроков реализации и стратегии руководства, а также на изучение организационных, юридических, технических и иных аспектов.
Цель данного этапа заключается в предоставлении лицам, которые принимают решения, возможности провести более глубокий анализ имеющихся вариантов и их последствий для каждого вовлеченного государственного органа. Такое исследование должно всецело описывать рекомендации относительно наиболее удобных и предпочтительных вариантов, способов реализации проекта, возможностей для получения таможенных доходов, а также рекомендуемый график разработки и основные мероприятия по реализации. Результаты обоснования рассматриваются целевой группой и руководящими проектом лицами и, после одобрения и утверждения, выносятся на обсуждение более широкому кругу государственных органов и торговых предприятий.
Такая последовательность действий позволяет в ходе проведения обоснования учесть все важные области и обеспечить поддержку предлагаемого варианта создания механизма «единого окна» обществом пользователей.
Развитие механизма «единого окна» возможно только благодаря поэтапному внедрению информационных технологий в проведение таможенных операций. На этапе планирования разрабатывается стратегический план реализации проекта. В руководстве ЮННЕксТ по планированию и внедрению механизма «единого окна» представлена дорожная карта создания механизма «единого окна», которая содержит описание модели эволюционного развития, состоящей из пяти уровней (рис. 4).
Рис.4. Дорожная карта создания механизма «единого окна»
Согласно этой карте, эволюция процесса внедрения механизма «единого окна» включает пять последовательно достигаемых уровней развития:
- Внедрение автоматизированной системы обработки таможенных данных, электронный обмен данными – формирование электронной (безбумажной) таможни. На этом этапе существует таможенное «единое окно» – единая среда, позволяющая подачу электронной таможенной декларации с электронной подписью, электронные платежи таможенных сборов, электронные манифесты, электронный анализ рисков для ускорения проведения таможенных операций и уменьшения количества физических инспекций.
- Создание сетей с дополнительными функциональными возможностями, интеграция электронной таможни с государственными органами, выдающими необходимые для осуществления внешнеторговой деятельности документы – регулятивное «единое окно», осуществляющее функцию регулятивного контроля в области ВЭД.
- Формирование электронной платформы, которая связывает несколько систем, управляемых различными организациями, которые составляют морской порт, порты воздушного или сухопутного видов транспорта (экспедиторы, перевозчики, судовые агенты и др.) – система портового сообщества, или логистическое «единое окно».
- Создание интегрированной национальной платформы логистики, соединяющей государственные органы, компании и сектор услуг, с целью лучшего управления всей цепью импортно-экспортных операций (интеграция систем, внедренных на 1–3 этапах) – полностью интегрированный национальный механизм «единого окна»;
- Обеспечение функциональной совместимости и интеграция национальных механизмов «единого окна» в двусторонние или региональные трансграничные механизма для обмена данными в электронном формате – реализация регионального механизма «единого окна».
Модель предлагается использовать в качестве рамочной базы для создания механизма «единого окна», служащей ориентиром для руководства в процессе начальной проработки идеи создания механизма «единого окна», разработки такого проекта и управления деятельностью в ходе его осуществления.
Этап реализации и управления – наиболее масштабный и сложный. На этом этапе осуществляется три крупных процесса:
- Формирование технологической архитектуры в качестве одной из моделей механизма «единого окна» в виде:
- единого органа, который принимает сведения в бумажном или электронном формате, направляет их всем соответствующим государственным органам, предупреждает и контролирует возникновение препятствий в цепи поставок (существует в Швеции);
- единой автоматизированной системы сбора и распространения информации, интегрирующей электронный сбор, использование, хранение и распространение информации, касающейся международной торговли (например, США):
- интегрированная (централизованная) система, при которой информация обрабатывается в самой системе;
- интерфейсная (децентрализованная) система, при которой информация отправляется соответствующему органу для обработки;
- гибридная, которая сочетает в себе элементы обоих типов;
- автоматизированной информационно-операционной системы, в рамках которой участник ВЭД имеет возможность представлять электронную декларацию различным органам для обработки и подтверждения методом однократной записи.
- Упрощение и стандартизация документации в соответствии со следующими документами:
- формуляр-образцом ООН, позволяющим привести все внешнеторговые документы в соответствие с международными стандартами;
- справочником элементов внешнеторговых данных ООН и технические спецификации ключевых компонентов для определения данных с использованием стандартной семантики;
- различными классификаторами: внешнеторговых данных, условий оплаты, портов и других пунктов, транспортных средств и другими;
- моделями данных для разработки приложений, необходимых для обеспечения совместимости данных, используемых разными платформами, а также создание электронных документов с использованием таких ресурсов, как Библиотека ключевых компонентов ООН и Модель данных ВТамО;
- стандартами, определяющими структуру документов и сведений в электронном виде: правилами присвоения имен и классификаций в формате XML, ЭДИФАКТ ООН и другими.
