Правовое регулирование служебного поведения муниципальных служащих. Часть 2.

Страницы:   1   2   3   4

---

1.2. Управленческая этика служебного поведения как разновидность профессиональной этики

Общество предъявляет повышенные моральные требования к представителям тех профессий, чья деятельность непосредственно связана с  людьми, их интересами. По содержанию труда они подразделяются на: профессии обслуживающего труда (официанты, продавцы, парикмахеры, почтальоны и пр.), профессии, где моральные отношения, профессиональная мораль носят внешний характер, и профессии, где моральные отношения являются внутренним компонентом профессиональной деятельности (врачи, учителя, юристы, дипломаты, государственные и муниципальные служащие, менеджеры и др.). Главным признаком этих профессий выступает возможность «вторжения» в духовный мир человека, в его судьбу, что порождает особые нравственные ситуации, требующие повышенного нравственного внимания. Все это составляет основу профессиональной морали, создает объективную основу для формирования и функционирования профессиональной этики.

Под профессиональной этикой служебного поведения понимается совокупность норм, принципов, идеалов, а также форм практического поведения и механизмов, способствующих их передаче (ритуалы, обычаи, обряды, традиции и т.п.). Термин «этика служебного поведения» здесь употребляется в смысле «мораль», скорее всего, такое словоупотребление связано со спецификой формирования профессиональной морали и тем, что с ранних этапов её становления многие нормы фиксировались в письменной форме, вводились в право, поддерживались благодаря различным профессиональным предписаниям.

Профессиональная этика служебного поведения муниципального служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная этика служебного поведения не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы «приспосабливает» уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.

Профессиональная этика служебного поведения и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Кратко рассмотрим те из них, которые будут интересовать нас больше всего. Исходным понятием профессиональной этики служебного поведения является понятие «профессионального долга», в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности.

Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива.

Следует выделить и такие понятия как «профессиональная честь» и «профессиональное достоинство». В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия «честь» и «служба» как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность.

В толковом словаре Вл. Даля говорится, что честь – это совокупность высших морально-этических принципов в личности. В ней заключается нравственное достоинство человека, его доблесть, честность, благородство души, чистая совесть, стремление следовать возвышенному идеалу правды, справедливости, добра, служения своему отечеству.

Гражданская честь оказывает существенное влияние и на честь служебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба – это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.

Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. В виду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности.

Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определённый, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.

Профессиональная нравственность для государственного и муниципального служащего включает в себя и понятие «профессиональной справедливости». Быть справедливым не так просто. Государственному (муниципальному) служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства – гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственного служащего быть справедливым, не поддаваться давлению «свыше», мафиозных групп и др. Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках «своих» и «чужих», удобных и не удобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и морально-психологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как «профессиональный такт».

Профессиональная деятельность, объектом которой выступают живые люди, образуют сложную систему взаимосвязанных нравственных отношений. В эту систему моральных отношений входят прежде всего:

• отношение специалиста к объекту труда;
• отношение специалиста к коллегам по профессии;
• отношение специалиста к обществу.

В профессиональной этике необходимо различать два уровня:

1. Теоретический, рассматривающий сущность, специфику профессиональной морали, ее место и роль в жизни общества, ее состояние и тенденции развития.
2. Нормативный, концентрирующий в себе изучение и обновление практических рекомендаций, конкретных нравственных норм.

В вопросах этики муниципального управления базовыми понятиями являются «деловая этика» и «этика управления».

Деловая этика (в широком смысле), представляет собой совокупность этических принципов и норм, которыми должна руководствоваться деятельность организации и их членов в профессиональной сфере. Эти нормы должен соблюдать каждый человек, начавший работать. Количество этих норм невелико. Подавляющая часть их формулируется в предельно общем виде, с тем, чтобы быть детализированными применительно к конкретным видам деятельности.

Основными требованиями деловой этики являются:

1. дисциплинированность;
2. сбережение материальных ресурсов, предоставляемых работнику для осуществления производственной деятельности;
3. корректность межличностных отношений.

