Реферат на тему «Конституционно-правовой статус Счетной палаты Российской Федерации»

Оглавление

Введение

Историко-теоретические предпосылки формирования государственного финансового контроля

Статус Счетной палаты Российской Федерации

Состав и структура Счетной палаты Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников

Ключевые слова

Введение

Недостаточная изученность института Счетной палаты РФ, обусловило необходимость исследования его правового статуса и значения как органа, осуществляющего независимый внешний финансовый контроль. Конституционно-правовой статус данного института, по мнению ряда авторов, представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих ее права и обязанности в системе органов государственной власти.

Попытки организовать внешний публичный контроль предпринимались на многих исторических этапах развития России. Однако, по мнению ряда исследователей, действительно независимый от исполнительной власти контроль за использованием публичных финансов и материальных ресурсов, стал осуществляться лишь с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, которая закрепила общепризнанные демократические основы государственности и заложила фундамент для организации подобного контроля.

Актуальность темы исследования определена характером исторического периода, переживаемого Российской Федерацией, и правовым статусом исследуемого государственного органа Счетной палаты Российской Федерации.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающие при осуществлении конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации.

Предметом исследования является Счетная палата Российской Федерации.

Основной целью работы является комплексное исследование конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации.

Исходя из поставленной цели предполагается решить следующие задачи:

— рассмотреть историко-теоретические предпосылки формирования государственного финансового контроля;

— проанализировать статус Счетной палаты Российской Федерации;

— изучить состав и структуру Счетной палаты Российской Федерации.

Структурно работа состоит из введения, трех параграфов, заключения и списка использованных источников.

1 Историко-теоретические предпосылки формирования государственного финансового контроля

Государственный контроль, являясь неотъемлемой функцией государственного управления, направлен на достижение целей управления, решение задач, стоящих перед государством, обществом, личностью. История становления института государственного контроля в России берет свое начало в XV веке. Уже в XVII веке наблюдались попытки организовать контроль над государственным хозяйством.

Для этого существовал Счетный приказ. Первоначально перед ним ставилась сравнительно узкая задача: проверить раздачу полкового жалованья во время войны с Польшей 1653–1654 годов, а затем обревизовать деятельность приказа Большой казны за 50 лет. В дальнейшем в ведении Счетного приказа находились доходы и расходы российского государства, а также остатки по книгам за многие годы.

При Петре I контрольные функции выполнялись ревизионной коллегией. В 1811 году было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов, во главе которого стоял государственный контролер. Характерной особенностью данного периода явилось отсутствие единого похода к осуществлению государственного контроля, унифицированной нормативно-правовой базы. Это привело к тому, что государственный контроль нормативно-правовой базы сводился к простой формальности. Советский период становления института государственного финансового контроля начался с Октябрьской революции 1917 года[1].

Сразу после Октябрьской революции Советом народных комиссаров был назначен временный заместитель народного комиссара по государственному контролю. В состав коллегии вошли лица, избранные Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК).

18 января 1918 года Совет народных комиссаров издал декрет «О Центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и комиссиях». Согласно данному декрету, устанавливалась новая система контрольных органов, центральным звеном которой стала Центральная контрольная коллегия, созданная ВЦИК. В дальнейшем Центральная контрольная коллегия была преобразована в Народный комиссариат государственного контроля, который возглавляли народный комиссар и коллегия.

Последним органом государственного финансового контроля советского периода была Контрольная палата СССР, которая была упразднена в декабре 1991 года. До образования Счетной палаты РФ функции государственного контроля возлагались на Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете Российской Федерации. Данный комитет просуществовал вплоть до 30 декабря 1994 года, после чего был ликвидирован ввиду принятия Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

12 декабря 1993 года на всенародном референдуме была принята Конституция Российской Федерации. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом[2].

Данная норма Конституции РФ и послужила основанием для принятия Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», вступлением в силу которого знаменуется новый этап в развитии института государственного финансового контроля в Российской Федерации. В связи с принятием нового Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[3] упомянутый ранее федеральный закон утратил свою юридическую силу.

