1 2
Постепенно процесс преобразился в нарушении и не соблюдении всех принципов судопроизводства, выраженное в создании военных судов, которые рассматривали дела в кратчайшие сроки с минимальными гарантиями прав обвиняемого, приговаривая к самым суровым наказаниям. Стали применяться и внесудебные репрессии: Министерству юстиции как одному из центральных органов данных репрессий было дано право применять к обвиняемому уголовные меры наказания, такие как: тюремное заключение, ссылка в Сибирь и другие.
Таким образом, в рассмотренный период исторического этапа заметно наметилась тенденция подчинить прокуратуру выполнению карательных функций, превратив ее в наказуемый орган государства. Сделать это можно было, в первую очередь разрушив основные идеи — принципы организации и деятельности российской прокуратуры в их прежнем понимании, подчинив их карательной идее и придав им наказуемый смысл.
При Александре III продолжает проводиться идеология преобразования прокуратуры в сугубо карательный орган. По-прежнему остается бездействующим принцип законности в деятельности прокуратуры. Как прокуратура могла защищать личные (индивидуальные) права и свободы личности, как того требовали законы, если власть правительства царской России оставалась высшим судебной инстанцией в сфере обеспечения свобод человека и его равенства, а ограничения указанных прав и свобод власти мотивировали то «государственной необходимостью», то «требованиями общего порядка безопасности», то «интересами целого», то целями «самосохранения общества и государства».[1]
Во время революции 1905 — 1907 годов прокуратура доказала свою подопечность престолу. Министр юстиции всесторонне пресекал все попытки некоторых прокуроров на местах понимать принцип законности иначе, чем он сам. По его мнению, «в понятие законности входит идея охранения существующего общественного строя», и поэтому законным признавались все те действия, что такому охранению способствовали.[2]
Таким образом, наступил очередной период упадка и ослабления значения и роли принципов организации и деятельности российской прокуратуры. Это произошло в связи с возникшей в стране революционной ситуацией. Наступал новый период в истории становления и развития принципов организации и деятельности прокуратуры — период советской прокуратуры.
Подводя общий итог касательно истории зарождения и становления принципов организации и деятельности российской прокуратуры и давая общую, всестороннюю оценку историческому аспекту рассмотренных принципов, следует подытожить, что в истории этих принципов, как было установлено выше в данном параграфе, были периоды как сильного упадка развития и укрепления принципов российской прокуратуры, и, наоборот, так и их бурного развития и укрепления и становления. Как было установлено, отдельные элементы, а также черты принципов организации и деятельности российской прокуратуры в виде идей, мыслей, представлений о том, на каких основах должны строиться организация и деятельность прокуратуры России, зародились благодаря Петру I и были воплощены в его указах. В дальнейшем, спустя несколько веков, эти идеи, получив развитие и совершенствование, стали основными идеями, которые получили законодательное закрепление и стали основой организации деятельности всей российской прокуратуры и по сей день. Подчинение организации и деятельности российской прокуратуры рассмотренным принципам было, бесспорно, важным и великим достижением науки прокурорского надзора.
Таким образом, пройдя в своем развитии и становлении несколько исторических периодов, преобразились и утвердились следующие принципы организации и деятельности российской прокуратуры:
- принцип законности,
- принцип гласности,
- принцип независимости,
- принцип единства,
- принцип единоначалия,
- принцип централизации.
2.2.Принципы организации и деятельности прокуратуры в зарубежных странах
Новейшие исследования деятельности прокуратуры в зарубежных странах, ее состояние по изучению законодательства данных стран показывают, что в современном мире нет единой и целостной системы, которая определила бы принципы организации и деятельности прокуратуры. Прокуратура в зарубежных странах строилась и базировалась в течение длительного периода развития касательно основ учета исторических условий и преображения страны, характера государственного механизма и экономики.
В зарубежных странах выделяется малый перечень прокуратур, которые были бы сходны по структуре организации, содержанию деятельности и принципам с институтом российской прокуратуры. Например, в Португалии органы прокуратуры не относятся ни к одной из ветвей власти, обладают функциями, схожими с целями и задачами российской прокуратуры и даже в чем-то их превосходящими.[3]
В соответствии с законодательной нормой права, а именно главой 4 Конституции Португалии, посвященной исключительно прокуратуре, прокуратура Португалии осуществляет представительство государства, уголовное преследование, защиту демократической законности от имени государства, а также интересов, определяемых законом. Прокуратура в Португалии коллегиальная, избирается самими же прокурорами. Генеральный прокурор назначается президентом Республики по представлению правительства.
Конституции зарубежных стран почти ничего не говорят или говорят очень мало о правовом статусе и в том числе принципах организации и деятельности прокуратуры. Это объясняется тем, что прокуратура рассматривается не как автономная система, а в качестве части судебной или исполнительной власти. Это практически выражается в том, что прокуратура по своему статусу организационно находится при судах и высшей прокурорской должностью является прокурор при Верховном суде страны. Судьи и прокуроры входят в корпус магистров, подчинены общим правилам законодательства о магистратуре. Представители прокуратуры — ответственные магистраты находятся в соподчинении и не могут быть переведены, временно отстранены от должности, уволены, за исключением случаев, указанных в законе. Назначение, введение в должность, перевод и передвижение по службе, применение к ним дисциплинарных взысканий входят в компетенцию ведомства Генерального прокурора.
