Страницы 1 2
СОДЕРЖАНИЕ
1. ОСОБЕННОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АО И УИН
1.1 Понятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законов АО и УИН
1.2 Основные направления, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов АО и УИН
1.3 Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание
1.4 Акты прокурорского реагирования в сфере исполнения законов
1. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АО И УИН
2.1 Методика и тактика проведения прокурорской проверки исполнения законов АО и УИН
2.2 Пути повышения эффективности мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ВВЕДЕНИЕ
В конце XX века в России были проведены политические, социально-экономические и духовные реформы. Данные реформы привели к кризису, так как не имели достаточной правовой базы. В стране начались беспределы и нестабильность. На основании данных условий особенно важным стал мощный фактор, который будет стабилизировать роль, может исполнять ка-чественно обновленную систему НПА, которые будут призваны стать проч-ной основой для нормального функционирования и поступательного разви-тия государственной и общественной жизни. С учетом масштаба, который был в Российской Федерации в области нарушения законодательства, про-блема обеспечения законности в России остается достаточно актуальной. Так как правовое государство в стране только формируется, то таким образом, проблема является очень важной.
Таким образом, очень важно иметь выверенные правовые акты и прак-тику их применения, что будет требовать определенных условий и средств, которые будут гарантировать защиту от произвола и неправомерных дей-ствий должностных лиц и граждан.
Прокурорский надзор – это достаточно важный и необходимый ин-струмент, который требует исполнение законов и государственного контроля за этим. Не существует не одного органа, который сможет в полной мере осуществлять надзорную функцию. Только Единая, централизованная, неза-висимая система уголовного преследования способна воплотить данную функцию в действительность. Например, только за один 2010-ый год было выявлено более 40-ка тысяч НПА, которые фигурировали на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ.
Это предполагает то, что многие вопросы социального, экономическо-го, политического, трудового и пенсионного характера выводят в правиль-ное течение и изменяются.
В первую очередь, Прокуратура противодействует нарушениям зако-нодательства РФ, она определяет различные проявления противоречий, ко-торые существуют или могут существовать в законодательстве Российской Федерации. Прокуратура РФ, после выявления противоречий принимает ме-ры по их устранению за неисполнение правовых актов, усиливает дезоргани-зационные процессы в Российской государственно-правовой системе, способ-ствует ослаблению вертикали властных структур.
Актуальность данной ВКР можно обозначить тем, что теоретическое и практическое изучение проблем прокурорского надзора за исполнением за-конов Российской Федерации достаточно важный процесс как с теоретиче-ской точки зрения, так и с практической.
Данная дипломная работа выполнена опираясь на таких ученых-правоведов как, например, в. П. Беляев, в. Бессарабова, А. т. Боннер, Ю. е. Винокуров, И. в. Котелевского, С. Н. Кожевников, в. Н. Кудрявцев, в. л. м. кулапов, в. Клочкова, в. А.Летаевой, А. в. Лазуткина, в. г. Мелкумова, в. Парчев, А. П. Сафонов, Б. А. Черняк и др. Однако вопросу прокурорского надзора за исполнением законов до начала XXI века уделялось мало внима-ния.
Именно поэтому возникает необходимость в практических предложе-ниях и рекомендациях по совершенствованию надзорной деятельности про-куратуры в данной сфере, направленных на совершенствование ее работы по повышению качества российского законодательства, совершенствованию де-ятельности органов государственной власти. Все вышесказанное обусловило выбор темы данной выпускной квалификационной исследования.
Целью работы является комплексное изучение теоретических, право-вых и практических аспектов прокурорского надзора за исполнением зако-нов.
Для достижения поставленной цели были решены следующие основные задачи:
1. Рассмотреть особенности прокурорского надзора за исполнением законов.
2. Изучить понятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законов.
3. Рассмотреть основные направления, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов.
4. Рассмотреть полномочия прокурора по надзору за исполнением за-конов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание.
5. Изучить акты прокурорского реагирования в сфере исполнения за-конов.
6. Предложить методику и тактику проведения прокурорской провер-ки исполнения законов АО и УИН.
7. Предложить пути повышения эффективности мер прокурорского ре-агирования на выявленные нарушения.