Международный опыт построения института государственного финансового контроля свидетельствует о том, что подход государств в этом вопросе дифференцируется[4].

В настоящее время существуют три основных модели институциональной организации государственного финансового контроля: административный, судебный и парламентский. Выбор той или иной конкретной модели организации государственного финансового контроля зависит от ряда политических, социально-экономических и исторических обстоятельств.

Однако эти обстоятельства не являются исчерпывающими, так как политический режим, процесс становления и развития государственности, а также наличие или отсутствие демократического опыта могут сыграть решающую роль при выборе той или иной модели институционального механизма осуществления государственного финансового контроля. В соответствии с административной моделью контрольные полномочия принадлежат органам исполнительной власти либо специальные бюджетно-контрольные институты вписаны в систему исполнительных органов.

Такая модель финансово-бюджетного контроля используется в Ирландии, Республике Эквадор, Республике Чили, Эритрее, Республике Беларусь и ряде других стран. Так, в Ирландии бюджетный контроль осуществляется Службой контролера и генерального аудитора – независимым органом исполнительной власти, глава и члены которого назначаются президентом по представлению Палаты представителей (парламента).

Служба полномочна проводить проверку и осуществлять контроль всех видов доходов, расходов и состояния имущества предприятий, организаций и учреждений, финансируемых за счет общего и дополнительного бюджетов. При этом спецификой этого органа является введенная с 1969 года обязанность службы отчитываться о своей работе перед парламентом, что делает такую схему едва ли не переходным этапом к парламентскому контролю расходования бюджета.

В России за основу построения института государственного финансового контроля взята парламентская модель.

2 Статус Счетной палаты Российской Федерации

В основе конституционного статуса Счетной палаты Российской Федерации лежат конституционные принципы правового, социального, федеративного государства, разделения органов государственной власти на законодательную исполнительную и судебную власть, признания прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью государства, а также признания и защиты равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности[5].

Статус указывают на ту роль, которую играет Счетная палата Российской Федерации в системе органов конституционного контроля, а также в системе органов государственного финансового контроля.

В Конституции Российской Федерации (ст. 101) в качестве основной и единственной функции Счетной палаты названо осуществление контроля за исполнением федерального бюджета. В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» функция контроля этого органа представлена совокупностью контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической (оценочной) и информационной функций.

Согласно закону Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

В Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», Указе Президента Российской Федерации «О государственном финансовом контроле», Федеральном законе «Бюджетный кодекс Российской Федерации» и др. правовых актах страны представлен широкий круг полномочий, связанный с деятельностью и статусом Счетной палаты Российской Федерации. В то же время он нуждается в существенном уточнении на основе мирового опыта конституционно-правового обеспечения функционирования подобного института[6].

За рубежом аналогом Счетной палаты Российской Федерации являются такие контрольные органы как: Счетная палата Австрии, Германии, Испании, Франции; Генеральное отчетное управление США; Офис генерального аудита Канады, Швеции; Комитет государственной отчетности Великобритании; Счетный суд Бразилии, Румынии, Португалии, Турции и др.

Основными задачами для Счетной палаты являются:

— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

— определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

— оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

— финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

— анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

— регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах

проводимых контрольных мероприятий.

Следует обратить внимание на блок экспертных полномочий Счетной палаты, которые не характерны для органов финансового контроля исполнительной власти. Полномочия по определению эффективности расходов превращают осуществление аудита эффективности в одну из первоочередных задач для Счетной палаты. Таким образом, деятельность

Счетной палаты не сводится исключительно к контролю за исполнением бюджета. Кроме прочего, она проводит экспертно-аналитические мероприятия по анализу проектов нормативных правовых актов бюджетного законодательства. К ним относятся экспертиза проектов законов о бюджете, проектов законов о внесении изменений в законы о бюджете[7].

Тем самым Счетная палата проводит независимую предварительную оценку документов, которые разработаны органами исполнительной или законодательной власти для дальнейшего их принятия. Это означает, что уже сейчас Счетная палата осуществляет предварительный аудит решений органов законодательной власти.

