Понятие и история института обращений граждан в России

1 2

СОДЕРЖАНИЕ

Содержание 1
Введение 3
Глава 1. Понятие и история института обращений граждан в России.. 9
1.1. Понятие и виды обращений граждан 9
1.2. История становления института обращений граждан в России 24
Глава 2. Организация работы с обращениями граждан в органы государственной власти Московской области ………………………………………..47
2.1. Организация работы с обращениями граждан в органы государственной власти Московской области 47
2.2. Порядок рассмотрения обращений граждан в Правительство Московской обла-сти………………………………………………………….59 2.3. Совершенствование работы с обращениями граждан в органы государственной власти Московской области…………………………69
Заключение 75
Список использованной литературы 80

ВВЕДЕНИЕ

Ключевой вопрос любой власти — доверие к ней людей. Степень этого доверия напрямую определяется тем, как власть защищает права и свобо-ды конкретного гражданина.
В России в настоящее время много говорят о необходимости повышения уровня доверия к государству, без чего никакое прогрессивное развитие невозможно. На деле получается парадоксальная и пугающая картина: народ все надежды возлагает на власть, но при этом не доверяет ей. Таким образом, народ лишён внешней опоры, и имеет сомнение в том, что интересы и нужды простого человека лежат в поле зрения государственных интересов и тем более тех, кому народ делегировал власть. Что же мешает построить систему, основанную на доверии людей к власти?
Причины этого, прежде всего, в неэффективности и чрезмерной закрытости властной системы, то есть в том, что граждане часто не могут получить от государства своевременную и качественную защиту, и при этом никак не могут воздействовать на проводимую государством политику. Низкая правовая культура, как должностных лиц государственных органов, так и широких слоев населения.
Единственный выход из этой ситуации в одном — совершенствовать механизмы реализации и защиты гражданских прав. А важнейшим из этих механизмов является институт обращений граждан в органы государственной власти, прежде всего исполнительной.
Актуальность данной работы обуславливается тем, что обращения граждан это постоянно и очень динамично развивающаяся сфера гражданских отношений. Обращения граждан в государственно-правовые, административные и иные органы составляют необходимое условие реализации ими своих прав. Закрепление прав граждан на обращения гарантирует обеспечение в правовом отношении этой формы взаимодействия граждан со своим государством.
Обращение граждан во властные структуры всех уровней – одно из основных прав, реально и эффективно дающее возможность участия про-стого человека в делах государства и общества, а для органов власти – яс-ный и четкий сигнал к действию . В этой связи следует подчеркнуть, что роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют в сущности, три важнейшие функции.
Во-первых, обращения есть форма защиты прав граждан, закреп-лённая в ст. 33 Конституции РФ, как отмечалось выше. Наряду с судебной защитой, защита административная, проявляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии ими соот-ветствующих мер, есть важнейшее средство охраны человека, его прав и свобод.
Во-вторых, обращение гражданина — это форма реализации его кон-ституционного права на участие в управлении государством (Конституция РФ ч.1 ст.32), и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством обращений гражданин может воздействовать на принятие решений органами государственной власти, вносить свой вклад в выра-ботку государственной политики в различных областях жизни.
В-третьих, обращения граждан – это средство обратной связи, выражения реакции народа на решения, принимаемые государственной властью. В условиях демократического государства и общества отработанные механизмы обратной связи необходимы как воздух, притом в первую очередь самой власти.
Обращения граждан – это, своего рода, информационный канал, «существенный источник информации, необходимой для решения вопросов государственного и общественного строительства» , ценнейший источник аналитической информации, позволяющий уточнить приоритеты законотворческой деятельности, использовать новые подходы и идеи для поиска решения наиболее актуальных социально-экономических проблем. Зачастую обращения граждан могут вскрыть некую ещё не замеченную проблему. Обычно обращения направляют те граждане, которые столкнулись с такими проблемами, разрешить которые самостоятельно они не могут, либо те, у которых есть конкретные идеи и предложения по улучшению жизни в стране. Своевременно обобщая и анализируя большие массивы обращений, можно получать оперативную и конкретную информацию о существующих проблемах, а также о путях их решения. Так что, изучая обращения граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее поспевать за изменениями в современном необычайно динамичном, обществе, что поможет ей стать более эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной правовой действительности занимает одно из важнейших мест.
Обращения граждан в государственные, административные и местные органы всех уровней представляют собой не только жалобы или претензии. Их побуждением и содержанием являются различные аспекты не только деятельности госорганов, но и совершенствования, улучшения функционирования государственных структур, повышения их эффективности и в целом – развитие демократических отношений, гражданского общества.
Изучению института обращений граждан посвящены работы таких авторов, как Ю.Н. Алистратов, А.А. Дворак, М.А. Миронов, Н.А. Рудакова, С.А. Широбоков, А.П. Любимов, М.В. Скрябина. Большинство исследований проводилось в советский период, а также после принятия Конституции 1993 года, когда еще не было сформировано новое законодательство, регулирующее данную сферу общественных отношений.
Объектом исследования данной работы являются обращения граждан в органы государственной власти.
Предметом исследования — организация работы с обращениями граждан в органы государственной власти Московской области.
Целями работы являются: изучение конституционных основ и исто-рического развития института обращений; анализ современной практики организации работы с обращениями граждан в органы государственной власти Московской области; выявление проблем, возникающих в ходе ра-боты с обращениями граждан, и возможных способов их решения.
Задачи данной работы:
 изучить понятие и виды обращений граждан;
 исследовать становление и развитие института обращений граждан в России;
 изучить и проанализировать практику организации работы с обращениями граждан в органы государственной власти Мос-ковской области;
 проанализировать действующее законодательство, регулиру-ющее реализацию права граждан на обращения, и практику его применения,
 выявить проблемы, возникающие в ходе работы с обращения-ми граждан;
Методологической основой исследования стали научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, со-циологического и историко-правового подходов, методы статистического и математического анализа. Их применение позволило выявить законо-мерности, исследовать рассматриваемый объект в целостности, всесторон-не и, по возможности, объективно.
В основу выводов, сделанных нами по итогам исследования, поло-жен анализ обращения граждан в органы государственной власти Москов-ской области. Использованы ежегодные отчеты центральных исполнитель-ных органов государственной власти Московской области по работе с об-ращениями граждан. Результатом исследования являются теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию института обращений граждан.
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы. Основные выводы проведенного исследования представлены в работе по параграфам.
В первой главе данной работы рассматриваются понятие, виды обращений граждан, а также история становления института обращений граждан в России. В России этот институт имеет богатейшую историю — впервые он был закреплён законодательно ещё в XV веке, поэтому накоплен огромный опыт работы с обращениями и нормативный материал.
Вторая глава посвящена основным принципам работы и правовому регулированию обращений граждан в Московской области.
В первом параграфе проведен анализ организации работы с обращениями граждан в органы государственной власти Московской области. Проанализирована динамика обращений в Правительство Московской области за несколько лет. Все данные приведены в виде диаграмм.
Во втором параграфе нами рассмотрены административные процедуры по работе с обращениями граждан в Правительство Московской области.
В третьем параграфе второй главы мы проанализировали нерешенные вопросы по совершенствованию работы с обращениями граждан в органы государственной власти Московской области, рассмотрели меры, принимаемые аппаратом Правительства Московской области, для решения этих проблем и попытались выработать некоторые предложения по их разрешению.
В заключении работы подведены итоги исследования, излагаются основные положения и выводы, сформулированы предложения.
В конце работы приведен список литературы, использованной в ходе исследования.