Таким образом, объект исследования – это объективно существующие процессы и явления, которые происходят в ходе надзора прокурора за ис-полнением законов.
Предметом исследования являются теоретические и практические во-просы, которые связаны с концепцией, важностью Института прокурорского надзора за тем, как исполняются законы; их содержанием и главными направлениями прокурорского надзора за исполнением законов .
Методологическую основу исследования составляют современные ме-тоды познания, которые применяются наукой юриспруденцией и доказыва-ются на практике. Работа основана на использовании общенаучных методов логического, нормативного и сравнительно-правового анализа. При реше-нии поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том чис-ле социологический, статистический и структурно-функциональный.
Теоретическую основу исследования составили специальная юридиче-ская литература, научные разработки в области уголовного права, Проку-рорский надзор, общая теория государства и права и др.
К эмпирической базе исследования относим документы такие как: КРФ, которая была принята 12.12.1993 года, законы РФ, НПА органов исполни-тельной власти РФ, судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и других судебных ор-ганов, данные статистической отчетности Генеральной прокуратуры, обзоры и обобщение, подготовленные прокуратурой по надзору за исполнением Фе-дерального закона.
Дипломная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
1. ОСОБЕННОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕ-НИЕМ ЗАКОНОВ АО И УИН
1.1 Понятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законов АО и УИН
Прокуратура Российской Федерации — это в первую очередь фундамен-тальная часть правового регулирования федеральной централизованной си-стемы. Данный вид регулирования осуществляется на уровне:
— ФЗ РФ;
— международных договоров РФ;
— НПА таких как: акты Президента и Правительства РФ и др.;
— ведомственных и межведомственных подзаконных актов.
В соответствии с Конституцией РФ, которая была принята от 12.12.1993г. (в ред. от 30.12.2008г. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ) Прокуратуру, а также принятое законодательство о ее деятельности можно отнести к исклю-чительному ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71). Таким образом, все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспек-тов в процессе регулирования и ее деятельности в РФ, в тех случаях, когда возникают противоречия — в отношении несоответствия закона – являются недействительными и не подлежат применению, т.е. осуществляется их при-остановление а также – может происходить отмена в установленном законо-дательством РФ порядке.
Согласно ст. 129 Конституции РФ, законом определяются общие во-просы, которые касаются организации прокурорской системы и порядка назначения на должность прокурора РФ и Генерального прокуроров субъ-ектов России. Данные вопросы излагаются законодателем достаточно по-дробно в Законе о прокуратуре и имеют постоянно совершенствующийся характер деятельности.
Опираясь на правовые основы организации, порядка деятельности ор-ганов прокуратуры и полномочий прокуроров, которые обозначены в За-коне о прокуратуре и других федеральных законах, регулирующих различ-ные сферы правовых отношений, например, в Федеральных законах РФ от 21.07.1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» Федеральный закон РФ от 21.07.1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. от 18.07.2011 г. № 242).
Таким образом, положения федерального законодательства Российской Федерации указывают цели, функции, задачи и компетенцию работников прокуратуры, что в целом предопределяет единство и централизованность системы органов:
— действие прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуро-ров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации;
— Полномочия определяются ими и не зависят от положений ФО власти и государственной власти субъектов Российской Федерации, включая орга-ны местного самоуправления, общественных объединений и действующими на территории России законами, а также на основе гласности и информиро-вания органов власти и самоуправления, населения о состоянии законности.
В научной и учебной литературе, посвященной прокурорскому надзо-ру в РФ, рассматриваемое направление деятельности органов прокуратуры иногда именуется «общим надзором».
Реализуя свои надзорные полномочия, органы прокуратуры не подме-няют органы государственного управления и контроля, а также не вмешива-ются в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов. В своих действиях прокуроры руководствуются положением о высшей юриди-ческой силе Конституции, прямом ее действии и применении на всей терри-тории России, а также общепризнанными принципами и нормами междуна-родного права и международными договорами РФ.
