1 2
Оглавление
Введение.
Глава 1. Общая характеристика полиции как правоохранительной структуры.
1.1. Полиция и ее роль в системе правоохранительных органов в РФ..
1.2. История становления органов, обеспечивающих общественный порядок в России.
1.3. Понятие и функции полиции в зарубежных странах.
Глава 2. Особенности функционирования полиции на современном этапе.
2.1. Правовые основы статуса и деятельности полиции в РФ..
2.2. Основные направления деятельности полиции.
2.3. Организация и структура полиции в РФ..
Глава 3. Проблемы и пути совершенствования законодательства о полиции.
3.1. Проблемы правового регулирования деятельности полиции в России.
3.2. Совершенствование регламентирования деятельности полиции.
Заключение.
Список использованных источников…………………………………………………………..
Введение
Актуальность темы работы. Несмотря на определенную стабилизацию в последнее десятилетие экономической и политической обстановки в Российской Федерации, задача защиты общества и граждан от правонарушений и преступных посягательств остается весьма актуальной. Продолжающийся рост преступности, повышение ее уровня, присущие ей общественно опасные тенденции оказывают отрицательное влияние на все стороны жизнедеятельности государства и общества, серьезно тормозят социально-экономические и политические преобразования России, подрывают ее международный авторитет.
Дальнейшая криминализация общественных отношений может стать неодолимой преградой стабилизации общества. Чтобы не допустить этого и взять криминальную ситуацию под контроль, необходимо последовательно реализовывать взвешенную государственную политику борьбы с правонарушениями и преступлениями.
В силу своего предназначения органы охраны общественного порядка должны осуществлять свою подлинную роль инструмента, предназначенного для оптимизации характеристик области внутренних дел государства и способствовать обеспечению правопорядка.
Однако практика организации и осуществления деятельности органов внутренних дел в сфере борьбы с правонарушениями и преступлениями страдает определенными недостатками. Кроме того, и сами нормы законодательства, как и практика их применения, требуют совершенствования.
В рамках реформирования системы правоохранительных органов в феврале 2011 года Президентом РФ был подписан Федеральный закон РФ № 3-ФЗ «О полиции»[1]. С 1 марта 2011 года в России существует правоохранительный орган – полиция, заменившая милицию.
Закон «О полиции» стал одним из наиболее обсуждаемых нормативно-правовых актов в России. Он направлен на создание законодательных основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями.
Законом предусмотрено комплексное решение задач по устранению несогласованности норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также пробелов в правовом регулировании деятельности милиции. На современном этапе полиция должна сосредоточить основные усилия на защите прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными стандартами.
При этом, при разработке Закона учитывались, принципы и подходы к модернизации России, сформулированные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года, преобразования, которые осуществляются в правоохранительной сфере, а также достижения науки, отечественный и зарубежный опыт функционирования полицейских институтов.
В связи с изложенным на сегодня особо актуальным представляется анализ статуса полиции в системе правоохранительных органов.
Объект исследования – общественные отношения, связанные с правовым регулированием статуса и деятельности органов полиции в системе правоохранительных органов РФ в соответствии с Законом «О полиции».
Предмет исследования – нормы законодательства, научные работы авторов по вопросам статуса и деятельности полиции.
Цель исследования –анализ норм законодательства о статусе и деятельности полиции, а также научной и учебной литературы в исследуемой сфере, рассмотрение путей совершенствования законодательства.
Задачи работы:
— рассмотреть статус полиции и ее роль в системе правоохранительных органов РФ;
— исследовать историю становления органов, охраняющих общественный порядок, в России;
— изучить понятие и функции полиции в зарубежных странах;
— рассмотреть правовые основы статуса и деятельности полиции в РФ;
— исследовать основные направления деятельности полиции;
— проанализировать организацию и структуру полиции в РФ;
— выявит проблемы правового регулирования деятельности полиции в России;
— изучить пути совершенствования регламентирования деятельности полиции.
Методологическую основу исследования составили общие и частные средства изучения, основанные на материалистическом подходе изучения явлений общественной жизни в их взаимосвязи.
