1 2
Глава 2. Особенности функционирования полиции на современном этапе
2.1. Правовые основы статуса и деятельности полиции в РФ
Правовую основу деятельности полиции, в соответствии с положениями ст.3 Федерального закона РФ «О полиции», составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции (ПРИЛОЖЕНИЕ 2).
Таким образом, закон закрепляет правовую основу деятельности полиции, под которой понимается совокупность нормативных правовых актов, изданных уполномоченными органами власти в установленном порядке, касающихся отдельных аспектов деятельности полиции: структуры, содержания обязанностей и прав, порядка взаимодействия с другими органами исполнительной власти, вопросов социального обеспечения, гарантий реализации прав и др. Закрепленная в статье нормативная основа построена по принципу «юридической иерархии», определяющей приоритет одних документов по отношению к другим[1].
На первое место, кроме Конституции РФ, поставлены общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры обладают высшей юридической силой по отношению к законам.
Однако ядром российского законодательства, регулирующим деятельность полиции, является Конституция РФ, в которой содержатся основные правовые постулаты, реализация которых находит свое отражение в отраслевом законодательстве. Применительно к деятельности полиции особое значение приобретают следующие нормы Основного Закона: во-первых, блок норм, посвященный правам и свободам человека и гражданина (ст.ст.2, 17-52), во-вторых, правовой блок, посвященный гарантиям данных прав (ст.ст.53-56), в-третьих, блок норм, касающийся правовой природы исполнительной власти (ст.110-117).
После Конституции РФ к числу нормативных актов, формирующих нормативную основу деятельности полиции, относится Федеральный закон РФ «О полиции», регламентирующий самые разнообразные аспекты деятельности полиции. По отношению ко всем иным нормативным актам Закон о полиции является наиболее содержательным документом, что позволяет говорить о нем как о правовой основе деятельности полиции в узком смысле[2].
Законом установлено, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Таким федеральным органом исполнительной власти является МВД России.
Проект Закона, еще не будучи принятым, был снабжен пояснительной запиской разработчиков. Как отмечалось в этом документе, основными целями законопроекта являлись: закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества четкое определение обязанностей и прав полиции и правового статуса сотрудника полиции освобождение полиции от несвойственных ей функций и дублирования функций других государственных органов. В законопроект были включены в адаптированном виде нормы ряда международных документов, касающихся полицейской деятельности: Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка[3], Международного кодекса поведения государственных должностных лиц[4], Декларации о полиции[5], Европейского кодекса полицейской этики[6], Всеобщих стандартов борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах[7]. Кроме того, в законопроекте был реализован положительный международный опыт в области строительства полицейских институтов, а также сохранились отечественные традиции правового регулирования деятельности полиции.
Таким образом, Закон «О полиции» существенным образом отличается от ранее действовавшего Закона «О милиции». В то же время новый Закон воспринял в себя все лучшие черты предыдущего законодательства о статусе и деятельности органов, осуществляющих охрану общественного порядка.
Среди федеральных законов, формирующих правовую основу деятельности полиции, необходимо выделить две группы. К первой относятся федеральные конституционные законы, обладающие высшей юридической силой и требующие более сложной процедуры принятия по отношению к федеральным законам. К их числу можно отнести Федеральный конституционный закон РФ от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и др. Ко второй группе относятся федеральные законы, прямо или косвенно регулирующие деятельность полиции. Данная группа очень многочисленна: УК РФ, УПК РФ, КоАП РФ и др.
Иные законодательные акты, регламентирующие деятельность полиции, также имеют внутреннюю иерархию: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, положения, инструкции, правила МВД России, иных министерств и ведомств; акты Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (конституции, уставы, законы и др. акты) также составляют правовую основу деятельности полиции. Данные документы должны в полном объеме соответствовать федеральному законодательству и ни при каких обстоятельствах не вторгаться в его сферу действия, порождая тем самым «опережающее правотворчество».
Таким образом, законодательно определена правовая основа деятельности полиции, то есть установлен перечень источников норм права, которыми осуществляется регулирование деятельности полиции.
Где бы на территории Российской Федерации полиция ни осуществляла свои функции, руководствоваться в своей деятельности она должна правилами, установленными Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации (соглашениями и др.), федеральными конституционными законами, Федеральным законом РФ «О полиции», другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, касающимися ее деятельности.
2.2. Основные направления деятельности полиции
Вступление в силу Закона «О полиции» — событие неординарное не только для нашей страны, государства и юридической общественности, но и в исторической перспективе.
По смыслу Закона важна не смена названий, а ликвидация милиции и возрождение полиции как важнейшей составляющей современного государства. Речь идет о возвращении нашего государства, как говорится, «на круги своя», об укреплении в деятельности правоохранительного ведомства законности и связи с обществом.