Деловая этика вырабатывает и использует принципы, позволяющие оценивать правильность поведения людей в процессах выполнения ими своих служебных обязанностей, общения внутри и вне организации, формирования деловой репутации и т.п.

Этика управления – второе по объему понятие после деловой этики. Это система этических знаний и практических рекомендаций, сориентированных на управленческую деятельность. Это образы лучшего опыта нравственного решения конкретных управленческих проблем.

Все нормы этики управления можно разделить на две группы: нормы, связанные с процессом принятия решения и нормы, регулирующие процесс общения с подчиненными и другими руководителями (по горизонтали и вертикали).

Нормы, регулирующие процесс принятия решения условно можно разбить на три подгруппы:

• Нормы, регулирующие процесс выдвижения проблемы и подготовку решения.

Все решения руководителя должна пронизывать ответственность. Требования этики служебного поведения управления распространяются на все уровни управления, от низового до самых высоких, и варьируются в зависимости от уровня управления. Объём этических требований к служебному поведению изменяется в зависимости от уровня управления, на верхних уровнях он выше. На низовых уровнях требования не очень существенно различаются в различных видах деятельности, а на верхних – специфика вида деятельности накладывает существенные различия на нравственные требования. Управленец не всегда отдаёт себе отчёт в сложности тех механизмов, которые мешают принятию решения.

Следующее необходимое качество руководителя – умение предвидеть последствия принимаемых решений и прогнозировать получаемые результаты. Наличие воображения помогает в принятии решения. Особенностью предвидения и прогнозирования является необходимость просчитывать нравственные последствия принимаемых решений. Решений, которые бы не имели нравственных последствий, нет вообще, только последствия эти могут быть более или менее глубокими. Особенность нравственных последствий и в том, что они могут сменить значение с положительного первоначального результата на отрицательный, впоследствии и наоборот.

На первом этапе подготовки управленческих решений часто возникает противоречие между знанием о необходимости конкретных изменений и незнанием конкретных путей, методов и средств этих изменений, незнание механизма функционирования объекта, которым надо управлять. Необходимо чёткое осознание того факта, что любая возникающая управленческая проблема имеет как минимум два, а чаще – множество возможных решений. Решения различаются:

— продолжительностью достижения желаемого результата;

— материальными затратами;

— количеством привлекаемых средств и структур;

— особенностью удовлетворения палитры интересов различных людей, социальных групп, организаций, политических сил, заинтересованных в данном решении.

• Нормы, регулирующие процесс обсуждения и принятия решения.

На этапе обсуждения и принятия решения руководитель должен стремиться, чтобы в обсуждении принимали участие, по возможности, представители всех групп, слоёв населения, все те, чьи интересы могут быть затронуты принимаемым решением. Необходимо, чтобы на обсуждение были представлены возможно более полные данные экспертизы и статистические данные по возможным вариантам решения.

При подготовке экспертиз и обзоров каждого из вариантов решения, необходимо, чтобы были представлены аргументированные позиции «за» и «против» каждого варианта решения во всём, что касается материальных затрат, необходимых ресурсов, вовлеченности различных структур и специфики возможных позитивных и негативных следствий.

Если в процессе обсуждения становится очевидно, что предпочитаемый руководителем вариант решения менее удовлетворяет интересам различных групп, чем какой – либо другой, руководитель, ведущий обсуждение, должен иметь мужество отказаться от своего мнения в пользу большинства, а не настаивать на неправильном варианте решения, который выбрал именно он.

• Исполнение и контроль за исполнением решения.

Существует точка зрения, что исполнение решения – чисто административный процесс, в который входят оформление решения, определение исполнителей, доведение до их сведения поставленных задач, составление плана выполнения решения и т. д. На самом деле главное в исполнении решения то, что в момент своего исполнения решение, принятое в отношении какой либо организации (системы) может ввести эту систему в состояние нестабильности. Главная обязанность управленца в процессе контроля за исполнением решения – контролировать состояние системы для обнаружения признаков нестабильности. В случае появления таких признаков необходимо либо прекращать процесс исполнения решения, либо проводить какие-либо корректирующие действия.