Надзор за исполнением законов является одной из основных отраслей деятельности органов прокуратуры и осуществляется по двум основным направлениям. С одной стороны, в ходе реализации своих полномочий про-куратурой создается действенный механизм защиты прав, свобод и интере-сов граждан, общества и государства, укрепляется законность в деятельности органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в дея-тельности законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. С другой стороны, осуществляя свой надзорный потенциал, органы прокуратуры оказывают мощное профилак-тическое воздействие на предупреждение различного рода правонарушений, выявление их на начальных стадиях подготовки и совершения, а также при-нимают действенные меры к их устранению.
Таким образом, сущность надзора органов прокуратуры за исполне-нием законов можно определить как деятельность органов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации об имеющих место фак-тах нарушения законов, ущемления прав, свобод и интересов граждан, об-щества и государства, а также по проведению в необходимых случаях про-курорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов.
В соответствии с Законом о прокуратуре к объектам прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законов относятся:
1) федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти;
2) органы военного управления, их должностные лица;
3) органы контроля, их должностные лица;
4) представительные (законодательные) и исполнительные органы гос-ударственной власти субъектов РФ;
5) органы местного самоуправления;
6) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов сформулиро-ван в ст. 21 Закона о прокуратуре. Выделяются следующие элементы, со-ставляющие его структуру:
1) соблюдение Конституции;
2) исполнение законов, действующих на территории РФ;
3) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами;
4) обеспечение условий, способствующих недопущению совершения различного рода правонарушений.
При осуществлении надзора за исполнением законов прокурорам надлежит также правильно определять пределы реализации своих полномо-чий, с тем чтобы, с одной стороны, не оставить без реагирования выявленные нарушения законов, затрагивающие общественный интерес или существенно ограничивающие права и свободы гражданина и человека, а с другой сторо-ны, не подменять собой контролирующие органы и не осуществлять мелоч-ную опеку там, где субъекты могут урегулировать правовые отношения между собой сами, без вмешательства публичной власти.
Пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции и ис-полнением законов можно классифицировать по следующим основаниям:
1) компетенции. Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами.
Прокуроры субъектов РФ осуществляют надзор за соблюдением Кон-ституции и исполнением законов органами представительной и исполнитель-ной власти субъектов РФ, территориальными федеральными органами ис-полнительной власти и их должностными лицами.
Прокуроры районов (городов) осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов органами местного самоуправления, районными (городскими) органами федеральной исполнительной власти и их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерче-ских организаций и их должностными лицами.
На основании принципов централизации и единоначалия в организации и деятельности прокуратуры вышестоящие прокуроры вправе принять на себя исполнение надзорных полномочий нижестоящих прокуроров.
2) объектам прокурорского надзора. Прокуратура не осуществляет надзора за соблюдением Конституции и исполнением законодательства фе-деральными органами законодательной власти, судебными органами, Пра-вительством РФ и Президентом РФ. Однако в п. 3 ст. 24 Закона о прокура-туре содержится нормативное положение, согласно которому в случае несо-ответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам Генеральный прокурор РФ обязан проинформировать об этом Пре-зидента РФ. Среди объектов прокурорского надзора отсутствуют граждане Российской Федерации.
3) наличию или отсутствию информации об имеющих место нарушени-ях закона. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре указывается, что проверки ис-полнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокура-туры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором.
Информацию об имеющих место нарушениях закона содержат: заявле-ния, жалобы и иные обращения граждан; сообщения средств массовой ин-формации; материалы уголовных, гражданских, административных и арбит-ражных дел; результаты статистики прокурорской и правоприменительной практики; другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп насе-ления, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.
Из этого законодательного требования есть исключение. В соответ-ствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 при реа-лизации прокуратурой своих полномочий в сфере надзора за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъ-ектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, орга-нами контроля и их должностными лицами, прокурорские проверки осу-ществляются независимо от поступления информации о нарушениях закон-ности.
Перейдем к рассмотрению основных направлений, целей и задач про-курорского надзора за исполнением законов АО и УИН.
1.2 Основные направления, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов АО и УИН
Целями деятельности прокуратуры РФ являются обеспечение верхо-венства закона, обеспечение единства и укрепления законности, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства. На достижения этих целей направлена вся деятельность прокуратуры:
— прокурорский надзор (пять основных направлений или отраслей);
-уголовное преследование;
— координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Основным средством достижения целей, определенных Законом о про-куратуре, является прокурорский надзор, так как именно в прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры. Ему свойственны специфи-ческие цель и задачи. Проанализируем их содержание и выявим их отличия.