Общего надзора прокуратура по своей компетенции не осуществляет, за исключением нормы права указанной Республикой Португалии, а также Испании, где Конституция, например, уделяет прокуратуре ст. 124, из которой можно сделать вывод о несколько иной, большей степени автономности прокуратуры от власти судебной системы.
Во всех западных странах прокуратура выступает в качестве органа обвинения, однако при всем этом в деятельности прокуратуры и законе есть «основной принцип, свойственный прокурорской системе в демократическом режиме, — обеспечение прав человека и гражданина».[4]
Прокуратура Франции по своей совокупности состоит при судах. Руководит ее деятельностью и функциями министр юстиции. Прокуроры Республики состоят при трибуналах большой инстанции, но могут осуществлять свои полномочия и в трибуналах малой инстанции.
Генеральные прокуроры состоят при апелляционных судах. Всю систему возглавляет Генеральный прокурор при Кассационном суде.
Все прокуроры во Франции назначаются на должность и смещаются Президентом Республики по представлению Министерства юстиции.
Помимо поддержания государственного обвинения в суде и дачи заключений, прокуроры руководят расследованием уголовных дел и осуществляют надзор за законностью в местах лишения свободы в пределах своей компетенции и подведомственных им территорий.
Во Франции судей и прокуроров именуют магистратами. Традиционно судьи обращаются к сторонам процесса сидя, в связи с чем их называют сидящими магистратами, а прокурорских работников именуют стоящими магистратами, поскольку они обращаются к суду только стоя.
Прокуроры-магистраты приносят присягу, где упоминают следующие: «Я клянусь верно и преданно исполнять свои обязанности, свято хранить тайны судопроизводства, и мое поведение как магистрата будет достойным и беспристрастным».
Согласно ст. 6 Ордонанса N 58-1270 от 22 декабря 1958 г. «в судебном корпусе запрещаются обсуждения политического характера. Магистратам запрещено любое проявление враждебности к принципам и форме правления Республики, а также какие-либо действия политического характера, несовместимые с обязательствами, налагаемыми их должностью».
На должность магистрата сотрудники прокуратуры назначаются после проведения конкурса. Каждый кандидат на должность должен иметь диплом о втором цикле высшего образования. Предельный возраст магистрата — 65 лет, Генерального прокурора Кассационного суда — 68 лет.[5]
В Итальянской Республике прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов о правосудии, о правах государства, о юридических лицах, недееспособных, имеет право принятия таких мер правозащитного характера, какие сочтет нужными.
Прокурор дают суду ходатайства о применении мер наказуемого характера за преступления и применении административных мер взыскания, исполнения приговоров, вступивших в законную силу, и других постановлений суда в случаях, установленных законом.
Уложение о судоустройстве N 12 от 30 января 1941 г. регулирует полномочия (компетенцию) прокурора по уголовным, гражданским делам и по надзору за исполнением законов в местах лишения свободы.
Прокуратура в Италии не выделена в самостоятельное ведомство и институт. Прокуратуры входят в состав судейского корпуса и состоят при судах. Получив сообщение о преступлении, прокуратура Италии обязана осуществлять уголовное преследование (ст. 112 Конституции Италии). Прокурор выполняет функции, предписанные ему законом, под контролем министра юстиции.
Генеральные прокуроры при местных отделениях апелляционных судов, прокуроры Республики выполняют свои функции самостоятельно либо через подчиненных им магистратов. Имеется специальная прокуратура по делам несовершеннолетних.[6]
В Англии и Уэльсе Законом 1985 года была учреждена служба государственных (коренных) обвинителей. Основополагающая функция государственных обвинителей — поддержание обвинений в судах всех уровней по делам, расследованным полицией.[7]
В Германии прокуратура проводит расследование по небольшому числу наиболее сложных и затруднительных уголовных дел с участием полицейских служб.
Предъявление обвинения осуществляется прокуратурой либо по частной жалобе потерпевшим, но следственное разбирательство производится при обязательном участии органов прокуратуры.
Органы прокуратуры имеются при общих судах всех уровней. При Верховном федеральном суде функции прокуратуры осуществляют Федеральный прокурор и подчиненные суду прокуроры. Все они действуют под общим руководством министра юстиции Республики. Генеральный прокурор назначается Президентом Республики с согласия бундесрата.
При высших судах, судах земель, участковых судах действуют соответствующие прокуроры.
Полномочия участковых прокуроров имеют свои ограничения. Они вправе выступать непосредственно в участковых судах.
Должностные лица прокуратуры обязаны руководствоваться законными указаниями вышестоящих прокуроров.[8]
В Соединенных Штатах Америки предварительное расследование по уголовным делам осуществляют ФБР и множество других федеральных служб, полицейские учреждения, подчиняющиеся либо по частям соответствующего штата, либо местным властям графства, города или сельского муниципалитета. Они вправе производить аресты, допрашивать подозреваемых, разыскивать и собирать доказательства преступления и проводить иные поисковые и розыскные действия. Аресты, обыски и некоторые другие следственные действия производятся полицией с предварительной либо последующей санкцией суда.
В ряде случаев предварительное расследование проводится аппаратами либо федерального атторнея (они имеются в каждом федеральном судебном органе), либо генерального атторнея штата, либо местного атторнея (графства, города и проч.).