Этика служебного поведения муниципальных служащих представляется достаточно нестабильным, ранимым, сильно зависящим от обстоятельств комплексом качеств. Но поскольку муниципальный служащий – это лицо власти, залог успешного функционирования муниципального образования, поэтому существует ряд качеств, которыми служащие должны обладать.

Сегодня в круг этических норм служебного поведения входят:

— нетерпимость к классовому, расовому или национальному антагонизму;

— уважение к женщине, признание ее равноправия с мужчиной;

— уважение к ветеранам и старикам;

— уважение к властям и руководителям;

— уважение к результатам чужого труда;

— уважение к чужому горю;

— опрятность в одежде.

Нарушение этических норм служебного поведения приводит к тому, что в коллективе складывается нездоровая обстановка, которая напрямую вредит делу. В организации муниципального управления есть много специфических моментов, которые действуют в противоречии с требуемыми от государственных служащих моральными качествами. Нравственность служащих и управленцев в государственных органах власти подвергается своего рада испытаниям, что значительно трансформирует этическое поведение служащих с момента их поступления на работу.

 

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

2.1. Правовое регулирование служебного поведения муниципального служащего

Муниципальная служба – специфический вид деятельности, связанный с осуществлением политики государства и реализацией от имени государства основных экономических, социальных и политических программ среди населения.

Персональная ответственность муниципального служащего требует соблюдения таких стандартов этического поведения, которые от них ожидают граждане муниципальных образований. Этика поведения муниципального служащего должна строиться на основе осознания того, что муниципальная должность является выражением общественного доверия и по результатам его работы формируется отношение граждан к власти в целом. Еще Екатерина IIписала в Особой тетради «Власть без доверия народа ничего не значит. Тому, кто желает быть любимым и прославиться, достичь этого легко. Примите за правило ваших действий и ваших постановлений благо народа и справедливость, которая с ним неразлучна. Вы не имеете и  не должны иметь иных интересов. Если душа ваша благородна – вот ее цель».

В целях поддержания и защиты авторитета государства каждый муниципальный служащий в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его статусу.

Муниципальные служащие должны соблюдать общие принципы поведения, которые применимы ко всем членам общества. Они должны исполнять свои обязанности, соблюдая закон, инструкции и связанные с их служебным положением нормы служебного поведения муниципальных служащих.

Правовое обеспечение развития профессиональной служебной деятельности государственных служащих связано с формированием современного рынка труда и модернизацией государственной службы. После принятия Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г. инновации в деятельности служащих подкреплены методологически, экономически и юридически. Утвержденная Правительством Стратегия со всей определенностью указала на необходимость закрепления в полном объеме административно-правовых основ профессиональной деятельности служащих при разработке законодательства о государственной службе. Неотъемлемой частью этого законодательства является углубление сущности правовых основ деятельности государственных служащих в соответствии с концептуальными подходами инновационного государства.

В контексте научного сопровождения политики модернизации важное значение приобретает исследование правовых основ инновационного развития профессиональных качеств государственных служащих. В ходе подготовки к выборам Президента Российской Федерации в 2011 г., в выступлениях В.В. Путина, Д.А. Медведева и принятых затем в майских (2012 г.) указах, определены основные параметры обновления кадровой политики — развитие человека и человеческого капитала «умного» управления и конкурентоспособных служащих как национального приоритета, высокой квалификации, инициативы и инноваций с использованием для этого сменяемости, компетентности и широкого кругозора кадров.

Эффективная деятельность системы местного самоуправления немыслима без муниципальной службы как элемента публично-властной деятельности, выражающего право народа на профессиональное ведение дел от лица всего народа.

В настоящее время в рамках муниципального законодательства создана правовая база, определяющая права и функциональные обязанности муниципальных служащих, требования, предъявляемые к ним, и в целом основные характеристики организации и функционирования муниципальной службы.

Законодательные основы организации муниципальной службы включают в себя три уровня правовых норм: нормы федеральных законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном уровне; нормы законов и нормативных правовых актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации; нормы муниципальных нормативных правовых актов.

