Так, Положение об оформлении свидетельства на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1142) говорит о следующем порядке пропуска иностранных граждан и лиц без гражданства через государственную границу Российской Федерации[1]:
- Настоящее Положение, разработанное в соответствии с частью первой статьи 11 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», регулирует порядок оформления документа, дающего гражданину Российской Федерации право на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию в случае утраты им паспорта (дипломатического паспорта, служебного паспорта, паспорта моряка) вне пределов Российской Федерации.
- В случае если гражданин Российской Федерации утратил паспорт (дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка), ему выдается свидетельство на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию (далее именуется — свидетельство) по форме согласно приложению.
- Свидетельство является временным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации и дающим ему право на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию.
Бланки свидетельства являются документами строгой отчетности.
- Выдача свидетельства производится дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации по письменному заявлению гражданина Российской Федерации на срок, необходимый для въезда (возвращения) на территорию Российской Федерации, но не свыше 15 дней, под расписку.
Перечень документов для въезда, выезда и передвижения по территории Украины граждан Российской Федерации
- Паспорт гражданина Российской Федерации.
- Паспорт гражданина Российской Федерации удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации.
- Дипломатический паспорт.
- Служебный паспорт.
- Свидетельство о рождении (для детей до 14 лет) с указанием принадлежности к гражданству Российской Федерации.
- Паспорт моряка (Удостоверение личности моряка) — при наличии судовой роли или выписки из нее.
- Свидетельство на возвращение в Российскую Федерацию (только для возвращения в Российскую Федерацию).
- Летное свидетельство члена экипажа воздушного судна (во время следования в составе экипажа).
Перейдем к вопросу рассмотрения полномочий органов государственной власти в сфере пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Глава 2. Полномочия органов государственной власти в сфере пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства
2.1. Полномочия пограничных органов в сфере пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства
Для осуществления деятельности в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации законодательство наделяет пограничные органы соответствующей компетенцией. При этом компетенция обозначает юридические пределы самостоятельности данного органа, устанавливаемые государством.
Анализ нормативного закрепления и организационно-правовой эффективности компетенции имеет важнейшее значение для совершенствования деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности в международных пунктах пропуска, их организационной структуры и организации взаимодействия с другими органами.
В юридической литературе существуют многочисленные мнения[2] по поводу понятия компетенции. Не останавливаясь на их рассмотрении, возьмем за основу точку зрения тех авторов, которые определяют компетенцию любого органа как совокупность предметов ведения и полномочий, которыми этот орган наделен для решения стоящих перед ним задач[3]. При этом предметы ведения выражаются целями, задачами и функциями в определенной сфере деятельности государственного органа, а под полномочиями понимается сумма обязанностей, возложенных на эти органы, а также прав, предоставляемых им для исполнения возложенных на них обязанностей и решения, стоящих перед ними задач.
Руководствуясь этими положениями, можно определить компетенцию пограничных органов Федеральной службы безопасности в пунктах пропуска через Государственную границу РФ как юридически закрепленную в правовых актах совокупность обязанностей и прав, которыми они наделены для решения задач по непосредственному обеспечению безопасности нашей страны в процессе охраны Государственной границы РФ и пропуска через нее лиц, транспортных средств, грузов и иного имущества.
В соответствии с Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» задачами пограничных органов в пунктах пропуска являются[4]:
— организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;
— организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, осуществление досудебного производства по которым отнесено к ведению органов безопасности;
— организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с организованной преступностью, контрабандой, незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, противодействия деятельности незаконных вооруженных формирований;
— организация и осуществление борьбы с терроризмом и обеспечение борьбы с диверсионной деятельностью;
— осуществление в пределах своих полномочий разведывательной деятельности;
— организация в пределах своих полномочий и во взаимодействии с органами внешней разведки Российской Федерации добывания и обработки разведывательной информации;
— организация и осуществление мер, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области защиты и охраны государственной границы;
— обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению органов безопасности.
При осуществлении пограничных поисков и операций на территории Российской Федерации пограничные органы могут использовать предоставленные им права и за пределами, установленными частью второй настоящей статьи.
При решении служебных задач кораблям и самолетам (вертолетам), используемым пограничными органами, предоставляется право на безвозмездное:
— использование водного и воздушного пространства Российской Федерации, морских, речных портов, аэропортов, аэродромов (посадочных площадок) на российской территории независимо от их принадлежности и предназначения;
— получение навигационной, метеорологической, гидрографической и иной информации;
— обеспечение полетов и кораблевождения[5].