Вышеуказанные должностные лица действуют автономно и не находятся в отношениях соподчиненности и упорядочности. Более того, даже федеральные атторнеи при принятии соответствующих решений по конкретным делам пользуются принципом независимости от Генерального атторнея США, возглавляющего Департамент (Министерство) юстиции. По сути, атторнеям всех уровней принадлежит решающая роль в возбуждении уголовного преследования, а также в решении вопроса о передаче обвиняемого суду.
Важнейшая функция атторнея — поддержание государственного обвинения в суде, при этом на стадии передачи суду в подавляющем большинстве случаев представители обвинения побуждают обвиняемого заключить так называемую сделку(договор) о признании вины в полном объеме.
Федеральные атторнеи назначаются Президентом США с согласия Сената. В большинстве штатов и на местном уровне атторнеи избираются населением и занимают свои должности благодаря поддержке той или иной политической партии.
Впрочем, отсутствие у зарубежной прокуратуры обобщенных надзорных функций (в принятом у нас понимании) не дает нам делать выводы о том, что в названных государствах они отсутствуют вовсе.
Атторнейская служба — типичный для США институт государственной власти, который не имеет аналога в правовых системах других стран мира. В ведении Генерального атторнея (прокурора) находится контрразведка, политическая полиция, они управляют тюрьмами и занимается делами иммигрантов.
Полномочия и всеобщий престиж американского прокурора за последние годы сильно изменились, атторнеи получили больше функций по осуществлению своей непосредственной деятельности, всестороннюю независимость от судебного надзора.
Прокуратура США по своему приоритету более ориентирована на борьбу с преступностью и предотвращение преступлений.[9]
Анализ деятельности прокуратуры в Германии и Японии показывает, что в этих странах все делается для того, чтобы использовать возможности прокуратуры для поддержания режима законности и правопорядка в общественности и в уголовном процессе в частности.
Что же касается государств ближнего зарубежья, то, кроме стран Балтии, органы прокуратуры и прокурорский надзор не подвергались значительным изменениям и реформированию. Прокуратуры этих государств поддерживают тесное взаимное содружество. Так, страны, вошедшие в состав СНГ, еще в 1995 г. создали Координационный совет генеральных прокуроров стран СНГ.
Координационный совет генеральных прокуроров стран СНГ является региональной организацией. В его состав входят генеральные прокуроры стран Содружества. В основе формирования и деятельности Совета находятся общность предшествующего длительного развития, реальные, объективно действующие условия и потребности повседневного сотрудничества в борьбе с преступностью, особенно транснациональной, ее организованными формами. Сотрудничество происходит в целях оказания правовой помощи в различных сферах правовых отношений.
Непосредственными функциями Совета являются: обмен информацией, взаимные консультации, выработка рекомендаций и предложений по вопросам, относящимся к ведению Совета.
Совет осуществляет свою деятельность, опираясь на анализ состояния транснациональной преступности в странах СНГ, выработку предложений и рекомендаций по противодействию ей, разработку общей стратегии и согласованной политики борьбы с преступностью.
Одним из направлений деятельности Совета, его структурного аппарата является оценка эффективности международно-правовых актов, регламентирующих различные аспекты оказания юридической помощи и правовых отношений по гражданским, семейным и уголовным делам.
Руководителем Совета является его председатель, который избирается на основе принципа консенсуса сроком на один год.
Очередным председателем становится генеральный прокурор — председатель государства — организатора очередного ежегодного заседания Координационного совета. В целях подготовки материалов, необходимых для обсуждения и принятия Советом, могут создаваться временные рабочие группы на период выполнения конкретного задания Совета.
В 1997 г. Координационный совет генеральных прокуроров государств СНГ в целях организационно-технического обеспечения его деятельности, а также улучшения взаимодействий прокуратур государств СНГ принял решение создать постоянно действующий секретариат Совета.
Секретариат Совета является рабочим органом Координационного совета и имеет статус оперативного управления генеральной прокуратуры государства пребывания. Секретариат Совета является депозитарием документов, принятых Координационным советом. Секретариат Совета образуется в составе полномочных представителей прокуратур государств СНГ — по одному представителю от каждой прокуратуры. Каждый представитель имеет своих сотрудников.
Во главе секретариата Совета стоит исполнительный секретарь, который избирается на заседании Координационного совета. Исполнительный секретарь имеет одного заместителя, который не может быть представителем того же государства, что и исполнительный секретарь.
Полномочный представитель состоит на непосредственной службе в прокуратуре соответствующего государства СНГ и считается прикомандированным в секретариат Совета. Назначаются и утверждаются на соответствующую должность исполнительным секретарем граждане государств — участников СНГ. Прием на службу в правовом аспекте (юридически) оформляется контрактом, в котором определяются условия и порядок службы.
На секретариат Совета возлагается функции по выполнению совокупности задач и функций, направленных на обеспечение взаимодействия органов прокуратуры государств СНГ.
В процессе своей профессиональной деятельности секретариат Совета при решении конкретно поставленных практических вопросов взаимодействует с исполнительным секретариатом СНГ, а также секретариатом Межпарламентской Ассамблеи СНГ, соответствующими структурами Совета министров внутренних дел, Советом руководителей органов безопасности и специальных служб, Советом руководителей таможенных служб, Советом командующих пограничными войсками, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств — участников СНГ и другими компетентными в данной сфере структурами.