Глава 1.
ПОНЯТИЕ И ИСТОРИЯ ИНСТИТУТА ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН В РОССИИ

1.1. Понятие и виды обращений граждан

Конституция Российской Федерации (ст. 33) указывает, что «граж-дане Российской Федерации имеют право… направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления», при этом не уточняет, что понимать под обращением.
С обыденной точки зрения обращение – это любое послание к неко-торым органам или лицам, воплощающим собой власть. Однако, с пози-ции права, вряд ли стоит считать, например, послание с рассказами о не-лёгкой жизни, с жалобой на судьбу — обращением. Здесь важен не только сам факт обращения и его содержание, но и цель.
С.А. Широбоков в своей работе дал следующее определение обра-щения. По его мнению, обращение — это волеизъявления индивида, выра-жающиеся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить защитить или восстановить права и свободы .
По своей юридической природе, обращения представляют собой юридические факты, т.е. действия, сознательно направленные на создание юридических последствий. Так, поступление обращения в какой бы то ни было орган, обязывает его к совершению определённых, регламентиро-ванных нормативно-правовыми актами действий: зарегистрировать об-ращение, изучить его содержание, направить на рассмотрение в тот орган и тому должностному лицу, в компетенции которого находится решение поднятых в обращении вопросов и т.д.
Долгое время в отечественном праве отсутствовало официальное
определение обращения граждан. И лишь Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ в ст. 4 п. 1 дал определение этому понятию: «Обращение гражданина – направленные в государственный орган, орган местного са-моуправления или должностному лицу письменные предложение, заявле-ние или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».
Введение официального определения имеет большое значение и спо-собствует правильному применению и исполнению правовых понятий, по-могает гражданам лучше понимать и использовать свои права.
Граждане России в общей массе только учатся отстаивать свои пра-ва. Наше общество долгие годы было лишено этой возможности. Но про-исходит смена поколений, следовательно, и смена убеждений, знаний, взглядов. Для современного демократического открытого общества нуж-ны граждане не запуганные, а готовые к диалогу с властью, способные обратить внимание органов государственной власти, органов местного са-моуправления и должностных лиц на свои личные и общественные по-требности. Важно отметить, что рассмотрение обращений – не милость, а обязанность власти.
В обращениях могут быть поставлены вопросы, касающиеся прав и законных интересов, как автора обращения, так и других граждан или ин-тересов всего общества.
Разграничение в законодательстве различных видов обращений иг-рает положительную роль в упорядочении их рассмотрения, в проведении более глубокого анализа тенденций общего состояния законности, степени удовлетворенности граждан. Как справедливо заметила Н.Ю. Хаманева: «Обращения граждан носят различный характер, содержат неодинаковую информацию, не совпадают по общественной направленности: могут со-держать как индивидуальные жалобы на нарушения прав и свобод, так и коллективные, поднимающие вопросы, представляющие общественно зна-чимый интерес. Они разнятся по своей юридической характеристике и со-ответственно влекут разные правовые последствия» .
 По форме подачи обращения классифицируются на пись-менные и устные обращения;
 По типу (или содержанию) обращение может быть: предложе-нием, заявлением или жалобой.
При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой.
Адресатом устного обращения выступают государственные органы или органы местного самоуправления.
Устные обращения могут поступать по различным каналам. Это не только личный приём, обращения, поданные по телефону, но и « прямые эфиры» на радио и телевидении, «горячие линии», «интернет — приёмные».
Как показывает практика, рассмотрение устных обращений подчас поставлено лучше, чем письменных, и именно устное обращение гражда-нина, поданное на личном приёме в приёмной соответствующего органа или у должностного лица, позволяет оперативно решить проблему.
Содержание устного обращения заносится в карточку личного приё-ма гражданина. Если по фактам, изложенным в обращении, не требуется дополнительной проверки, то ответ может быть дан в ходе личного приёма в устной форме. При этом необходимо согласие гражданина. Об этом в карточке личного приёма делается запись. В остальных случаях даётся письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (см. ст. 13 ФЗ от 02.05.2006 №59).
Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе телемостов. Подобная форма общения высших руко-водителей государства и граждан впервые состоялась в декабре 2001 го-да, когда Президент РФ В.В. Путин отвечал в прямом эфире телеканалов ОРТ и РТР и радиостанций «Маяк» и «Радио России» на вопросы, задан-ные по телефону, через Интернет и посредством телемостов. Прямые ли-нии Путина В.В. с народом (теперь уже в качестве Председателя Прави-тельства РФ) сопровождаются массированной пропагандой в СМИ. В та-ких кампаниях доля незначимых вопросов, не подпадающих под норма-тивное определение обращения, достаточно велика. Несмотря на это, ключевая задача подобных проектов — стать эффективным инструментом для открытого диалога власти и граждан.
В практике также имеют место «устно-письменные» или «смешан-ные» обращения. Эти обращения выполнены в письменном виде, но пода-ны на личном приёме. Такая форма обращений не закреплена законода-тельно. В не¬которых органах исполнительной власти обращения, подан-ные на личном приёме, имеют значительное преимущество — их рассмотре-ние контролируется более тщательно. Устные и письменные обращения обладают одинаковой силой. Поэтому форма обращения не имеет юриди-ческого значения.
Адресатом письменного обращения может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных ор-ганов. Письменные обращения обычно пересылаются по почте, телеграфу, на интернет-портал соответствующего органа, вручаются через бюро жа-лоб или лично, через секретариат и т.п.
Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот орган или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит ре-шение поставленных вопросов. Законодатель допускает возможность не вполне корректной или ошибочной адресации обращения. В случае необ-ходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к пись-менному обращению документы и материалы либо их копии. В обращении гражданин в обязательном порядке указывает наименование органа либо фамилию, имя, отчество должностного лица или его должность, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), почтовый адрес, ставит подпись и дату.
Под единым термином «обращение» в федеральном законе «О по-рядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» пред-ставлены такие разные по содержанию понятия как — предложение, заявле-ние, жалоба.