Иные права пограничным органам могут быть предоставлены только федеральными законами.
Не допускается использование пограничными органами предоставленных им прав для решения задач, не возложенных на них федеральными законами.
Пограничная служба ФСБ России является структурным подразделением ФСБ России, а нормативные акты[3] определяют Федеральную службу безопасности как федеральный орган исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющий государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации и т.д.
Органы исполнительной власти являются носителями определенного объема государственно-властных полномочий. В рамках этой деятельности (довольно обширной) и предоставленных полномочий пограничные органы наделены возможностью использовать меры административного принуждения, которые выражаются вовне, т. е. за пределами данного органа. Этот элемент компетенции, по мнению Л.Л. Попова[6], является наиболее существенным для характеристики органа исполнительной власти. Используя в качестве критериев классификации непосредственно цель применения, основания применения и способ применения, ряд авторов[7] выделяют в системе административного принуждения меры административно-предупредительные, административного пресечения, административно-процессуального обеспечения и ответственности.
Административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения возможных правонарушений либо предотвращения причинения ущерба личности, обществу и государству. Они используются при отсутствии правонарушения, но при наличии реальной опасности причинения вреда охраняемым интересам.
В этой сфере пограничные органы наделены правом применения целого ряда мер:
— не пропускать через государственную границу, независимо от наличия документов, иностранных граждан и лиц без гражданства, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также лиц, в отношении которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке принято решение о запрещении выезда из Российской Федерации;
— производить досмотр транспортных средств, грузов и товаров в целях обнаружения и задержания нарушителей правил пересечения государственной границы и режима в пунктах пропуска, перемещаемых грузов, товаров и животных, которые запрещены в ввозу в Российской Федерации или вывозу из Российской Федерации;
— вносить в государственные органы, предприятия и их объединения, учреждения, организации, общественные объединения представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, дознание или производство по делам о которых отнесено к ведению пограничных органов;
— временно ограничивать или запрещать в пунктах пропуска движение лиц и транспортных средств, а также производство различных работ, за исключением работ оборонного значения и работ, связанных со стихийными бедствиями или особо опасными инфекционными болезнями.
Наряду с административно-предупредительными мерами органы пограничного контроля широко используют меры административного пресечения. Эти меры направлены на принудительное прекращение (пресечение) противоправных действий, предотвращение их вредных последствий. В отличие от административно-предупредительных мер меры пресечения применяются в связи с совершаемыми или совершенными правонарушениями и к субъектам, их совершающим или совершившим.
В соответствии с Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации», пограничные органы осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним[8].
Основополагающим нормативным актом, который регламентирует эту сферу деятельности пограничных органов ФСБ России, является КоАП РФ. Согласно этому нормативному акту, пограничные органы в пределах своей компетенции не только рассматривают и исполняют постановления по делам об административных правонарушениях, но и возбуждают их[9].
В международных пунктах пропуска пограничные органы возбуждают дела об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ:
—глава 18: ст.18.1 «Нарушение режима Государственной границы РФ»; ст. 18.4 «Нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ»; ст. 18.7 «Неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ»; ст.18.14 «Незаконный провоз лиц через Государственную границу РФ»;
—глава 19: ч. 1 ст. 19.4 «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)»; ч. 1 ст. 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)»; ст. 19.6 «Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения»; ст. 19.7 «Непредставление сведений (информации)».
Анализируя указанные нормы Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», полагаем необходимым п. 4 ч. 1 ст. 30 дополнить и изложить в следующей редакции: «осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции возбуждают и (или) рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним».
Для принудительного прекращения вышеназванных правонарушений, отнесенных к компетенции пограничных органов в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, пограничники наделены широкими полномочиями по применению мер административного пресечения в отношении лиц, совершающих или совершивших административные правонарушения. К таким мерам относятся доставление, административное задержание, личный досмотр задержанных, а также досмотр и, при необходимости, изъятие находящихся при них вещей и документов.
В отсутствие таможенных органов задерживать обнаруженные при осуществлении пограничного контроля перемещаемые через Государственную границу контрабанду и другие незаконно перемещаемые товары, грузы и транспортные средства. Крайней мерой административного пресечения является применение оружия, боевой техники, специальных средств, физической силы и служебных собак.