Полиция – функция публичной власти, которая возникает вместе с государством. Как отмечает Фридрих Энгельс, в Древних Афинах «публичная власть первоначально существовала только в качестве полиции, которая так же стара, как государство»[8]. Милиция же – относительно недавнее приобретение. Однако это не главное, что отличает эти институты.
Наиболее важным отличием служит деуниверсализация и специализация полицейской деятельности в сравнении с милицейской. В силу своей природы милиция берет на себя, помимо чисто полицейских, функции, полиции несвойственные. Милиция, особенно поначалу, подменяла повседневную деятельность иных государственных структур, ответственных за решение вопросов управления в сфере здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, охраны природной среды, пожарного надзора и др.
Следует отметить, что государство уже давно встало на путь деуниверсализации милицейской деятельности. Свидетельством тому является выведение в 2004 году функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции и передача их в Федеральную миграционную службу России. Сохранение прежнего названия «милиция» дезориентировало бы и сотрудников, и население, и не способствовало бы наведению должного порядка в полицейской деятельности, реформированию милиции в свете современных задач и ожиданий общества.
Тенденция к переходу от милицейской к полицейской деятельности в милиции возникла задолго до предложенного Д.А. Медведевым законопроекта «О полиции». В документе вещи просто названы своими именами. Наша милиция уже давно не милиция, а полиция. Деуниверсализация милицейской деятельности началась еще в 1991 году благодаря последней редакции закона «О милиции» Закон оставил за милицией в основном лишь полицейские функции. Действующий Закон «О полиции» последовательно продолжает движение в этом направлении.
Полиция реализует административно-властные полномочия в сфере внутренних дел, применяя специальные методы и приемы профессиональной полицейской деятельности. Эти методы в литературе подразделяются на три группы: надзорно-предупредительные, разрешительные и информационные.
Можно сказать, что милиция – это, по сути, и есть правоохранительная система, действующая в сфере внутренних дел. Сотрудники милиции составляли более 80% от общего штата МВД России. Так что предложенный Законом «О полиции» отказ от милиции и переход к полиции – это не смена вывесок, а начало подлинной реформы в сфере внутренних дел.
Закон «О полиции» уже привел к существенному обновлению законодательной и иной нормативно-правовой регламентации деятельности по линии ответственности МВД России. Переходными положениями Закона предусмотрено, что принятие Закона «О полиции» влечет признание утратившими силу 43 законов, иных нормативных правовых актов и отдельных положений других действующих сегодня документов. Это убедительное свидетельство масштабности предполагаемых перемен.
Преимущество Закона «О полиции» состоит, прежде всего, в новом определении задач полиции. В документе они названы направлениями деятельности полиции.
В сравнении с задачами милиции задачи полиции в Законе прописаны более конкретно. Это позволяет надеяться, что их выполнение в большей степени поддается общественному контролю и проверке.
Деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям:
— предупреждение преступлений и административных правонарушений;
— выявление, пресечение и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;
— розыск лиц и похищенного имущества;
— пресечение административных правонарушений и производство по делам об административных правонарушениях;
— охрана общественного порядка;
— обеспечение безопасности дорожного движения;
— контроль за оборотом наркотических и психотропных веществ;
— государственная защита участников уголовного судопроизводства, судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов;
— оказание помощи гражданам, федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным госорганам, органам местного самоуправления, общественным объединениям, а также организациям независимо от формы собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав и законных интересов (ПРИЛОЖЕНИЕ 3).
Возможно появление у полиции и иных направлений деятельности. В этом случае они будут регулироваться федеральными конституционными законами и федеральным законодательством. К их числу, например, может быть отнесено международное сотрудничество в борьбе с преступностью и др.
В Законе РФ «О милиции» задачи ведомства были определены менее полно и менее конкретно.
Законом «О полиции» предусматривается принципиально новое для нашей страны положение, согласно которому состав и структура полиции определяются Президентом РФ. Значение данного положения трудно переоценить. Можно сказать, что в этом и состоит основной замысел Закона. Отказ от милиции и переход к полиции – это не цель, а средство. Ликвидация милиции на волне общественного недовольства и формирование новой государственной структуры – полиции – позволит еще больше укрепить властную вертикаль.
Наделяя Президента РФ полномочиями по определению состава и структуры полиции, Закон фактически выходит за пределы Конституции РФ, изменяя закрепленное в ней разделение полномочий между Президентом РФ и Федеральным Собранием в пользу Президента. Дело в том, что в силу Основного Закона состав и структура милиции определялись не Президентом РФ, а законом (Закон РФ «О милиции»). Закрепление за Президентом РФ полномочий по определению состава и структуры полиции дает возможность, не нарушая буквы Конституции РФ, пересмотреть конституционное разделение компетенции и полномочий между органами, осуществляющими в Российской Федерации государственную власть. Как видится, это положение Закона требует соответствующего решения Конституционного Суда РФ.
