Правовое регулирование служебного поведения муниципальных служащих

Страницы:   1   2   3   4

---

СОДЕРЖАНИЕ

• Список сокращений
• Введение
• Глава I. Правовое регулирование служебного поведения муниципальных служащих как явление: историко-теоретические аспекты
• 1.1. Исторический аспект правового регулирования служебного поведения муниципальных служащих
• 1.2. Управленческая этика служебного поведения как разновидность профессиональной этики
• Глава II. Особенности правового регулирования служебного поведения муниципальных служащих
• 2.1. Правовое регулирование служебного поведения муниципального служащего
• 2.2. Проблемы правового регулирования служебного поведения на муниципальной службе в современных условиях
• 2.3. Правовое регулирование и принципы профессиональной этики муниципальных служащих Администрации муниципального образования Красноселькупский район
• Глава III. Пути повышения правового регулирования служебного поведения и нравственного уровня муниципальных служащих
• 3.1. Мотивация этического поведения и способы
  повышения нравственного уровня муниципальных служащих
• 3.2. Принципы правового регулирования служебного поведения на муниципальной службе
• Заключение
• Список литературы

 

Список сокращений

РФ — Российская Федерация

МО — муниципальное образование

ФЗ — Федеральный закон

ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации

ТК — Трудовой кодекс Российской Федерации

СССР — Союз Советских Социалистических республик

РАГС — Российская академия государственной службы

США — Соединенные штаты Америки

 

ВВЕДЕНИЕ

Муниципальная служба в Российской Федерации, согласно п. 1 ст. 2 ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ, это профессиональная служебная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путём заключения трудового договора (контракт). Все должности в структуре органов местного самоуправления подразделяются на:

1. муниципальные должности (депутаты представительного органа местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований с правом решающего голоса);
2. должности муниципальной службы — должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Понятие «муниципальная служба» — это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.

Раньше данный вопрос относился к государственной службе, которая давала общие понятия и регламентировала как государственную службу, так и муниципальную службу. В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного самоуправления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть были и государственные служащие местных органов государственной власти». Теперь, правовая база муниципальной службы становится на собственный правовой путь. Это связано с тем, что идет общее развитие всех институтов муниципального права.

В настоящее время в нормативных актах закреплены такие понятия: «государственная служба», «государственный служащий», «государственная должность» и понятия «муниципальная служба», «муниципальный служащий», «муниципальная должность». Все они, по сути, обозначают деятельность лиц, занятых осуществлением функций по обеспечению исполнения полномочий государственных органов – государственные служащие и органов местного самоуправления – муниципальные служащие. В.А.Козбаненко заключает, что данные ныне действующим российским законодательством понятия объединяют всех служащих, занятых на профессиональной основе исполнением различных управленческих функций в органах государственной власти и органах местного самоуправления. И государственная, и муниципальная служба, по мнению исследователя, относятся к публичной службе, однако муниципальная служба не является разновидностью государственной.

Аналогичного мнения придерживаются авторы учебника «Служебное право» Б.Н.Габричидзе и А.Г.Чернявский, считая, что муниципальная служба – это есть специфическая разновидность службы, не являющаяся государственной, в органах местного самоуправления муниципальных образований: городских и сельских поселений и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Одной из установленных обязанностей муниципального служащего является соблюдение норм служебного поведения и этики.

В отличие от других видов профессиональной этики значение этических норм и служебного поведения для государственной и муниципальной службы объясняется как важностью задач, которые решает государственная и местная власть, и той общественной ролью, которую выполняют государственные и муниципальные служащие в жизни любого государства, так и спецификой самой государственной и муниципальной службы.

Государственная и муниципальная служба – это не просто профессиональная деятельность частных лиц по обеспечению реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, это в первую очередь социально-правовой институт, призванный выполнять роль связующего звена между государством и гражданским обществом и, следовательно, стоять на страже интересов граждан и общества в целом. С точки зрения административной этики понимание государственной и муниципальной службы как социального института, осуществляющего функции посредника между государством и обществом, имеет принципиальное значение. Оно предполагает, что государственные служащие в своих поступках и особенно при разработке и принятии государственных решений обязаны руководствоваться не только положениями и нормами закона, но и принципами и нормами нравственного порядка и в первую очередь принципами социальной справедливости, понимаемыми как равное уважение прав, свобод и достоинства всех людей, удовлетворение интересов большинства граждан, справедливое распределение выгод и издержек среди различных групп и слоев общества, т.е. теми принципами, которые уже выработала демократическая практика.