Некоторые меры административного пресечения (административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице) используется в первую очередь для установления личности правонарушителя, выяснения обстоятельств и мотивов допущенного им правонарушения, обеспечения применения иных мер административного принуждения.
Рассмотренные выше и некоторые другиемеры административного пресечения, такие как арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ), которые нередко одновременно выполняют функции процессуальных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Это меры двойного назначения: и административного пресечения, и административно-процессуального обеспечения. В то же время и те, и другие меры предшествуют и подготавливают применение основного классификационного вида административного принуждения — административного наказания.
Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами[10].
В соответствии с КоАП РФ должностные лица пограничных органов наделены полномочиями по применению следующих видов административных наказаний:
— предупреждение;
— административный штраф;
— административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.
Необходимо отметить, что законодательством достаточно подробно урегулирован порядок исполнения предупреждения и административного штрафа.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как мера административного наказания назначается пограничными органами в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства правонарушения при въезде в Российскую Федерацию.
В соответствии со ст. 32.10 КоАП РФ постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации исполняется в трех формах:
1) путем официальной передачи правонарушителя представителю властей иностранного государства, на территорию которого или через территорию которого он выдворяется;
2) путем контролируемого пограничными органами самостоятельного выезда лица за пределы Российской Федерации;
3) в месте, определяемом пограничными органами.
Анализ нормативных актов показал, что порядок исполнения этого вида наказания пограничными органами как на законодательном, так и на подзаконном уровне в настоящее время не в полной мере урегулирован.
Так, ч. 5 ст. 32.10 КоАП РФ предоставляет судье право принять решение о том, чтобы лицо до административного выдворения содержалось в специальном помещении, предусмотренном ст. 27.6 КоАП РФ.
Соответственно если постановление вынесено должностным лицом пограничных органов, то содержаться (по решению судьи) задержанные лица будут в специальном помещении пограничных органов. Фактически эти лица будут подвергнуты административному задержанию. Такой вывод можно сделать исходя из целей административного задержания, одной из которых является исполнение постановления по делу об административном правонарушении.
Между тем в соответствии со ст. 27.5 КоАП РФ срок административного задержания не должен превышать 3 часа, и только за некоторые правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 27.5 КоАП РФ, правонарушители могут быть подвергнуты административному задержанию на срок до 48 часов. Задержание лица по решению судьи на срок свыше 48 часов КоАП РФ не предусмотрено. Однако практика деятельности пограничных органов показывает, что, например, в 2016 году пограничными органами (по решению судьи) на срок свыше 48 часов было задержано 58 человек.
Таким образом, по нашему мнению, необходимо дополнить ст. 27.5 КоАП РФ, нормой такого содержания: «По судебному решению лицо может быть задержано на срок свыше 48 часов».
2.2. Полномочия взаимодействующих органов государственной власти в сфере пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства
Анализируя законодательство Российской Федерации в области защиты и охраны Государственной Границы Российской Федерации, учебную и научную литературу, к основным федеральным органам исполнительной власти, реализующим полномочия в сфере охраны и защиты Государственной Границы Российской Федерации, относятся:
— Министерство иностранных дел Российской Федерации:
— Федеральная служба безопасности Российской Федерации (совместно с ПС ФСБ РФ):
— Министерство обороны Российской Федерации:
— Федеральная таможенная служба:
— Министерство внутренних дел Российской Федерации:
— Служба внешней разведки Российской Федерации:
Теперь о каждом из органов по порядку.
Органы государственной власти Российской Федерации осуществляют в сфере защиты Государственной границы полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Законом.
Федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации специально уполномочен осуществлять государственное управление в сфере защиты и охраны Государственной границы, а также организацию пограничной службы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы, входят в состав федеральной службы безопасности.
Полномочия федеральных органов исполнительной власти
Министерство иностранных дел Российской Федерации:
— на основе решений органов государственной власти Российской Федерации ведет переговоры по установлению и закреплению Государственной границы, установлению режима Государственной границы, готовит необходимые документы и материалы;
— осуществляет внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение защиты Государственной границы;
— оформляет в пределах своей компетенции документы на право въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства;
— разрешает вопросы соблюдения режима Государственной границы, инциденты на Государственной границе, не урегулированные пограничными представителями Российской Федерации или Министерством обороны Российской Федерации.