2.3. Организация и структура полиции в РФ
Как следует из ст.4 Федерального закона РФ «О полиции», полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей.
Руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции. Руководители указанных органов и подразделений несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.
Состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом Российской Федерации.
Нормативы и лимиты штатной численности подразделений полиции в пределах установленной штатной численности органов внутренних дел определяются руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Таким образом, законом регламентирована организация полиции.
Прежде всего, полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, то есть МВД России. Практически о том же говорилось в норме ч.2 ст.1 Закона РФ «О милиции», устанавливающей, что милиция входит в систему МВД России.
Согласно п.14 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», в единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; внутренние войска; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.
В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «подразделения полиции»). Федеральный законодатель делегировал Президенту РФ полномочие по определению состава полиции, порядка создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции.
В Федеральном законе РФ «О полиции» не воспроизведено предусматриваемое в ч.1 ст.7 Закона РФ «О милиции» подразделение милиции в России на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. В ч.3 ст.8 указанного Закона предусматривалось, что состав и численность криминальной милиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определяются Правительством РФ. Ч.3 ст.9 названного Закона предусматривала, что состав милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством РФ; создание, реорганизация и ликвидация изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых осуществляются в порядке, установленном министром внутренних дел РФ.
В настоящее время вопросы структуры и состава полиции урегулированы Указом Президента РФ «Вопросы организации полиции», в п.1которого установлено, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются:
— прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях;
— выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц в соответствии с федеральными законами;
— выявление и устранение причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
— обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки;
— обеспечение безопасности дорожного движения;
— производство дознания, отдельных процессуальных действий по уголовным делам, а также производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством РФ к подведомственности полиции;
— осуществление оперативно-розыскной деятельности, оперативно-поисковых и специальных технических мероприятий;
— противодействие коррупции, терроризму и экстремистской деятельности;
-противодействие незаконному обороту наркотиков;
— обеспечение собственной безопасности;
— осуществление экспертно-криминалистической деятельности;
— государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также иных защищаемых лиц;
— сбор, анализ и хранение оперативно-розыскной информации;
— содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергнутых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел РФ;
— контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы;
— подготовка, переподготовка и повышение квалификации сотрудников полиции;
— обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств – членов Интерпола и с Генеральным секретариатом Интерпола.
Перечень подразделений и служб полиции утверждается:
— в центральном аппарате МВД России – Президентом РФ;
— в территориальных органах МВД России – Министром внутренних дел РФ.
Подразделения и службы полиции создаются, реорганизуются и ликвидируются:
— в центральном аппарате МВД России, территориальных органах Министерства на окружном и межрегиональном уровнях – Министром внутренних дел РФ;
— в территориальных органах МВД России на региональном и районном уровнях – руководителями соответствующих территориальных органов Министерства на региональном уровне на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих органов, утверждаемых Министром внутренних дел РФ;
— в линейных отделах МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте – начальниками соответствующих управлений на транспорте Министерства по федеральным округам на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих отделов, утверждаемых Министром внутренних дел РФ.
На окружном и региональном уровнях учреждена должность заместителя начальника соответствующего территориального органа Министерства – начальника полиции.
Организации полиции создаются в порядке, установленном законодательством РФ.
Закон также определяет лиц, осуществляющих в пределах своей компетенции руководство деятельностью полиции. Это, во-первых, руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, то есть Министр внутренних дел РФ, во-вторых, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «территориальные органы») и, в-третьих, руководители подразделений полиции.
Территориальными органами МВД России являются:
— на окружном уровне – главные управления МВД России по федеральным округам, управления на транспорте МВД России по федеральным округам;
— на межрегиональном уровне – оперативные бюро МВД России, центры специального назначения МВД России, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;
— на региональном уровне – министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам РФ;
— на районном уровне – управления, отделы МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление МВД России на комплексе «Байконур».
В своей деятельности полиция подчиняется МВД России. Министр внутренних дел РФ осуществляет руководство всей полицией в России.
Руководство полицией в субъектах РФ осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел по субъектам РФ.
Руководство полицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях, в том числе в нескольких муниципальных образованиях, осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям.
Руководство полицией на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах осуществляют начальники соответствующих органов внутренних дел.
Нормативы и лимиты штатной численности подразделений полиции определяются руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, то есть Министром внутренних дел РФ в пределах установленной штатной численности органов внутренних дел.