Предложение Федеральный закон трактует как рекомендацию граж-данина «по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного само-управления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества». Предложение не связано ни с нарушением, ни с реализацией каких-либо прав заявителя. Оно направлено, прежде всего, на внесение изменений в существующий порядок устройства государства. Направляя предложение, гражданин не стремится к реализации своих частных интересов. Предло-жение — это желание автора включиться в общественную жизнь, эффектив-ное средство политической активности гражданина, одна из форм реали-зации права граждан на участие в управлении. Обычно в предложении со-держатся данные собственных наблюдений или практики работы автора, затрагивающие проблемы государственной и общественной жизни с ука-занием на недостатки в их решении, допускаемые конкретными органами, предлагаются пути и способы решения затронутых проблем. Предложения всегда малочисленны и составляют незначительную долю в общем массиве обращений (чуть более 2%) . Предложения обязательны для рассмотре-ния органами публичной власти. Однако, содержащиеся в них советы, ре-комендации могут быть проигнорированы, так как предложение носит лишь рекомендательный характер. Предложения, прежде всего, должны учитываться, высказанные в них пожелания анализироваться, обобщаться и направляться соответствующим должностным лицам. В дальнейшем они могут быть учтены при разработке законопроектов или при составлении планов и программ законопроектных работ. Предложение может стать подлинным средством влияния, только тогда, когда субъект законода-тельной инициативы действительно им воспользуется.
Следующая правовая форма реализации права на обращение – это заявление.
Заявление Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ определяет как, просьбу «гражданина о содействии в реализации его конституцион-ных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного само-управления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц». Данное определение смущает критиков тем, что «указывает лишь на права, закрепленные в Конституции и законода-тельстве» . Получается, что для реализации прав и свобод, гарантирован-ными другими нормативно — правовыми актами и не предусмотренными Конституцией РФ, субъект указанного права обратиться не может. Однако, в ст. 55 Основного Закона страны прямо говорится, что «перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина». Также, в соответствии с ч. 1 ст. 17 Кон-ституции РФ, « в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным прин-ципам и нормам международного права…». Другими словами, государ-ственной защите подлежит любое из общепризнанных прав, даже если оно и не закреплено внутригосударственным законодательством .
Часть вторая определения «заявление», данного в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» N59 представ-ляет собой как бы самостоятельный вид обращения – сообщение о нару-шении законов и иных нормативных правовых актов и критику работы органов публичной власти, и их должностных лиц. Зачастую именно их неудовлетворительная работа выступает общим препятствием реализации личностью своих прав и законных интересов. Столкнувшись с различными недостатками, злоупотреблениями, нарушением законности в органах публичной власти, произволом должностных лиц, граждане вынуждены замалчивать эти факты, боясь последствий подобной огласки. Важно от-метить, что заявителю гарантируется (ст.6 ФЗ от 2 мая 2006 №59) недопу-стимость преследования за обращение с критикой деятельности органов публичной власти и должностных лиц.
Как отмечалось выше, под заявлением подразумевается обращение граждан по поводу реализации через соответствующие органы законных прав и интересов граждан, не связанных с нарушением этих прав и интере-сов. Например, подача заявлений по вопросам регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, регистрации прав на недвижимое имущество, назначение и выплаты пенсий и пособий и т.д.
Напротив, отказ в удовлетворении этих прав и интересов инициирует жалобу.
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ даёт следующее опреде-ление этого понятия: «жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц».
Подобная формулировка – «просьба гражданина», кажется не со-всем подходящей к понятию жалобы. Скорее это требование, обращенное к уполномоченному государственному органу об устранении нарушенных прав и законных интересов. Практика показывает, что жалоба — наиболее распространённый вид обращения граждан. Право на жалобу, во-первых, обеспечивает личный интерес гражданина в защите его нарушенного пра-ва. Во-вторых, его следует рассматривать, как гарантию соблюдения за-конности. Целью подачи жалобы являются: реализация предоставленных государством прав либо требование восстановления нарушенных прав. Жалоба является одним из самых информативных видов обратной связи, так сказать, «лакмусовой бумагой», индикатором, так как доводит до све-дения компетентных органов факты, которые, по мнению жалобщика, яв-ляются негативными. Анализ и обобщение жалоб позволяет получать опе-ративную и чёткую информацию о существующих проблемах. По каждой жалобе должны быть незамедлительно приняты меры, направленные на устранение указанных нарушений.
ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Фе-дерации» от 02.05.2006 №59 предусматривает только три вида обраще-ний – предложение, заявление и жалобу. Однако, в ряде нормативно — правовых актов субъектов РФ этот перечень расширен и дополнен такими формами обращений, как ходатайство, петиция. Например, ст. 2 закона города Москвы « Об обращениях граждан» от 18 июня 1997 года № 25 гласит: «Под обращениями в настоящем Законе понимаются изложен-ные в устной или письменной форме предложения, заявления, жало-бы, ходатайства, в том числе коллективные обращения и петиции граж-дан». Это всего лишь пример неоднозначности выделения форм реализа-ции права на обращения в законодательстве субъектов РФ, что приводит к неравенству положения граждан на территории того или иного субъекта. Получается, что житель Москвы может подавать петицию в органы пуб-личной власти, а житель Московской области – нет.
Петиция – это, как правило, коллективное прошение, подаваемое в органы государственной власти или органы местного самоуправления в письменном виде, понуждающее совершить определенное действие в ин-тересах широкого или неограниченного круга лиц, либо воздержаться от совершения определенного действия для предотвращения нарушения прав широкого или неограниченного круга лиц. По сути, петиция является предложением, направленным на изменение законодательства (иногда под-законных актов). В отличие от индивидуальных обращений, петиции со-ставляются организациями, следовательно, подготовкой петиций занима-ются люди, владеющие юридической техникой. Проигнорировать данный вид обращения не возможно, так же отказ в принятия изложенных в них предложений должен быть чётко мотивирован ссылкой на закон. Получа-ется, что государственная власть сама ограничила институт, в значитель-ной степени ослабив возможность влияния .
Петиция упоминается как одна из форм обращений в проекте ФЗ «О праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения», который так и не был внесён в Госдуму. Этот проект был подготовлен рабочей группой Независимого института выборов во главе с А.В.Иванченко по заказу Администрации Президента РФ.
В проекте Федерального закона «Об обращениях граждан», внесен-ного в 1996 году на рассмотрение депутатом фракции КПРФ В.И. Зор-кальцевым, однако отклоненного Советом Федерации, а впоследствии и Президентом, упоминалось о ходатайстве, как об одной из форм обраще-ний .
Под ходатайством обычно понимается обращение, содержанием ко-торого является просьба о признании за лицом определённого правового статуса, прав, свобод, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих
Однако в принятой редакции закона этот вид обращения отсутствует, так как термин достаточно устойчиво и широко применяется в сфере судо-производства. Так же традиционно он используется в актах о помилова-нии. Помимо этого, ходатайство имеет существенные отличия от других обращений и требует своего порядка рассмотрения, который отражается в специальных законах, и, как правило, предусматривает основания, поря-док и размер государственной пошлины за такие действия .
Рассматриваемый нами Федеральный Закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ в части 1 статьи 2 , регулирующей право граждан на обращение, указывает, что «граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государствен-ные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам». Таким образом, можно выделить ещё одну классификацию — по субъекту, точнее по количеству заявителей, подписавших обращение.
 По субъекту обращения граждан делятся на индивидуальные
и коллективные.
Важно отметить, что в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» отсутствует определение понятия «кол-лективное обращение».
Закон Московской области « О рассмотрении обращений граждан» №164/2006-ОЗ от 5 октября 2006г, в отличие от Закона Федерального, даёт определение коллективному обращению: « обращение двух и более граждан по общему для них вопросу, а также обращение, принятое на ми-тинге или собрании путем голосования (подписанное инициаторами кол-лективного обращения) или путем сбора подписей».
Из текста ст. 33 Конституции Российской Федерации, закрепившей за гражданами право направлять «индивидуальные и коллективные» обра-щения, ясно следует, что вложенный в эти термины смысл содержит сугубо количественный аспект. Коллективные обращения рассматриваются в по-рядке, аналогичном порядку рассмотрения индивидуальных обращений граждан.
 По повторности на практике выделяются повторные и дублетные об-ращения.
В повторных обращениях граждане, как правило, обжалуют реше-ние, принятое по предыдущему обращению, сообщают о несвоевременном рассмотрении предыдущего обращения, о нерешённости в полном объеме вопроса, затронутого в предыдущем обращении, или о недостатках, до-пущенных при решении вопроса. Также повторным считается обращение одного и того же гражданина по одному и тому же вопросу и в случае, ес-ли первое обращение уже решено по существу.
Дублетным обращением считается обращение одного и того же гражданина (граждан) по одному и тому же вопросу, направленные раз-ным адресатам, но переадресованные ими по принадлежности в соответ-ствующий орган.
Далеко не по всем обращениям граждан, поступающим в государ-ственные органы, органы местного самоуправления или должностным ли-цам, могут быть даны ответы по существу поставленных вопросов. Поря-док рассмотрения отдельных обращений законодатель выделил в отдель-ную норму (ст. 11 ФЗ № 59) Федерального закона.
Государственные органы и органы местного самоуправления, их должностные лица, которым направлено обращение, вправе не рассматри-вать его по существу, если:
• В письменном обращении гражданина содержится вопрос, на кото-рый ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом, в обраще-нии не приводятся новые доводы или обстоятельства, при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направ-лялись в один и тот же государственный орган, орган местного са-моуправления или одному и тому же должностному лицу;
• В обращении содержатся нецензурные либо оскорбительные выра-жения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи.
В рамках ФЗ-59 такие обращения рассматриваются как злоупотреб-ления правом.
• Текст письменного обращения не поддается прочтению;

• Ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.
Во всех этих случаях гражданин получает уведомление о невозможности дать ответ по существу поставленных вопросов.
Лишь в одном случае законодатель предоставляет право исполните-лям не рассматривать обращение гражданина и не давать ему ответ из-за несоблюдения всех требований к форме письменного обращения.
• В обращении не указаны фамилия обратившегося гражданина или почтовый адрес для ответа, то есть когда гражданин сам лишил себя возможности получить ответ.
Для некоторых анонимных обращений законом предусмотрены осо-бенные действия. Если в анонимном обращении содержатся сведения о противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совер-шающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государ-ственный орган в соответствии с его компетенцией.
Не подпадают под регулирование ФЗ № 59 « О порядке рассмотре-ния обращений граждан Российской Федерации»:
• Жалобы на судебные решения, как особый вид обращений, законо-датель относит к обращениям, не подлежащим рассмотрению.
Судебные постановления не могут подвергаться ревизии со стороны органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. В соответствии с федеральным законом «О порядке рассмотрения обраще-ний граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года: «Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, напра-вившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного су-дебного решения».
• Обращения, составленные таким образом, что их содержание не подпадает ни под одну из основных квалификаций – предложения, заявления и жалобы.

На основании изложенного, можно сделать следующие выводы.
Истинно демократическим является то государство, где верховная власть принадлежит народу, а любое правительство, следовательно, долж-но быть подконтрольно и подотчётно ему. Достичь же этого можно только предоставив народу права, позволяющие ему влиять на принятие решений властью. Одним из таких прав и выступает право на подачу обращений. Можно с уверенностью сказать, что гражданин, реализуя своё право на обращение, может участвовать в управлении общественными и государ-ственными делами, выражать свою позицию, высказывать личное мнение по различным вопросам. Важно отметить, что в соответствии с частью 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Эта позиция отражена в части 2 ст. 2 федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Рос-сийской Федерации», где сказано: «Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц».
На протяжении долгого периода в отечественном праве отсутствова-ло официальное определение обращений граждан. Лишь в федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федера-ции» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ было дано определение, в котором зако-нодатель закрепил классификацию обращений граждан.
o По форме подачи на устные и письменные обращения.
o По содержанию на предложения, заявления и жалобы.
o По адресату обращения: в органы государственной власти; в орга-ны местного самоуправления; должностному лицу.
o По субъекту обращения можно классифицировать на индивидуаль-ные и коллективные.
Кроме этого, в практике сложилось деление обращений граждан:
o По юридическому критерию на приемлемые и неприемлемые (все обращения, рассмотрение которых по существу вопроса в органе — получателе не предусмотрено ФЗ №59 от 02.05.2006 ).
o По повторности обращения на первичные, повторные и дублет-ные обращения.