Государства — члены секретариата Совета выдвигают своих полномочных представителей прокуратур, которые осуществляют функцию взаимодействия стран СНГ.
Они представляют в секретариат информацию о деятельности представляемых ими прокуратур и других правоохранительных органов своего государства, о национальном законодательстве по вопросам, связанным с борьбой с преступностью, и другим направлениям деятельности.
Полномочные представители оказывают всестороннее содействие в организации исполнения поручений об оказании правовой помощи, рассмотрения ходатайства об экстрадиции, исполнении других обращений, предусмотренных международно-правовыми договорами и соглашениями.
Они непосредственно участвуют в разработке проектов международных договоров и соглашений, подготовке и проведении международных совещаний, конференций и семинаров, в изучении и обобщении практики борьбы с преступностью, в подготовке межгосударственных и межведомственных программ сотрудничества правоохранительных органов, решений Координационного совета, докладов, информации в соответствии со статусом Совета.[10]
Исходя из вышеуказанного, даже краткий анализ положения прокуратуры в зарубежных странах, ее принципов организации и деятельности, показывает, что органы прокуратуры в большинстве государств выражают важную роль в процессе выработки уголовной политики касательно защиты прав и интересов граждан, участвуя в уголовном и гражданском судопроизводстве. Общей тенденцией ее развития является расширение функций прокуратуры, невмешательство законодательной и исполнительной власти в ее содержательную деятельность.
2.3.Содержание законодательно закрепленных принципов организации и деятельности российской прокуратуры
Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в Конституции РФ (ст. 129, в редакции Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 N 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»[11])[12] и в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 с последующими изменениями и дополнениями (ст. 4).[13]
Ряд авторов не ставит ограничения двумя общеправовыми, двумя межотраслевыми (принципы законности и гласности) и четырьмя специфическими отраслевыми (специфическими прокурорскими) (принципы независимости, централизации, единства и единоначалия) принципами прокурорского надзора и называет в их числе еще и другие принципы.
Ю.А. Лукичев и А.П. Стуканов наряду с основными принципами законности, единства, централизации и гласности отображают в качестве самостоятельного принципа принцип ограничения совмещения деятельности прокурора с выполнением иных обязанностей.[14] Как видно, не указаны такие важнейшие принципы прокурорского надзора, как независимость и единоначалие. Кроме того, представляется, что вопрос о выделении принципа ограничения совмещения деятельности прокурора с выполнением иных обязанностей в самостоятельный принцип организации и деятельности прокуратуры является достаточно спорным, так как, по мнению одних специалистов по прокурорскому надзору, вышеуказанный принцип можно выделить как самостоятельный, а по мнению других, данное положение — это лишь одна из гарантий принципа законности, а не самостоятельный принцип.[15]
В.И. Басков помимо принципа единства и централизации органов прокуратуры (целесообразнее рассматривать их как отдельные, самостоятельные принципы — Черепанов М.М.), принципа законности, принципа независимости органов прокуратуры от местных органов (возникает вопрос, как быть с независимостью от федеральных органов, общественных организаций, должностных лиц, граждан и т.д.? — Черепанов М.М.), называет еще принцип осуществления надзора за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то невозникшим местным и ведомственным влияниям; принцип прокурорского воздействия по выявлению и своевременному устранению нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили; принцип взаимодействия органов прокуратуры с государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами; принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, принцип деполитизации в организации и деятельности органов прокуратуры.[16] Среди названных принципов отсутствует принцип единоначалия.
Автор Ю.Е. Винокуров, например, вообще не обозначает принцип единоначалия как самостоятельный инструмент, а рассматривает его как часть принципа единства прокурорского надзора. Вместе с тем целесообразнее обобщить его в отдельный, самостоятельный принцип.[17]
Ю.А. Лукичев и А.П. Стуканов выделяют принципы законности; единства; централизации; гласности; ограничения совмещения деятельности прокурора с выполнением иных обязанностей.[18] Исходя из этого, не названы такие важнейшие принципы прокурорского надзора, как независимость и единоначалие. Кроме того, отображается, что принцип ограничения совмещения деятельности прокурора с выполнением иных обязанностей является лишь одной из гарантий принципа законности и ни в какой мере не может быть отнесен к принципам как таковым в широком смысле слова.
В.И. Басков называет принцип единства и централизации органов прокуратуры (целесообразнее рассматривать их как отдельные, самостоятельные принципы — Черепанов М.М.); принцип законности; принцип осуществления надзора за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям; принцип прокурорского воздействия по выявлению и своевременному устранению нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили; принцип взаимодействия органов прокуратуры с государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами; принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры; принцип независимости органов прокуратуры от местных органов (возникает вопрос, как быть с независимостью от федеральных органов, общественных организаций, должностных лиц, граждан и т.д.? -Черепанов М.М.); принцип деполитизации в организации и деятельности органов прокуратуры.[19] Среди названных принципов отсутствует принцип единоначалия.
А.Н. Савенков выделяет существование в науке прокурорского надзора следующие принципы: единства; централизации; законности; независимости от федеральных и местных органов (а от общественных объединений, должностных лиц, граждан и т.д.? — Черепанов М.М.); гласности.[20] Также не говорится ничего о принципе единоначалия.