Глава 3. Проблемы и пути совершенствования законодательства о полиции
3.1. Проблемы правового регулирования деятельности полиции в России
Статья 4 Федерального закона РФ «О полиции» определяет, что данный правоохранительный институт государства является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
В настоящее время таковым является Министерство внутренних дел Российской Федерации. На него возложены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции[9].
МВД России принадлежит ведущая роль в реализации правоохранительной функции государства, что объясняется не столько численностью сотрудников органов внутренних дел, сколько множественностью задач, которые на них возложены. МВД России как отрасль государственного аппарата в системе правоохранительных органов наделена приоритетной ответственностью за состояние правопорядка в стране.
Организационно МВД России представляет собой единую централизованную многоуровневую систему, в которую входят органы внутренних дел, включающие в себя полицию; внутренние войска; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.
Органы внутренних дел и внутренние войска являются самостоятельными подсистемами МВД России.
В состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД России), территориальные органы МВД России, образовательные учреждения, научно-исследовательские, медико-санитарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.
В подсистеме органов внутренних дел можно также выделить ряд территориальных и отраслевых подсистем, имеющих собственную иерархическую структуру, основанную на сочетании линейного и функционального (отраслевого) принципов построения[10].
Линейный принцип реализуется в распределении полномочий территориальных органов внутренних дел различного уровня по вертикали и в целом соответствует принятой в стране организации системы органов федеральной исполнительной власти.
Функциональное (отраслевое)построение системы МВД России представляет собой совокупность различных отраслевых подсистем, реализующих основные задачи (функции) органов внутренних дел. На протяжении всей истории объем функций, возлагаемых на органы внутренних дел, постоянно менялся.
В настоящее время по функциональному принципу в МВД России выделены в качестве относительно самостоятельных подсистем: подразделения полиции, юстиции и внутренней службы.
В подсистему полиции входят подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей, непосредственно связанных с реализацией функции по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействия преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности.
Подсистему юстиции образуют Следственный департамент МВД России и подчиненные ему подразделения, реализующие функцию предварительного расследования преступлений в территориальных органах внутренних дел.
Подсистема внутренней службы объединяет организационно-аналитические (штабные) аппараты, подразделения кадровой и правовой работы, информационного обеспечения, внешних связей, медико-санитарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.
Учитывая особую роль и место полиции в системе МВД России, законодательно установлено, что состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом Российской Федерации.
Конкретный перечень подразделений и служб полиции утверждается: в центральном аппарате МВД России – Президентом РФ; в территориальных органах МВД России – Министром внутренних дел Российской Федерации.
В территориальных органах МВД России различного уровня могут создаваться управления, центры, части, отделы, отделения, группы, направления, строевые и иные подразделения полиции, отделы (отделения, пункты) полиции.
Нормативы формирования подразделений могут быть изменены, исходя из оперативной обстановки, географического положения и плотности населения на территории обслуживания.
Вместе с тем в настоящее время проблема оптимального построения системы территориальных органов внутренних дел стоит достаточно остро (ПРИЛОЖЕНИЕ 4).
В ряде субъектов Российской Федерации, прежде всего Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, при низкой плотности населения территория обслуживания органов внутренних дел и подразделений, отделов (отделений, пунктов) полиции крайне велика, что существенно снижает возможность эффективного решения оперативно-служебных задач.
Очевидно, что сегодня, после проведенного в рамках реформы МВД России сокращения численности сотрудников органов внутренних дел, особую актуальность приобрела проблема оптимального распределения численности полиции по субъектам Российской Федерации. Необходимо устранение очевидной диспропорции в численности личного состава полиции в территориальных органах МВД России, которая оказалась «привязанной» исключительно к численности населения обслуживаемой территории[11].
В связи с чем желательно в самое ближайшее время провести перераспределение численность полиции между субъектами Российской Федерации с учетом не только численности населения, но и размера территории обслуживания, доли соотношения городского и сельского населения, а также количества регистрируемых правонарушений.
Проведенная реформа системы МВД России породила ряд проблем и в руководстве территориальными органами внутренних дел и полицией.
В соответствии с ч.3 ст.4 Федерального закона РФ «О полиции» руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции. Руководители указанных органов и подразделений несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.
«Двойная» ответственность: начальника органа внутренних дел и начальника полиции породила проблему разграничения компетенции между ними. Нормативная неурегулированность в этом вопросе может обернуться размыванием персональной ответственности, либо конфликтом интересов между начальником органа внутренних дел и его заместителем – начальником полиции, в непосредственном подчинении которого находится более 80,0 % личного состава территориального органа внутренних дел. В качестве варианта решения данной проблемы может быть рекомендован возврат к реализации в руководстве территориальным органом внутренних дел принципа единоначалия. Для чего предлагается совместить должность начальника органа и начальника полиции.