- Гармонизация национальных данных в соответствии с Моделью данных ВТамО, которая призвана устранить избыточные сведения, имеющиеся в необходимых данных, и дублирование информации при представлении документов торговой организацией в государственные ведомства. В результате должен быть установлен один набор стандартизированных требований к данным, соответствующих Модели данных ВТамО. В рамках внешнеторговых операций путем передачи стандартных сообщений участник ВЭД будет предоставлять необходимые элементы для осуществления экспорта, импорта или транзита, что ускорит процесс передачи сведений и сделает возможным предоставление более актуальной и точной информации.
Управление реализацией данного этапа должно осуществляться на трех уровнях:
- на политическом – органом экономического и социального развития или организацией, отвечающей за общее планирование и координацию национального развития, которые берут на себя важную роль по контролю за ходом ключевых результатов проекта, предоставляя проверки и отчитываясь перед заинтересованными лицами высшего уровня;
- на стратегическом – как правило, таможенной администрацией, которая координирует реализацию проекта с другими правительственными учреждениями и деловыми кругами;
- на операционном уровне – каждым конкретным вовлеченным органом.
Цель пятого этапа – проанализировать опыт и уроки, извлеченные из проекта, а также предложить меры по устранению слабых сторон и недостатков и дальнейшему развитию сильных сторон. Так как создание механизма «единого окна» – долгосрочный проект, то принятая концепция должна быть направлена на его постоянное улучшение, используя опыт завершенных этапов.
Полностью сформированный механизм национального «единого окна» позволяет государству еще глубже участвовать в международных цепях поставок путем формирования регионального механизма «единого окна» в рамках интеграционных объединений либо в двустороннем порядке с конкретной страной, что возможно осуществить в условиях функциональной совместимости национальных механизмов.
Функциональная совместимость механизмов «единого окна» предполагает осуществление трансграничного обмена информацией между двумя и более системами без дополнительных усилий со стороны заинтересованных лиц (пользователей «единого окна»).
Требования к функциональной совместимости:
- подписание странами юридических соглашений, касающихся вопросов обмена информацией и данными;
- использование в функционировании механизма «единого окна» международных стандартов по упрощению и стандартизации данных.
Такой обмен информацией способствует не только упрощению процедур импорта, экспорта, транзита и более тесному трансграничному сотрудничеству, но и укреплению региональной интеграции.
Таким образом, можно сделать вывод, что формирование механизма «единого окна» – процесс долгий и сложный, с множеством проблем и вопросов, которые требуют решения и на техническом, и на политическом уровнях.
1.3. Зарубежный опыт внедрения и применения механизма «единого окна»
Все больше стран внедряют в деятельность органов власти механизма «единого окна». Для многих оно стало основным инструментом упрощения процедур торговли и ведения бизнеса в режиме онлайн. Изучение наилучших практик позволяет правительствам лучше организовать процесс внедрения механизма в своей стране.
Thailand National Single Window – механизма «единого окна» Королевства Таиланд – является одним из примеров качественного межведомственного взаимодействия, выступает посредником для передачи электронных данных, обмена информацией и интеграции между организациями государственного сектора, государством и бизнесом, и бизнесом с бизнесом для импорта, экспорта и логистики. Оно также обеспечивает трансграничный обмен данными между правительственными и деловыми кругами в Таиланде, и с другими странами.
Правовой предпосылкой внедрения механизма «единого окна» стало принятие в 2002 г. Закона об электронных транзакциях, который разрешил использование электронных документов, а поправка к нему с 2008 г. разрешает принятие отсканированных документов в качестве оригиналов. В основе реализации самого проекта по созданию THAI-NSW лежало Соглашение о создании и реализации системы «единого окна» АСЕАН, а также Стратегия развития логистики в Таиланде (4-я национальная повестка дня: упрощение процедур торговли).
Для управления проектом Национальным комитетом по логистике был создан подкомитет по интегрированной информации для импорта, экспорта и логистики, состоящий из руководителей соответствующих государственных органов и торговых кругов и возглавляемый постоянным секретарем Министерства финансов. Кроме этого, была создана Рабочая группа по техническим, правовым и регулятивным вопросам, а также несколько рабочих групп по активизации THAI-NSW и облегчению интеграции электронных процессов.
THAI-NSW начало свою работу в июле 2008 г. Сегодня система обслуживает более 100000 субъектов в сфере торговли и около 40 государственных ведомств. Благодаря THAI-NSW государство каждый год экономит около 1,5 млрд долл. США на логистических издержках. С внедрением THAI-NSW «единого окна» время проведения таможенных операций сократилось в разы (табл. 1).
