ГЛАВА 2. ПОСТОЯННЫЕ И ВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ
2.1 Постоянные дипломатические представительства России за рубежом: принципы и функции
Важнейшим международным регулятором деятельности постоянных дипломатических представительства России за рубежом следует считать Венскую конвенцию 1975 г. . Если обратиться к положениям норм абз. 7 п. 1 указанного акта международного уровня, то можно увидеть, что под постоянным представительством дипломатического характера пребывания одной страны в другой (принимающей стране или стране пребывания) подразумевается миссия постоянного характера, в рамках которой пребывающее государство или организация данного государства представляет свои интересы в стране пребывания.
В свою очередь, если обратиться к положениям норм действующего российского федерального законодателя, в частности, к нормам в п. 1 разд. I. Указа российского Президента № 1316 , то можно увидеть, что национальная формулировка постоянных представительств несколько отлична от формулировки международного регулятора. Российский законодатель понимает под постоянным представительством не миссию, как говорится в нормах международного права, а государственный орган по внешним связам России с иностранными государствами, функциональная обязанность которого состоит в реализации внешних связей и представительстве России на международном уровне в соответствующей международной организации.
В положениях норм ст. 6 Конвекции 1975 г. определены функции постоянных представительств, в числе которых:
— обеспечение представительства посылающего государства при международной организации в другой стране;
— поддержание связи между посылающим государством и международной организацией;
— ведение переговоров с международной организацией и в ее рамках;
— выяснение осуществляемой в международной организации деятельности и сообщении о ней правительству посылающего государства;
— реализация полномочий пребывающей страны по осуществлению деятельности в соответствующей организации международного уровня;
— реализация полномочий пребывающей страны по осуществлению мер защиты своей страны, национальных интересов своего государства;
— реализация полномочий пребывающей страны по осуществлению комплексного взаимодействия с другими странами в части обеспечения и исполнения целей и принципов международного мирного сотрудничества стран между собой.
Перечь функций сотрудников и должностных лиц постоянных представительств за рубежом довольно полно приведен также и в нормах действующего российского федерального законодателя. В частности, о таких функциях речь идет в положениях действующего разд. II. Указа Президента РФ № 1316. Не будем в рамках данного исследования приводить перечисление данных функций, поскольку они итак находятся в общем доступе в различных источниках правовой информации в глобальном информационном интернет пространстве, но все же проанализируем приведенный российским законодателем перечень.
Анализируя перечень представленных функций, можно увидеть, что нормы международного регулятора и норма российского законодательства в части правового регулирования функций полностью унифицированы (приведены к единообразию).
В положениях норм Конвекции 1975 г. говорится о том, что Устав ООН отражает принципы постоянных дипломатических представительств, среди которых соответственно:
— принцип суверенного равенства (равенство всех членом международной организации, недопустимость дискриминации госслужащих постоянных представительств);
— принцип добросовестности (согласно которому, госслужащие постоянных представительств международной организации должны добросовестно выполнять принятые на себя обязательства, чтобы обеспечить права, вытекающие из принадлежности к составу международной организации);
— принцип справедливости (в соответствии с которым, сотрудники постоянных представительств должны относится к другим представителям с полной справедливостью, должны изыскивать справедливые формы, способы и методы разрешения конфликтных ситуаций между представительствами);
— принцип безопасности (согласно которому, первостепенно важное значение имеет поддержание безопасных отношений между странами, реализация коммуникаций между представительствами с соблюдением мер безопасности, противостояние террористическими угрозам, поддержание мира и согласия с учетом рисков угроз, но во имя достижения только безопасных целей, как для страны пребывания, так и для своей страны, и для третьих стран в том числе);
— принцип гуманитарности (в соответствии с которым, сотрудники постоянных представительств должны ставить в приоритет оказание помощи нуждающимся странам, странам попавшим в трудную ситуацию, например, связанную с природными катастрофами или угрозой террористической атак, то есть оказание помощи заложено в качестве направления работы постоянных представительств).