Цель прокурорского надзора представляет собой результат, на дости-жение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом, и ее важнейшая функция – надзор.
Задачи же прокурорского надзора, по мнению Е.В. Волколупова, это категории по сравнению с целями более частные, более конкретные, ограни-ченные. Они более многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кру-гу субъектов — органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи.
Общие задачи прокурорского надзора за исполнением законов заклю-чаются в укреплении законности государственного строя, личных и имуще-ственных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, которые опре-деляются Конституцией РФ, Закона о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов (УПК РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ).
Специальные задачи — задачи стоящие только перед данным направле-нием прокурорского надзора (например, выявление нарушений и нарушите-лей законов). Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора.
Частные (или конкретные задачи) различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора, от вида применяемого пра-вового средства, от конкретных условий, в которых осуществляется надзор-ная деятельность прокурора (например, получение полной информации о конкретном нарушении закона в сфере охраны окружающей природной сре-ды, своевременность истребования правовых актов природоохранного зако-нодательства для проверки их соответствия закону, обеспечение своевремен-ности опротестования незаконных приговоров и решений суда и т. п. Они не являются постоянными, могут возникать и отсутствовать при разных услови-ях.
Принципы организации и деятельности прокуратуры — это законода-тельные основополагающие начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования органов прокуратуры. Они определяют наиболее существенные черты и признаки деятельности ор-ганов прокуратуры. Поскольку прокурорский надзор это одно из проявле-ний прокурорской деятельности, то и принципы организации и деятельности прокуратуры выступают одновременно и в качестве принципов прокурор-ского надзора за исполнением законов.
Принцип единства означает, что все территориальные и специализиро-ванные прокуратуры, действующие на территории РФ, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются. В соответ-ствии с данным принципом прокуроры всех уровней обладают едиными полномочиями и средствами их реализации в виде таких актов прокурорско-го реагирования, как протесты, представления, постановления, предостере-жения о недопустимости нарушений законов, обращения с заявлениями в су-ды и др.
Принцип централизации системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генераль-ному прокурору РФ. Генеральный прокурор издает обязательные для ис-полнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции.
Принцип законности — важнейшее общеправовое начало деятельности всех правоприменительных и правоохранительных органов. Данный прин-цип в исследуемой нами сфере проявляется в том, что правовое положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации при осу-ществлении прокурорского надзора регламентируются соответствующими нормативными актами.
Принцип независимости прокурорских работников проявляется в том, что в законодательстве РФ оговорена недопустимость вмешательства в дея-тельность прокуратуры, воздействия в любой форме на прокурора и следо-вателя с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятство-вать их деятельности (п. 3 ст. 4 Закона о прокуратуре). Требования проку-рора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
Принцип политической независимости означает, что прокуроры и сле-дователи не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых ор-ганами государственной власти и местного самоуправления.
Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную дея-тельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой деятельности.
Принцип гласности подразумевает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Для представления населению наиболее полной информации о правозащитной деятельности прокуратуры должны систематически направляться в газеты и журналы для публикации доклады, информационные записки, документы прокурорского реагирования.
В заключение отметим, что надзор прокурора за исполнением законов стадийный процесс. В нем можно выделить три стадии прокурорского надзора за законностью в деятельности органов административной юрис-дикции:
1) обнаружение признаков нарушений закона и принятие решения о возбуждении прокурорско-надзорного процесса;
2) проверка материалов о нарушении закона;
3) принятие мер к устранению выявленных нарушений, а также причин и условий, им способствовавших.
Цель, задачи и принципы прокурорского надзора за исполнением за-конов являются основополагающими элементами деятельности всей системы прокуратуры РФ. Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов должны основываться на принципах демократического правового государства: законности, демократизма, приоритета прав и свобод человека и государства.
Действуя в пределах своей компетенции, определенной Законом о про-куратуре, прокуратура должны выполнять возложенные на нее задачи и функции в строгом соответствии с Конституцией и законами РФ независимо от органов государственной власти и управления, политических партий и других общественных объединений, должностных лиц и граждан. Вмеша-тельство в законную деятельность органов прокуратуры, от кого бы оно ни исходило и в какой бы форме ни выражалось, недопустимо и влечет за собой установленную законом ответственность.