Н.П. Кириллова относит к принципам организации и деятельности прокуратуры следующие: законности; единства; независимости; гласности; деполитизации (внепартийности); недопустимости совмещения прокурорской деятельности с иной оплачиваемой работой[21] (уже отмечалось выше, что это последнее положение суть не принцип, а одна из гарантий принципанезависимости). Как видно, здесь не названы принципы централизации и единоначалия.
В.Г. Бессарабов считает, что к принципам организации и деятельности прокуратуры относятся принципы единства; централизации; независимости;, гласности; «внепартийности» (политической независимости); законности; гуманизма; справедливости; профессионализма; системности и согласованности деятельности. Эти последние четыре принципа, по мнению автора, существуют, но не получили просто нормативно-правового закрепления.[22] Также отсутствует принцип единоначалия.
А.Ф. Смирнов указывает на принципы единства системы органов прокуратуры; централизации системы органов прокуратуры; независимости деятельности; законности деятельности; гласности.[23] Применительно к принципам независимости и законности деятельности, как уже отмечалось, речь здесь должна идти не только о деятельности, но и об организации прокуратуры. Опять же не назван принцип единоначалия.
Ю.И. Скуратов также не выделяет в своих позициях принцип единоначалия, называя принципы единства прокурорской системы, ее централизации, независимости, законности и гласности.[24]
Таким образом, разные специалисты предлагают множество принципов, которые, по их мнению, относятся к организации и деятельности прокуратуры. Но было бы целесообразным остановиться на рассмотрении принципов прокурорского надзора, предложенных в уже упоминаемом выше комментарии к Федеральному Закону «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Комментарий), поскольку там рассматриваются традиционно сложившиеся принципы организации и деятельности прокуратуры и являются правоприменительными нормами в настоящий период времени.
Принцип законности. Как следует из статьи 4 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации», принцип законности в деятельности прокуратуры представляет особое значение. На данном принципе основываются две взаимосвязанные и одновременно осуществляемые и правоприменительные функции: законодательная (охрана закона, то есть борьба с различными его нарушениями) и правоохранительная (охрана субъективных прав и защищаемых законом интересов организаций, граждан и других субъектов).
Для принципа законности характерна двойственная направленность: внешняя и внутренняя. Первая определяет назначение прокурорского надзора. Она касается взаимоотношений прокуратуры с различными организациями, инстанциями, учреждениями, предприятиями, гражданами. Вышеуказанные правовые отношения возникают и развиваются только по поводу исполнения законов и подзаконных актов. Непосредственно с точки зрения законов прокурор проводит проверку действий организаций и граждан, а все их действия оцениваются только с позиций соответствия или несоответствия их закону. Поэтому все иные критерии (целесообразность, справедливость, правильность) в отрыве от законности при осуществлении прокурорского надзора использоваться не могут. Законность — это одновременно и целесообразность, и справедливость, и в какой-то степени правильность и обособленность.
Вторая (внутренняя) направленность определяет нормы подзаконности правовых средств существования прокурорского надзора. Она состоят в том, что органы прокуратуры в своем лице обязаны соблюдать законы и руководствоваться ими, то есть все их действия должны быть законны.
Из принципа законности следует перечень требований к сотрудникам прокуратуры, которые обязаны:
— глубоко знать законы, подзаконные акты, исполнение которых проверяется и на основании которых формулируются его предложения;
— полно выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений, поскольку неполнота таких сведений препятствует правильному применению закона;
- правильно квалифицировать выявленные нарушения законности. Только надлежащая, правильная квалификация действий субъектов дает возможность четко определить все связанные с ними правовые последствия;
- применять эффективные, действенные меры по устранению нарушений законности, причин, их вызывающих, и условий, способствующих их совершению.
Большинство авторов в своих научных трудах называют принцип законности «принципом законности деятельности органов прокуратуры».[25] Допустим, что такое утверждение ложно, поскольку нельзя забывать о законности при порядке организации работы прокуратуры.
Принцип гласности. Данный принцип имеет свое отображение в статье 4 Федерального Закона о прокуратуре: во-первых, органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, а равно законодательства о государственной и иной охраняемой законом тайне (речь идет о пределах гласности в работе органов прокуратуры); во-вторых, органы прокуратуры информируют органы государственной власти и управления, а также население о состоянии законности. Данный принцип означает открытость в организации и деятельности прокуратуры, доступность информации о них для граждан, средств массовой информации и других субъектов. Основываясь на принципе гласности общество в допустимой степени осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры, поскольку повышается уровень информированности населения о состоянии законности в стране и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан, о недостатках и пробелах данной работы, а сами граждане получают возможность беспрепятственно обращаться в органы прокуратуры с сообщениями о правонарушениях и преступлениях.
Для обеспечения принципа законности в составе Генеральной прокуратуры создан центр информации и общественных связей, обязанность которого — информировать через печать, радио, телевидение и другие СМИ общественность о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о принимаемых мерах по борьбе с преступностью и иными нарушениями законности.
Принцип гласности имеет свое проявление также в том, что Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют эту же информацию органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления.
Соблюдение принципа гласности способствует укреплению законности и правопорядка в государстве.
Принцип независимости. Еще Петр I положил этот принцип в основу организации и деятельности прокуратуры: прокуроры в своей деятельности не подчинялись местным чиновникам. В настоящий период времени данный принцип предполагает не только независимость органов прокуратуры и ее сотрудников от местных властей. Так, согласно абзацу 1 пункта 2 статьи 4 Закона, органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и независимы в принятии процессуальных решений.