Проблема распределения полномочий имеется и в самой полиции. В настоящее время заместители начальника территориальных отделов полиции не имеют процессуальных полномочий по рассмотрению постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, принятия решений по делам об административных правонарушениях. Лишены таких полномочий и начальники пунктов полиции. Все это существенно сказывается на эффективности оперативно-служебной деятельности территориальных подразделений полиции.
Рассматривая вопросы организации полиции, нельзя не затронуть еще одну проблему: создания правоохранительных органов на муниципальном уровне. Сегодня организация системы органов внутренних дел в целом соответствует принятой в стране организации системы органов федеральной исполнительной власти[12]. В тоже время, как показывает опыт зарубежных стран, полицейская система, как правило, представляет собой определенную проекцию реализуемой в стране системы публичной власти в целом. При этом обязательно учитывается наличие реально функционирующих институтов территориального (местного) самоуправления.
В Российской Федерации в систему публичной власти включены как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. В соответствии со ст.132 Конституции РФ охрана общественного порядка отнесена к ведению органов местного самоуправления. Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[13] предусматривает возможность создания правоохранительных органов местного самоуправления – муниципальной милиции. Однако таковая в силу ряда политических, правовых и экономических причин в настоящее время еще не создана и поэтому до решения данного вопроса охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется территориальными органами внутренних дел и входящими в ее состав полицией.
В то же время следует отметить, что придание органам внутренних дел статуса органов исключительно федеральной власти, которое выражается не только в новом названии территориальных органов внутренних дел, но и в переводе их на финансирование полностью за счет средств федерального бюджета, является дополнительным аргументом в пользу необходимости создания муниципальных сил правопорядка.
3.2. Совершенствование регламентирования деятельности полиции
Современная Россия находится на этапе больших преобразований. Пришло время, которое требует изменений, позволяющих качественно улучшить жизнь граждан нашей страны. Строится новая парадигма отношений в государственных структурах.
В процессе принятия Федерального закона РФ Д. Медведев в своем выступлении на совещании по проекту Закона «О полиции» подчеркивал, что это очень ответственный и важный этап, впервые выносимый на столь широкое обсуждение, затрагивающий интересы любого гражданина.
Перемены, происходящие сегодня в системе Министерства внутренних дел РФ в связи с принятием Закона «О полиции», касаются не только самих полицейских, но и каждого гражданина нашей страны. Профессиональные функции органов охраны общественного порядка: защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства являются одними из самых важных в жизни любого цивилизованного государства[14].
История послереволюционной, советской, российской милиции знает примеры мужества и героизма своих сотрудников и по праву гордится этим. При этом понятие «милиция», в последнее время это особенно заметно, перестало соответствовать современным требованиям. Если вспомнить историю его появления, то смысл «народная охрана, народное ополчение», с акцентированием на определении «народный», которым наделялось это название в начале становления советской власти, стало неактуальным. Сегодня обществу не так интересно социальное происхождение тех, кто осуществляет охранные и защитительные государственные функции, как важно то, насколько эти люди обладают профессионализмом и компетентностью в деле, которое они выполняют. С этой точки зрения появление полиции выглядит абсолютно оправданным. Исторически термин «полиция» означал «государственный порядок, строй, город» или «гражданская администрация», что также близко к сегодняшнему пониманию функций правоохранительной системы. При этом переименование придает большее соответствие мировым стандартам. Так как на сегодняшний момент совсем небольшое количество стран, в основном страны с социалистическим прошлым, сохранило название «милиция» для правоохранительных структур.
Представляют наибольший интерес с точки зрения как их социальной сущности, так и практической значимости и реализуемости, а также с позиции законодательной техники следующие главы и статьи Закона «О полиции».
В ст.1 Закона дается определение полиции, в целом созвучное определению милиции по смыслу Закона «О милиции». Некоторые отличия проявляются в том, что полиция призвана защищать права и свободы не только российских граждан, но и иностранных граждан и лиц без гражданства, что, полагаем, является существенным дополнением, гарантирующим осуществление конституционных прав и свобод указанных лиц. В этом видится одно из проявлений социальной функции полиции, призванной не наказывать, а защищать людей. По замечанию бывшего Министра внутренних дел Р.Г. Нургалиева[15], «вектор социальной милиции» является правоохранительным институтом правового демократического государства, который стоит на страже конституционных прав и свобод. При этом, по мнению Министра, необходимо отказаться от старого представления о милиции как о «карающем мече диктатуры пролетариата» и совершить эволюционный переход к социальной полиции, необходимость работы которой продиктована потребностями российского общества. Закон «О полиции» ставит перед собой именно такую задачу – оформление социальной полиции.
В то же время, как видится, является излишней упоминание в статье жизни и здоровья как объектов защиты полиции, так как понятие конституционных прав и свобод включает и защиту жизни и здоровья.