Практическая значимость работы заключается в том, что данное исследование и сделанные на его основе выводы могут быть использованы не только практическими работниками правоохранительных органов в процессе правоприменительной деятельности, но и в учебном процессе.
Структура работы обусловлена логикой и результатами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.
Глава 1. Общая характеристика полиции как правоохранительной структуры
1.1. Полиция и ее роль в системе правоохранительных органов в РФ
Деятельность полиции и защита прав человека представляют собой динамичную и постоянно развивающуюся область исследований.
В последнее время правозащитное сообщество расширило сферу своего внимания, охватив не только действия государства и его субъектов как нарушителей прав человека, но и положительные обязательства государства в этой области. Подобная позиция дает возможность рассматривать полицию как структуру, стоящую на защите прав человека[2].
В каждой стране мира существует одна или несколько полицейских служб.
В общем и целом, в любом государстве работа полиции связана с охраной порядка, а также с предупреждением и раскрытием преступлений.
В системе правоохранительных органов полиция считается основной структурой, отвечающей за обеспечение безопасности и поддержание порядка. Принято считать, что полиция осуществляет три основные функции:
— предупреждение и расследование преступлений;
— поддержание общественного порядка;
— оказание помощи населению[3] (ПРИЛОЖЕНИЕ 1).
В соответствии со ст.1 Федерального закона РФ «О полиции», полиция в РФ предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.
Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.
Таким образом, за полицией законодательно закрепляются правоохранительные функции[4].
Подобным образом ранее в ч.1 ст.1 Закона РФ от 18.04.1991 года № 1026-1 «О милиции»[5] было определено, что милиция в России – это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных названным Законом и другими федеральными законами.
Положения ч.1 ст.1 Федерального закона РФ «О полиции» согласуются со ст.1 Европейского кодекса полицейской этики[6], определяющей, что основными целями полиции в демократическом обществе, регулируемом принципом верховенства права, являются: обеспечение общественного спокойствия, соблюдения закона и порядка в обществе; защита и соблюдение основных прав и свобод человека в том виде, в котором они закреплены, в частности, в Конвенции о правах человека[7]; предупреждение преступности и борьба с ней; выявление преступности; оказание помощи и услуг населению.
Анализ норм статьи 1 Федерального закона РФ «О полиции» позволяет выделить следующие три основных предназначения полиции в современной России:
— защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства;
— противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности;
— обеспечение общественной безопасности.
Как следует из ч.1 ст.2 Конституции РФ[8] права и свободы граждан являются высшей ценностью. То есть, защита прав человека и гражданина – это конституционный принцип.
Полиция в РФ обязана защищать права и свободы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Защита от преступных и иных противоправных посягательств представляет собой комплекс разнообразных мероприятий по их выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию, устранению (снижению тяжести) их общественно опасных, вредных последствий, оказанию непосредственной помощи пострадавшим, восстановлению нарушенных прав и законных интересов.
В качестве отдельного предназначения полиции законодатель называет охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.
Понятие общественного порядка уже давно является предметом рассмотрения в среде ученых. В широком смысле слова, чаще всего, под общественным порядком понимается совокупность всех социальных связей и отношений, складывающихся под воздействием всего круга социальных норм, то есть, по сути, правопорядок.
В общей теории права общественный порядок рассматривается как социальная категория, охватывающая систему (состояние) волевых, идеологических общественных отношений, предопределяемых экономическим базисом и характеризующихся соответствием поведения их участников господствующим в обществе социальным нормам (правовым и неправовым)[9]. По мнению И.Н. Даньшина общественный порядок – «это порядок волевых общественных отношений, складывающихся в процессе сознательного и добровольного соблюдения гражданами установленных в нормах права и иных нормах неюридического характера правил поведения в области общения и тем самым обеспечивающих слаженную и устойчивую совместную жизнь людей в условиях развитого общества»[10]. А.В. Серегин характеризовал общественный порядок как «урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности»[11].
Как видится, определение общественного порядка наиболее точно сформулировал В.И. Зарубин. Под общественным порядком он понимает урегулированные нормами права и морали общественные отношения, в своей совокупности обеспечивающие общественное спокойствие, общепринятые нормы поведения, нормальную деятельность предприятий, учреждений и организаций, транспорта, сохранность всех видов собственности, а также уважение общественной нравственности, чести и достоинства граждан[12].