Перечисленные выше принципы перефразированы под смысл деятельности постоянных представительств, поскольку в Уставе ООН всё же речь идет только об организации объединенных наций. В нашем же случае, деятельность постоянных представительств осуществляется не только по отношению к ООН, но и по отношению к другим международным организациям.
В связи с вышесказанным, существует необходимость отражения принципов работы постоянных представительств России за рубежом и в Конвекции 1975 г. и в Указе Президента РФ № 1316. Указание на принципы позволит, по нашему мнению, более точно регламентировать работу госслужащих постоянных представительств в международных организациях, подходить к международной деятельности более уважительно и ответственно.
Заметим, что отдельно, по нашему мнению, стоит выделить принцип иммунитета постоянных представительств в международных организациях.
В научной среде принцип иммунитетов и привилегий дипломатических служащих/представителей обсуждается довольно широко, поскольку данный принцип заложен в основополагающих актах-регуляторах международного уровня. Как правило, под такими иммунитетами и привилегиями в научной среде по международному праву подразумевается комплекс специальных прав, привилегий, преимущественных гарантий и полномочий, которые предоставляются международным дипломатам норами международного права, и которые данные дипломаты вправе использовать во исполнение своих функций при работе в представительстве принимающей страны (страны пребывания) .
Иммунитеты и привилегии дипломатического представительства определены Венскими конвенциями. Помимо Венских конвенций, практика предоставления дипломатического иммунитета юридически закреплена и в двусторонних международно-правовых документах, подписанных суверенными государствами. Суть этих иммунитетов состоит в том, что суверенное государство не может быть привлечено к ответственности в качестве ответчика другим суверенным государством, если оно прямо и недвусмысленно не выразит на это свое согласие.
Привилегии и иммунитеты, предоставляемые постоянным дипломатическим представителям нормами международного права могут уточниться национальным законодательством, как пребывающей, так и принимающие страны. При этом, важность определения таких привилегий играет первостепенную роль, в том числе и в части безопасности самих представителей, и в части обеспечения функций и полномочий, в конечном итоге, целей, на достижение которых направлена та или иная дипломатическая миссия. Наличие определенных гарантий исключительных прав для дипломатов за рубежом дает им возможность более эффективно исполнить свою дипломатическую миссию, более результативно решить вопросы международного уровня. разрешить конфликтные ситуации, беспрепятственно получить необходимые данные и информацию при решении задач государственной важности. При этом, особенно важен безопасность, поскольку например, привилегии, связанные с правом на безопасность играют важное значение для самих дипломатов, так как их не будет беспокоить состояние их защищённости и трудовая функция выполнится более эффективно .
Среди примеров привилегий и иммунитетов для дипломатов можно в частности, выделить право на защиту от тюремного заключения, на защиту от судебных разбираться, на защиту от уплаты налогов в стране пребывания. В свою очередь, страна пребывания должна обеспечить реализацию данных иммунитетов и привилегий по отношению к представителям, поскольку об этом говорится в нормах международного права.
Таким образом, изучение правового регулирования принципов и функций постоянных дипломатических представительств России за рубежом показало, что, во-первых, формулировка термина «постоянные представительства» отлична в абз. 7 п. 1 Конвекции 1975 г. и п. 1 разд. I. Указа Президента РФ № 1316. В национальном российском законодательстве под постоянным представительством понимается не миссия, а государственный орган внешних сношений России в международной организации иностранного государства. По нашему мнению, нет необходимости дополнять или переформулировать термин постоянного представительства в п. 1 разд. I. Указа Президента РФ № 1316, поскольку для России он, действительно, является органом, и действует как госорган, а для международного сообщества является миссией. Во-вторых, анализ функций постоянных представительств, изложенных в Конвекции 1975 г. и Указе Президента РФ № 1316 показал, что нормы международного регулятора и нормы российского законодательства в части правового регулирования функций полностью унифицированы. В-третьих, важным моментом развития деятельности постоянных представительств в международных организациях стало бы указание на принципы реализации такой деятельности. В связи с чем, по нашему мнению, целесообразно было бы отразить принципы из Устава ООН, но по отношению именно к постоянным представительствам, как в Конвекции 1975 г., так и в Указе Президента РФ № 1316. Предлагается выделить следующие принципы, которые более подробно описаны в рамках данного параграфа: принцип суверенного равенства, принцип добросовестности, принцип справедливости, принцип безопасности, принцип гуманитарности, принцип иммунитета.