Федеральная служба безопасности Российской Федерации:
— совместно с федеральными органами исполнительной власти организует и обеспечивает в пределах своих полномочий защиту и охрану Государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, в пунктах пропуска через Государственную границу, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, а также пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;
— координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на Государственной границе все виды контроля за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;
— обеспечивает совместно с Министерством обороны Российской Федерации координацию пограничными органами деятельности Войск противовоздушной обороны и Военно-Морского Флота по защите и охране Государственной границы, совместно с другими компетентными федеральными органами исполнительной власти координацию мероприятий органов правоохранительной системы и органов специальных служб Российской Федерации на местах в интересах защиты и охраны Государственной границы;
— участвует в подготовке органами государственной власти нормативных правовых актов, касающихся деятельности физических и юридических лиц, затрагивающей интересы защиты и охраны Государственной границы;
— участвует в делимитации, демаркации, редемаркации Государственной границы, разработке нормативных правовых актов, устанавливающих режим Государственной границы;
— осуществляет по поручению Правительства Российской Федерации непосредственное руководство деятельностью пограничных представителей Российской Федерации;
— осуществляет добывание и обработку информации об угрозах безопасности Российской Федерации в интересах защиты и охраны Государственной границы, представление ее Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, информирование заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в порядке, установленном федеральными законами;
— обеспечивает собственную безопасность органов федеральной службы безопасности;
— совместно с федеральными органами государственной охраны участвует в обеспечении безопасности объектов государственной охраны на Государственной границе в пределах приграничной территории;
— во взаимодействии с Федеральной таможенной службой, Федеральной службой Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ разрабатывает и осуществляет меры по борьбе с контрабандой;
— осуществляет контрразведывательное обеспечение въезда на территорию Российской Федерации и выезда за пределы территории Российской Федерации граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации;
— взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти и общественными объединениями, а также с соответствующими органами иностранных государств, международными организациями в интересах защиты и охраны Государственной границы.
Министерство обороны Российской Федерации:
— обеспечивает защиту Государственной границы в воздушном пространстве и подводной среде;
— обеспечивает участие Вооруженных Сил Российской Федерации в защите Государственной границы на суше, море, пограничных реках, озерах и иных водоемах в случаях и порядке, определенных настоящим Законом, другими федеральными законами;
— разрешает в пределах своей компетенции инциденты, связанные с нарушением режима Государственной границы;
— оказывает содействие пограничным органам в ресурсном, разведывательном и ином обеспечении защиты Государственной границы на основе законодательства Российской Федерации и межведомственных соглашений.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на Государственной границе таможенный контроль, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, и иные виды контроля:
— организуют и проводят мероприятия по защите на Государственной границе экономических, экологических и иных интересов личности, общества и государства;
— издают в пределах своей компетенции нормативные акты, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории Российской Федерации;
— контролируют соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями, гражданами требований международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации по вопросам, входящим в их компетенцию;
— создают контрольные органы (пункты) и организуют их работу;
взаимодействуют друг с другом и оказывают содействие пограничным органам в защите Государственной границы;
— сотрудничают в защите Государственной границы с соответствующими органами иностранных государств.
Кроме указанных в пункте 4 статьи 28[11] полномочий таможенные органы:
— требуют представления документов, необходимых для осуществления иных видов контроля, в порядке и случаях, определенных Правительством Российской Федерации;
— обеспечивают внесение данных о перемещаемых через Государственную границу грузах, товарах и животных в межведомственную информационную систему. Положение о межведомственной информационной системе утверждается Правительством Российской Федерации.
Министерство внутренних дел Российской Федерации:
— оказывает содействие пограничным органам в проведении мероприятий по защите Государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, розыске лиц, нарушивших режим Государственной границы, в выяснении и проверке обстоятельств правонарушений граждан, задержанных в административном или уголовно-процессуальном порядке;
— информирует пограничные органы о состоянии правопорядка в приграничных районах Российской Федерации, выявленных противоправных действиях, преступных группах и лицах, имеющих противоправные устремления в отношении Государственной границы и пограничных органов;
— обеспечивает участие внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации в защите Государственной границы в случаях и порядке, предусмотренных настоящим Законом;
— обеспечивает участие органов внутренних дел в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;
— обеспечивает по представлениям пограничных органов временное ограничение или воспрещение доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи Государственной границы во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию Российской Федерации или воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям Государственной границы;
— обеспечивает общественный порядок при проведении на Государственной границе и в пограничных районах Российской Федерации массовых мероприятий федерального или международного характера;
— обеспечивает правопорядок в приграничных районах при возникновении чрезвычайных ситуаций, введении режима чрезвычайного положения;
— участвует в правовом воспитании населения приграничных районов Российской Федерации, профилактике совместно с пограничными органами правонарушений на Государственной границе и в пунктах пропуска через нее.