Общественный порядок полиция охраняет, а общественную безопасность обеспечивает.
Юридический энциклопедический словарь понятие «общественная безопасность» трактует как систему общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий[13].
Понятие «общественная безопасность» в официальных правовых документах не определено. Но оно устойчиво закрепилось в общественном сознании и используется в ведомственных нормативных правовых актах, во многих научных публикациях.
Некоторые аспекты общественной безопасности закреплены в федеральных законах «О безопасности»[14], «О противодействии терроризму»[15] и др.
Под безопасностью в современной науке понимается состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства[16]. К основным объектам безопасности относятся: личность – ее права и свободы; общество – его материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
Обеспечение безопасности достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Ч.3 ст.1 Федерального закона РФ «О полиции» обязывает полицию в пределах своих полномочий оказывать содействие:
— федеральным органам государственной власти;
— органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
— иным государственным органам;
— органам местного самоуправления;
— иным муниципальным органам;
— общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности;
— должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.
Таким образом, термин «полиция» исторически, филологически и юридически апробирован, традиционен, универсален и имеет ряд несомненных достоинств.
Аппарат, в полномочия которого входит выполнение важнейших обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности во всех странах мира, представляет собой универсальный инструмент принуждения и в большинстве стран называется «полицией».
Именно этот аппарат в первую очередь охраняет общественный порядок, публичную безопасность, жизнь, здоровье и имущество граждан.
С другой стороны, термин «полиция» является широким и компактным, объединяющим в одну систему все надзорно-принудительные органы, как милитаризованные, так и гражданские, которые применяют административное принуждение и административную юрисдикцию в целях охраны общественного порядка, то есть осуществляют полицейскую деятельность.
И, наконец, термин «полиция» достаточно четко отграничивает полицейскую деятельность от управленческой. А это предполагает, что в полиции должны служить только те сотрудники, которые выполняют «чистые» полицейские функции.
Для этой деятельности характерны следующие специфические признаки.
- Это деятельность по руководству специальными структурами исполнительной власти по организации их деятельности, направленной на охрану общественного порядка, обеспечение общественной, государственной, экономической и любой другой безопасности.
- Особый характер полицейской деятельности раскрывается в понятии «охраны», которое входит в ее содержание и составляет основу этой деятельности.
- Полицейская деятельность является профессиональной по своей природе.
1.2. История становления органов, обеспечивающих общественный порядок в России
Появление специализированных органов полицейской направленности и выделение должностных лиц, занятых следственной работой по уголовным делам, связано с эпохой правления Ивана Грозного и относится к середине XVI века.
Согласно «Историческому очерку образования и развития полицейских учреждений в России», можно выделить три периода развития органов полиции в России: удельно-вечевой, Московский и Императорский.
Первый период, удельно-вечевой, характерен тем, что полицейские полномочия были сосредоточены «главным образом в руках частных лиц и церкви»[17]ограничены рамками с момента возникновения Киевской Руси до ее распада.
Второй период, Московский, ознаменовался зарождением нормативно-правовой базы и существованием как местных, так и центральных полицейский учреждений.
И третий этап, Императорский, характеризуется тем, что вся полицейская деятельность была сосредоточена в руках центральной власти.
Согласно Судебнику 1497 года, для исполнения судебно-полицейских функций в крупных вотчинах учреждались должности наместников, волостителей и их тиунов. Они обязывались «без старосты и без лучших людей суда не производить»[18].
Появление специализированных органов полицейской направленности и выделение должностных лиц, занятых следственной работой по уголовным делам, связано с эпохой правления Ивана Грозного и относится к середине XVI века. Принятый в 1550 году новый Судебник во многом был направлен на ограничение произвола местных властей.
Н.Д. Чечулин, характеризуя организацию управления городами в XVI столетии дал ей весьма точную характеристику. Он отмечает, что управление городами не было тогда правильно организовано; управляли ими то наместники, то воеводы, то дьяки; вместе с тем власть и значение тех и других не были определены совершенно точно: то выше считались воеводы ,то наместники. Во многих городах рядом с воеводами мы видим городничих, или городовых «прикащиков», наблюдавших, по-видимому, за внешним порядком и общественной безопасностью в городе[19].