Таким образом, наиболее корректно и полно, то есть в соответствии с Законом, рассматриваемый принцип должен звучать так: принцип независимости органов прокуратуры от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений.
Некоторые авторы называют данный принцип «принципом независимости и самостоятельности» (например, В.Ф. Крюков). Другие авторы — «принципом независимости от федеральных и местных органов» (например, А.Н. Савенков), хотя более точной, как уже отмечалось ранее, является формулировка принципа независимости прокуратуры, используемая в абзаце 1 пункта 2 статьи 4 Закона, с учетом предложенных дополнений.
Суть принципа независимости в том, что прокурор осуществляет надзор на основе внутреннего убеждения, руководствуясь требованиями правовых норм (пункт 2 статьи 4 Федерального Закона о прокуратуре): органы прокуратуры осуществляют свои полномочия в пределах своей компетенции независимо от органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций и движений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской федерации законами.
Принцип независимости определяет правовое положение прокуратуры в системе государственных органов.
Принцип единства. Он обусловлен функциональным единством и централизацией системы органов прокуратуры, функциональным единством целей и задач органов прокуратуры, единым для всех звеньев прокуратуры законодательством.
Выражением принципа единства можно считать и единство общих требований, предъявляемых к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей прокуратуры. Согласно пункту 1 статьи 40.1 Федерального Закона о прокуратуре это следующие требования: наличие гражданства Российской Федерации; наличие высшего юридического образования, полученного в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющего государственную аккредитацию; обладание необходимыми профессиональными и моральными качествами; способность по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. В пункте 2 той же статьи перечислены единые для всех кандидатов на указанные должности условия, при которых эти кандидаты не могут быть приняты на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе: например, наличие в прошлом или в настоящем судимости; наличие гражданства иностранного государства и другие условия. Но здесь применительно к условию наличия гражданства иностранного государства возникает существенная проблема: человек может являться не гражданином, а подданным другого государства (например, подданным Великобритании). Следовательно, подданный иностранного государства может занять должность прокурора или следователя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации? Налицо пробел в Федеральном Законе о прокуратуре.[26]
Обеспечение единого понимания и применения законов на всей территории Российского государства предполагает построение прокуратуры на основе строгой централизации. Централизация в ее организации и единство законности неразрывны.
Принцип централизации (централизма). Часто его объединяют с принципом единства.[27] Представляется, однако, что целесообразнее рассматривать эти принципы каждый в отдельности, как самостоятельные.
Централизация в прокуратуре включает в себя два вида подчинения: внутреннее и внешнее.
Внутреннее подчинение касается самой прокурорской системы, где каждый нижестоящий прокурор подчиняется вышестоящему и все прокуроры одному центральному органу — Генеральному прокурору Российской Федерации, который обеспечивает единство законности на территории всего государства. Данное положение закреплено в части 1 статьи 4 Федерального Закона о прокуратуре. Ранее данное положение дублировалось и в Конституции Российской Федерации, но в соответствии в законом Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 N 2-ФКЗ О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации[28] данное положение было исключено из Конституции
Подчиненность осуществляется в виде руководства, которое включает в себя:
-принятие управленческих решений, дачу указаний нормативного и индивидуального характера, контроль за их исполнением;
-осуществление контроля за текущей работой нижестоящих органов;
-устранение вскрытых недостатков, нарушений законности;
-решение кадровых вопросов.
Внешнее подчинение закреплено в статье 129 Конституции Российской Федерации, предусмотревшей назначение Генерального прокурора Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской федерации.
Следовательно, централизация — это подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим с общим подчинением их Генеральному прокурору Российской Федерации.
Однако с действием данного принципа также связан ряд проблем.
Во-первых, если вспомнить, например, историю с прокуратурой Чеченской Республики, то станет очевидным явное нарушение принципа централизации, которое имело место во второй половине 90-х годах XX века. Дело в том, что в то время наряду с Генеральной прокуратурой Российской Федерации фактически функционировала Генеральная прокуратура Чеченской Республики Ичкерия, которая возглавляется своим Генеральным прокурором Чеченской Республики Ичкерия, хотя в соответствии с частью 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. Чеченская. Республика являлась, субъектом Российской Федерации. 28 мая 1998 г. между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Чеченской Республики Ичкерия даже было заключено Временное соглашение о правовой помощи.[29] Однако это недопустимо, поскольку согласно принципу централизации Генеральный прокурор один — Генеральный прокурор Российской Федерации, а в Чеченской Республике прокуратуру должен был возглавлять прокурор данного субъекта, который является нижестоящим по отношению к названному Генеральному прокурору. Тем не менее, как видно, факт нарушения принципа централизации имел место.
Принцип единоначалия. Как уже отмечалось выше, в специальной литературе его не выделяет в самостоятельный принцип практически ни один из авторов: почти все они рассматривают это принцип в рамках принципа единства. Тем не менее, предпочтительнее было бы выделить принцип единоначалия в самостоятельный принцип организации и деятельности прокуратуры.