Размытая формулировка Закона «защита интересов общества и государства» трансформировалась в Проекте в формулу охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности. Вместе с тем в Законе отсутствует указание на виды и формы собственности, подлежащие защите полицией, что не вполне корректно.
Следует обратить внимание на основные направления деятельности полиции, закрепленные в ст.2 «Основные направления деятельности полиции» Закона. В отличие от Закона «О милиции» Закон «О полиции» дополняет деятельность полиции несколькими существенными положениями, а именно: розыск лиц и похищенного имущества, обеспечение безопасности дорожного движения, контроль за оборотом оружия и частной детективной и охранной деятельностью. В Законе «О милиции» новые направления деятельности содержались в статье об обязанностях милиции, что не добавляет особой новизны действующему Закону «О полиции», хотя и систематизирует основные направления деятельности полиции.
Ст.2 Закона «О полиции» привычную задачу об обеспечении безопасности личности преломляет в свете государственной защиты участников уголовного судопроизводства, судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (п.11 ст.2).
Закон также говорит об охране имущества и объектов по договорам (п.10 ст.2) вместо защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст.2 Закона «О милиции»).
Кроме того, определяя перечень лиц, которым полиция обеспечивает свою помощь в защите прав и законных интересов, Закон не ограничивается физическими и юридическими лицами, а называет также федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица.
Таким образом, формулировки Закона «О полиции» можно считать более конкретными по отношению к нормам Закона «О милиции». Вместе с тем, как видится, ст.2 действующего Закона нуждается в ряде существенных дополнений, одно из которых, в частности, должно касаться введения новых направлений деятельности полиции только путем внесения изменений и дополнений в существующий Закон «О полиции».
Заслуживает отдельного внимания вопрос о правовой основе деятельности полиции, отраженный в ст.3 Закона «О полиции» – «Правовая основа деятельности полиции» и ст.4 «Правовая основа деятельности милиции» (Закон «О милиции»).
Ряд положений Закона «О полиции» совпадает с положениями Закона «О милиции»: называются Конституция РФ, международные договоры РФ, федеральные законы и Закон «О полиции». В отличие от Закона «О милиции», Закон «О полиции» называет общепризнанные принципы и нормы международного права, а также федеральные конституционные законы в качестве правовой основы деятельности полиции, что, несомненно, является положительным моментом. Однако Закон «О полиции» крайне исчерпывающе определяет иные нормативные правовые акты, составляющие правовую основу, — названы лишь нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ. Закон «О милиции» содержал более широкий их перечень, обозначая общим смысловым понятием «нормативные правовые акты». Таким образом, Закон «О полиции» изымает из правовой основы деятельности полиции, к примеру, акты палат парламента, действующие декларации РФ, судебные решения, прежде всего решения Конституционного Суда РФ, внутригосударственные договоры.
Глава 2 Закона «О полиции» закрепляет принципы деятельности полиции. В ранее действовавшем Законе «О милиции» такой главы не было – принципы были лишь обозначены, но не раскрыты. В то же время, в качестве упущения Закона РФ «О полиции», можно обозначить отсутствие указания на конституционность прав и свобод, подлежащих соблюдению полицией. Кроме того, логичнее было бы представить необходимость сообщения задержанным основных процессуальных прав, а не только права на юридическую помощь (ч.4 ст.5 «Соблюдение прав и свобод граждан») в качестве обязанности сотрудника полиции. Соответствующая практика существует, например, в США (правила Миранды).
Статья 7 «Беспристрастность» Закона «О полиции», содержащая принцип беспристрастности, включает положения ч.ч.3 и 4, которые больше подходят кодексу профессиональной этики, а не законодательному акту. Более того, указание в ч.3 ст.7 Закона на необходимость уважения обычаев и традиций исключительно народов России противоречит ч.1 ст.19 Конституции РФ о равенстве всех перед законом.
Глава 3 Закона «О полиции» соответствует третьему разделу Закона «О милиции», носит наименование «Обязанности и права полиции» и содержит большее количество обязанностей полиции. При этом следует отметить, что большинство нововведений Закона, по сути, отражает реально осуществляемые на практике обязанности полиции (ст.12 Закона). В качестве примера можно привести предусмотренную Законом обязанность полиции выдавать уведомление о приеме и регистрации заявления гражданина, что имело место в реальной деятельности милиции. Закон уделяет повышенное внимание обязанностям полиции, связанным с оборотом оружия. Вызывает интерес обязанность полиции проводить проверку знания правил и наличия навыков безопасного обращения с оружием лиц, впервые его приобретающих. Это обстоятельство порождает разумный вопрос о том, кто и в каком порядке будет производить подобные проверки. Для реализации названной обязанности возникнет необходимость в дополнительной правовой регламентации, вероятнее всего, на уровне ведомственных нормативных актов.