На всем протяжении описанного периода истории можно наблюдать сочетание государственной и негосударственной (общественной) полицейской деятельности.
Наиболее полно административно-полицейские функции исполняли уполномоченные представителя князя на местах –наместники и волостели. Они содержались за счет натуральных и денежных сборов с населения (отправлялись «на корм»). В пользу «кормленщиков» шла значительная часть от судебных пошлин и уголовных штрафов, которые они сами и назначали в качестве наказания за те или иные преступления, так как чаще всего наместники и волостели наделись полномочиями «суда и расправы»[20].
Во второй половине XVI века вводится воеводское управление. Этот процесс характеризовался распространением от периферии к центру. Постепенно, по мере упадка губных учреждений, воеводы сосредоточивают все большую власть, в том числе административно-полицейские функции. Указом от 20 февраля 1664 года воеводам отводилась роль организаторов.
Начиная с XVII столетия функция полицейской власти распределялась между разнообразными правительственными, общественными и духовными властями, а также частными лицами, начиная от приказов, как центральных органов управления и воевод на местах и кончая помещиками и их управляющими в поместьях.
Однако с XVII века полицейская деятельность во все большей степени начинает сосредоточиваться в руках правительственной власти.
При Петре Великом полицейская деятельность состояла в устройстве разных канцелярий по образцу полицейского государства, господствовавшего в то время в Германии (берг-коллегия, мануфактур-коллегия, коммерц-коллегия, медицинская канцелярия); во введении в городах корпораций – гильдий и цехов; в устройстве исполнительной полиции в Петербурге[21].
Именно Петр I, реформировавший весь государственный аппарат, российскую армию, положил начало регулярной полиции, издав в 1718 году Указ «Об учреждении в новой столице – Петербурге должности генерал-полицмейстера»[22].
Среди проведенных им реформ следует отметить реорганизацию государственного управления, основная цель которой состояла в укреплении и обеспечении необходимыми властными институтами абсолютной монархии.
Новая страница в истории регулярной полиции открывается с 1732 года, когда руководство «всеми полициями» в стране передается назначенному генерал-полицмейстером В.Ф. Салтыкову, который непосредственно возглавил петербургскую полицмейстерскую канцелярию, ставшую главной. Углублялась и специализация отдельных подразделений Главной полицмейстерской канцелярии.
Государственные реформы в сфере выделения специальной области полицейских дел и назначении для их отправления особых органов сделали крупный шаг вперед на пути правильной организации благоустройства и благочиния.
После смерти Петра I был образован кабинет Ее Величества, и принцип коллегиальности в системе государственного управления стал нивелироваться. Основные принципы реформы государственного управления были определены Екатериной II в наказе 14 декабря 1766года. Наказ, в числе прочего, содержал положение о том, что лучше предупреждать преступления, нежели их наказывать. В связи с этим в качестве важнейшей задач полиции формулировалось предупреждение преступлений.
В соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 года об учреждении министерств на министра внутренних дел возлагалась обязанность «пешись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи». Соответственно в министерстве внутренних дел сосредоточивался большой круг функций.
В составе Департамента внутренних дел МВД была образована Экспедиция спокойствия и благочиния, состоявшая из двух столов (отделений), ведавших соответственно сельской и городской полицией.
Таким образом, в устройстве полиции был сделан весьма серьезный шаг к усилению централизации в охране общественного порядка и борьбе с преступностью.
В 60-е годы XIX века было принято несколько нормативных актов, регламентировавших деятельность ключевых фигур столичной полиции: инструкция городовым и инструкция околоточным надзирателям Санкт-Петербургской полиции. Городовые, как и нижние чины полицейской стражи, несли службу на постоянных и подвижных постах[23].
В Петербурге главное управление полицией возлагалось на генерал-губернатора, общее управление осуществлял обер-полицмейстер и управа благочиния, управление частями и кварталами – частные приставы и квартальные надзиратели.
Управа благочиния разделялась на два департамента (исполнительных и судебных дел). В каждой части города были введены два пристава (исполнительных и следственных дел). Надзор за ведением дел был поручен стряпчему полицейских дел.