Так, например, таможенное оформление товарной партии, находящейся в безрисковой категории, проходило в 8 этапов, требовало 5 документов и занимало около 10 дней; сегодня выпуск такой же партии осуществляется автоматически и занимает всего несколько минут.
Компоненты механизма обеспечивают следующие функции:
- предоставление национальных шлюзов для электронных документов, которыми обмениваются более 40 правительственных учреждений и деловых кругов в отношении импорта, экспорта и логистики;
- интегрированная система безбумажной регистрации и служба безопасности с системой авторизации для всех пользователей, которые хотели бы получить доступ к различным национальным службам и приложениям;
- единая точка входа в систему «единого окна» для пользователей, обеспечивающая прямой доступ к различным услугам, таким как подготовка данных, лицензии, электронные платежи, отслеживание и контроль;
- технические инструменты, такие как преобразователь стандартов, цифровая подпись и шифрование данных;
- посредник для передачи международных трансграничных данных между тайским бизнесом и его зарубежными партнерами;
- служба поддержки и горячая телефонная линия, доступные 24 часа в сутки, 7 дней в неделю;
- выполнение функций национального шлюза и единой точки доступа для соединения национального механизма с региональным «единым окном» АСЕАН и механизмами «единого окна» других стран.
THAI-NSW обеспечивает обмен 43 типами электронных документов, к которым относятся: таможенные декларации (включая таможенную декларацию АСЕАН), манифесты, нотификации перемещения груза, счета-фактуры на оплату, лицензии и сертификаты (в том числе, сертификат происхождения и сертификат происхождения АСЕАН), декларация финансовых гарантий.
Информационная система, представленная на рис. 5, построена на использовании открытых технологий, опирающихся на международные стандарты. Для обмена данными внутри системы применяются электронные сообщения. Также Таиланд принял стандарты ЭДИФАКТ ООН с созданием в 1998–2006 гг. системы электронного обмена данными для проведения таможенных операций в отношении торговых судов. С 2006 г. государственные учреждения и бизнес-сообщество договорились о применении инфраструктуры открытых ключей и электронной подписи для безопасного обмена электронными документами в среде «единого окна».
Архитектура межведомственного взаимодействия в THAI-NSW состоит из следующих компонентов:
- национального маршрутизатора, который обеспечивает беспрепятственный обмен информацией между государственными органами и участниками ВЭД;
- функционального интегратора и узла, облегчающего процесс интеграции данных в информационных системах заинтересованных сторон;
- информационных систем государственных органов и компаний: система подачи заявок на выдачу разрешений, система электронной подачи таможенных деклараций, система электронных платежей, система отслеживания и слежения за грузами и другие;
- международного шлюза, благодаря которому обеспечивается доступ к механизму «единого окна» АСЕАН, а также системам других государств;
- онлайн базы всей документации (в том числе законодательства, соглашений, справочных материалов);
- электронного канала подачи документов.
Рис.5. Система упрощения электронного документооборота в области экспорта, импорта и логистических услуг
Все государственные ведомства и заинтересованные лица пользуются механизмом «единого окна» бесплатно. За подачу электронных документов через посредников пользователи вносят плату, которая рассчитывается в зависимости от объема переданных сведений.
Несколько внешних порталов связаны с THAI-NSW и предоставляют дополнительные функции. Основными из них являются:
- портал e-Tracking (электронное отслеживание) таможенной службы, позволяющий в реальном времени через личный кабинет заинтересованного лица отслеживать этапы обработки таможенной службы деклараций и сопроводительных документов;
- национальный торговый депозитарий, являющийся информационным шлюзом по международным правилам торговли Таиланда, где собрана информация об общих импортных и льготных тарифах, о правилах оценки страны происхождения, нетарифных мерах регулирования, национальном торговом и таможенном законодательстве, нормативных актах, а также о списках уполномоченных экономических операторах.
Что касается международной передачи данных, то национальный механизм Таиланда поддерживает трансграничные операции, развивает соответствующие электронные системы для того, чтобы обеспечить электронный обмен данными и упрощение процедур торговли в рамках АСЕАН.
The ASEAN Single Window – уникальный региональный проект, объединяющий и интегрирующий национальные механизмы «единого окна» стран-участниц АСЕАН, целью которого является ускорение проведения таможенных операций в условиях возросшей экономической интеграции в АСЕАН. Реализация ASW обеспечивает совместимость национальных механизмов государств-членов в соответствии с международными стандартами, а также обеспечивает, чтобы каждое из государств могло безопасно и надежно обмениваться данными с любыми торговыми партнерами.