Указанный принцип связан со способом, которым управляется прокуратура. Известно, что управление может осуществляться в двух основных формах: коллегиальной и единоличной, — поэтому закономерен вопрос о наиболее оптимальной форме для прокуратуры. Законодатель здесь избрал единоначалие, поскольку оно в большей степени соответствует функциональному предназначению прокуратуры, обеспечивает законность, целеустремленность и оперативность прокурорской деятельности. Это означает, что прокурор единолично разрешает все вопросы, связанные с прокурорским надзором и с иными направлениями деятельности прокуратуры: все приказы и указания прокурора подписываются им лично и являются обязательными для нижестоящих прокуроров, вышестоящий прокурор может единолично отменить акт надзора нижестоящего прокурора. Каждый прокурор, лично вносит протесты на незаконные акты, представления, возбуждает уголовные дела, принимает иные решения.
Единоначалие повышает персональную ответственность прокуроров за принимаемые решения, в особенности, когда они сопряжены с применением мер государственного принуждения и ограничения прав граждан.[30]
Некоторые авторы считают, что принцип единоначалия является главной отличительной чертой органов прокуратуры от других институтов государственной власти. В.Г. Бессарабов отмечает: «Прокуратура основана на единоначалии, и в этом ее принципиальное отличие от других институтов государственной власти. Строгая иерархия, отношения субординации делают возможной реализацию единой юридической политики в рамках федерального правового пространства».[31]
Дополнительно к единоначалию в прокуратуре достаточно активно используется коллективный (коллегиальный) опыт. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации, прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах создаются коллегии, на которых обсуждаются наиболее важные вопросы организации и деятельности прокуратур. Эти коллегии представляют собой совещательные органы, решения которых реализуются приказами соответствующих прокуроров. Например, в состав Коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации входят Генеральный прокурор Российской Федерации (председатель), его первый заместитель и заместители (по должности), а также другие руководящие работники органов прокуратуры.
Таким образом, в деятельности органов прокуратуры сочетаются единоначалие и коллегиальность.
Говоря о нынешнем конституционном статусе российской прокуратуры, М.С. Шалумов справедливо указывает, что этот статус «…имеет существенные изъяны: специально прокуратуре посвящена лишь одна статья Конституции, регулирование статуса прокуратуры ограничено лишь, вопросами организационного характера и не затрагивает принципиальных моментов’ связанных с определением места, роли и назначения прокуратуры в государстве, соотношения ее полномочий с полномочиями законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти; Конституция вообще не закрепляет функций прокуратуры; отсутствует Федеральный конституционный закон о прокуратуре. Все это способствует нестабильности правового статуса прокуратуры, который в любое время, хотя бы из соображений политической конъюнктуры, может быть изменен федеральным законом, а также бесконечным спорам о том, является ли прокуратура органом государственной’ власти, к какой из трех ее ветвей относится, и какие функции в связи с этим должна выполнять».
Соглашаясь с М.С. Шалумовым, следует добавить, что Конституция Российской Федерации не закрепляет и принципы организации и деятельности российской прокуратуры, что также является серьезным изъяном. Представляется, что придание указанным принципам статуса конституционных принципов способствовало бы возрастанию их роли для всей отрасли прокурорского надзора, для всей российской прокуратуры в целом. В связи с изложенными выше в данном параграфе положениями представляется необходимым предложить, во-первых, выделить в Конституции Российской Федерации самостоятельную главу, посвященную прокуратуре Российской Федерации, исходя из того, что если просто предложить к внесению норму о принципах организации и деятельности российской прокуратуры в статью 129 Конституции, помещенную в главу 7 «Судебная власть», то может возникнуть точка зрения, что указанные принципы необходимо толковать как принципы судопроизводства (уголовного, гражданского, арбитражного).
Во-вторых, как видно из сказанного, необходимо предложить к внесению отдельным пунктом статьи или отдельной статьей уже в новую главу, посвященную прокуратуре Российской Федерации, норму о принципах организации и деятельности прокуратуры
Соглашаясь с М.С. Шалумовым, который указал на проблему отсутствия Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации»,, необходимо также указать на необходимость издания такого закона, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации по вопросам, прямо предусмотренным в ней, издаются федеральные конституционные законы. До сих пор не ясно, почему отсутствует этот закон, а статус российской прокуратуры определяется федеральным законом. Вместе с тем, закрепление принципов организации и деятельности российской прокуратуры в Федеральном конституционном законе о прокуратуре, наряду с их закреплением в Конституции Российской Федерации, еще раз подчеркнуло бы их значимость и роль для всей отрасли прокурорского надзора и для всей российской прокуратуры в целом, с учетом того, что федеральный конституционный закон обладает высшей юридической силой по сравнению с федеральным законом.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Принципы организации и деятельности российской прокуратуры — это идейно-политические и нормативно-руководящие азы, основы прокурорского права, которые имеют свое правовое закрепление в Конституции Российской Федерации, в Федеральном Законе «О прокуратуре российской Федерации» , в иных нормативно-правовых актах о прокуратуре Российской Федерации и прокурорском надзоре, составляющие качественные особенности данной отрасли права и выражающие закономерности становления, развития и осуществления прокурорского права в государстве.
Из данного определения вытекают две основные роли и функции, которые воплощают принципы организации и деятельности прокуратуры:
- они воздействуют на общественные отношения, регулируя их суть (регулятивная роль, функция),
- они оказывают влияние на развитие прокурорского права (нормообразующая роль, функция).
Сущность организации и деятельности российской прокуратуры, ее целей, задач и функций проявляется во всей системе принципов, которая основана на полноценной взаимосвязи. Речь идет о том, что принципы организации и деятельности прокуратуры, закрепленные в Конституции Российской Федерации и Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации», взаимообусловлены и тесно и взаимосвязаны. Они неразрывны и лишь в совокупности могут обеспечить организацию и деятельность прокуратуры.