Таким образом, городская полиция к середине XIX столетия, действовавшая по закону от 24 октября 1803 года, мало изменилась с точки зрения своей организации и выполняемых задач по сравнению с городской полицией прошлого века.
В последней четверти XIX столетия кардинально изменяется вся система политического сыска. Антиправительственное, революционное движение охватывает все более широкие массы. Для усиления борьбы с революционным движением были приняты меры к усилению полицейского нажима, расширению административно-карательного воздействия. Одним из первых проявлений этого стало создание в соответствии с Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881года Особого совещания при министерстве внутренних дел, наделавшегося правом внесудебной репрессии. Но постепенно в МВД пришли к пониманию того, что следует изменить методы деятельности политической полиции.
В период политической реакции 80-90-х годов самодержавие не только укрепляет карательный аппарат, но и стремится создать «правовую основу» его деятельности, наделяя административно-полицейские органы самыми широкими полномочиями.
Во второй половине XIX века, после отмены крепостного права, в системе полицейских органов Российской империи произошли большие изменения. Наиболее крупным из них было объединение в 1880году в рамках Департамента полиции МВД общей и политической полиции. Тогда же органы полиции освобождаются от хозяйственной и судебно-следственной деятельности и становятся в полном смысле слова полицейскими органами.
Изменяющаяся политическая и экономическая обстановка в начале XX века в России, резкий рост преступности требовали от правительства более гибкой внутренней политики, в том числе реформирования всего полицейского аппарата и повышения его эффективности. В связи с этим появляется ряд проектов преобразования всей полицейской системы.
С 1906года в стране почти постоянно работали различные комиссии и подкомиссии, которые выработали значительное число проектов по переустройству полицейских сил.
До последних дней своего существования царское правительство укрепляло и расширяло полицейский аппарат, видя в полиции свою главную опору (армия к концу 1916 – началу 1917 гг. была уже ненадежна в политическом отношении). 30 октября 1916 года царь утвердил Положение об усилении полиции в 50 губерниях империи и об улучшении материального положения полицейских чинов[24].
К 1917 году полиция России была превращена в мощную, разветвленную систему органов. Однако весь этот гигантский аппарат не смог спасти самодержавие от гибели, что определялось развитием экономики, объективными изменениями социальных отношений, глубинными политическими процессами в стране и в мире.
28 февраля 1917 года была учреждена городская милиция, а также избран ее начальник.
На смену уничтоженной полиции в первые месяцы Февральской революции 1917 года по инициативе вновь создаваемых государственных органов, политических партий, общественных организаций, классов и социальных групп создавались различные виды милиции: городская, сельская, гражданская, студенческая. Но, несмотря на разнообразие видов и форм организации, их объединяли общие цели – охрана общественного порядка и борьба с преступностью. В противовес данным видам милиции, на заводах и фабриках была организована рабочая милиция, функции которой не ограничивались только охраной общественного порядка, а были достаточно многообразны.
Первым нормативным актом, регламентировавшим деятельность милиции революционного времени, стало постановление НКВД РСФСР от 28 октября 1917 года «О рабочей милиции»[25].
Опыт первых лет строительства и деятельности советской милиции был законодательно закреплен в Положении о рабоче-крестьянской милиции, утвержденном ВЦИК РСФСР 10 июня 1920 года[26]. Положение четко обозначало структуру, состав и функции милиции, выступавшей в качестве исполнительного органа на правах вооруженных частей особого назначения – ЧОН. Оно регламентировало характер деятельности всех структурных подразделений милиции с учетом условий военного времени и на определенное время стало для нее основным директивным документом.
В составе милиции с течением времени возникали новые подразделения. В 1936году были созданы подразделения Государственной автомобильной инспекции(ГАИ), в 1937 году – по борьбе с хищениями и спекуляцией (БХСС). К 1941 году в структуре Главного управления рабоче-крестьянской милиции имелись отделы уголовного розыска, БХСС, наружной службы, ГАИ, железнодорожной милиции, паспортный, научно-технический, по борьбе с бандитизмом.