В основополагающем документе – Соглашении о создании и осуществлении «единого окна» АСЕАН (2005 г.) – модель «единого окна» АСЕАН определяется как защищенная среда, где национальные механизмы интегрируются и управляются. Торговые и таможенные данные остаются в пределах государств и принадлежат соответствующим государствам-членам. Кроме указанного документа, в основе создания ASW лежат следующие документы: Протокол о создании и осуществлении «единого окна» АСЕАН (2006 г.) и Меморандум о взаимопонимании по внедрению пилотного проекта «единого окна» АСЕАН (2011 г.).
Реализация проекта началась в 2012 г. На первом этапе, в котором приняли участие 7 стран, проверялась работоспособность пилотной инфраструктуры ASW. На второй стадии тестировался обмен товарными и транспортными документами в электронном виде. После подключения всех национальных механизмов будет проведен анализ эффективности функционирования ASW. Руководство проектом осуществляется Руководящим комитетом «единого окна» АСЕАН, а его внедрение и разработка – Рабочими группами: по техническим вопросам и по правовым и регулятивным вопросам.
Главная функция ASW – соединение национальных механизмов «единого окна» государств-членов АСЕАН посредством платформы для осуществления электронных транзакций между странами АСЕАН.
Структура ASW построена по модели распределенных шлюзов, которые соединяют национальные механизмы (рис. 6). Модель сочетает распределенное и централизованное размещение технических и информационных ресурсов, что обеспечивает гибкость и дает возможность соединять разнородные информационные системы, в то же время, обеспечивая применение общих стандартов обмена данными и четкое разграничение обязанностей участвующих сторон. За безопасность национального шлюза несет исключительную ответственность каждое государство.
Рис.6. Структура ASW
Функциональная совместимость национальных систем в ASW обеспечивается благодаря функционированию 3-х доменов:
- национального (создается каждой страной-участницей, которая полностью отвечает за его безопасность и исправность);
- регионального (состоит из закрытой защищаемой сети ASW и Центральных Сервисов; обеспечивает обмен данными между государствами);
- внешнего (используется экономическими операторами и торговым сообществом).
Архитектура построения ASW основывается на нескольких принципах:
- отсутствие центральных серверов для хранения критических данных, то есть торговых данных, не проходящих через центральный сервер;
- ASW является устойчивой и защищенной сетью;
- строгое обеспечение конфиденциальности данных;
- минимальное вмешательство в национальные системы.
В 2019 г. в рамках ASW был произведен обмен более чем 500000 электронных форм ATIGA D (сертификат происхождения), что ускорило проведение таможенных операций и сократило количество документов для бизнеса.
Продолжается работа над расширением ASW для электронного обмена другими документами, связанными с торговлей, такими как:
- таможенная декларация АСЕАН и электронный фитосанитарный сертификат, которые проходят испытания в 1-й половине 2020 г. и ожидаются для оперативной эксплуатации во 2-й половине того же года;
- электронный ветеринарный сертификат и электронный сертификат безопасности пищевых продуктов, которые планируется ввести для тестирования во 2-й половине 2020 г.
На сегодняшний день через ASW осуществляется обмен электронными сертификатами происхождения, фитосанитарными сертификатами, сертификатами здоровья животных, сертификатами безопасности пищевых продуктов, а также таможенными декларациями.
Государства имеют доступ к региональным приложениям через закрытую защищенную сеть. Региональные услуги не участвуют в обеспечении операций внешней торговли, а предоставляют дополнительные услуги:
- депозитарий общих справочных данных – предназначен для управления базой данных и для синхронизации изменений во все шлюзы;
- инструменты управления и мониторинга – позволяют изменять и отслеживать изменения эталонных данных и данных об управлении системами;
- информационные системы управления – позволяют консолидацию статистических данных и предоставление доступа к ним государств-членов;
- информационный портал торговой информации.
Реализация такого масштабного проекта затрудняется из-за существующих проблем, а именно:
- достижения разного уровня автоматизации и развития электронной таможенной системы;
- неполноценного функционирования национальных механизмов;
- собственных таможенных процедур в странах АСЕАН.
В будущем ASW сможет обеспечивать услуги, которые будут также доступны третьим сторонам: инфраструктура будет предоставлять международный шлюз с другими национальными или региональными механизмами «единого окна» государств, не входящих в АСЕАН.
Таким образом, проанализировав работу THAI-NSW и ASW становится очевидным, что затраченные средства на реализацию проектов полностью себя оправдали и приносят выгоды для всех участвующих в процессе ВЭД сторон. В настоящий момент обе платформы являются успешно функционирующими и берутся за образец многими странами при создании своих национальных и региональных механизмов «единого окна».