Следует отметить также такие существенные новеллы в сфере обязанностей полиции, как принятие мер по предупреждению экстремизма, выявлению и пресечению экстремистской деятельности, оказание содействия пограничным органам федеральной службы безопасности, проведение обязательной государственной геномной регистрации, дача заключений о допуске к службе авиационной безопасности.
Нельзя обойти вниманием тот факт, что большинство обязанностей полиции связано корреспондирующими нормативными правовыми актами, многие из которых нуждаются в существенной переработке, например перечень объектов, подлежащих обязательной охране полицией.
Хотелось бы отметить, что появление отдельной гл.4 «Применение полицией отдельных мер государственного принуждения», определяющей меры государственного принуждения, которыми будет наделена полиция, — новелла в современном правотворчестве, поскольку в одном акте указаны виды мер, основания их применения и сроки. Это удобно для изучения гражданами и в работе правоприменителей.
В ст.ст.19-24 гл.5 «Применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия» Закона «О полиции», регламентирующих применение полицией мер государственного принуждения, таких как: физическая сила, специальные средства и огнестрельное оружие, существовавшие ранее недостатки и неясности ст.ст.12-16 Закона «О милиции» фактически не устранены.
Так, в ст.19 «Порядок и условия применения сотрудниками полиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия» необходимо регламентировать алгоритм действий сотрудников полиции после применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия и отразить требования о соблюдении мер личной безопасности сотрудниками полиции и требования по обеспечению безопасности граждан при предоставлении доврачебной помощи после применения сотрудником полиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Как видится, является возможным в ст.23 «Применение огнестрельного оружия» характеризовать только применение оружия без разделения его на применение с производством выстрела на поражение человека и применение оружия без производства выстрела на поражение человека.
Положения гл.6 «Правовое положение (статус) сотрудника полиции», 7 «Служба в полиции» и 8 «Социальная защита сотрудника полиции» Закона «О полиции» осложнены известной усеченностью указанных правовых конструктов. Министр внутренних дел РФ В.А. Колокольцев отметил, что эта задача, требующая дополнительной финансовой проработки, будет решена специальным законом о денежном довольствии и социальной защите сотрудников органов внутренних дел. Кроме того, вопросы прохождения службы будут более детально урегулированы в новом законе о службе в органах внутренних дел, работа над которым уже ведется[16].
Глава 10 «Контроль и надзор за деятельностью полиции» Закона «О полиции» посвящена гарантиям законности и обеспечения прав граждан в деятельности полиции. При этом следует отметить, что по сравнению с Законом «О милиции», законодатель расширяет возможности государственных органов, должностных лиц и граждан по осуществлению контроля за деятельностью полиции. Так, в ст.50 Закона «Общественный контроль за деятельностью полиции» введен общественный контроль деятельности полиции, который вправе осуществлять граждане РФ, Общественная палата РФ, общественные наблюдательные комиссии и общественные советы, что, несомненно, является положительной тенденцией приближения общественности к деятельности органов полиции.
Подытоживая сказанное, следует отметить, что несмотря на критику многих авторов при обсуждении проекта Закона «О полиции» и уже принятого Закона, принятие этого Закона не только меняет название профессиональной структуры, но и означает новый этап реформирования правоохранительных органов.
Заключение
В результате проведённого исследования, мы пришли к следующим выводам:
В ст.1 Закона «О полиции» дается определение полиции, в целом созвучное определению милиции по смыслу Закона «О милиции». Некоторые отличия проявляются в том, что полиция призвана защищать права и свободы не только российских граждан, но и иностранных граждан и лиц без гражданства, что, полагаем, является существенным дополнением, гарантирующим осуществление конституционных прав и свобод указанных лиц. В то же время, как видится, является излишней упоминание в статье жизни и здоровья как объектов защиты полиции, так как понятие конституционных прав и свобод включает и защиту жизни и здоровья.
Размытая формулировка Закона «защита интересов общества и государства» трансформировалась в Проекте в формулу охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности. Вместе с тем в Законе отсутствует указание на виды и формы собственности, подлежащие защите полицией, что не вполне корректно.
Формулировки ст.2 Закона «О полиции» можно считать более конкретными по отношению к нормам Закона «О милиции». Вместе с тем, как видится, ст.2 действующего Закона нуждается в ряде существенных дополнений, одно из которых, в частности, должно касаться введения новых направлений деятельности полиции только путем внесения изменений и дополнений в существующий Закон «О полиции».