Впоследствии в разные годы в состав милиции вошли такие отделы, как отряды милиции специального назначения – спецназ (1987), отряд милиции особого назначения – ОМОН (1988), Главное управление по борьбе с организованной преступностью – ГУБОП (1992) и другие.
В 1990 году в России было создано Национальное центральное бюро Интерпола[27].
Первоначально милиция подчинялась и входила в состав НКВД РСФСР (1917-1930), 15 декабря 1930 года ЦИК (Центральный исполнительный комитет) и СНК (Совет народных комиссаров) СССР приняли постановление «О ликвидации наркоматов внутренних дел союзных и автономных республик».
После упразднения наркоматов на базе управлений коммунального хозяйства, милиции и уголовного розыска были учреждены одноимённые управления непосредственно при СНК РСФСР. Такой порядок сохранялся до 1934 года. Затем был вновь организован НКВД СССР, и милиция подчинялась ему (1934-1946), потом МВД (Министерству внутренних дел) СССР (1946-1960), МВД РСФСР (1960-1968), МВД СССР (1968-1991). С 1991 года милиция находилась в ведении министерства внутренних дел РСФСР.
В декабре 1991 года был принят Закон РСФСР «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика», согласно которому государство РСФСР стало именоваться Российская Федерация(Россия). В связи с этим все органы, учреждения и организации МВД СССР на территории России были переведены под юрисдикцию России с включением их в систему МВД России.
До 1 марта 2011 года деятельность милиции регулировалась федеральным законом РСФСР «О милиции».
По инициативе Президента РФ Дмитрия Медведева 7 августа 2010 года в Интернете была открыта общественная дискуссия по законопроекту «О полиции», продлившаяся до 15 сентября. Законопроект 27 октября 2010 года был внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ, 28 января законопроект был одобрен Думой в третьем, окончательном чтении. Закон «О полиции» был подписан президентом РФ Дмитрием Медведевым 7 февраля 2011 года. Дата вступления нового закона в силу – 1 марта 2011 года.
Закон «О полиции», разработанный в рамках реформы российских органов внутренних дел, предусмотрел, что милиция сменяет название на полицию.
Закон определяет статус, права и обязанности сотрудника полиции, освобождает полицию от дублирующих и несвойственных функций, призван закрепить партнерскую модель отношений между полицией и обществом.
Таким образом, основные предпосылки становления органов полиции состоят в сложном взаимодействии экономических, социальных, политических факторов всего периода ее существования. В их основе была необходимость укрепления принципа единоначалия Российской империи, а также распространение в обществе либеральной и революционной идеологии.
Россия, государство с многовековыми традициями, уникальными особенностями и опытом организации органов власти, строилась на принципах единовластия, переплетения унитаризма и федерализма.
В истории полицейских органов наличествуют многие масштабные реформы в организации и деятельности полиции. Общая тенденция развития органов полиции сводилась к последовательному усилению централистских начал в руководстве ими, сужению круга возлагаемых на них обязанностей и сосредоточению усилий на охране общественного порядка и борьбе с преступностью, появлению специализированных полицейских аппаратов, все более четкому нормативно-правовому определению статуса полиции, ее роли и места в государственном механизме.
1.3. Понятие и функции полиции в зарубежных странах
Органы полиции зарубежных стран на современном этапе стали объектом интенсивных административных системно-структурных преобразований, обобщение и рассмотрение которых еще не в достаточной степени является предметом научного анализа в их сравнительной характеристике.
Настоящее реформирование полиции зарубежных стран обусловлено специфической особенностью полицейской работы: обеспечение безопасности общества, поддержание правопорядка в государстве, борьба с новыми угрозами обществу, ориентация на взаимодействие с гражданами и общественными институтами и др.
Органы полиции с древнейших времен являются основным элементом механизма безопасности любого государства, основой полицейской системы; постоянно реформируясь и совершенствуясь, они изменяются соответственно задачам современного общества. Полиция и ее деятельность являются сложным, исторически изменяющимся государственно-правовым и социальным институтом. Сущность полицейской деятельности определяется формой устройства государственной власти, задачами, стоящими перед конкретным государством и политическим режимом[28].