1.2. История становления института обращений граждан в России

Лучшему познанию проблем настоящего и будущего в любой обла-сти человеческой практики всегда помогает обращение к истории вопроса. Поэтому в целях всестороннего исследования темы данной дипломной ра-боты необходимо обратиться к истории возникновения и развития права граждан на обращения. В России история института обращения граждан насчитывает многие века. Необходимо в первую очередь отметить, что право на обращение стало одним из первых прав человека, и появилось у него непосредственно с возникновением государства. Исторически первой формой обращения были народные собрания – вече. Вечевой колокол ре-гулярно, в определённые часы «собирал» всё мужское население округи. Правовые полномочия вече были огромными. На общегородском вече назначались и смещались князь (примером может служить Новгородское вече 862г, на котором было принято решение пригласить князей из Скан-динавии), посадник, архиепископ и другие представители власти. Вече вершило суд, принимало законы, решало наиболее важные вопросы обще-ственной жизни. Таким образом, государственное управление осуществля-лось выборными или назначенными князьями под контролем общества. Князья и их посадники не были самостоятельны и независимы в своих дей-ствиях. Рядом с князем или посадником стояла власть земщины в лице вече и выборных старост, зависящих от народного вече . По сути, функции князя ограничивались гражданским судом и командованием войском во время походов и обороны города.
Именно посредством участия в народном собрании люди выражали свою волю, и имели возможность непосредственно участвовать в принятии важных решений государственного управления и общественной жизнедея-тельности.
По мере развития общества и государства, возрастали частные и публичные интересы человека и гражданина, в связи с чем, ему становятся необходимы и правовые способы защиты этих интересов, как от государства, так и от других лиц. Поэтому в XV в. возможность гражданина обращаться в органы государственной власти за защитой своих прав, свобод, а так же для выражения своих нужд и интересов, реализовалась в праве на челобитие. Челобитная – письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий), передаваемая в собственные руки какого-либо должностного лица, вплоть до самого государя.
Как отмечают отечественные историки, « челобитные и жалобы имели настолько повседневный характер на протяжении всей истории, что являются одним из важнейших исторических документов любой эпохи» . Известно, что ещё в первые годы русского государства Великий князь Киевский принимал просителей на собственном дворе, притом согласно обычаю, должен был их кормить «от своего стола» до тех пор, пока не разрешит дело по существу .
Общерусское законодательство после выхода в 1497г. Судебника Великого князя Ивана III дало право обращаться с жалобами ко всем олицетворяющим власть лицам.
Судебник 1497 года содержал порядок подачи и рассмотрения обращений: «А кто придёт к боярину с жалобой, и ему жалующихся от себя не отсылать, а давать всем приходящим с жалобами управу во всём, кому надлежит. А кого из жалующихся боярину самому нельзя управить (удовлетворить его просьбу), и то (дело) сказать великому князю или к тому его (жалующегося) послать, которому которых людей приказано ведать» .
Из текста следует, что в Московском государстве Ивана Великого не только закреплялись возможности подачи обращений, но и устанавливался определённый порядок их прохождения и рассмотрения: « к государю – только через бояр», обязанность должностных лиц — «бояр» обязательно рассматривать жалобы по существу. Кроме того было понятие рассмотрения обращений в соответствии с компетенцией – существовали специальные должностные лица «которым люди приказаны ведати».
Однако, Судебник 1497 г. предусматривал взимание пошлины за обращения, что являлось своего рода ограничением данного права.
Этапным нормативным актом в сфере правового регулирования по-дачи и рассмотрения жалоб («челобитен») явился Судебник 1550 г. Статья 7 Судебника не только обязывала должностных лиц «давать управу» жа-лобщику своего приказа или направлять его в соответствующий приказ по подсудности, а о наиболее важных делах докладывать государю, но и устанавливала ответственность за несоблюдение этих обязанностей. Фор-ма и степень наказания определялись государем. Одновременно с ответ-ственностью судей за отказ в правосудии ст. 7 Судебника 1550 г. ввела наказание для жалобщика, который «бьет челом не по делу», т.е. приносит жалобу на судей, отказавших ему в иске ввиду незаконности последнего. Следует отметить, что в рассматриваемый период развития права на об-ращения, суд ещё не был отделён от администрации и не являлся самосто-ятельным и независимым государственным органом. Таким образом, по-нятие жалобы и искового заявления отождествлялись. Вынесенное с со-блюдением установленной подсудности определение об отказе в иске счи-талось окончательным. Если жалобщик «учнет докучати государю», т.е. настаивать на принятии жалобы на судей, то он подлежал тюремному за-ключению. Одновременно там устанавливается ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы – битьё кнутом и тюремное заключение . Для выполнения требований ст. 7 Судебника 1550 г. из состава Боярской думы назначались специальные лица для расследо-вания того или иного дела, что положило начало созданию приказов — разрядного, поместного и др.
Однако нормы судебников 1497 и 1550 годов по поводу разбора жалоб исполнялись неудовлетворительно, число челобитных продолжало увеличиваться, а жалобщики добивались внимания государя с упорством, а порой и с применением силы.
Решение проблемы челобитных предложил приближённый царя Ивана Грозного, член «Избранной Рады», окольничий Алексей Адашев. В ходе предложенных им реформ государственного управления был создан Челобитный приказ, (именовавшийся также Челобитной избой), который возглавил сам Алексей Адашев. Именно это учреждение призвано было стать посредником между царём и его подданными, преградой великому множеству прошений, направлявшихся на государево имя, однако с падением Адашева Челобитный приказ потерял былое влияние, но сохранился в качестве важного элемента государственного аппарата.
В начале XVII в., в период смуты на Руси, когда действующие зако-ны устарели, а новых ещё не было, население стало обращаться к прави-тельству с челобитными об издании соответствующих законов. Царь, Алексей Михайлович Романов, велел заняться обработкой и принятием свода законов.
В царствование Алексея Михайловича Челобитный приказ сравнивали как бы с собственной канцелярией царя, которая занималась принятием, рассмотрением и решением челобитных, которые население подавало царю во время его выходов из дворца. В действительности дьяк Челобитного приказа, всегда сопровождавший царя на выходах, принимая челобитные, писал на обороте их царский милостивый указ, который никогда не имел в виду разрешить дело. Дьяческие пометы на обороте челобитной были адресованы в соответствующий приказ и содержали приказание царя удовлетворить просителя, «а если за чем дело решить нельзя, то доложить об этом особо государю». Таким образом, первым назначением Челобитного приказа было побуждать все прочие приказы в зависимости от дела рассматривать и по возможности удовлетворять личные обращения к царю. Эта функция дворян и дьяков, ведавших Челобитный приказ, находилась в тесной связи с другой, не менее важной компетенцией. Дело в том, что подсудность лиц и дел в Московском государстве распределялась очень сложно между множеством ведомственных или территориальных приказов. Все должностные лица, начиная с самых верхов и до низа, находились вне компетенции общих приказов и, как тогда говорили, «судом и управой» были ведомы только в Челобитном приказе .
Однако жалобщики преследовали царя повсюду, не давая ему покоя даже в церкви, во время богослужения. Для того, чтобы челобитные, написанные на имя царя, попадали в царские руки, минуя подьячих, чтобы каждый мог эту челобитную вручить вроде бы непосредственно самому государю, царь Алексей Михайлович повелел возле своего дворца в Коломенском на особом столбе поставить ящик, в который всякий, кому была в том нужда, мог опустить жалобу или прошение на царское имя.