Служба внешней разведки Российской Федерации:
во взаимодействии с Федеральной службой безопасности Российской Федерации осуществляет разведывательную деятельность в интересах защиты Государственной границы.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством Российской Федерации:
— создают условия для защиты Государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам, принимают в этих целях законы и иные нормативные правовые акты в пределах, установленных настоящим Законом;
— информируют пограничные органы по вопросам, касающимся обстановки в приграничных районах Российской федерации;
— создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы;
— контролируют на своих территориях выполнение всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, а также должностными лицами и гражданами законодательства Российской Федерации о Государственной границе.
Так, контроль за проживанием, временным пребыванием в Российской Федерации и транзитным передвижением в пределах Российской Федерации иностранных граждан, за исключением граждан, указанных в пункте 2 статьи 30[12], осуществляется федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, и его территориальными органами.
Также, Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, осуществляет контроль за временным пребыванием в Российской Федерации иностранных граждан:
1) глав дипломатических представительств и глав консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, а также членов семей и гостей указанных лиц, если члены семей или гости проживают в резиденциях названных лиц либо на территориях таких представительств или учреждений;
2) въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и имеющих дипломатические или служебные паспорта должностных лиц министерств иностранных дел иностранных государств и членов семей указанных лиц;
3) въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и пользующихся в соответствии с международным договором Российской Федерации дипломатическими привилегиями и иммунитетами должностных лиц международных организаций, должностных лиц представительств указанных организаций в Российской Федерации, должностных лиц международных организаций, которые имеют штаб-квартиры в Российской Федерации, а также членов семей и гостей указанных лиц, если члены семей или гости проживают в резиденциях названных лиц либо на территориях таких представительств.
Так, иностранный гражданин при въезде в Российскую Федерацию заполняет миграционную карту, которая вместе с документом, удостоверяющим личность иностранного гражданина, предъявляется должностному лицу органа пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации. При выезде из Российской Федерации иностранный гражданин обязан сдать миграционную карту должностному лицу органа пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Должностное лицо органа пограничного контроля проставляет в миграционной карте отметку о въезде иностранного гражданина в Российскую Федерацию и отметку о его выезде из Российской Федерации.
В случае, если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение трех дней. В случае, если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение пятнадцати дней. Иностранный гражданин, не исполнивший обязанность, предусмотренную пунктом 1 или 2 статьи 31[13], подлежит депортации.
Депортация иностранных граждан в случаях, предусмотренных статьей 31, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальными органами. Депортация осуществляется за счет средств депортируемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного настоящим Федеральным законом порядка привлечения и использования иностранных работников, — за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица, указанных в статье 16 Федерального закона №115-ФЗ.
В случае, если установление приглашающей стороны невозможно, расходы на депортацию производятся за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган направляет информацию о депортации иностранного гражданина в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел. Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, уведомляет о депортации иностранного гражданина дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин.
Иностранные граждане, подлежащие депортации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения о депортации.
Контроль за трудовой деятельностью иностранных работников осуществляется федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, его территориальными органами во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции.
В случае, если иностранный работник нарушил условия трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), разрешение на работу, выданное данному иностранному работнику, может быть по ходатайству работодателя или заказчика работ (услуг) аннулировано федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальным органом, выдавшими данное разрешение.
Так, нормативно-правовое регулирование в сфере защиты и охраны Государственной Границы Российской Федерации, осуществляется широким кругом правовых актов, начиная от Конституции и заканчивая локальными актами органов местного самоуправления. Однако. Центральное значение в регуляции отношений устанавливающих полномочия федеральных органов государственной власти (т.е. отношений по сути являющихся предметом исследования) занимает Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)[14].
Основные федеральные органы исполнительной власти совместно осуществляют полномочия в сфере охраны и защиты Государственной Границы Российской Федерации. Объем полномочий определяется Законом «О государственной Границе Российской Федерации» а также различными положениями и регламентами, регулирующими деятельность данных структур.