Термин «полиция» произошел от греческого слова «политейя» (полис-город) и первоначально означал городское (государственное) устройство. Но с конца XVI века его начали употреблять во Франции в несколько ином смысле: под термином «police» французы (а чуть позже немцы) под термином «polizei» стали подразумевать правительственную деятельность, направленную на обеспечение общественного благополучия и общественного порядка.
В античном мире функции по обеспечению правопорядка возлагались преимущественно на войско, которое являлось единственным универсальным инструментом как для защиты от внешних врагов, так и любых нарушений властных предписаний, создававших угрозу внутренней безопасности.
По мере развития цивилизации постепенно возрастала специализация государственных институтов, и полиция стала все более четко обособляться от армии и органов общинного управления. Как в монархиях, так и республиках полицейские силы выступали, по сути, в качестве орудия центральной власти.
Специфика развития государственности в эпоху феодализма оказала серьезное влияние на основы организации и функционирование полиции. Типичным для европейских стран стало возникновение почти в каждой сеньории полицейских сил, полностью независимых от центральной власти. Превращение полиции в орган, призванный обеспечивать соблюдение правопорядка в национальном масштабе, произошло в эпоху абсолютизма.
Этот процесс протекал в Австрии, Англии, Испании, Пруссии, Франции в течение XV-XVII столетий. Во Франции в рассматриваемое время функционировали подчиненные короне крупные полицейские силы в провинциях, городах, на основных дорогах, а также специализированные органы, предназначенные для проведения предварительного расследования, осуществления политического сыска и др. Причем юрисдикция полиции определялась главным образом административным путем королевскими эдиктами и ордонансами.
ХV-ХVII вв. для многих немецких государств были периодом «полицейских регламентов», в основе которых лежало стремление «упорядочить» все сферы общественной жизни путем ее детальной регламентации и создания разветвленной системы учреждений, призванных следить за реализацией административно-полицейских предписаний. Полицейские формирования в таких условиях могли по своему усмотрению подавлять любые действия, которые власти находили опасными для «общественного порядка и спокойствия»[29].
В Англии и Уэльсе, позднее в Шотландии интенсивно развивались процессы становления и укрепления местного самоуправления и соответственно децентрализации полиции. Руководство и контроль над нею с XIV века были сосредоточены в руках «мировой» юстиции в лице местных судей-дворян. Именно они несли ответственность за осуществление в местном масштабе древней королевской прерогативы поддержания правопорядка. Полицейские функции возлагались до начала XIX века непосредственно на граждан: каждый домовладелец давал клятву содействовать розыску и наказанию преступников, был обязан один год отслужить в качестве констебля.
По сути, профессиональная полиция появилась в странах континентальной Европы в эпоху абсолютизма. Не случайно именно этот этап развития феодального общества получил в историко-правовой науке определение «полицейского государства».
Историческое значение образования и деятельности полиции как самостоятельного государственного института в тот период заключается в том, что она явилась одним из мощных и эффективных инструментов в установлении централизованной государственности в наиболее крупных странах континентальной Европы того времени – во Франции, Австрии, Пруссии, России.
Полицейская деятельность в современном демократическом государстве определяется двумя основными моделями ее организации: «континентально-европейской» и «англосаксонской».
Первая модель характеризуется жестким децентрализованным управлением полицейскими ведомствами со стороны государства, властной «вертикалью» полномочий (примером такой модели являются Австрия, Германия, Италия, Испания и Франция). Британская модель (англосаксонская) отличается децентрализацией управления, повышением полномочий местных органов власти и меньшими по объему полицейскими функциями.
Так, федеральное устройство США предполагает независимость местных органов власти от органов власти штата, которые, в свою очередь, независимы от федерального правительства. На каждом из этих трех уровней государственной власти имеются собственные, автономные органы расследования. Федеральные органы проводят расследования преступлений, законодательно отнесенных к подследственности и подсудности федерального правительства, а следственные органы в штатах расследуют преступления, которые отнесены к компетенции властей штатов[30].