Конституционный статус Счетной палаты Российской Федерации определен тем, что основной целью парламентского финансового контроля является не только обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевое и эффективное использование, достижение высокого уровня бюджетной дисциплины, но и создание эффективной системы бюджетного финансирования, вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности, эффективности, целесообразности, экономного расходования средств.

Реализация конституционных функций Счетной палаты РФ связана с совершенствованием правового обеспечения современных методов проверки, конституционного аудита, анализа и оценки эффективности исполнения бюджета.

Сравнительно-правовой анализ конституционно-правового статуса органов государственной власти в мире и в РФ показывает, что подотчетность одного органа другому не означает его отнесения к той же ветви власти. Для примера здесь можно обратиться к статусу независимых центральных банков, которые ни в России, ни в иных странах мира не входят в классические три ветви государственной власти, а стоят вне их. Вместе с этим большая их часть подотчетна парламентам, в частности и Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Он подотчетен Федеральному Собранию РФ, но это не делает его органом представительной (законодательной власти).

Этот орган трудно себе представить, если бы он не был никому подконтролен и подотчетен. Такое положение противоречило бы присущей разделению властей системе сдержек и противовесов. В определенной степени каждый орган государственной власти должен быть ограничен и подконтролен другим органам государственной власти. В этой связи подотчетность Счетной палаты Парламенту является необходимой и абсолютно обоснованной.

Подотчетность Счетной палаты Федеральному Собранию РФ позволяет осуществлять парламентский контроль за ее деятельностью. Также это дает возможность парламентариям как оценивать результаты ее работы, так и не допускать чрезмерной концентрации власти в ее руках. Кроме того, для осуществления действенного контроля за исполнительной властью парламентариям требуется объективная и независимая информация о ее деятельности. Получить такую информацию Парламент может, прежде всего, от Счетной палаты.

Таким образом, деятельность Счетной палаты не сводится исключительно к контролю за исполнением бюджета. Кроме прочего, она проводит экспертно-аналитические мероприятия по анализу проектов нормативных правовых актов бюджетного законодательства. К ним относятся экспертиза проектов законов о бюджете, проектов законов о внесении изменений в законы о бюджете.

3 Состав и структура Счетной палаты Российской Федерации

Счетная палата РФ включает в себя коллегию и аппарат.

Коллегия – главный орган управления ведомства. Она рассматривает основные вопросы деятельности Счетной палаты.

В состав коллегии входят Председатель Счетной палаты, его заместитель, 12 аудиторов и руководитель аппарата (с правом совещательного голоса).

Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов, которые распределены по аудиторским направлениям, и сотрудников обеспечивающих департаментов.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации. Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации.

Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации. Одно и то же лицо не может занимать вышеуказанные должности более двух сроков подряд.

После принятия Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» организационная структура Счетной палаты не претерпела каких-либо существенных изменений. Счетная палата образуется в составе председателя Счетной палаты, заместителя председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, аппарата Счетной палаты[8].

Рассмотрим более подробно порядок назначения председателя, его заместителя, а также аудиторов Счетной палаты. Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной думой сроком на шесть лет по представлению Президента РФ (ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 41-ФЗ[9]).

В той же статье устанавливается, что одно и то же лицо не может занимать должность председателя Счетной палаты более двух сроков подряд. Ранее действовавший закон таких ограничений не устанавливал. Если ранее действовавший закон предусматривал возможность внесения кандидатуры на должность председателя Счетной палаты фракциями Государственной думы, комитетами Государственной думы, а также группой депутатов в количестве не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной думы, то ныне действующий закон ограничил круг субъектов, обладающих правом внесения такой кандидатуры.

Так, ч. 2 ст. 7 Федерального закона № 41-ФЗ[10] устанавливает, что кандидатуры для назначения на должность председателя Счетной палаты вносятся Президенту РФ Советом Государственной думы по предложениям фракций Государственной думы. На рассмотрение Президенту РФ вносится не менее трех кандидатур на должность председателя Счетной палаты. Президент РФ из этих трех кандидатур выбирает одну и вносит ее на рассмотрение в Государственную думу для назначения на должность председателя Счетной палаты.