Глава 3. Направления совершенствования законодательства в сфере пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
3.1. Правовые проблемы в сфере пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства
В последние два десятилетия Правительством Российской Федерации проводится активная работа по выработке действенных законов в сфере миграционной политики, привлечения иностранной рабочей силы на территорию России, интеграции и адаптации иностранных граждан в Российское общество.
Иммиграционная политика была существенно скорректирована с учетом реального положения в стране, но с учетом, по моему мнению, весьма преждевременного решения о сокращении Федеральной миграционной службы России, по-прежнему существует необходимость проведения дополнительного комплекса мер для создания эффективной системы управления иммиграционными процессами.
В настоящее время порядок пребывания и правовое положение иностранных граждан на территории России регулируются Федеральными законами № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[15] от 18.07.2006 г. и № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[16] от 25.07.2002 г.
Кроме того, взаимоотношения в области трудового права иностранных граждан также регулируются главой 50 «Особенности регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства» Трудового кодекса Российской Федерации от 21.12.2001.
В интересах страны, исходя из потребностей социально-экономического и демографического развития, созрела необходимость создания эффективного института проведения миграционной политики, которым были бы упорядочены вопросы пребывания, в том числе регистрации по месту пребывания и месту жительства, привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан и выдаче им разрешений на временное пребывание (видов на жительство) на территории Российской Федерации. Особенно остро эти вопросы стоят в отношении граждан, прибывших в Российскую Федерацию из так называемых «стран ближнего зарубежья».
В настоящий момент миграционное законодательство, в виду закрепленных в нем положений, не позволяет организовать эффективный контроль в вопросах постановки на миграционный учет, пребыванием и соблюдения миграционного законодательства иностранными гражданами, находящимися на территории Российской Федерации.
Прежде всего, необходимо определиться в вопросе необходимости пребывания иностранных граждан из «стран ближнего зарубежья» в России по той или иной цели пребывания. На сегодняшний день любая и семи целей посещения Российской Федерации, а именно — служебная, туризм, коммерческая, учеба, работа, частная и транзит, позволяет пребывать иностранному гражданину до 90 суток на территории России в течение 180 суток, после пересечения государственной границы России[17].
Так в 2019 году, по сведениям Управления по делам миграции МВД по Республике Татарстан, в Республике Татарстан обратилось за постановкой на миграционный учет более 200 тысяч иностранных граждан (208 243 обращения за 10 месяцев 2019 года), что превысило данный показатель по сравнению с прошлым годом на 16455 человек или 8,6%. Из этого числа с целью осуществления трудовой деятельности на территорию Республики Татарстан прибыло лишь 42% иностранных граждан (49 367 человек), которыми оформлено и получено только 25,5 тысяч разрешительных документов на работу (21 940 патентов на работу и 3 798 разрешений на работу).
Исходя из этих цифр видно, что реально смогли трудоустроиться чуть более 50% иностранных граждан приехавших с цель трудовой деятельности, то есть с учетом иностранных граждан прибывших на территорию Республике Татарстан с частными целями (28 477 человек, 24%), общее количество прибывших на территорию республики иностранных граждан, не занятых ни в одной из сфер экономики республики, а значит и Российской Федерации, составляет около 53 тысяч человек — а это для сведения практически население Чистопольского района республики. И такая ситуация характерна для большинства регионов Российской Федерации.
На мой взгляд, в целях реального влияния на миграционные процессы в Российской Федерации, организации и осуществления реального контроля за соблюдением миграционного законодательства как иностранными гражданами, так и гражданами Российской Федерации, назрела необходимость принятия решения о том, что безвизовое посещение Российской Федерации допустимо только для жителей «ближнего зарубежья», и только с целью «туризм», при этом иностранный гражданин во время своего пребывания не вправе обращаться за оформлением трудового патента, решения вопросов, связанных с оформлением разрешения на временное проживание, либо получения вида на жительство в Российской Федерации и обучения в учебных заведениях Российской Федерации, за исключением случаев получения временного убежища. При этом необходимо сократить срок пребывания иностранных граждан в безвизовом режиме до 45 суток, в период каждого календарного года.
Въезды по всем остальным целям пребывания должны предусматривать обязательное оформление соответствующих виз — учебных, рабочих, частных, транзитных и иных, на соответствующие сроки пребывания (от полугода до 1 года), по обязательному приглашению принимающей стороны.