1.3 Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов админи-страциями органов и учреждений, исполняющих наказание
Прокурор обязан осуществлять реагирование на факты которые каса-ются преждевременного возбуждения уголовного дела, в случае, когда от-сутствуют признаки преступления, в результате совершения которого полу-чены преступные доходы, решительно пресекать факты искусственного уве-личения числа выявленных фактов легализации (отмывания) преступных до-ходов путем постановки на учет эпизодов продолжаемых деяний этой кате-гории.
Поэтому очевидным, на наш взгляд, является, что прокурор уполно-мочен не только участвовать в производстве предварительного расследова-ния, но и в необходимых случаях давать письменные указания о направле-нии расследования, производстве следственных действий и иных процессу-альных действий, а также лично производить не только отдельные след-ственные действия, но и иные процессуальные действия.
Эти полномочия дают возможность прокурору определяющим обра-зом влиять на ход предварительного расследования, обеспечивая его надле-жащее качество и оперативность, а при необходимости осуществить любое следственное действие или иное процессуальное действие без принятия уго-ловного дела к своему производству.
Так, в соответствии с п. 6 ст. 5 и ч. 4 ст. 37 УПК РФ обвинение в суде от имени государства могут поддерживать не только должностные лица орга-нов прокуратуры, как было предусмотрено Уголовно-процессуальным ко-дексом РСФСР Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27 октября 1960г. (утратил силу), но также дознаватель и следователь. Ввиду этого за-конодатель наделил прокурора правом поручить поддержание обвинения в суде дознавателю либо следователю, производившему дознание по данному уголовному делу.
Одновременно в УПК РФ ограничен и круг должностных лиц органов прокуратуры, которые могут от имени государства поддерживать в суде об-винение по уголовному делу. Достаточно сказать, что согласно ч. 6 ст. 37 УПК РФ функции государственного обвинителя могут осуществлять только прокурор района, города, их заместители, приравненные к ним прокуроры и вышестоящий прокурор.
Таким образом, прокуратура РФ представляет собой систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации и независимо от феде-ральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Поэтому правовой основой прокурорского надзора за исполнением законов является вся совокупность нормативно-правовых актов РФ, включая между-народное законодательство, федеральной, региональное и местное законода-тельство.
Однако государственно-правовой статус прокуратуры РФ законода-тельно формируют Конституция РФ (ст. 129) и Закон о прокуратуре (ч.1 ст. 1).
Прокуратура обеспечивает надзор за точным и единообразным испол-нением НПА. Прокуратура является фактически единственным государ-ственным органом РФ, который выполняет данную функцию.
Прокурорский надзор – это самостоятельная форма государственной деятельности, которая непосредственно с иными ветвями власти: законода-тельной, исполнительной и судебной. Это обстоятельство прямо указывает Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Фе-дерации» прокуратура обеспечивает полномочия в пределах своей компетен-ции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с законодательством, действующим на территории Российской Федерации (пункт 2 статьи 4 Закона О Прокуратуре).
Прокуратура в механизме государства выполняет особую функцию, свойственную только ей, а не ее Генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия.
Прокурорский надзор является самостоятельным видом государствен-ной деятельности, осуществляемой в определенной форме.
Для того чтобы понять сущность и специфику прокурорского надзора, его следует ограничить другими видами надзора и контроля, осуществляе-мыми другими государственными органами, поскольку контроль за закон-ностью и исполнением законов возложен на различные органы и админи-страции (например, Правительство Российской Федерации, Министерство Российской Федерации).
Когда применяется термин «контроль», имеется в виду то, что он более объемный, но полный надзора, так как он включает в себя возможность со-ответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только со-блюдать закон и ставить вопрос об устранении нарушений, но также и устранять их своими полномочиями.
Данные полномочия осуществляются, в качестве примера, местными властями и администрациями, которые осуществляют контроль за соблюде-нием законности всеми муниципальными властями, государственными и частными организациями, которые действуют на соответствующей террито-рии. Этот контроль существует на различных государственных и межведом-ственных инспекций (автомобильные, санитарные, коммерческие, ядерные, горнодобывающие, пожарные и др.).