2.2 Специальные и специализированные зарубежные миссии российского государства
Международные формы сотрудничества, в том числе и работы, связанной с деятельности международных представителей государств, не всегда связаны только с присутствием российских дипломатов в стране пребывания в качестве представителей определенных международных организаций. Существует также и множество форм взаимодействия на международном уровне, когда российские дипломаты находятся в стране пребывания без привязки к той или иной международной организации. В частности, речь может идти, например, о присутствии российских дипломатов на конференциях, на различных мероприятиях международного уровня, присутствие России на котором является обязательным или важным, как для страны пребывания. так и для самой Российской Федерации. Это могут быть также и форумы международного уровня, и сессионные заседания, переговоры, консультации и другие формы коммутационного делового взаимодействия служащих российских дипломатических представительств за рубежом. Такой подход к международному сотрудничеству, как правило, называется конференционная, а в практике деятельности дипломатических представительств носит название специальных или специализированных миссий .
Заметим, что терминологическая характеристика названия специальных миссий происходит от латинского термина ad hoc», переводящегося в качестве мероприятия для специальных случаев.
Работа дипломатических представителей за рубежом регламентирована положениями норм международного регулятора, в частности, нормами Конвенции 1969 г. . В данном регуляторе указывается на то, что специальным миссиям свойственно быть даже без поддержания определенных договорных отношений или соглашений между странами (пребывающей страной и страной присутствия). Суть миссии в данном случае имеет временный характер, а сама миссия реализуется по соглашению сторон, то есть с разрешения одной стороны принять другую сторону на территории своего государства.
Как правило, специальные миссии имеют важный дипломатический характер, как для принимающей страны, так и для пребывающего государства. В связи с этим, такого рода миссии возглавляют главы государств, главы различных министерств и ведомств, а сотрудники, штат миссии представляют те дипломаты, которые разбираются в вопросах отрасли миссии. Соответственно, если специальная миссия имеет тематику сферы здравоохранения, то и представители различных государств данной миссии будут представлять министерства и ведомства здравоохранительной отрасли своей страны.
Обращаясь к положениям норм Конвекции 1969 г., можно увидеть, что в ней международный законодатель под специальными дипломатическими миссиями понимает дипломатические структуры, создающиеся специально и на временной основе для решения определенных целей и задач с посещением дипломатами одной страны другого государства, но при предварительной договоренности и в рамках решения обозначенных между этими странами задач, проблемных вопросов.
Несмотря на определенную разницу между специальными дипломатическими миссиями и постоянными представительствами, обращает на себя внимание то, что иммунитеты и привилегии. распространяемые на дипломатов и в том и в другом случае действуют одинаково.
В Российской Федерации реализовать полномочия специальных представителей могут и глава государства, и министр иностранных дел и другие уполномоченные лица. В любом случае выбор лица для участия в миссии всегда зависит от тех целей и задач, которые призвана решить данная миссия. В частности, в России для этих целей создан отдельный институт специальных постоянных представителей.
В последние годы специальные и специализированные миссии стали развиваться стремительными темпами и все больше и больше насчитывается случаев дипломатических поездок российских представителей за рубеж без привязки деятельности определенных международных организаций. Многие вопросы государственной важности зачастую не требуют отлагательств и их невозможно решить, дожидаясь только результатов работы международных организаций, результатов работы постоянных российских представительств за рубежом. Некоторые аспекты международной деятельности могут потребовать немедленного решения того или иного вопроса. Именно поэтому создаются специальные миссии, и именно поэтому так важен факт реализации таких миссий на практике. Различные совещания, конференции, акции добрых услуг и многосторонней дипломатии , проведение миротворческих операций и многое другое, — всё это примеры специальных дипломатических миссий, которые актуальны и востребованы международным сообществом на сегодняшний день, и в которых Россия также принимает активное участие .