Глава 3 Закона «О полиции» соответствует третьему разделу Закона «О милиции», носит наименование «Обязанности и права полиции» и содержит большее количество обязанностей полиции. При этом следует отметить, что большинство нововведений Закона, по сути, отражает реально осуществляемые на практике обязанности полиции (ст.12 Закона). Так, Закон уделяет повышенное внимание обязанностям полиции, связанным с оборотом оружия. Вызывает интерес обязанность полиции проводить проверку знания правил и наличия навыков безопасного обращения с оружием лиц, впервые его приобретающих. Это обстоятельство порождает разумный вопрос о том, кто и в каком порядке будет производить подобные проверки. Для реализации названной обязанности возникнет необходимость в дополнительной правовой регламентации, вероятнее всего, на уровне ведомственных нормативных актов.
Нельзя обойти вниманием тот факт, что большинство обязанностей полиции связано корреспондирующими нормативными правовыми актами, многие из которых нуждаются в существенной переработке, например перечень объектов, подлежащих обязательной охране полицией.
Как видится, является возможным в ст.23 «Применение огнестрельного оружия» характеризовать только применение оружия без разделения его на применение с производством выстрела на поражение человека и применение оружия без производства выстрела на поражение человека.
Ряд проблем связан с организацией полиции. Очевидно, что сегодня, после проведенного в рамках реформы МВД России сокращения численности сотрудников органов внутренних дел, особую актуальность приобрела проблема оптимального распределения численности полиции по субъектам Российской Федерации.
В связи с чем желательно в самое ближайшее время провести перераспределение численность полиции между субъектами Российской Федерации с учетом не только численности населения, но и размера территории обслуживания, доли соотношения городского и сельского населения, а также количества регистрируемых правонарушений.
Проведенная реформа системы МВД России породила ряд проблем и в руководстве территориальными органами внутренних дел и полицией.
В соответствии с ч.3 ст.4 Федерального закона РФ «О полиции» руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции. Руководители указанных органов и подразделений несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.
«Двойная» ответственность: начальника органа внутренних дел и начальника полиции породила проблему разграничения компетенции между ними. Нормативная неурегулированность в этом вопросе может обернуться размыванием персональной ответственности, либо конфликтом интересов между начальником органа внутренних дел и его заместителем – начальником полиции, в непосредственном подчинении которого находится более 80,0 % личного состава территориального органа внутренних дел. В качестве варианта решения данной проблемы может быть рекомендован возврат к реализации в руководстве территориальным органом внутренних дел принципа единоначалия. Для чего предлагается совместить должность начальника органа и начальника полиции.
Проблема распределения полномочий имеется и в самой полиции. В настоящее время заместители начальника территориальных отделов полиции не имеют процессуальных полномочий по рассмотрению постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, принятия решений по делам об административных правонарушениях. Лишены таких полномочий и начальники пунктов полиции. Все это существенно сказывается на эффективности оперативно-служебной деятельности территориальных подразделений полиции.
Рассматривая вопросы организации полиции, нельзя не затронуть еще одну проблему: создания правоохранительных органов на муниципальном уровне. Сегодня организация системы органов внутренних дел в целом соответствует принятой в стране организации системы органов федеральной исполнительной власти. В тоже время, как показывает опыт зарубежных стран, полицейская система, как правило, представляет собой определенную проекцию реализуемой в стране системы публичной власти в целом. При этом обязательно учитывается наличие реально функционирующих институтов территориального (местного) самоуправления.
В Российской Федерации в систему публичной власти включены как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. В соответствии со ст.132 Конституции РФ охрана общественного порядка отнесена к ведению органов местного самоуправления. Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность создания правоохранительных органов местного самоуправления – муниципальной милиции. Однако таковая в силу ряда политических, правовых и экономических причин в настоящее время еще не создана и поэтому до решения данного вопроса охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется территориальными органами внутренних дел и входящими в ее состав полицией.
В то же время следует отметить, что придание органам внутренних дел статуса органов исключительно федеральной власти, которое выражается не только в новом названии территориальных органов внутренних дел, но и в переводе их на финансирование полностью за счет средств федерального бюджета, является дополнительным аргументом в пользу необходимости создания муниципальных сил правопорядка.
Рассмотренные проблемы требуют своего разрешения на законодательном уровне, что позволит усовершенствовать нормы Закона «О полиции» (ПРИЛОЖЕНИЕ 5).
В России сегодня происходит масштабное реформирование всех ее государственных и общественных институтов, следовательно, рано или поздно приходится менять и сопутствующие ей институты. Однако нельзя забывать, что не работает тот закон, содержание которого находится за пределами нашего правосознания. Очевидно, что должна произойти не смена названий, а ликвидация милиции и возрождение полиции как важнейшей составляющей современного государства. Речь идет об укреплении в деятельности правоохранительного ведомства законности и связи с обществом.
1 2