На федеральном уровне общественные отношения, связанные с организацией муниципальной службы, регулируются:

• Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ), который является базовым документом в сфере регулирования отношений на муниципальной службе и устанавливает общие принципы муниципальной службы и основы правового статуса муниципальных служащих;
• Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), устанавливающим, что систему правового регулирования муниципальной службы составляет специальный федеральный закон о муниципальной службе, а также принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты;
• Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон
  № 79-ФЗ), который определяет взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы;
• Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ), которым устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, в том числе в сфере муниципальной службы;
• Федеральным законом от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»в части, устанавливающей особенности предоставления права на пенсию муниципальным служащим и выплаты пенсии за выслугу лет, и другими федеральными законами.

К числу подзаконных актов, регулирующих вопросы муниципальной службы, относятся:

• Указ Президента Российской Федерации от 10.03.2009г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)»;
• Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»;
• Указ Президента Российской Федерации от 20.09.2010 № 1141 «О перечне должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих»;
• постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2004 № 900 «Об утверждении перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите»;
• Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» установлены правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов определенных категорий лиц, в том числе замещающих муниципальные должности, должности муниципальной службы, расходов супруг (супругов) и несовершеннолетних детей указанных лиц общему доходу таких лиц и их супруг (супругов) за трипоследних года, предшествующих совершению сделки;
• Федеральным законом от 03.12.2012 № 231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», которым внесены изменения в Федеральный закон № 25-ФЗ, регламентирующие вопросы представления сведений о расходах муниципальными служащими и ответственности за нарушение данного требования.

Что касается определения правовых основ развития профессиональной служебной деятельности государственных служащих как правовой организации и функционирования этой службы в условиях ее модернизации, они составляют систему правовых отношений развития служебной деятельности, объединяющую взаимодействующие служебно-правовые элементы с социально значимыми мерами модернизации, влияющими на формирование и реализацию служебных правоотношений. В более конкретном, модернизационном смысле эти основы представлены системой законодательных и подзаконных правовых актов, регулирующих профессиональную деятельность служащих в административно-правовом аспекте. Здесь целесообразно представить в развернутом виде административно-правовую институционализацию не только права граждан на равный доступ к государственной службе, но и равенства служащих перед законом и судом, принципов обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Это предопределяет инновационное развитие профессиональных качеств служащих на важнейших направлениях кадровой политики, и в первую очередь на пути совершенствования информационной деятельности служащих.Именно отсюда напрашивается вывод о том, что положения Конституции Российской Федерации о конституционном строе (глава 1), о правах и свободах человека и гражданина (глава 2), а также политику модернизации и Стратегию инновационного развития России целесообразно рассматривать в качестве динамикообразующих элементов, составляющих правовые основы развития профессиональной служебной деятельности и государственной (муниципальной) службы в целом и в своем единстве создающих административно-правовые условия для развития наилучших качеств служащих, раскрытия сущностных черт чиновника, востребованного обществом.

С одной стороны, принцип развития служебной деятельности, гарантии служащих являются средствами правового обеспечения служебной деятельности.

С другой стороны, обязанности, ограничения, ответственность становятся охранительными средствами в системе правового обеспечения развития профессиональной служебной деятельности в современном государстве.

Пункт 10 ст. 4 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», посвященной основным принципам муниципальной службы, в качестве одного из основных принципов выделяет «внепартийность муниципальной службы». В ст. 14 данного закона говорится, что муниципальному служащему в связи с прохождением муниципальной службы запрещается:

• состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
• заниматься предпринимательской деятельностью;
• использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
• использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;
• создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур.

2.2. Проблемы правового регулирования служебного поведения на муниципальной службе в современных условиях

Муниципальная служба – это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Существующие подходы к пониманию служебной деятельности предлагает следующее определение службы как вида профессиональной деятельности. Служба – это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.

В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы. Наиболее резким является различие между публичной и частной службой.

Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба – на достижение частных целей конкретной организации.

Понятие «публичная служба» не используется в законодательстве, однако мы полагаем, что данный термин вполне имеет право на существование и является достаточно распространенным в специальной литературе.