Это позволит связать иностранного гражданина пребывающего в Российскую Федерацию с принимающей стороной и возложить на принимающую сторону ответственность за дальнейшее пребывание иностранного гражданина на территории нашей страны, оформление ему соответствующих документов, дающих ему право нахождения на территории России и соблюдение им миграционного законодательства Российской Федерации. Причем постановку на миграционный учет иностранных граждан, прибывших по приглашению физических (юридических) лиц, осуществлять только по адресу регистрации по месту жительства (юридического адреса) приглашающей стороны, с предоставлением права проживания по другому адресу, при наличии оформленного соответствующим образом договора найма (аренды) указанной жилой площади.
На сегодня несоответствие положений законов, регламентирующих правовое положение иностранных граждан на территории России и Кодекса об административных правонарушения Российской Федерации, вызывает, на мой взгляд, не вполне оправданное привлечение иностранных граждан к административной ответственности, как в виде штрафов, так и впоследствии принятии судами решений о выдворении иностранных граждан за пределы Российской Федерации и закрытии им въезда на ее территорию
Так в Статье 2 пункте 1.4 Федерального закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[18] под местом пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации (далее — место пребывания) подразумевается жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
В тоже время правоохранительными органами Российской Федерации широко используется практики привлечения иностранных граждан к административной ответственности по Статье 18.8.1, КоАП РФ за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, в нарушении правил миграционного учета, передвижения или порядка выбора места пребывания или жительства, транзитного проезда через территорию Российской Федерации, в неисполнении обязанностей по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законом, и влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового, при выявлении фактов проживания иностранного гражданина не по месту пребывания[19].
Только в 2019 году на территории Республики Татарстан иностранные граждане привлекались по указанной статье КоАП РФ более 5 тысяч раз. А это составляет практически 50% от общего числа административных протоколов составленных за этот период за нарушения миграционного законодательства (всего составлено 11 178 административных протокола по гл. 18 КоАП РФ).
Необходима выработка принципиального подхода к рассмотрению судами и должностными лицами правоохранительных органов правонарушений в этой области, ведь проживать в нежилых помещениях и юридическим адресам принимающих организаций, что предусмотрено законодательством, для иностранного гражданина в принципе невозможно.
Много проблем возникает у иностранных граждан, легально находящихся на территории России, при устройстве их детей в дошкольные учреждения и учебные заведения Министерства образования Российской Федерации.
Только в 2019 году на территории только Республики Татарстан находилось 11 077 иностранных граждан, не достигших возраста 18 лет, и более 90% из них посещают учебные заведения всех форм — начиная от детских садов и заканчивая университетами. Ни для кого не секрет, что уровень образования полученного в России до сих пор остается одним из самых высоких в мире и выпускники наших школ и университетов пользуются спросом во всех сферах деятельности иностранных государств.
Необходимо принятие соответствующих законодательных актов, регулирующих вопросы образования, для определения соответствующих квот на посещение тех или иных дошкольных и учебных заведений для иностранных граждан, проработка вопроса оплаты полученных услуг в сфере образования и возможность получения соответствующих документов об окончании данных заведений детьми-иностранцами -на сегодняшний день к сдаче единого государственного экзамена (ЕГЭ) допускаются только граждане, при предъявлении документа подтверждающего личность (паспорта) — не каждый иностранный гражданин имеет свой национальный паспорт по достижению 16 лет.
Ведь не надо забывать, что задачами правового регулирования отношений в сфере образования в Российской Федерации, в том числе являются обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование и создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства. И поэтому принятие законодательных актов регулирующих вопросы получения всех видов образовательных услуг с обязательной их оплатой для иностранных граждан требуют незамедлительного решения и реализации на всей территории Российской Федерации.
Рассмотрение проблемных вопросов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации требует от всех органов государственной власти вдумчивого подхода и постоянного внимания к этой проблеме
— меняются условия жизни в Российской Федерации и мире, исходя из тенденций в мировых миграционных процессах вносятся коррективы в миграционное законодательство всех стран, в том числе и Российской Федерации, которые требуют своей реализации.
В целях незамедлительного реагирования на эти изменения и их успешную реализацию, в том числе и для создания благоприятных условий для иностранных граждан на территории России и создания условий для экономического роста экономики России, видимо имеются условия для создания (воссоздания) федеральной структуры, отдельной от других правоохранительных органов, для проведения работы с иностранных гражданами во всех сферах применения миграционного законодательства.