Таким образом, в данном параграфе дипломной работы — были рас-смотрены Понятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законов АО и УИН.
В следующем параграфе мы рассмотрим основные направления, цели и задачи, которые относятся к прокурорскому надзору.
1.4 Акты прокурорского реагирования в сфере исполнения законов
Задачи проверки прокурорами исполнения законов состоят в установ-лении фактов их нарушения, правовой оценке, выявлении лиц, ответственных за нарушение закона, определении характера и размера причиненного вре-да, причин и условий, способствовавших правонарушениям. Решение про-курора, закрепляющее его реакцию на выявленные нарушения законов, оформляется путем принятия специального документа или акта прокурор-ского реагирования.
В теоретико-правовом смысле акты прокурорского надзора представ-ляют собой юридические факты, инициирующие возникновение особой раз-новидности правоотношений, связанных с реализацией прокурорско-властных полномочий.
. В случае внесения актов прокурорского реагирования в ходе прове-дения проверочных действий по поступившей информации о нарушении за-кона круг субъектов, с которыми возникают правоотношения, законом не ограничен, поскольку прокурор при исполнении возложенных на него обя-занностей уполномочен на истребование любой интересующей его информа-ции, касающейся проводимой им проверки. В данном случае прокурор реа-лизует предусмотренное законом право требовать предоставления информа-ции, а субъект, к которому направлено данное требование, обязан его испол-нить в установленный срок.
К актам прокурорского надзора относятся: протест, представление об устранении нарушений закона, постановление о возбуждении уголовного де-ла или производства об административном правонарушении, предостереже-ние о недопустимости нарушений закона. Кроме того, осуществляя правоза-щитную функцию, прокурор имеет полномочие на обращение в суд, которое реализуется в форме искового заявления (заявления).
Представление прокурора акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им усло-вий (п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре). Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона. Представление об устранении нарушения закона характеризуется, прежде всего, своей ориентированно-стью на устранение действий, нарушающих закон, приводящих к неисполне-нию его требований. Его основная цель не только устранение выявленных нарушений, но и их предупреждение в последующем.
Представление готовится на основе материалов прокурорской провер-ки по надзору за исполнением законов. Правом внесения представления наделены прокурор и его заместитель (п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре).
Обычно представление вносится по группе нарушений закона. Однако возможно использование данной формы реагирования и в отношении еди-ничных фактов.
Требование прокурора или его заместителя о незамедлительном вы-полнении производства проверок и ревизий, закрепленное в Законе о проку-ратуре, имеет важное значение для обеспечения квалифицированного и опе-ративного решения вопросов о состоянии законности в подзаконных проку-ратуре органах. В большинстве случаев только итоговые материалы прове-рок и ревизий могут позволить сделать вывод о наличии или отсутствии фак-тов правонарушений или преступлений.
Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре представление прокурора акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений зако-на, их причин и способствующих им условий. В соответствии с настоящим ФЗ и рядом документов Генеральной прокуратуры, например Приказом Ге-неральной прокуратуры РФ от 10 января 1999 г. № 3 «Об усилении проку-рорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и подготовляемых преступ-лениях».
Нормативно-правовое регулирование нарушений закона может быть осуществлено вынесением представления прокурора. Оно вносится проку-рором или его заместителем в орган или должностному лицу, уполномочен-ному устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рас-смотрению. Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки. Основанием для его внесения служат установленные факты нару-шения закона.
В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно вносится, источники информации об имевших место нарушениях закона, ха-рактеристика нарушений закона, анализ их причин и способствовавших им условий, требования прокурора об устранении нарушений закона и поро-дивших их обстоятельств, указания, касающиеся порядка и сроков рассмот-рения представлений.
Рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в ту сферу деятельности, которую принято обозначать как оперативно-хозяйственную.
Предложения по устранению обстоятельств, способствовавших нару-шениям закона экономического, организационно-управленческого, техниче-ского характера, должны базироваться на заключениях специалистов, мате-риалах проверок и ревизий.
В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении допустима постановка вопроса о необходимости привлечения к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных лиц, попустительствовавших нарушениям. Разумеется, что в их действиях от-сутствуют признаки преступления или административного проступка.