Разграничение между публичной и частной службой лежит, прежде всего, в области целеполагания. Как нам представляется, идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право на существование. Доводы в пользу следующей позиции могут быть следующие:

• и государственная и муниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельность направлена на достижение общественного блага;
• оба этих вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий;
• государственная и муниципальная служба базируются на единых принципах;
• правовые статусы государственного и муниципального служащего достаточно схожи.

Задачами государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной – решение вопросов местного значения. Государственный служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный – от имени и по поручению муниципального образования. Существуют также различия в полномочиях государственных и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной и муниципальной службы.

В настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как:

• разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы;
• принципы построения и функционирования публичной службы;
• основы права на равный доступ к публичной службе;
• соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами;
• правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы;
• общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и др.

Качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты принципы. Кроме того, правовые принципы имеют и регулятивную функцию. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами.

Подводя итоги, отметим, что принципы муниципальной службы в целом схожи с принципами государственной гражданской службы, что подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.

Нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего, соответственно, от обычного работника. И, наконец, правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.

По вопросу о составе (перечне) элементов правового статуса в юридической литературе высказаны многочисленные точки зрения, нередко крайне противоречивые. Еще не достигнуто единого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов с правовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкции статуса включают от 2–3-х до 6–7-ми элементов.

Анализируя ФедеральныйЗакон «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что как элементы этого статуса законодатель рассматривает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 закона «Правовое положение «статус» муниципального служащего»). Собственно элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности, будучи, действительно, производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам.

Отдельно следует сказать об ограничениях, закрепленных в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Указанные ограничения по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы.

Сам термин «ограничения» в данном случае использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время как нормы, содержащиеся в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступления на муниципальную службу и условия нахождения на муниципальной службе. Поэтому более верно ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» было бы назвать «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе». Разумеется, эти «ограничения» не являются элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, а должны рассматриваться в качестве предстатусных элементов, т.к. предопределяют возможность возникновения или не возникновения муниципально-служебных отношений.

Таким образом, собственно статусными элементами статуса муниципального служащего являются права, обязанности и запреты.

Муниципальная служба обладает рядом особенностей по сравнению с иными видами профессиональной деятельности, которые, как мы уже говорили выше, обусловлены ее публичным характером. В этой связи действующим законодательством предусматриваются особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу.

Отдельного внимания заслуживают ограничения, связанные с муниципальной службой. На наш взгляд, указанные ограничения в отличии от запретов представляют собой условия, которым должен удовлетворять гражданин для того, чтобы находиться на муниципальной службе. Запреты же включают в себя действия, от которых гражданин должен воздерживаться при прохождении муниципальной службы. Отсюда – и различия в последствиях нарушения соответственно запретов и ограничений.

Образно выражаясь, запреты «вступают в силу» после назначения лица на должность муниципальной службы. Например, законом установлен в отношении муниципального служащего запрет заниматься предпринимательской деятельностью. Означает ли это, что лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, не вправе поступать на муниципальную службу? Как нам представляется, такой вывод не соответствует требованиям закона. Такому лицу нельзя отказать в приеме документов для участия в конкурсе. Только после того как гражданин будет назначен на должность муниципальной службы он должен будет прекратить свою предпринимательскую деятельность.

Между тем законодатель не всегда последователен при нормативном закреплении ограничений, связанных с муниципальной службой. Если проанализировать обстоятельства, названные в п. 6 ч. 1 ст. 13 Закона, то напрашивается вывод, что они относятся скорее к запретам, чем к ограничениям. Действительно все указанные обстоятельства (приобретение гражданства иностранного государства, утрата российского гражданства, оформление вида на жительство и т.п.) относятся не к лицам, поступающим на муниципальную службу, а исключительно к муниципальным служащим. Кроме того, наличие данных обстоятельств, статьей 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» прямо относится к дополнительным основаниям расторжения трудового договора с муниципальным служащим.