В США нет общенационального министерства с функциями главного штаба полицейских сил, а также федеральной полиции как таковой, то есть центрального ведомства, наделенного традиционными полицейскими функциями. Каждый штат, крупный город, более мелкий населенный пункт имеет свое полицейское ведомство, независимое от других. Все государственные органы, наделенные правом проведения оперативной и следственной работы, производства задержаний, арестов, обысков и изъятий, возбуждения и осуществления уголовного преследования, именуются в Соединенных Штатах правоприменяющими ведомствами (lawenforcementagencies).
В Федеративной Республике Германия функции по поддержанию общественного порядка законодательно разделены между соответствующими полицейскими структурами на федеральном уровне, а также на уровне земель (16 федеральных земель). Основными правоохранительными институтами являются Федеральная полиция (Bundespolizei), Земельная полиция (Laenderpolizei) и Федеральное ведомство криминальной полиции (Bundeskriminalamt).
Систему полицейских органов и спецслужб США составляют федеральная полиция, полиция штата, органы местной полиции.
Федеральная полиция, входящая в состав большинства федеральных министерств и ведомств, функционирующая на основе федерального законодательства и включающая: полицейские органы департамента юстиции, специальную федеральную полицию по охране столицы США, здания парламента и резиденции президента США, полицейские органы Министерства финансов, Управление расследований службы внутренних доходов Федерального налогового управления, Федеральное полицейское подразделение департамента почт, а также военную полицию Министерства обороны США.
Система функционирования полицейских служб в федеральных правоохранительных органах США является универсальной (она строится на основе принципа отраслевой специализации с учетом административно-территориального деления страны), но организована она с учетом американской специфики – множественности исторически сложившихся различных полицейских ведомств и особенностей задач, возложенных на входящие в них традиционные полицейские службы. Данный принцип положен в основу организации и деятельности всех звеньев полицейской системы Соединенных Штатов вне зависимости от ведомственной принадлежности конкретного полицейского агентства, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Полиция штата включает полицейское управление полиции штата, службу безопасности штата, другие полицейские подразделения. Также правоохранительную деятельность осуществляют органы местной полиции, железнодорожная и промышленная (частная) полиция.
Систему полицейских органов Германии составляют Федеральное министерство внутренних дел Германии (BundesministeriumdesInnern), которое несет ответственность за обеспечение внутренней безопасности и защиты конституционного строя, защиту гражданского населения от бедствий и терроризма, административные вопросы и спорт, а также Федеральная полиция (Bundespolizei или BPOL), подчиняющаяся Министерству внутренних дел и выполняет комплексные задачи в соответствии с Федеральным законом о полиции и рядом других законодательных актов. Федеральная полиция тесно взаимодействует с организованной сетью различного рода служб безопасности федерального и земельного подчинения и на основе партнерства с коллегами-полицейскими федеральных земель и пограничными службами зарубежных стран.
Особое место в системе правоохранительных органов Германии занимает Федеральное ведомство криминальной полиции (Bundeskriminalamt или BKA). Оно является центральным органом, отвечающим за координацию действий федеральных и земельных структур во всех вопросах, связанных с полицейской деятельностью; выступает в роли основного разведывательного ведомства и хранилища информации о деятельности полиции Германии; является учредителем Национального центрального бюро Международной организации уголовной полиции (Интерпол) Федеративной Республики.
Итак, исходя из компетенции решаемых задач, полицию можно разделить на «коммунальную» (в функции которой входит оказание разного рода социальных услуг) и «оперативную» (правоохранительную)[31].
К сожалению, результаты деятельности полицейских аппаратов в современных демократических странах не столь впечатляющи, о чем можно судить, например, по довольно низкой раскрываемости преступлений и неспособности эффективно нейтрализовать акции мафии, особенно в экономической сфере. Однако нации, сделавшие выбор в пользу демократии, признают такое положение приемлемым, о чем свидетельствует высокий социальный рейтинг полиции.
В основе этого лежат укоренившаяся в общественном сознании приверженность к демократическим ценностям, доверие к государству и его институтам, убежденность в том, что полиция достигает максимума в складывающейся ситуации, и одновременно неприятие присущих авторитаризму методов снятия криминальной напряженности, неизбежно сопряженных с серьезным и массовым ограничением прав и свобод личности.
В круг обязанностей полиции входит не только борьба с преступностью, но и осуществление иных мероприятий в сфере социального обслуживания населения.
1 2