Отсутствует детальное регулирование порядка рассмотрения представ-ления в нормативных правовых актах. Следует иметь в виду, что оно рас-сматривается безотлагательно.
Законом О Прокуратуре не установлен срок рассмотрения представле-ния, но указано, что в месячный срок должны быть приняты конкретные ме-ры по устранению нарушений закона, их причин и условий, способствующих им, с последующими результатами принятых мер прокурору в письменной форме. В течение месяца, со дня введения, по результатам проверки должны быть приняты конкретные меры по устранению указанных в ней нарушений законодательства, их причин и условий, которые способствовали им. Однако на практике месячный срок принятия мер часто воспринимается как период рассмотрения представления.
Каждое представление должно содержать четкие временные рамки, чтобы избежать волокиты. В случае умышленного игнорирования требова-ний, изложенных в представлении, прокурор вправе возбудить дело об ад-министративном правонарушении.
Не менее важным актом прокурорского реагирования на нарушения законов является протест. В соответствии со ст. 23 Закона О Прокуратуре протест приносится на правовой акт в случае его противоречия закону. Это требование по устранению имеющихся пробелов в правовом акте противо-речит закону (полностью или частично) об исполнении акта в соответствии с Федеральным законом или его отмене. В основе этимологии термина «про-тест» лежит латинское слово «протестующий», обозначающее общественный спрос, утверждение, доказательство.
Право принести протест в орган или должностному лицу, которые из-дали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, на незаконные правовые акты обладают прокурор и заместитель прокурора. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителей.
Прокуроры субъектов Российской Федерации вправе обжаловать пра-вовые акты представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов контроля соответствующего звена их системы.
Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компе-тенции нижестоящих прокуроров и протест на правовые акты органов не только своего уровня, но и на более низких уровнях. В случаях, когда про-курор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за за-конностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в высшее звено си-стемы прокуратуры.
Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля, руководителей района, их должностных лиц. Этот вопрос специально регулируется Прика-зом Генерального прокурора Российской Федерации от 07 мая 2008 года № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07 мая 2008 года№. 84 «О разграничении компе-тенции прокуроров территориальных, военных и других специализирован-ных прокуратур».
Обязательные реквизиты протеста прокурора (он подается в основном в письменной форме, хотя это может быть сделано в устной) являются:
— точное название органа, в который этот протест приносится; закон, который, по мнению прокурора, противоречит закону;
— конкретное название закона и его положений, в противоречие с кото-рыми вступил опротестованный акт;
— обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности;
— четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста;
— подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и звания.
Протест должен соответствовать определенным требованиям не только по форме но и по содержанию. В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции:
— в чем несоответствие либо противоречие акта (его части), на которые прокурорского воздействия направлены;
— точное наименование закона, с которым данный акт вступил в проти-воречие (несоответствие);
— предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изло-жить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия);
— требование рассмотреть протест в сроки, установленные законом, со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рас-смотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме.
В некоторых случаях прокурору необходимо обратиться в суд с заяв-лением о публикации противоречащего закону правового акта и признать его недействительным.
Заявление в суд подается в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подсудности и подсудности дел. Следу-ет иметь в виду, что в арбитражных судах прокуроры рассматривают заяв-ления о недействительных актах, в которых излагаются вопросы, касающие-ся сферы предпринимательской и иной экономической деятельности.
Закон О Прокуратуре устанавливает предельный десятидневный срок с момента поступления рассмотрения протеста для органов, имеющих Общий ежедневный режим работы (п. 1 ст. 25). Время рассмотрения протеста пред-ставительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления исходя из особенностей организации их деятельности приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа.
Согласно действующему законодательству, подача протеста не при-останавливает действие акта протеста. Тем не менее, существуют реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. То есть, исходя из этих соображений, проку-рор дал право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, ко-гда этого требуют исключительные обстоятельства. Это правило применяет-ся в случаях, когда оспариваемое деяние сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения значительного вре-да, срыва производства и т.д. срок, в течение которого должен быть рас-смотрен протест, указывается в его тексте.