Муниципальный служащий – не просто специалист или работник. Это человек, олицетворяющий власть и выступающий от ее имени. Следовательно, поведение государственного и муниципального служащего, его отношение к людям и делу, его общая и внутренняя культура, речевой этикет и внешний облик определяют не только его личный авторитет, но и авторитет власти, с которой он ассоциируется у населения. В условиях демократического развития государства нравственность государственных и муниципальных служащих имеет особое значение, если не забывать, что устойчивость и авторитет власти в условиях демократии целиком и полностью зависят от поддержки ее со стороны населения, от доверия людей к власти.

Существует ряд факторов, осложняющих реализацию государственными и муниципальными служащими предписаний и норм административной и профессиональной этики, делающих этику государственной и муниципальной службы в значительной степени зависимой от субъективных причин и внешних обстоятельств. Наиболее острой проблемой государственной и муниципальной службы в большинстве стран является низкий качественный уровень кадрового потенциала государственных и муниципальных учреждений и органов власти. В значительной мере это объясняется низким уровнем материального вознаграждения работников государственной и муниципальной службы, финансируемой из федерального или местного бюджета, что, с одной стороны, делает государственных и муниципальных служащих более уязвимыми с точки зрения возможности их подкупа, способствует распространению коррупции и взяточничества в чиновной среде, а с другой – ведет к тому, что наиболее знающие и конкурентоспособные специалисты уходят в другие сферы деятельности с большей оплатой труда. При этом в отличие от частного сектора руководители государственных и муниципальных органов власти лишены возможности использовать материальное поощрение для ограничения текучести кадров.

Как представитель власти государственный и муниципальный служащий осуществляет функции управления обществом, функции контроля и социальной коммуникации, информационного сопровождения управленческой и законодательной документации. Кроме того, он исполняет социально-распределительные функции, участвует в управлении государственным имуществом. Отсюда следует, что этика для государственной и муниципальной службы – не только желаемое условие деятельности, но и важное средство реализации многих государственных и общественно значимых решений. Поэтому в своей профессиональной деятельности государственные и муниципальные служащие обязаны руководствоваться не только личными моральными принципами, но и тем, что от них требует общество, государство, профессиональный долг, моральные обязательства перед гражданами. Отсюда также следует, что основным социальным ожиданием в отношениях населения к власти всегда было и будет ожидание социальной справедливости и что абстрактно служить государству никому еще не удавалось, поскольку государство по своему определению призвано выражать интересы своих граждан. Следовательно, главным требованием для государственной и муниципальной службы должно быть служение людям, забота о благе людей, об общественном интересе. В публично-общественной сфере нужны иные добродетели и иной образ поведения, чем в частной, а именно: отведение на задний план собственных интересов, личных настроений, ориентация на сотрудничество, терпимость, гуманность, социальную справедливость.

Таким образом, объектом исследования данной дипломной работы является правоотношения правового регулирования институт муниципальной службы и руководства органов местного самоуправления, занимающих муниципальные должности.

Предмет исследования – нормативно-правовые акты правового регулирования поведения муниципальных служащих.

Целью исследования является изучение нормативно-правовых актов  формирования этических норм служебного поведения муниципальных служащих.

Задачами исследования являются:

• изучение истории становления и развития правоотношений правового регулирования служебного поведения муниципального служащего;
• определение особенностей правового регулирования служебного поведения муниципальных служащих как разновидности профессиональной этики;
• анализ этических факторов совершенствования системы муниципального управления (особенности и проблемы формирования этики муниципального служащего);
• выявление путей совершенствования законодательной базы правового регулирования служебного поведения муниципального служащего, как фактора повышения эффективности муниципальной службы.

Методологическую основу исследования составляют: историко-правовой, сравнительный, метод анализа, синтеза.

Большое значение при написании работы имели труды Кутафина О.Е., Соколова В.М., Астафьевой О.Н., Ермолаевой С.Г., Смирновой Г.Н. Исторический аспект становления этики изучен в работах Л.А. Велихова (депутат 4-й Государственной Думы Российской Империи), В.П. Безобразова (академик, экономист, публицист; издатель Сборника Государственных знаний), А.Д. Градовского (профессор права и публицист), Б.Н. Чичерина (российский правовед).

Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, Федеральные Законы, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

 

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ, НОРМЫ И ПРАВИЛА СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ КАК ЯВЛЕНИЕ: ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1. Исторический аспект правового регулирования служебного поведения муниципальных служащих

Очевидно, что с этическими нормами человек знаком с детства. Они не только присутствуют в многообразии ежедневных взаимоотношений, но и регламентируются, контролируются и оцениваются культурными нормами взаимодействия в общественной жизни, а также в профессиональной деятельности, которая, согласно А.И. Турчинову, предстает перед человеком как конструированный способ выполнения чего- либо, имеющий нормативно установленный характер. Термин «этика» древнегреческого происхождения (греч. ethika), первоначально это слово означало местопребывание живых существ, а позднее – образец, привычку, нрав и др. Примечательно, что термин «мораль» произошел от аналога древнегреческого слова «этика» (лат. moralitas от moralis – относящийся к нраву, характеру, складу души, привычкам). Русский же термин «нравственность» появился в русских словарях в конце XVII в. как эквивалент древнегреческого термина «этика» и латинского «мораль». В современной мировой науке не выработано по этому вопросу единых позиций, и наиболее широко эти термины используются в качестве синонимов, исходя из их этимологии. Объектом этики как науки является мораль, нравственность. Согласно Е.В. Охотскому этика государственной службы выступает аккумулятором единения государственного администрирования, права и общественной морали, а ее главной целью, по словам Сократа и Платона, является объединение блага, истины и красоты.

В специальной литературе этика поведения государственного служащего рассматривается в качестве атрибута профессионализма, а также управленческой компетенции. Этика поведения государственного служащего имеет нормативно-деонтологический характер, что, в свою очередь, преломляется в практике издания соответствующих законов, кодексов и иных официальных предписаний, которые формируют единое морально-этическое пространство государственной службы. Именно в них находят воплощение предписывающие, запретительные и рекомендательные нравственные императивы, а также формируются такие измерения морально-этического пространства государственной службы, как гуманизм, верность служебному долгу, гражданственность, патриотизм, профессиональная честь, искренность, честность и правдивость, доброжелательность, чуткость и отзывчивость, а также корректность, тактичность, деликатность и пунктуальность. Нет необходимости доказывать, насколько востребованы в профессионально-служебной деятельности гражданского служащего перечисленные выше нравственные качества-нормы.

Первые признаки государственной службы как особого вида деятельности «по обеспечению исполнения полномочий» государства, в России усмотрели лишь в эпоху правления Петра I. Правовой статус дворянства был существенно изменен в связи с принятием Указа о единонаследии 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование. Логическим продолжением Указа о единонаследии стал – Табель о рангах 1722 года. Табель сформировал новую систему чинов и должностей. Табель о рангах уровнял военную и гражданскую службу.

Государственная службарегулируется уже специальными законодательными актами: Генеральным регламентом 1720 года, который представляет собой семь регламентов для различных коллегий, определяющих статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений. Во второй половине XVIII века, при Екатерине II, система заложенная Петром I – продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими аспектами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» 1762 года. Им дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы.

Новое развитие государственная служба получила в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России – Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он устанавливает Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливается образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. В 1832 году принят «Устав о службе гражданской», в 1834 году «Правила о порядке производства в чины гражданской службы». В течение XIX века утвердились положения, характеризующие государственную службу. Таким образом, Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу.

После Октябрьской революции новая власть радикально изменила подходы к правовому регулированию государственной службы. 11 ноября 1917 года за подписью Я.М. Свердлова был принят декрет ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», а 16 декабря 1917 года за подписью В.И. Ленина декрет CНK «Об уравнении всех военнослужащих в нравах». Были упразднены классные чины, воинские придворные звания и ученые степени.

В советский период российского государства, несмотря на столь резко негативное отношение в начале зарождения молодой власти к государственным служащим, государственная служба все-таки существовала. К ней относили тех граждан, которые работали в государственных органах, предприятиях, учреждениях и организациях. Служащий, в отличие от рабочего, крестьянина, занимал государственную должность, пользовался распорядительными и регулирующими полномочиями. Понятие «государственный служащий» того времени определялось следующим обратом: такими «являются советские граждане, работающие в государственных организациях, занимающие в них должности но назначению, выборам или в ином, установленном законом порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие по поручению государства в целях практического осуществления его задач, получающие определенную плату за свой труд».

Современное законодательство о государственной службе новой России начало оформляться с вступления в силу Федерального закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Полноценное восстановление государственной службы как профессиональной сферы осуществляется в стране с 1995 года с начала законодательного действия и развития в новой России настоящей, а не формализованной государственной службы. Признание большинством ученых законодательного оформления понятия государственной службы, содержащегося законе, взято как основа для дальнейшего развития научных взглядов на проблему государственной службы. При рассмотрении понятия «государственная служба», получившее законодательное закрепление в п. 1 ст. 1 Федерального закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», констатировано, что это должности в органах государственной власти с денежным содержанием из средств государственного бюджета, государственное установление, определяющее статус и содержание должности.