Обиды на Руси всегда было много, челобитных писалось без числа, потому поставили ящик большой и глубокий – «долгий», как называли тогда . До сих пор известный фразеологизм «положить в долгий ящик» присутствует в нашей разговорной речи.
Важным правовым актом, касающимся рассмотрения жалоб, было Соборное уложение 1649 г. В соответствии со ст. 20 данного акта жалоб-щикам было запрещено обращаться с челобитной непосредственно к ца-рю, за исключением дел о государственных преступлениях. Если это об-ращение происходило в церкви, виновный подвергался тюремному заклю-чению. Устанавливалась субординация подачи челобитных. Обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду самого государя, стал Приказ как орган управления. Только в случае отказа в приеме челобит-ной или нарушения рассмотрения принятого дела жалобщик мог обра-титься непосредственно к царю. Теперь право на обращение было строго ограничено, поскольку субъект данного права не мог самостоятельно ре-шать, куда и как ему обращаться.
Большинство челобитных того времени содержали частные жалобы на произвол чиновников и феодалов, некоторые из них легли в основу нормативных актов. Так, например, челобитные стали одним из источников Новотор¬гового устава, подписанного царём Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667 года. Среди источников петровской «Табели о рангах» Н.А. Воскресенский называет в первую очередь, русскую практику, потом челобитные, и лишь на третьем месте находится, по его мнению, иностранное законодательство.
В период реформации Петра I праву на обращения в органы публичной власти уделялось достаточно много внимания. При Петре I масса жалоб — челобитных на высочайшее имя вызвала ряд указов, возбраняющих это делать. За обращение непосредственно к царю, минуя соответствующие инстанции, устанавливалось суровое наказание. Однако практика подачи жалоб и прошений непосредственно царю продолжалась. Как писал сам Петр I в Указе от 23 февраля 1722 г., челобитчики «предерзостию своею везде докучают и прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покою» . Причиной тому были в значительной степени беспорядки и неправосудие судебных мест.
Царь Пётр Великий в марте 1711 года учредил Правительствующий Сенат (в Российской империи высший государственный орган, подчиненный императору) и 9 апреля 1720 года при Сенате учредил должность ради приёма челобитных, получившая с 1722 года название Рекетмейстер . В его обязанности входил приём жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту – рекетмейстер самолично посещал соответствующее учреждение и требовал ускорения хода дела. Только в случае неисполнения его требований докладывал о том Сенату, который и посылал соответствующий указ. Если подавались челобитные на неправое решение. Челобитные на неправосудие коллегий и канцелярий докладывались Рекетмейстером императору, и по его надписи Рекетмейстер брал из коллегии дело. Рассмотрев его, и сделав соответствующие выписки, Рекетмейстер докладывал его Правительствующему Сенату, который и постановлял окончательный приговор. А Рекетмейстер делал распоряжения об исполнении этого приговора. Только в отсутствие императора жалобы на неправое решение могли быть прямо доложены Сенату.
На рекетмейстера возлагались и особые поручения. Так, указом 19 апреля 1722 года ему поручено было оказывать особое покровительство желающим разыскивать руду и строить фабрики и заводы. Пётр Великий создал в лице рекетмейстера отчасти и орган надзора за Сенатом, предоставив ему право докладывать государю по тем челобитным делам, по которым в Сенате долго не выходило решения .
Таким образом, Пётр I впервые образовал службу по работе с челобитными. И в последующие годы челобитные были важным каналом обратной связи от отдельных слоев населения к органам государственной власти страны. Немалая их роль в обеспечении деятельности государс-твенной власти настоятельно требовала упорядочения производства по существу содержащихся в них вопросов.
Императрица Екатерина I внесла в порядок работы с жалобами некоторые изменения, о чем свидетельствует ее Указ «О должности Сената» от 7 марта 1726 г. Сравнение показывает, что ст. 4 данного Указа аналогична ст. 4 Указа 1722 г., за исключением одного новшества. Прежде допускались жалобы на решения нижестоящих органов непосредственно императору, хотя и через рекетмейстера. Теперь все жалобы решаются только в Сенате. Это означало не расширение прав Сената, а признание того факта, что императрица не бывала в Сенате и жалобы на высочайшее имя подавать в Сенат бесполезно .
В мае 1743 г. решением императрицы Елизаветы Петровны был со-здан отдел прошений. Установленный ею порядок работы с прошениями в принципиальном плане сохранился до первого десятилетия XIX в., хотя в него вносились некоторые изменения.
Следующим этапом в развитии института обращений граждан в России стало подписание Манифеста о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя императрицей Екатериной II в июне 1763 года. Манифест стал первым правовым документом, установившим порядок разбирательства обращений по существу и разделившим понятия административного и судебного производства по обращениям в государственные органы. Так, статс – секретари Кабинета императрицы обязывались принимать от частных лиц жалобы по поводу действий административных органов и специальные обращения «в собственные руки» . На рассмотрение императрицы поступали только те прошения, содержание которых требовало сугубо её решения. Дела, подлежащие судебному разбирательству, статс – секретарями не рассматривались, их возвращали просителям для передачи в суд.
Однако Манифест ограничивал право на обращения. Объём право-мочий лиц, подающих обращения в органы публичной власти разнился в зависимости от сословной принадлежности. Так представители дворянства (согласно Грамоте на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21.04. 1785 г.), могли направлять представле-ния о своих потребностях генерал – губернатору или губернатору, а жа-лобы – Сенату и императорскому величеству (ст.ст. 47, 48). Городское население могло направлять свои обращения только губернатору, соглас-но ст. 36 «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 года . Крестьяне, согласно ряду актов 30-х годов XVIII столетия, могли направлять прошения только должностным лицам местно-го уровня. Так, Екатерина II запретила крестьянам жаловаться на помещи-ков. В то же время она подтвердила собранию дворянства дозволение де-лать представления и жалобы через своих депутатов, как Сенату, так и ее императорскому величеству на основа-
нии узаконений .
Указом Екатерины II от 19 февраля 1786 года запрещено было пи-сать: «бьёт челом всеподданнейший раб», а повелено было писать: «при-носит жалобу» или «просит всеподданнейший» или «верноподданный».
С этого времени на смену понятию «челобитная» приходит понятие «Всеподданнейшее прошение» («Всеподданнейшие жалобы и прошения, приносимых на Высочайшее имя»).
В 1796 году после смерти матери взошёл на престол Павел I. Он ре-шил установить с подданными прямую связь и лично рассматривал все прошения на высочайшее имя, приходившие по почте и доставляемые лично просителями. По его повелению возле окна его кабинета в Зимнем дворце был повешен желтый железный ящик, куда каждый желающий мог положить прошение на имя государя. Царь собственноручно доставал от-туда письма и, прочитав их, налагал резолюции. Этот ящик ждала та же судьба, что и долгий ящик Алексея Михайловича. Сначала был издан указ, постановивший, «дабы недельными просьбами Его Величество не утруждали», и гласивший, что «всяк дерзнувший по двукратной просьбе еще утруждать Его Императорское Величество имеет быть посажен в тюрьму на месяц». Затем последовал указ отправлять обратно просителям пустые, не дельные челобитные, взимая с них плату за почтовую перевоз-ку. Ящик провисел чуть больше года, а затем его сняли .
Любопытно то, что Павел I в начале своего царствования разрешил крестьянам подавать ему жалобы на притеснения помещиков и управите-лей («с одновременным запретом подавать их скопом, а также многими подписанными и с угрозой наказания за ложные жалобы»). Однако вскоре последовало подтверждение прежних предписаний крестьянам быть по-слушными своим помещикам, исполнять всякие работы и платить оброк беспрекословно. 24 апреля 1797 г. Павел I лишил дворянство права предоставления коллективных жалоб государю, Сенату и губернаторам областей.