Письменное сообщение должно быть направлено прокурору в тот же день по результатам рассмотрения протеста. Если техническое исполнение данного требования невозможно в тот же день, то оно выполняется на сле-дующий день. Позже представления сообщения, а также несоблюдение сро-ков рассмотрения протеста, является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных к ответственности.
Прокурор, принесший протест, может участвовать в заседании колле-гиального органа в качестве представителя органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федера-ции, в соответствии с предоставленными ему полномочиями.
Режим работы коллегиального органа определяется его регламентом, поэтому прокурор, чтобы знать дату заседания, должен получить соответ-ствующую информацию от него. О необходимости уведомления прокурора о дне заседания указывается в резолютивной части текста протеста.
Обязательного уведомления прокурора о дне заседания коллегиально-го органа обусловлена интересами обеспечения возможности личного уча-стия прокурора в рассмотрении протеста принесли с собой. Присутствие прокурора на судебном заседании позволяет ему:
— во-первых, при необходимости прояснить существо вопросов, подня-тых в ходе рассмотрения протеста;
— во-вторых, иметь возможность более подробно изложить свою пози-цию в отношении акта протеста против них.
От имени прокурора его помощник может принять участие в рассмот-рении протеста. Приказ должен быть исполнен надлежащим образом.
В некоторых случаях протест может быть отозван. Имеет ли право ли-цо, подавшее протест, отозвать его прокурор или его заместитель. Возмож-ность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения.
Отзыв протеста связан с тем, что мнение прокурора может измениться в результате установления новых, ранее неизвестных обстоятельств, приня-тия новых законов, иных факторов. Если есть основания исключить необхо-димость рассмотрения протеста, он может быть отозван.
Закон «О прокуратуре» и статья 28.4 кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) предусматривает, что прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное производство или производство по делу об админи-стративном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной предусмотренной законом ответственности, предупреждает о недопу-стимости нарушения закона.
Прокурор также имеет право (ст. 28.4 КоАП РФ) возбудить производ-ство по любому другому административному правонарушению, ответствен-ность за которое предусмотрена Кодексом или законодательством субъекта Российской Федерации. В части 2 статьи 28.7 КоАП РФ предусмотрено пра-во прокурора принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Такое решение принимается прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.
Решение прокурора о возбуждении дела об административном право-нарушении содержит ту же информацию, что и протокол об административ-ном правонарушении. Его нужно уточнить:
1. дата и место принятия решения;
2. должность, фамилия и инициалы должностного лица, принявшего решение;
3. сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об ад-министративном правонарушении;
4. если есть свидетели и потерпевшие, — их фамилии, имена, отче-ства, адреса места жительства;
5. место, время и событие административного правонарушения;
6. статья административного кодекса Российской Федерации или за-кона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административ-ную ответственность за данное административное правонарушение;
7. объяснение физического лица или законного представителя юри-дического лица, в отношении которого дело возбуждено;
8. другая информация, необходимая для разрешения дела.
Сроки составления постановления об административном правонаруше-нии, предусмотренных статьей 28.5 КоАП РФ. Он составляется сразу же по-сле выявления факта совершения административного правонарушения. Если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела или сведений о фи-зическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, постановление об административном правонарушении принимается в течение двух дней с мо-мента выявления административного правонарушения.
В случае проведения административного расследования, постановление об административном правонарушении составляется по окончании расследо-вания в сроки, предусмотренные статьей 28.7 КоАП.
Срок проведения административного расследования не может превы-шать один месяц с момента возбуждения дела об административном право-нарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному хо-датайству должностного лица, в производстве которого находится дело мо-жет быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одно-го месяца.
После проведения административного расследования выносится поста-новление об административном правонарушении или выносит постановление о прекращении производства по делу об административном правонаруше-нии по ходатайству прокурора в качестве элемента средств выявления нару-шения закона и средств прокурорского реагирования.
Так, в данной главе настоящей дипломной работы мы рассмотрели по-нятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора, а также полномо-чия прокурора по надзору за исполнением законов администрациями орга-нов и учреждений, исполняющих наказание. Также нами были рассмотрены и изучены акты прокурорского реагирования в сфере исполнения законов.
Перейдем к вопросу рассмотрения совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением.
Страницы 1 2