Нередки случаи, когда специальные миссии сопровождаются не только участием двух сторон (принимающее государство и пребывающая страна), но и присутствием третьей стороны, так называемой посреднической стороны специальной дипломатической миссии. Роль посреднической стороны может заключаться в решении существующих конфликтов, в заключении дополнительных договорённостей, в урегулировании спорных вопросов и достижения цели мира и согласия между всеми сторонами. В связи с этим участие России, например, в качестве посреднической стороны в специальной дипломатической миссии за рубежом, может быть также очень важным для соблюдения и поддержания мирных отношений на планете.
Любая специальная или специализированная дипломатическая миссия проводится по заранее обговоренным условиям. В частности, выбираются стороны (страны) для участия в миссии, выбирается форма самой миссии (конференция, совещание, переговоры или какая-либо другая форма). Помимо всего вырабатываются цели и задачи проведения специального международного мероприятия, оговаривается круг задач, которые важно и нужно будет решить государствам и их представителям/дипломатам при проведении миссии, выбираются сроки и место проведения специального международного мероприятия. Все эти моменты очень важны, поэтому любая миссия сопровождается принятием комплекса мер по обеспечению безопасности дипломатов/участников специальной миссии. МИ меры безопасности, должна обеспечить именно принимающая страна.
Конвенция 1969 г. регулирует множественные аспекты деятельности специальных миссий, в том числе затрагивает вопросы обеспечения безопасности таких миссий. В частности, согласно положениям норм ст. 25 Конвенции 1969 г., помещения, в которых размещается специальная миссия, в соответствии неприкосновенны. Представители принимающего государства не могут вступать в эти помещения иначе, как с согласия главы специальной миссии, или, в соответствующих случаях, с согласия главы постоянного дипломатического представительства посылающего государства, аккредитованного в принимающем государстве. Такое согласие может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия, представляющего серьезную угрозу общественной безопасности, и только в том случае, когда нет возможности получить прямое согласие главы специальной миссии или, в соответствующих случаях, главы постоянного представительства. На принимающем государстве лежит специальная обязанность принимать все надлежащие меры для защиты помещений специальной миссии от всякого вторжения или нанесения ущерба и для предотвращения всякого нарушения спокойствия миссии или оскорбления ее достоинства. Помещения специальной миссии, предметы их обстановки и другое имущество, используемое для работы специальной миссии, а также транспортные средства миссии пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий.
Согласно положениям норм ст. 26 Конвенции 1969 г., архивы и документы специальной миссии неприкосновенны в любое время и независимо от их местонахождения. Когда это необходимо, они должны иметь видимые внешние отличительные знаки.
Согласно положениям норм ст. 29 Конвенции 1969 г., личность представителей посылающего государства в специальной миссии, а также личность членов дипломатического персонала миссии неприкосновенна. Они не подлежат аресту или задержанию в какой-бы то ни было форме. Принимающее государство обязано относиться к ним с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на их личность, свободу или достоинство.
Согласно положениям норм ст. 30 Конвенции 1969 г., личные помещения представителей посылающего государства в специальной миссии и членов ее дипломатического персонала пользуются той же неприкосновенностью и защитой, что и помещения специальной миссии. Их бумаги, корреспонденция и — с исключениями, предусмотренными в п. 4 ст. 31 Конвенции 1969 г., — их имущество равным образом пользуются неприкосновенностью. При этом, к сожалению, в последние 2022-2023 гг. участились инциденты с подрывом безопасности осуществления специальных и специализированных российских дипломатических миссий :
— в мае 2022 года посол РФ в Польше подвергся атаке во время попытки возложить цветы на военном мемориальном кладбище советских солдат. Посла РФ, сопровождавшую его супругу и группу дипломатов, облили красной краской и не дали пройти к мемориалу;
— после начала специальной военной операции ВС РФ на Украине в западных странах участились случаи русофобии, вандализма, нападения на российские дипломатические представительства, случаи конфискации дипломатической собственности. МИД РФ неоднократно выражал возмущение по поводу сложившейся ситуации. По словам министра иностранных дел С. Лаврова, российское дипломатическое ведомство фиксирует угрозы для своих дипломатов, работающих за рубежом, особенно при осуществлении специальных и специализированных дипломатических миссий;
— в феврале 2022 года у посольства РФ в Вильнюсе (Литва) произошел инцидент с участием собравшихся на акцию в поддержку Украины, один из которых набросился на российского дипломата. На следующий день злоумышленник облил неизвестной жидкостью ограду здания посольства и табличку с названием дипломатической миссии и гербом России;
— в феврале 2022 года посол РФ в Рейкьявике (Исландия) М. Носков сообщил о нападении на российское консульство. После митинга, проходившего у консульского отдела посольства, один из его участников выломал ворота и попытался сломать камеру;
— в марте 2022 года глава российской дипломатической миссии в Австралии А. Павловский сообщил, что в посольство была доставлена посылка с подозрительным порошком. Ранее дипломатическая миссия получила два конверта с аналогичным содержимым;
— в марте 2022 года в Дублине (Ирландия) грузовик намеренно протаранил ворота посольства России. Сам инцидент произошел при попустительстве дежуривших у здания посольства сотрудников ирландской полиции;
— в марте 2022 года Европейский парламент безосновательно запретил вход в свои комплексы зданий в Брюсселе и Страсбурге российским и белорусским дипломатам и официальным лицам;
— в апреле 2022 года в ворота российского посольства в Бухаресте (Румыния) на большой скорости врезался автомобиль, водитель которого выкрикивал лозунги против спецоперации России;
— в апреле 2022 года польские власти заняли здание в Варшаве, являющееся российской дипломатической недвижимостью. Жилой комплекс, состоящий из двух соединенных между собой многоэтажных зданий, был построен в 1970-х годах для семей советских дипломатов. Утром к зданию прибыли судебные исполнители и потребовали передать объект польской госказне в лице мэрии Варшавы. Протест российских дипломатов был проигнорирован. Польские представители болгаркой срезали замки на воротах и калитке и заняли объект. Посольство РФ направило в МИД Польши протест.
Положения норм ст. 25 Конвенции 1969 г. указывают на недопустимость всех перечисленных выше инцидентов. В данном акте говорится и об обеспечении безопасности дипломатических представительств, их госслужащих и зданий, помещений, в которых размещаются специальная миссия. По нашему мнению, еще более эффективной стала бы безопасность специальных миссий, если указать, что принимающее государство должно обеспечивать всем членам специальной миссии безопасность, в том числе и свободы передвижения.
Таким образом, исследование специальных и специализированных зарубежных миссий российского государства позволяет сделать вывод о том, что в последнее время (2022 год), в связи с ухудшением внешнеполитического положения России на мировой арене, ухудшились условия безопасности осуществления данных миссий российскими дипломатическими представителями. Устранение выявленной проблемы, по нашему мнению, видится в рассмотрении мировым сообществом возможности внесения изменений в ст. 27 Конвенции 1969 г. о том, что «…принимающее государство должно обеспечивать всем членам специальной миссии безопасность свободы передвижения…». В настоящее же время содержание статьи указывает только на «…обеспечение всем членам специальной миссии свободы передвижения и поездок..», то есть указание на «безопасность» отсутствует.
Выводы по второй главе
В результате написания второй главы данной магистерской диссертации были получены следующие результаты.
1. В целях повышения ответственности и результативности в деятельности постоянных представительств в международных организациях, целесообразно в нормах международного права и национальном (российском) законодательстве закрепить принципы реализации такой деятельности: принцип суверенного равенства, принцип добросовестности, принцип справедливости, принцип безопасности, принцип гуманитарности, принцип иммунитета.
2. Перечисленные принципы работы постоянных дипломатических представительств за рубежом предлагается отразить в Конвекции 1975 г. и в Указе Президента РФ № 1316.
3. В 2022 году наметилась тенденция ухудшения безопасности специальных и специализированных зарубежных миссий российского государства.
4. В целях решения выявленной проблемы, следует порекомендовать мировому сообществу рассмотреть возможность внесения изменений в ст. 27 Конвенции 1969 г. о том, что «…принимающее государство должно обеспечивать всем членам специальной миссии безопасность свободы передвижения…».