К концу XVIII века порядок подачи и рассмотрения обращений в органы публичной власти требовал более чёткой правовой регламента-ции. Возможность отстаивать свои права в любых органах государства было предоставлено не всем.
Объём правомочий лиц, выступающих с обращениями, был различ-ным и зависел от их сословной принадлежности. Наиболее радикальные изменения в работе с обращениями граждан произошли в эпоху правле-ния императора Александра I.
1 января 1810 года Императорским Манифестом « Об образовании Государственного совета» в составе Государственного совета наряду с другими органами была образована — Комиссия прошений, которая при-нимала обращения на высочайшее имя. Она была образована из суще-ствовавшей до 1810 года конторы Генерал – рекетмейстера при Сенате. Комиссию прошений, возглавлял один из членов Совета. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты. Манифест не только устанавливал конкретные виды обращений и особый порядок производства по каждому из них, но и предусматривал перечень обращений, которые исключались из рассмот-рения Комиссии: анонимные обращения; повторные обращения по кото-рым был уже дан отказ; жалобы на решения, утратившие юридическую силу. Существовала особая категория прошений («кои под общим видом могли содержать в себе дела особой важности»), такие прошения, минуя комиссию, вносились «непосредственно к высочайшему усмотрению».
Также, этот документ предусматривал категорию обращений, кото-рые не подлежали рассмотрению:
1) Все жалобы на места средние и лица подчинённые, приносимые ми-мо высшего их начальства;
2) Все жалобы по тяжебным делам, решённым в общем собрании Се-ната .
Однако и этот нормативно – правовой акт не устранил сословного неравенства, касательно подачи обращений в государственные органы. По-прежнему, подавать обращения на имя Императора могли только дво-рянские собрания, для всех остальных категорий населения (вплоть до февраля 1905 года) порядок обращений ограничивался высшим долж-ностным лицом вышестоящей администрации (губернатор либо генерал — губернатор) .
В начале XIX века число прошений составляло чуть более 6 тыс., к середине века оно увеличилось примерно вдвое. Ежегодно около половины всего объёма обращений составляли ходатайства о получении материальной помощи. Это могли быть пенсии чиновнику, его вдове и детям, пособие на обучение, лечение, приданое, воспитание детей, оплата пребывания в приюте или учебном заведении, похороны, возвращение на Родину или просто просьба о помощи в связи с «тяжелым материальным положением».
На эти нужды при Александре I выделяли в год 10-15 тыс. руб., размер одного пособия составлял от 50 до 600 руб. При Николае I стали выделять уже 120 тыс. руб. С увеличением числа просителей сумма единоличной выплаты уменьшалась, но расходы комиссии на материальную помощь населению неуклонно росли. Более того, прошения повторялись так часто, причём от одних и тех же людей. Поэтому Александр II, а затем и его сын — Александр III были вынуждены ввести правило, согласно которому они рассматривали повторную просьбу о материальной помощи «лишь по истечении двух лет со времени последнего пожалования» и только в том случае, если «положение просителей не изменилось к лучшему».
После отмены крепостного права при императоре Александре II, субъектами права на обращения стали и крестьяне, а так же органы обще-ственного управления (сельский сход, «через особых выборных») . Так в п. 2 ст. 24 « Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19 февраля 1861 г. говорится, что крестьянам предостав-ляются права «подавать жалобы и охранять права всеми дозволенными законом способами лично и через поверенных…» .
Следующим этапом в развитии права на обращение можно назвать Указ от 21 марта 1890 года. На базе Комиссии прошений была создана Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений, на Высочайшее Имя приносимых. Этим же Указом устанавливался порядок работы Канцелярии.
Перечень оснований для обжалования был установлен ст. 9 Указа:
1) жалобы на определения департаментов Правительствующего сената, кроме кассационных;
2) жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляю-щих отдельными частями Сената и генерал-губернаторов, когда (ес-ли) таковые действия и распоряжения не подлежат по закону обжа-лованию Правительствующему Сенату;
3) прошения о даровании милостей в особых случаях, не подходящих под действие общего закона, когда «сим не нарушаются ничьи права и ограждённые законом интересы»;
4) прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных или отбывающих наказания» .
Теперь прошения и жалобы, приносимые на Высочайшее имя, стали поступать к Командующему Императорской главной квартирой, который по приёму и направлению этих бумаг подчинялся непосредственно императору. Всеподданнейшие жалобы и прошения, а также разрешительные по ним бумаги освобождались от гербового сбора. Жалобы и прошения приносились не иначе как от имени и за явственной подписью того лица, от которого подана просьба, с указанием места жительства просителя и с обозначением переписчика, когда просьба написана чужой рукой. Принесение Всеподданнейших жалоб и прошений поверенными не допускалось, но если просьба подавалась от имени нескольких лиц или сословия, общества или общественного установления, то просители могли избрать одного поверенного из своей среды.
Не рассматривались следующие категории обращений:
1) анонимные жалобы;
2) изложенные в телеграммах;
3) поданные поверенным, не имеющим юридических оснований действовать от имени своего поручителя, или не сопровождавшиеся приложением необходимых документов (текста обжалуемого решения или «нарушенного» закона);
4) принесённые по истечении четырёхмесячного срока со времени объявления или приведения в исполнение обжалуемого постановления; написанные беспорядочно или бессмысленно, на клочках бумаги, или с неприличными выражениями;
5) заключавшие в себе несколько предметов, имеющих различный порядок производства по ним.
В «Правилах о порядке принятия и направления прошений и жалоб, на Высочайшее имя приносимых» было особо оговорено, что Командующий Главной квартирой собственной властью оставляет без последствий .
Среди несомненных заслуг Указа можно отметить — бесплатность подачи жалоб и подробную регламентацию порядка подачи, а так же обязанность уведомления о результате рассмотрения обращения. Однако Указ не предусматривал обязанности Канцелярии пересылать жалобы тем учреждениям, в чьём ведении находилось решение вопроса по существу, изложенного в жалобе.
Порядок подачи обращений, установленный Указом от 21 марта 1890 года, действовал вплоть до революционных событий 1905-1907 гг. В феврале 1905 Николай II подписал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату. Этим Указом было разрешено всем жителям Империи, независимо от сословий, « …всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных…», обращаться непосредственно к государю, правда рассмотрению подлежали только обращения по вопросам усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния. Для организации приёма, обработки и рассмотрения этих обращений при Совете Министров была создана специальная структура. На Совет Министров Указом возлагалось рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на высочайшее имя.
Одной из побудительных причин к принятию вышеназванного указа послужила петиция рабочих и жителей Санкт–Петербурга царю Николаю II. В этой петиции рабочие и жители города разных сословий указывали на полное своё бесправие «… за нами, равно как и за всем русским народом не признают ни одного человеческого права, ни даже право говорить, думать, собираться, обсуждать нужды, принимать меры к улучшению нашего положения…», « мы обнищали, нас угнетают, обременяют непосильным трудом, над нами надругаются…к нам относятся как к рабам…».
В петиции говорилось о необходимости народного представительства « …необходимо, чтобы сам народ помогал себе и управлял собой…» .
Учитывая сложную ситуацию, которая сложилась между государством и обществом на рубеже XIX-XX вв., необходимы были эффективные средства отражения интересов и нужд народа. Одним из таких средств являлось право на обращения в органы публичной власти, а также урегулирование этого права конституционными нормами. Однако последующие революционные события 1917 года внесли свои коррективы в процесс формирования права на обращения.