С приходом к руководству страной Президента Российской Федерации В.В. Путина работа над укреплением вертикали власти была выведена на более высокий качественный уровень, включая деятельность по созданию нового законодательства о государственной службе. Результатом стало принятие Федерального закона РФ «О системе государственной службы Российской Федерации», который сменил Федеральный закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», и который установил новую систему государственной службы в нашей стране. Дальнейшее свое развитие законодательство о государственной службе получило в ряде других нормативно – правовых актах, а именно: Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Необходимо отметить, что в России наряду с развитием государственной службы получила свое развитие и муниципальная служба. Это стало возможным с принятием Конституции РФ 1993 года. Она обусловила появление помимо государственной службы, новый вид публичной службы – муниципальная служба, которая определила новый для России статус органов местного самоуправления, провозгласила принцип, согласно которому они не входят в систему органов государственной власти РФ, установила основные направления деятельности органов местного самоуправления, предусмотрев, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Понятие «муниципальная служба» впервые было законодательно закреплено в ст. 1 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹, в которой муниципальная службаопределяется как «профессиональная деятельность на постоянной основе ворганах местного самоуправления по исполнению их полномочий». Несмотря на непродолжительный период существования этого правового термина, муниципальная служба как особый социальный институт имеет многовековую историю, и ее появление неразрывно связано со становлением и развитием местного самоуправления. Муниципальная служба органически связана с местными органами, их целями и задачами в местных сообществах. Ее специфика определяется отношением всего общества и государства к местному самоуправлению как к одной из основ демократического строя. Поэтому на процесс становления и развития муниципальной службы непосредственное влияние оказывают специфические особенности формирования органов местного самоуправления на разных этапах исторического развития.

Развитие правоотношений муниципальных служащих берет свое начало с появления особого слоя «служилых людей» в конце XV века при Иване III и создания городовых приказчиков, историки связывают начало формирования государственной службы. Это в полной мере можно считать и началом формирования муниципальной службы, так как эти два вида служебной деятельности в древнерусском государстве не разделялись. В XVI веке появился особый вид служебной деятельности, направленной на осуществление функций органов управления древнерусского государства, и особая группа людей (губные старосты, служилые люди), состоящие на службе государству и получающая определенное вознаграждение.

В советский период идея местного самоуправления, предполагающая децентрализованную власть и независимость органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами страны, являющейся по своей природе централизованным государством. В связи с этим муниципальная служба как самостоятельный социально-правовой институт не существовала, а была органично встроена в иерархию государственной управленческой системы.

Конституция Российской Федерации 1993 года законодательно закрепила самостоятельность местного самоуправления и установила, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. На новом этапе развития российской государственности муниципальная служба формируется как особая система организации публичной власти на местах со своими принципами, формами и методами. В настоящее время в связи с принятием Федерального закона РФ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба проходит новый этап реформирования и совершенствования.

Таким образом, становление и развитие правоотношений государственных и муниципальных служащих можно разделить на следующие этапы:

1 этап. Дореволюционный период. В нормативных правовых актах дореволюционной России законодательно регулировались вопросы, посвященные формированию и функционированию государственной службы. Также были определены важнейшие принципы ее организации: соответствие действий чиновников российским законам; централизм в организации управления; обязательность решений вышестоящих учреждений и должностных лиц; подконтрольность государственных органов и деятельности их служащих субъекту верховной власти; ответственность кадров государственных структур за порученный участок управления; исполнение своих должностных обязанностей, обязательные постановления, инструкции и распоряжения.

2 этап. Советский период характеризуется отсутствием понятия «муниципальная служба» и соответственно, регулирование правоотношений муниципальных служащих на данном этапе законодательно не регулируется. Что касается, государственной службы, то, что она представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех государственных и муниципальных служащих, другие — на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. Такие акты принимались на уровне высших органов представительной и исполнительной власти. Часто правительство принимало по этим вопросам совместные с ЦК КПСС решения. Принимались они и на межведомственном уровне. В советское время подзаконными нормативными правовыми актами были постановления Советов Министров, министерские (ведомственные) инструкции, приказы, указания.

3 этап. Современный период начинается с принятия Конституции РФ 1993 года. С развитием государственной службы получила свое развитие и муниципальная служба. В данный период современное законодательство по вопросам государственной и муниципальной службы является комплексной основой для регулирования трудовых отношений государственных и муниципальных служащих, посредством вступления в законную силу Федерального закона РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федерального закона РФ «О муниципальной службе в Российской Федерации»³, которые устанавливают новую систему регулирования трудовых отношений государственных и муниципальных служащих в нашей стране. Совершенствование и развитие данного законодательства, напрямую регулирующее трудовые отношения, обеспечивает надлежащую полноту правового регулирования данных отношений, возникающих при реализации нормативно установленных правомочий.

---

Страницы:   1   2   3   4