По каким критериям Президент РФ делает свой выбор, в законе не указано. В случае, если ни одна кандидатура не будет поддержана Президентом РФ, то он вправе выдвинуть иную кандидатуру и представить ее в Государственную думу для назначения на должность председателя Счетной платы. Председатель Счетной палаты назначается на должность постановлением Государственной думы, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной думы. Закон устанавливает ряд требований к кандидату на должность председателя Счетной палаты.

Так, согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона № 41-ФЗ, председателем Счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющий высшее образование и опыт работы не менее пяти лет в области государственного управления, государственного контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции. Законом не устанавливается возрастной ценз для председателя Счетной палаты. Кроме вышеперечисленных законом установлен и ряд других требований[11].

Так, председатель Счетной палаты не может состоять в родственных отношениях с Президентом Российской Федерации, Председателем Совета Федерации, Председателем Государственной думы, Председателем Правительства Российской Федерации, председателем Конституционного Суда Российской Федерации, председателем Верховного Суда Российской Федерации, председателем Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, руководителем Администрации Президента Российской Федерации, генеральным прокурором Российской Федерации, председателем Следственного комитета Российской Федерации.

Данная норма закона направлена на реализацию принципа независимости и объективности Счетной палаты в осуществлении своей деятельности. Порядок досрочного освобождения от занимаемой должности председателя Счетной палаты устанавливается п. 8 ст. 7 Федерального закона № 41-ФЗ[12].

Закон предусматривает исчерпывающий перечень таких оснований. Решение о досрочном освобождении от должности председателя Счетной палаты оформляется постановлением Государственной думы по представлению Президента Российской Федерации. Порядок назначения заместителя председателя Счетной палаты отличается от порядка назначения председателя Счетной палаты лишь тем, что заместителя председателя Счетной палаты назначает не Государственная дума, а Совет Федерации[13].

Аудиторы Счетной палаты являются должностными лицами и руководят отдельными направлениями деятельности Счетной палаты. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого аудитором Счетной палаты, определяется регламентом Счетной палаты. Совету Федерации и Государственной думе предоставляется право назначать по 6 аудиторов сроком на 6 лет по представлению Президента Российской Федерации.

Одно и то же лицо не может занимать должность аудитора Счетной палаты более двух сроков подряд. Кандидатуры для назначения на должность аудитора Счетной палаты вносятся Президенту Российской Федерации Советом Государственной думы по предложениям фракций Государственной думы, Советом палаты Совета Федерации по предложениям комитетов Совета Федерации.

В случае, если какая-либо из внесенных Советом Государственной думы или Советом палаты Совета Федерации кандидатур не будет поддержана Президентом Российской Федерации, он вправе выдвинуть иную кандидатуру и представить ее соответственно в Государственную думу или Совет Федерации для назначения на должность аудитора Счетной палаты (ч. 5 ст. 9 Федерального закона № 41-ФЗ).

Закон предусматривает такие же требования к аудиторам Счетной палаты, что и к председателю Счетной палаты и его заместителям. Кроме того, закон устанавливает такие же требования к основаниям для досрочного прекращения полномочий заместителя председателя Счетной палаты и ее аудиторов, что и к председателю Счетной палаты. Кроме председателя Счетной палаты, его заместителя и 12 аудиторов в состав Счетной палаты, как было отмечено ранее, входит аппарат Счетной палаты. В структуру аппарата Счетной палаты входят руководство аппарата и структурные подразделения аппарата, а сам аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов и иных сотрудников. Непосредственное осуществление внешнего государственного аудита (контроля) возлагается именно на инспекторов Счетной палаты. Следует отметить, что законом предусмотрено создание коллегии Счетной палаты.

Она создается с целью рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологического и методического обеспечения деятельности Счетной палаты, утверждения стандартов Счетной палаты, общих требований к стандартам внешнего государственного и муниципального аудита (контроля), отчетов, иных документов по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной думе.