В юридической литературе можно встретить множество различных вариаций классификации принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. По мнению автора, наиболее полной, отражающей всю сущность и целостность рассматриваемого явления является следующая классификация по двум основаниям:
- I. По сфере действия в одной или нескольких отраслях права:
- общеправовые принципы,
- межотраслевые принципы,
- специфические отраслевые (специфические прокурорские) принципы,
- принципы отдельных институтов (направлений) прокурорского надзора;
- II. По характеру нормативного источника, в котором закреплены принципы (по форме нормативного выражения):
- конституционные принципы,
- принципы, закрепленные в отраслевом законодательстве (то есть в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации» и в других нормативно-правовых актах, касающихся прокурорского надзора).
Одно из ведущих мест в работе занял научно-исторический аспект.
В работе автором, в целях правильного понимания сущности и назначения принципов организации и деятельности прокуратуры современной России, а также выявления существующих проблем, связанных с ними, обратился к истории зарождения данных принципов выявил и исследовал условия и особенности их возникновения, причины и условия их изменения на том или ином этапе истории, особенности понимания людьми разных исторических периодов сущности и назначения этих принципов.
Изучая историю возникновения и развития принципов организации и деятельности российской прокуратуры было выявлено, что одновременно с этим процессом происходит становление и развитие науки прокурорского надзора, которая проявляет все больший и больший интерес к указанным принципам. Подтверждением этому является появление не только многочисленных нормативно-правовых актов о прокуратуре и прокурорском надзоре, но и множества трудов, литературы, по этому вопросу различных государственных, политических и научных деятелей разных исторических эпох, которые пытаются, каждый со своей точки зрения, определить место и роль прокуратуры и прокурорского надзора в обществе и государстве, их цели, задачи и функции, полномочия работников органов прокуратуры, и решить иные проблемы в этой сфере, в том числе относительно принципов организации и деятельности прокуратуры и прокурорского надзора. Возникают споры вокруг этих проблем, что влечет появление различных точек зрения, взглядов, мнений. Вырабатываются различные концепции, теории, подходы и т.п. относительно становления и развития прокуратуры, прокурорского надзора и принципов, на которых они основываются.
Отдельные элементы, черты принципов организации и деятельности российской прокуратуры в виде идей, мыслей, представлений о том, на каких основах должны строиться организация и деятельность прокуратуры России, зародились благодаря Петру I и были воплощены в его указах. В последствии, спустя несколько веков, эти идеи, получив дальнейшее развитие и совершенствование, стали основными идеями, получившими законодательное закрепление, на которых стали базироваться организация и деятельность всей российской прокуратуры и базируются до сих пор. Подчинение организации и деятельности российской прокуратуры рассмотренным принципам было, бесспорно, важным и великим достижением науки прокурорского надзора.
В зарубежных странах очень мало прокуратур, которые были бы сходны по организации, содержанию деятельности и принципам с российской прокуратурой. Например, лишь в Португалии прокуратура не относится ни к одной ветви власти, обладает функциями, сходными с целями и задачами российской прокуратуры и даже в чем-то их превосходящими.[32]
Конституции зарубежных стран почти ничего не говорят или говорят очень мало о правовом статусе и в том числе принципах организации и деятельности прокуратуры. Это объясняется тем, что прокуратура здесь рассматривается не как автономная система, а как часть судебной или исполнительной власти. Это практически выражается в том, что прокуратура организационно находится при судах и высшей прокурорской должностью является прокурор при Верховном суде страны. Судьи и прокуроры входят в корпус магистров, подчинены общим правилам законодательства о магистратуре. Представители прокуратуры — ответственные магистраты, которые находятся в соподчинении, не могут быть переведены, временно отстранены от должности, уволены, за исключением случаев, указанных в законе. Назначение, введение в должность, перевод и передвижение по службе, применение к ним дисциплинарных мер входят в компетенцию ведомства Генерального прокурора.
Переходя к проблемам, раскрытым в результате выполнения выпускной квалификационной работы следует особо отметить то, что Конституция Российской Федерации не закрепляет принципы организации и деятельности российской прокуратуры, что является серьезным изъяном. Представляется, что придание указанным принципам статуса конституционных принципов способствовало бы возрастанию их роли для всей отрасли прокурорского надзора, для всей российской прокуратуры в целом. В связи с этим считаю целесообразным предложить, во-первых, выделить в Конституции Российской Федерации самостоятельную главу, посвященную прокуратуре Российской Федерации, исходя из того, что если просто предложить к внесению норму о принципах организации и деятельности российской прокуратуры в статью 129 Конституции, помещенную в главу 7 «Судебная власть», то может возникнуть точка зрения, что указанные принципы необходимо толковать как принципы судопроизводства (уголовного, гражданского, арбитражного).
Во-вторых, как видно из сказанного, необходимо предложить к внесению отдельным пунктом статьи или отдельной статьей уже в новую главу, посвященную прокуратуре Российской Федерации, норму о принципах организации и деятельности прокуратуры
Так же считаю должным указать на проблему отсутствия Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации», необходимо также принять такой закон, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации по вопросам, прямо предусмотренным в ней, издаются федеральные конституционные законы.
1 2