После Октябрьской революции 1917 года действие всех ранее дей-ствовавших правил по работе с обращениями и жалобами было прекра-щено. В связи с чем, органы советской власти были вынуждены формиро-вать новую законодательную систему регулирования права на обращения в органы публичной власти.
Первым актом, относящимся к институту обращений граждан, было Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 года «О точном соблюдении законов». Постановлением устанавливалась обя-занность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притя-заниях затруднения» . Постановление вменяло в обязанность всем долж-ностным лицам и учреждениям составлять краткий протокол «по требова-нию любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения».
Было решено организовать прием граждан руководителями высшего органа государственной власти страны. Это, в частности, нашло отраже-ние в поездках Председателя ВЦИК М.И. Калинина на специальном поезде по регионам. От населения принимались устные и письменные жалобы, ко-торые, как правило, на месте рассматривались инструкторами различных народных комиссариатов, ехавшими этим же поездом.
В целях усиления контроля за чиновниками и борьбе с бюрократиз-мом Декретом ВЦИК от 12 апреля 1919 г. «О Государственном контроле» был образован Народный комиссариат Государственного контроля (с 1920 года — Рабоче–Крестьянская Инспекция), на который было возложено «наблюдение за организацией во всех учреждениях приема всякого рода жалоб и заявлений и правильным их движением». Также постановлением НКГК, в его составе, было образовано – Центральное бюро жалоб и заяв-лений «особое бюро приема заявлений о неправильных действиях, зло-употреблениях и правонарушениях должностных лиц для рассмотрения этих заявлений Государственным контролем», а также местные его отде-ления при губернских отделах НКГК. В задачу ЦБЖЗ входило прини-мать жалобы и заявления граждан, а также контролировать их рассмотре-ние различными органами государственной власти, вмешиваясь в случае обнаружения волокиты. Принятие жалоб предусматривалось ото всех без исключения граждан в установленные дни и часы; лично и по почте; в письменной и устной форме; бесплатно; обеспечение безопасности заявите-лей и сохранение втайне их имени. Этим актом все обращения граждан по содержащейся в них информации делились на:
o жалобы, выражающие общее недовольство той или иной стороной советского аппарата, без указания на злоупотребление либо непра-вильные действия советских органов;
o жалобы, в которых содержались сведения о незаконных или непра-вильных действиях должностных лиц;
o жалобы, «содержащие в себе указания на неправильные действия отдельных советских органов (неисполнение декретов, нарушение политического курса Советской власти»
Данный акт не устанавливал срок рассмотрения жалобы . До Поста-новления НКГК ни один правовой акт не детализировал столь доскональ-но порядок контроля за работой органов публичной власти по работе с обращениями граждан.
В Декрете Совета народных комиссаров РСФСР от 30 декабря 1919 «Об устранении волокиты» устанавливался определённый инстанционный порядок подачи и рассмотрения обращений. Например, жалобы на действия волостной администрации направлялись в уездный исполком, жалобы на волокиту и бюрократизм с уездном исполкоме – губернскому исполкому и так далее до ВЦИК.
Положения этого декрета легли в основу постановления ВЦИК от 30 июня 1921 года « О порядке подачи жалоб и заявлений». Теперь приём обращений граждан осуществлялся не только Центральным бюро жалоб РКИ, но и непосредственно Президиумом ВЦИК.
После создания СССР был принят ряд новых документов, регламентировавших работу с обращениями граждан. Особо следует отметить Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года “О положении дел с разбором жалоб трудящихся”, в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами граждан, до того определявшиеся ведомствами самостоятельно. Важно отметить тот факт, что этот нормативный акт, равно как и предыдущие, понятие «обращение» не содержал. Его заменяло общее понятие «жалоба». Установленные этим документом правила действовали более 30 лет, а в дальнейшем постоянно воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизводству и работе с обращениями граждан в различных министерствах и ведомствах Союза и Союзных республик (а затем и Российской Федерации).
В дальнейшем многочисленные решения высших партийных (начи-ная с 1922 года, советские органы государственной власти всё больше подменялись партийными структурами) и советских органов были направ-лены на то, чтобы во всех государственных органах власти и управления, в общественных организациях были созданы и эффективно действовали специальные подразделения, занимающиеся работой с письмами трудя-щихся. Основной поток жалоб и заявлений направлялся, прежде всего, в органы Коммунистической партии, где порядок их рассмотрения опреде-лялся внутрипартийными инструкциями. Однако, конституционного за-крепления право граждан на обращения в органы публичной власти ни в Конституции СССР 1936 года, ни в конституциях республик, входивших в состав СССР, не получило.
Значительным шагом вперёд, основным нормативным актом, регламентировавшим порядок обращений граждан в органы власти, в течение длительного времени являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года №2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. Указов Президиума ВС СССР от 4.03.1980 года №1662-X, от 2.02.1988 года №8422-XI) , который утратил свою силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Федерального Закона от 02.05.2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Соответственно, до ноября 2006 г. все организации в России должны были строить свою работу с обращениями граждан на основании Указа. Данный Указ состоял всего из 19-ти пунктов. В этом нормативном акте не только достаточно детально прописывался порядок работы с обращениями граждан, и юридические гарантии своевременного рассмотрения обращений, но и впервые закреплялись такие виды обращений, как «заявление» и «предложение». Особой разновидностью обращений граждан признавались — предложения, заявления, жалобы, поступающие в государственные органы по каналам средств массовой информации (телевидения, журналов, радио, редакций газет), а так же выступлений и опубликованных в печати материалов, связанных со всеми вышеизложенными видами обращений.
Отметим, что Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года предусматривалась обязанность государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, их руководителей и других должностных лиц «систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций».
7 октября 1977 года была принята новая Конституция СССР, которая впервые закрепила право граждан на обращение в ст.49: «Каждый гражданин СССР имеет право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе…» . Таким образом, в Основном законе страны не упоминалось ни о «заявлениях», ни о «жалобах», лишая тем самым граждан возможности защитить свои права, свободы и законные интересы – важнейших составляющих конституционного права на обращения. В этой части Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года вступал в противоречие с конституционной формулировкой, так как предусматривал рассмотрение жалоб граждан государственными органами.
Важным событием, имеющим большое значение для правового статуса человека и гражданина стало принятие 22 ноября 1991 года Декларации прав и свобод человека и гражданина, которая в ст. 21 предусматривала: «право граждан РСФСР направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок» .
Принятие ныне действующей Конституции РФ от 12 декабря 1993 года закрепило право граждан на обращение — «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» ( ст. 33). Ранее законодательство оперировало терминами «предложения», «заявления» и «жалобы», избегая термина «обращение».
Обращения граждан затрагивают фактически все сферы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и общества в целом. Ввиду новых конституционных формулировок, вполне оправдано стремление законодателя установить правовой механизм, который бы регулировал складывающиеся правоотношения в сфере рассмотрения обращений граждан. Однако разработка данного механизма на федеральном уровне затянулась. На протяжении 10 лет блокировался законопроект депутата первого–третьего созывов Виктора Зоркальцева (КПРФ) «Об обращениях граждан» (проект N 96700030-2), принятый в третьем чтении 15 ноября 1996 года, затем отклонявшийся Советом Федерации, а затем и Президентом. Дума пошла на создание специальной комиссии для доработки закона, эта комиссия работала вплоть до 2005 года, не придя ни к какому конкретному результату. Наконец, в декабре 2005 года Президент внёс на рассмотрение Государственной Думы проект закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» 21 апреля 2006 года был принят Госдумой и одобрен Советом Федерации 26 апреля 2006 года, а 2 мая 2006 года его подписал Президент.
Исследовав историю становления института обращения граждан в России и обобщив всё вышеизложенное, можно сделать следующие выво-ды.
Право на обращение стало одним из первых прав человека, и по-явилось у него непосредственно с возникновением государства. Историче-ски первой формой обращения были народные собрания – вече. Граждане участвовали в рассмотрении и обсуждении самых важных вопросов, каса-ющихся их жизнеобеспечения. Народ и властные структуры находились в постоянном тесном контакте. По мере того, как власть обособлялась, ин-тересы тех, кому народ делегировал полномочия, всё дальше отстояли от желаний и интересов своих граждан. Отношения по поводу обращений всё больше напоминали не партнёрские отношения, а скорее снисхождение власти к нуждам подданных. С точки зрения законодательства, институт обращений зародился в России в XV веке, когда впервые было закреплено право подавать челобитные — письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий), передаваемое в соб-ственные руки какого-либо должностного лица вплоть до самого государя. В первом кодексе феодального права русского централизованного госу-дарства — Судебнике Великого князя Ивана III от 1497 года закреплялась возможность подачи челобитных и устанавливался определенный порядок их прохождения и рассмотрения. Важным этапом в развитии института обращения граждан стало Соборное уложение 1649 года. В нём содер-жался ряд статей, регламентировавших отдельные вопросы рассмотрения челобитных и ответственности недобросовестных жалоб¬щиков. Жалобщи-кам было запрещено обращаться с челобитными непосредственно к царю, Челобитный Приказ (созданный при царе Иване Грозном) был признан обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду государя. Царь Пётр Великий в марте 1711 года учредил Правительствующий Се-нат и в апреле 1720 года (при Сенате) учредил должность ради приёма че-лобитных, получившая с 1722 года название Рекетмейстер . В его обя-занности входил приём жалоб на коллегии и канцелярии. Таким образом, Пётр I впервые образовал службу по работе с челобитными. В эпоху Ека-терины II был подписан Манифест «О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя», от 14 июня 1763 года. Он был первым актом, во-первых, установившим порядок разбирательства обращений по суще-ству, во-вторых, определившим разделение обращений для рассмотрения в административном и судебном производстве. Позже Манифестом импе-ратора Александра I «Об образовании Государственного совета» от 1 ян-варя 1810 г были установлены конкретные виды обращений (жалобы, прошения наград и милостей, проекты), определён особый порядок про-изводства по каждому из них (как по форме, так и по существу вопроса), а также определен перечень обращений, которые не подлежат рассмотре-нию; введено обязательное уведомление заявителя о положении дел и об окончательном рассмотрении или передаче жалобы в другую инстанцию (принцип компетентности). Таким образом, на протяжении трех веков формировалось само право на обращение: уточнялись субъекты обраще-ний, порядок работы и меры ответственности.
После Октябрьской революции все ранее действовавшие правила о работе с обращениями были упразднены. После 1917 года создавались специальные службы и бюро по работе с жалобами, а контроль за соблю-дением прав трудящихся на протяжении 50 лет регулировался постанов-лениями ЦИК СССР, ЦК КПСС и Совета Министров СССР.
12 апреля 1968 года Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граж-дан», который с внесенными в него некоторыми уточнениями еще при со-ветской власти, продолжал действовать в России до 2006 года.
Важным событием стало конституционное закрепление прав граждан на обращения, право каждого обращаться письменно или устно, индиви-дуально или коллективно в государственные органы, органы местного са-моуправления или к должностным лицам. Впервые право граждан на об-ращение было закреплено в Конституции СССР 1977 г., а затем в Консти-туции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. институт права граж-дан на обращение получил адекватное его содержанию конституционно-правовое закрепление.
2 мая 2006 года был принят Федеральный закон «О порядке рас-смотрения обращений граждан Российской Федерации» № 59-ФЗ. Закон является юридическим оформлением многовековой практики работы с об-ращениями граждан. Он установил основные принципы, порядок и гаран-тии рассмотрения обращений граждан государственными органами, орга-нами местного самоуправления и должностными лицами.

1 2