Однако нарушение ограничений, установленных статьей 13, также представляет собой основание для увольнения с муниципальной службы. В этой связи на практике возникает проблема: по какому из этих оснований должен расторгаться трудовой договор с муниципальным служащим, например, в случае приобретения им гражданства иностранного государства? Предложение исключить из содержания статьи 13 пункт 6, поскольку предусмотренные им обстоятельства так или иначе будут являться основанием расторжения трудового договора с муниципальным служащим в силу указаний ст. 19 Закона.

Анализируя административные процедуры, направленные на реализацию приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы,  прежде всего относятся конкурсный отбор на замещение должности муниципальной службы, аттестация муниципальных служащих и формирование кадрового резерва муниципальной службы.

Следует отметить, что из названных процедур только аттестация носит обязательный характер. Конкурс на замещение вакантной должности и работа с кадровым резервом предусмотрены лишь на уровне потенциальной возможности.

Ранее порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы устанавливался как региональными, так и муниципальными правовыми актами. Теперь федеральный законодатель прямо указал, что порядок и условия проведения конкурса могут определяться исключительно представительным органом местного самоуправления. В работе подробно анализируется содержание указанных положений. Особо отмечается слабость методических разработок проведения конкурса. Проблема в данном случае имеет две стороны: с одной процедура оценки должна быть объективной, что предполагает участие квалифицированных экспертов (например, для оценки личностных качеств — специалистов области психологии). С другой стороны участие таких экспертов и их роль в проведении конкурсного отбора, должно предусматриваться соответствующими нормативными актами.

В отличие от конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы аттестация является обязательной процедурой. Традиционно некоторые категории лиц освобождаются от аттестации. В целом данная норма направлена на предоставление государственных гарантий лицам, нуждающимся в особой социальной защите. Вместе с тем вызывает недоумение освобождение от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора. Связь между заключением срочного трудового договора и процедурой аттестации представляется нам мало понятной. Возможно это оправданно, когда заключается трудовой договор на время замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с действующим законодательством сохраняется должность. Однако ст. 59 Трудового кодекса РФ содержит 20 оснований заключения срочного трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что все муниципальные служащие, которые принимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует цели и задачам муниципальной службы. Представляется, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Закона о муниципальной службе.

В Законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендации по результатам аттестации.Решение аттестационной комиссии может заключаться только в том, соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует.

Рекомендации же касаются поощрений отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе о повышения их в должности, а в случае необходимости рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Закон закрепляет, что по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. Как можно заметить, неясным остается вопрос о том насколько обязательными для представителя нанимателя являются решения и рекомендации аттестационной комиссии. Как представляется, решения аттестационной комиссии, во всяком случае, являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что представитель нанимателя не связан такими рекомендациями. Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этот вопрос.

Следовало бы предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренных выше норм представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случае если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо понижения в должности.

Если же муниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличии же соответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего.

Хотелось бы обратить внимание на еще одну нестыковку действующего законодательства. Так, статья 81 Трудового кодекса РФ (п. 3), которая в полной мере распространяется на муниципальных служащих, предусматривает расторжение трудового договора по инициативе работодателя вследствие несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Между тем, Закон о муниципальной службе такой возможности не содержит. Как мы уже упоминали выше, представитель нанимателя в случае несоответствия муниципального служащего замещаемой должности может принять лишь решение о его переводе (понижении в должности). И лишь при отказе муниципального служащего от понижения в должности или невозможности перевода с его согласия на другую должность муниципальной службы, представитель нанимателя (работодатель) может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволить его с муниципальной службы, в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Причем, по истечении указанного срока увольнение муниципального служащего или понижение его в должности по результатам данной аттестации не допускается. Не очень понятно, для чего законодателем установлен пресекательный срок в отношении увольнения муниципального служащего. Трудовой кодекс также закрепляет подобные сроки, однако они касаются наложения дисциплинарных взысканий (в том числе в виде увольнения).

Закон о муниципальной службе фактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровым резервом. Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования приняли собственные положения о кадровом резерве муниципальной службы.

---

Страницы:   1   2   3   4