В состав коллегии Счетной палаты входят председатель Счетной палаты, заместитель председателя Счетной палаты, аудиторы Счетной палаты, руководитель аппарата Счетной палаты с правом совещательного голоса[14].

Подводя итог всему вышесказанному, хотелось бы отметить, что на сегодняшний день выполнена колоссальная работа по усовершенствованию статуса Счетной палаты как высшего органа государственного финансового контроля.

Счетная палата приобрела статус высшего органа государственного аудита (контроля), расширила свои полномочия в сфере контроля. Изменился порядок назначения председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов.

Заключение

Формирование Счетной палаты РФ осуществляется представительными органами государственной власти, что гарантирует ей высокий уровень демократической легитимации. Таким образом, ее правовой статус значительно отличается от контрольных органов исполнительной власти, которые осуществляют лишь косвенную демократическую легитимацию.

Осуществление публичного финансового контроля через представительную власть, поручается Счетной палате РФ. Таким образом многонациональный народ РФ реализует свое право на участие в управлении делами государства. К тому же, через Счетную палату РФ граждане реализуют свое конституционное право на получение  достоверной информации о том, как расходуют бюджетные средства, поступившие от уплаты налогов, органы публичной власти. В этой связи,

Счетная палата РФ представляет собой конституционный орган публичного финансового контроля и функционирует от имени народа и в его интересах.

Счетная палата обладает специальной компетенцией и является независимым, самостоятельным конституционным органом, который не входит ни в одну из ветвей власти, но тесно взаимодействует с ними.

Нарушение ее независимости влечет нарушение ст. 15 Конституции РФ.

Законодательно закрепленный порядок назначения аудиторов Счетной палаты РФ, в нынешнем витке своего развития требует изменения, поскольку негативно влияет на соблюдение конституционных принципов, таких как объективность и независимость.

Контроль за исполнением бюджета не сводится к исключительной деятельности Счетной палаты РФ, поскольку она осуществляет и функции предварительного аудита за решениями органов государственной власти.

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения 05.02.2021).
2. О Счетной палате Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ – Режим доступа: Консультант Плюс, http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144621/ (дата обращения 06.02.2021).

Учебная и научная литература

3. Богатова Е.В. Правовая культура: статика и динамика понимания // Философия права. — 2017. — № 4 (83). — С. 30-34.
4. Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации // М.: Издательско-торговая корпорация Дашков и К’, 2016.
5. Волеводз А.Г., Горелик В.Я. О совершенствовании законодательства о Счетной палате как органе, осуществляющем высший финансовый контроль в Российской Федерации // Юрист. — — №7. — С.98-101.
6. Геймур О.Г., Михайленко И.А. Актуальные вопросы исполнения бюджета: проблемы правового регулирования // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. — 2016. — Т. 2. № 2. — С. 75.
7. Калина В.Ф. История отечественного государства и права: учебник и практикум для прикладного бакалавриата. — М.: Издательство Юрайт, 2018. — 436 с.
8. Погосян Н.Д. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации // Юрист. — — №10. — С.21-27.
9. Романовский М.В., Врублевская О.В., Бюджетная система Российской Федерации: Учебник, 2017.
10. Черкашин Е.Ю., Караев Р.Ш. Первая попытка реализации принципа разделения властей в деятельности федеральных органов государственной власти России (историко-теоретический анализ) // Вестник СевКавГТИ. — 2015. — Выпуск 1 (20). — С. 159-165.

Ключевые слова

1. Государственный бюджет — финансовый документ страны, совокупность финансовых смет всех ведомств, государственных служб, правительственных программ и т. д.
2. Государство — это особая организация общества, обеспечивающая единство ицелостность, гарантирующая права и свободы граждан.
3. Конституционно-правовой статус человека — совокупность гарантируемых Конституцией прав и свобод, а также устанавливаемых обязанностей.
4. Счетная палата — высший постоянно действующий орган внешнего государственного аудита (контроля) Российской Федерации, образуемый в порядке, установленном действующим законодательством страны, и подотчётный Федеральному Собранию.
5. Финансовый контроль — это совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации.