Реферат на тему «Юридическая ответственность за экологические правонарушения в топливно-энергетическом комплексе»

Оглавление

Введение

1.Правовые основания привлечения к ответственности в сфере   охраны окружающей среды и природопользования

2.Сравнительно-правовой анализ регулирования ответственности за  экологические правонарушения в зарубежных правопорядках

3.Правовые проблемы применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации

Заключение

Список литературы

Введение

Актуальность темы работы  обусловлена тем, что производственные предприятия нефтегазовой отрасли лидируют по степени воздействия на окружающую среду (загрязнение земель, в том числе и земель лесного фонда, загрязнение водных объектов и пр.).

В настоящее время, вопрос об ответственности нефтегазовых компаний за экологические правонарушения приобретает принципиальное значение, поскольку в условиях неминуемой диктатуры природоохранного законодательства, не нашли своего разрешения существующие теоретические и практические противоречия в сфере возмещения вреда, причиненного окружающей среде, и это обстоятельство, с одной стороны, не позволяет институту ответственности функционировать в полной мере, т.е. обеспечивать восстановление нарушенного состояния окружающей среды, а с другой стороны, ведет к невозможности прогнозирования экологических рисков нефтегазовых компаний, что в конечном итоге отражается на инвестиционной привлекательности бизнеса.

         Объектом исследования в настоящей работе являются общественные отношения, связанные с привлечением нефтегазовых компаний к ответственности за экологические правонарушения.

         Предметом исследования являются подходы к привлечению нефтегазовых компаний к ответственности за экологические правонарушения в России и за рубежом, а также нормы российского и зарубежного законодательства, регулирующие отношения, направленные на применение мер ответственности за экологические правонарушения.

Правовые основания привлечения к ответственности в сфере охраны окружающей среды и природопользования

Согласно российскому законодательству, основанием для привлечения к ответственности в сфере охраны окружающей среды и природопользования является совершение экологического правонарушения. И хотя действующий Федеральный Закон РФ от 01.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды), в отличие от Закона РСФСР от 19.12.1991 №2060-1 «Об охране окружающей природной среды», не раскрывает содержание понятия экологического правонарушения, мы можем, опираясь на классификацию правонарушений, принятую в теории права[1], экологические правонарушения подразделить на экологические преступления, административные экологические правонарушения и гражданские экологические правонарушения.

Характерными признаками экологических правонарушений являются: противоправность, виновность, наказуемость, общественная опасность, особенность субъектного состава и типов составов правонарушений[2].

Как и любое правонарушение, состав экологического правонарушения включает в себя такие элементы, как: объект, субъект, объективная и субъективная стороны.

Закон об охране окружающей среды устанавливает имущественную, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность (ст. 75).

Предусмотренные меры ответственности за экологические правонарушения, их практическая реализация, являются одним из механизмов, гарантирующих каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу экологическим правонарушением[3].

Основанием ответственности за экологические правонарушения выступает наличие в законе указания о применении соответствующих мер к субъекту правонарушения за его противоправное поведение (действие/бездействие).

Наличие вины — обязательное условие для привлечения к ответственности за экологические правонарушения, кроме случаев, связанных с возмещением вреда, причиненного окружающей среде в рамках имущественной (гражданско-правовой) ответственности по ст. 1079 ГК РФ, когда вина не учитывается, поскольку вред причинён источником повышенной опасности.

Рассмотрение дисциплинарной ответственности не является предметом настоящего исследования, и в дальнейшем, под мерами ответственности за экологические правонарушения понимается публично-правовая (уголовная, административная) и частноправовая (имущественная) ответственность.

Правовое регулирование отношений, связанных с привлечением нефтегазовых компаний к ответственности за экологические правонарушения осложнено тем, что привлечение виновных субъектов к публичной ответственности, не освобождает последних от устранения последствий допущенного нарушения и возмещения вреда, причинённого окружающей среде.

 В свою очередь, требование об устранении нарушения и возмещении вреда, возлагается на правонарушителей в рамках имущественной (гражданско-правовой) ответственности, и в правоприменительной практике выработан подход, согласно которому осуществление правонарушителем мероприятий по устранению последствий нарушения не тождественно возмещению вреда, причинённого окружающей среде.

В большинстве случаев это приводит к тому, что виновное лицо, понеся материальные затраты на устранение последствий экологического правонарушения (а в ряде случаев и на восстановление окружающей среды), не вправе предъявить такие затраты к зачёту при взыскании с него денежных средств в качестве возмещения вреда, причинённого окружающей среде, размер которого определяется в соответствии с действующими таксами и методиками.

Но поскольку причинённый вред возмещен (например, проведены восстановительные работы, т.е. вред возмещен в натуре), то применение такс и методик можно охарактеризовать как повторное привлечение к имущественной (гражданско-правовой) ответственности за одно и то же экологическое правонарушение[4].

Сравнительно-правовой анализ регулирования ответственности за  экологические правонарушения в зарубежных правопорядках

Институт ответственности за экологические правонарушения по законодательству зарубежных стран представляет собой более проработанный и дееспособный правовой инструмент, задачей которого является обеспечить сохранение благоприятной окружающей среды, посредством предотвращения её загрязнения и ликвидации последствий экологических правонарушений. Широко применяются такие меры воздействия, как наложение штрафов, а также реституционные требования — восстановление окружающей среды до состояния, предшествующего загрязнению.

В настоящей работе исследован зарубежный опыт в регулировании правоотношений, связанных с возмещением вреда, причинённого окружающей среде.

В странах Европейского Союза, возмещение вреда, причинённого окружающей среде, осуществляется с использованием двухуровневой модели регулирования, поскольку ряд национальных правовых систем не содержат предписаний, которые относятся к возмещению вреда, причинённого окружающей среде[5]. На наднациональном уровне действует Директива № 2004/35/СЕ от 21.04.2004 «Об экологической ответственности, направленной на предотвращение экологического ущерба и устранение его последствий»[6], устанавливающая ответственность по принципу «загрязнитель платит», однако эффективность реализации такой ответственности обеспечивается другим принципом экологического права ЕС — «ущерб должен быть конкретным и поддаваться подсчету, и найдена причинная связь между ущербом и установленным загрязнителем» (п.13 Преамбулы Директивы). Это свидетельствует о том, что при разрешении вопросов о возмещении вреда, причинённого окружающей среде, размер такого вреда определяется исходя из стоимости мероприятий по восстановлению окружающей среды до прежнего состояния, которая выражена в фактических затратах правонарушителя на восстановление либо в денежной форме.  Судебная практика в России, в вопросах возмещения вреда, придерживается иного подхода, в соответствии с которым: «При определении полного экологического вреда учету подлежат не только затраты на восстановление нарушенной природной среды, но и экологические потери, которые в силу своих особенностей невосполнимы и (или) трудновосполнимы, в том числе по причине отдаленности во времени последствий правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»[7]. При этом, свои выводы суды подкрепляют и соответствующими позициями Конституционного Суда РФ, одна из которых выражена следующим: «…даже проведение рекультивации (то есть и технического, и биологического ее этапа) не является способом полного возмещения причиненного экологического вреда, а является лишь средством устранения препятствий к воссозданию экологической системы…»[8]. Подобные формулировки – интерпретация судебной властью России действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования, которая позволяет не учитывать затраты правонарушителей, связанные с устранением нарушений и восстановлением окружающей среды, при определении размера причинённого вреда в соответствии с действующим таксам и методикам[9].

Предусмотренный Директивой алгоритм возмещения вреда, причинённого окружающей среде, к 2010 году имплементирован во все национальные правовые системы государств – членов Европейского Союза.

Например, в Германии для реализации положений Директивы об экологической ответственности в отношении защиты и устранения ущерба окружающей среде, принят соответствующий Закон[10], которым установлено, что экологическим ущербом является прямое либо косвенное неблагоприятное изменение природного ресурса или ухудшение его качества, и такое изменение является измеримым (ч. 2 параграф 2). Лица, деятельность которых приводит к загрязнению окружающей среды, обязаны принять меры для минимизации негативны последствий (контроль за ущербом), а также приступить к восстановлению нарушенного состояния (параграф 6). Восстановление окружающей среды осуществляется по правилам параграфа 8, и заключается в том, что нарушитель обязан в установленном порядке разработать план мероприятий и утвердить его в органах власти[11].

Необходимо отметить, что возмещение вреда, причиненного окружающей среде по законодательству Германии, осуществляется в частноправовом и публично-правовом порядках, чем обусловлено пристальное внимание тому, какой отраслью права должен регулироваться порядок возмещения вреда. В одном случае вопросы о возмещении вреда должны разрешаться гражданским законодательством, в другом, положения, затрагивающие процесс возмещения вреда, должны являться нормами административного права, неограниченными гражданско-правовыми-методами возложения ответственности[12].  И Закон от 10 мая 2007 года гласит, что законы и положения, выходящие за рамки настоящего Закона, продолжают действовать (параграф 1), соответственно, устранение нарушения и восстановление окружающей среды, не освобождает нарушителя от обязанности возместить убытки третьим лицам, которые пострадали в результате загрязнения. Такие убытки возмещаются уже по нормам Германского гражданского уложения. Например, ст. 906 ГГУ позволяет привлечь собственника земельного участка к ответственности за повреждение соседнего земельного участка путем эмиссии вредных веществ (выброс) или вредного физического воздействия (шум), при условии, что такое воздействие является типичным для данной территории, но первоначальное состояние повреждённого земельного участка не может быть достигнуто применением обычных хозяйственных мер[13].

Кроме того, в Германии действует Закон об экологической ответственности[14], положения которого регламентируют возмещение вреда, причинённого экологическими правонарушениями имущественным интересам третьи лиц.

Таким образом, гражданско-правовые положения о возмещении вреда, причинённого окружающей среде, по праву Германии, могут быть применены в случаях, когда природные объекты являются частной собственностью, в остальных случаях действуют публично-правовые нормы. При этом, характерной чертой немецкого регулирования является: законодательное закрепление конкретизации размера причинённого вреда в каждом конкретном случае (такой размер не имеет ограничений); возмещение вреда, причинённого окружающей среде, осуществляется путём восстановления нарушенных свойств либо предоставлением замены утраченного природного ресурса; восстановление окружающей среды выполняется правонарушителем непосредственно, согласно положениям разработанного и утвержденного в установленном порядке плана мероприятий, либо органами публичной власти, и соответствующие расходы возмещаются причинителем вреда.

В США также создана развитая законодательная база и система ответственности за экологические правонарушения. Вред, причинённый окружающей среде, как правило, рассчитывается исходя из расходов на восстановление нарушенного состояния, и включает в себя: а) затраты на восстановление природных ресурсов до их первоначального состояния или их замещение; б) компенсацию нарушенных функций природных ресурсов за период до их восстановления в первоначальное состояние; в) расходы на оценку ущерба.

Вопрос об определении размера вреда, причинённого окружающей среде, рассматривается в рамках закона «О комплексном реагировании, ответственности и полном возмещении ущерба окружающей среде» от 1980 года (Comprehensive environmental response, compensation and liability act – далее CERCLA) и закона «О загрязнении нефтепродуктами» от 1990 года (Oil pollution act – далее OPA)[15]. Данными документами установлен единый подход к процедуре возмещения вреда, причинённого окружающей среде.

Согласно положениям CERCLA, возмещение причинённого вреда осуществляется посредством устранения последствий нарушения, и восстановлением нарушенного состояния окружающей среды, при этом устранение последствий выполняется нарушителем во всех случая. Что же касается восстановления нарушенного состояния, следует отметить, что, если это необходимо[16], такое восстановление компенсируется дополнительным денежным возмещением, размер которого ограничивается конкретной суммой в каждом случае безвиновного причинения вреда (параграф 960с). Если, органы публичной власти либо третьи лица самостоятельно выполнят работы по устранению последствий экологического правонарушения, то они вправе взыскать с причинителя вреда понесённые расходы, и такие расходы не ограничиваются.

Необходимо заметить, что вышеизложенный механизм возмещения вреда, причинённого окружающей среде, одновременно гарантирует правонарушителю защиту от взысканий по параллельным искам — органов публичной власти, и третьих лиц. Соответственно, удовлетворяются требования только одного истца, как правило, органа публичной власти, поскольку именно такой орган обязан направить присуждаемые средства на восстановление окружающей среды (запрет двойного возмещения вреда установлен параграфами 9067(f)(1), 9612(f), 9614(b)). Однако, коммерческие убытки, может взыскать любое третье лицо, если докажет причинно-следственную связь между экологическим правонарушением и понесёнными убытками.

Если обратиться к положениям OPA, которые применяются в случаях загрязнения нефтью, можно убедиться в аналогичном подходе в вопросе возмещения вреда, т.к. взыскиваются расходы по отчистке природных объектов от нефти, и убытки, которые могут включать в себя: а) компенсацию вреда окружающей среде, уплачиваемую государству; б) ущерб, причинённый частной собственности; в) компенсацию за невозможность использовать природного ресурса лицами, для которых такой ресурс является источником существования; г) убытки, понесённые в результате невозможности использования природного ресурса; д) расходы органов публичной власти, связанные с оказанием социальных услуг населению в результате разлива нефти. При этом, ответственность правонарушителя ограничена определённой суммой, размер которой зависит от источника разлива нефти (параграф 2704).

OPA также предусматривает защиту от двойного взыскания, которая исключает компенсацию убытков, покрытых удовлетворёнными требованиями о взыскании ущерба других категорий (параграф 2706(d)(3)).

Таким образом, в США, в вопросах возмещения вреда, причинённого окружающей среде, приоритетное значение имеет способ восстановления нарушенного состояния, посредством устранения последствий нарушения (расходы на проведение очистных мероприятий), и возмещением причинённых экологическим правонарушением убытков. Это означает, что размер убытков рассчитывается на основе затрат на восстановление. Именно такой метод регулирования возмещения вреда был воспринят правопорядком США после того, как аналитические методы оценки, подтвердили свою полную несостоятельность в оценке ущерба, причинённого природным ресурсам.

Аналитические методы оценки (косвенный, сравнительный, субъективных оценок), используемые для вычисления ущерба свойствам и функциям окружающей среды, не имеющей потребительской стоимости, показали, что возможные убытки в случае катастрофы танкера Exxon Valdez (23.03.1989г.) составят порядка $9 млрд. США, но достоверность и точность таких убытков не очевидна, и в судебном споре доказательственная база будет характеризоваться сомнительной достоверностью. Поэтому для судов предпочтительней использовать свидетельства, основанные на стоимости восстановительных мер[17].

Учитывая вышеизложенное можно констатировать, что в США и в странах Европейского Союза, при разрешении споров, связанных с возмещением вреда, причинённого окружающей среде, не применяется таксовый метод определения размера вреда. При этом, сохранение благоприятной окружающей среды достигается за счет возложения на правонарушителей обязанности возместить причинённый вред посредством восстановительных мероприятий (реституция). Если же, возмещение ущерба, причинённого окружающей среде, предполагает взыскание в пользу государства денежной компенсации, её размер ограничен фактическими затратами на устранение нарушения и восстановительные мероприятия.

Интересно заметить, что ни США, ни Европейский Союз, не являются субъектами, которые впервые отказались от применения таксовых методик при определении размера вреда, причинённого окружающей среде.

Изначально, от применения такс отказались на международном уровне, когда после аварии танкера «Торри Каньон»[18], перед мировым сообществом возник вопрос о том, должна ли возникать абсолютная ответственность за ущерб, причинённый загрязнением моря и каковы её пределы? Ответ на данный вопрос был дан в 1969 году в «Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью»[19], где ущерб от загрязнения: а) убытки или ущерб, причиненные вне судна загрязнением, происшедшим вследствие утечки или слива нефти с судна, где бы такая утечка или слив ни произошли, при условии что возмещение за нанесение ущерба окружающей среде, помимо упущенной выгоды вследствие такого нанесения ущерба, ограничивается расходами на осуществление разумных мер по восстановлению, которые были фактически предприняты или должны быть предприняты; б) расходы по предупредительным мерам и последующие убытки или ущерб, причиненные предупредительными мерами. (п.6 ст. I);

Предупредительные меры — любые разумные меры, предпринятые любым лицом после того, как произошел инцидент, для предотвращения или уменьшения ущерба от загрязнения (п.7 ст. I).

Поскольку в правоприменительной практике возникли трудности с толкованием вышеуказанных терминов, Международный морской комитет (ММК) на 35-й Международной конференции, состоявшейся в Сиднее 2-8 октября 1994 года, одобрил руководство ММК по ущербу от загрязнения нефтью[20], а Международным фондом для компенсации ущерба от загрязнения нефтью еще в 1992 году были одобрены критерии допустимости требований[21], предъявляемых для компенсации ущерба от загрязнения нефтью, которые сводятся к следующему: а) расходы должны быть фактически понесены; б) расходы должны относиться к мерам, которые считаются разумными и оправданными; в) расходы или ущерб должны быть причинены загрязнением; г) должна существовать причинная связь между расходами или ущербом и загрязнением; д) компенсируется экономический ущерб, который поддается оценке (подсчету).

         Таким образом, США, а следом и Европейский Союз, при разработке механизмов правового регулирования защиты окружающей среды, отказались от применения таксового метода расчета размера вреда, причинённого окружающей среде, а используют метод прямых (фактических) затрат на восстановление.

         Тем не менее, метод прямых (фактических) затрат используют не только в западных правопорядках, но и в Евразийском экономическом союзе.

         В результате реформирования экологического законодательства, в Казахстане в 2007 году принят Экологический Кодекс[22], в котором заложен алгоритм полного возмещения вреда, причинённого окружающей среде, посредством применения метода экономической оценки ущерба.    Определяется такой ущерб в соответствии с Постановлением Правительства РК от 27.07.2007 № 535[23] прямым либо косвенным методом.

Прямой метод экономической оценки ущерба, заключается в определении фактических затрат, необходимых для восстановления окружающей среды, восполнения деградировавших природных ресурсов и оздоровления живых организмов, посредством наиболее эффективных инженерных, организационно-технических и технологических мероприятий, а косвенный метод применяется, когда не может быть применен прямой метод экономической оценки ущерба (п.1 ст.109 и п.1 ст.110 ЭК РК). Тем не менее, Верховный Суд Казахстана в пункте 24 Нормативного Постановления от 25.11.2016г. № 8 отступил от требований ЭК РК и дал следующую рекомендацию: «Для оценки стоимости ущерба, причиненного окружающей среде, а также правильности представленных сторонами расчетов, суды должны применять нормативы и таксы, установленные в отношении каждого конкретного объекта окружающей среды, и только при отсутствии соответствующих утвержденных такс, размер вреда определяется по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды»[24]. Еще в 2013 году, президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA), Ж. Елюбаев, отмечал: «…судебная практика, основанная на административной практике уполномоченных органов по вопросам охраны окружающей среды, свидетельствует о том, что в настоящее время эти требования не соблюдаются, и с природопользователей судами взыскивается так называемый «ущерб окружающей среде» в многомиллионных суммах без доказательств наступления такого ущерба, основываясь лишь на доказательствах наличия противоправного деяния. Таким образом, уполномоченные органы и суды не ставят перед собой цели обеспечения натурального возмещения вреда окружающей среде, а заявляют иски о взыскании с природопользователей денежных сумм в бюджет государства по косвенному методу. Тем самым доминирующее применение на практике денежной формы возмещения не обеспечивает выполнения задачи по восстановлению окружающей среды. Платежи от природопользователей становятся доходной статьей государственного бюджета, но состояние окружающей среды от этого не улучшается»[25].

Отказ Казахстана от применения таксового метода определения размера вреда, причинённого окружающей среде, наглядно демонстрирует несостоятельность мнений о том, что кодификация экологического законодательства, а также применение публично-правовых механизмов регулирования порядка возмещения вреда, позволяют разрешить накопившиеся проблемные вопросы в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Такая несостоятельность заключается в следующем. Во-первых, за экологические правонарушения, лицо привлекается, как правило, к административной ответственности (штраф), и к имущественной ответственности, т.е. возмещается вред, причинённые окружающей среде (размер вреда определяется посредством применения косвенного метода). Однако, при этом, например, санкция ст. 328 КоАП РК[26] (превышение нормативов эмиссии в окружающую среду), для нефтегазовых компаний предусматривает размер штрафа в 1000% ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий[27]. По факту, бизнес сталкивается с тем, что выплачивает в пользу государства колоссальную сумму административного штрафа, а также практически равнозначную сумму в качестве возмещения экологического вреда. Во-вторых, в США и в Европейском Союзе, действует система защиты интересов причинителя вреда от двойного взыскания, когда выплачиваемые в пользу государства денежные средства или проведённые восстановительные мероприятия, фактически возмещают и ущерб частных лиц, за исключением коммерческих убытков (США), либо публично-правовой и частноправовой порядки привлечения к гражданско-правовой ответственности за вред, причинённый окружающей среде, дополняя друг друга, исключают возможность двойного взыскания (Германия). В Казахстане отсутствуют механизмы дифференциации ответственности за экологические правонарушения в части возмещения вреда, причинённого окружающей среде, как публичному благу, и как имуществу частных лиц. Соответственно, невозможно исключить ситуации, когда причинённый вред, может быть взыскан органами публичной власти по правилам экономической оценки ущерба (п.4 ст. 321 ЭК РК), и в тоже время, аналогичные требования о возмещении вреда, могут быть удовлетворены по искам частных лиц, в соответствии с нормами гражданского права РК (п. 3 ст. 321 ЭК РК).

Таким образом, кодификация экологического законодательства, а также отказ от таксового метода оценки вреда, причинённого окружающей среде, не позволили Казахстану разрешить неловкие вопросы, связанные с возмещением вреда, в частности, продолжает применяться косвенный метод расчета (в основе которого лежат таксы), а при загрязнении атмосферного воздуха, меры административного взыскания, пересекаются с порядком возмещения вреда, предусмотренного Экологическим Кодексом РК (двойная оплата, за одно и то же деяние).

Правовые проблемы применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации

При анализе правовых проблем применения мер юридической ответственности к пользователям недр за нарушение законодательства в области обеспечения экологической безопасности необходимо в первую очередь обратиться к ст. 52 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», в соответствии с которой лица, виновные в нарушении установленного законодательством порядка пользования недрами, выборочной (внепроектной) отработке месторождений, приводящей к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых и других нарушениях рационального использования недр, приводящих к порче месторождения, нарушениях утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по охране недр и окружающей среды, в том числе нарушениях, ведущих к загрязнению недр и приводящих месторождение полезного ископаемого в состояние, не пригодное для эксплуатации, самовольной застройке площадей залегания полезных ископаемых, необеспечении сохранности зданий, сооружений, а также особо охраняемых территорий и объектов окружающей среды при пользовании недрами, уничтожении или повреждении скважин, пройденных с целью наблюдения за режимом подземных вод, а также маркшейдерских и геодезических знаков, невыполнении требований по приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации, а также неприведении участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, несут уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации[28].

В целом анализ практики привлечения пользователей недр к юридической ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения экологической безопасности показывает, что ситуация в области исполнения пользователями недр природоохранного законодательства за последние годы существенно ухудшилась, что обусловлено следующими обстоятельствами.

Во-первых, это связано с непосредственным несоблюдением пользователями недр требований экологического законодательства. По данным статистической отчетности Генеральной прокуратуры Российской Федерации, нарушения федерального законодательства об охране окружающей среды носят фактически массовый характер.

Проверками природоохранных органов за 2010 г. были выявлены многочисленные нарушения требований в области охраны окружающей среды, при этом подавляющую часть нарушений природоохранного законодательства составили несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов, в том числе отсутствие положительных заключений экологических экспертиз на данные проекты строительства. Пользователями недр также зачастую не выполняются требования законодательства об охране атмосферного воздуха, о рекультивации земель, деятельность по добыче полезных ископаемых нередко сопровождается незаконной вырубкой лесов, захоронением отходов бурения, а также аварийными ситуациями, связанными с разливами нефти.

Во-вторых, неблагополучное положение с состоянием природных экологических систем при осуществлении деятельности, связанной с пользованием недрами, во многом сложилось вследствие неудовлетворительного выполнения уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору) возложенных на них функций государственного управления, регулирования и контроля.

В-третьих, наличие пробелов в действующем природоохранном и природоресурсном законодательстве позволяет пользователям недр успешно оспаривать в судах правомерность действий государственный органов в области охраны окружающей среды по привлечению данных лиц к юридической ответственности.

Применительно к исследованию практики привлечения пользователей недр к уголовной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения экологической безопасности необходимо констатировать, что в целом судебная практика рассмотрения дел в сфере недропользования в рамках уголовного судопроизводства показывает низкую эффективность реализации норм законодательства, устанавливающего уголовную ответственность за экологические преступления.

Так, по данным статистической отчетности Генеральной прокуратуры Российской Федерации, процент экологических преступлений от общего количества преступлений в Российской Федерации растет год от года, однако к уголовной ответственности по факту привлечены лишь единицы. Низкий уровень судимости за нарушения природоохранного законодательства не отражает истинного положения дел и свидетельствует о серьезнык недостатках в работе природо- и правоохранительных органов. Значительное число вымвленнык причинителей вреда окружающей среде не привлекаются к судебной ответственности, так как подавляющее большинство материалов разрешается в административном порядке органами государственных инспекций или прекращается в процессе предварительного следствия (дознания).

Выявленные в результате правоприменительной практики пробелы правового регулирования в Уголовном кодексе по ряду терминов и определений (например, квалификации таких понятий, как «существенный вред окружающей среды», «иные тяжкие последствия» и т.д.), а также сложная система доказыгвания факта совершения преступления и причинно-следственной связи практически лишают возможности правоохранительные органы довести дело до суда, что только способствует росту числа совершенных экологических преступлений при пользовании недрами.

Например, ст. 255 УК РФ, устанавливающая ответственность за нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземныгх сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемыгх, а равно самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, устанавливает ответственность только за нарушение, повлекшее причинение значительного ущерба, что влечет необходимость доказывания наличия такого ущерба и его прямой причинно-следственной связи с нарушением указанных правил.

Кроме того, в настоящее время отсутствует комплексная методика возмещения вреда, причиненного ресурсам недр, что делает доказывание наличия существенного ущерба фактически невозможным, в результате чего можно сделать вывод, согласно которому действующее уголовное законодательство в настоящее время фактически не содержит механизмов, позволяющих привлечь пользователей недр к юридической ответственности за экологические преступления.

Анализируя практику привлечения пользователей недр к административной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения экологической безопасности, также необходимо констатировать наличие ряда проблем, связанных в первую очередь с отсутствием единой правоприменительной практики по спорам, связанным с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, многочисленными нарушениями должностными лицами, осуществляющими государственный экологический контроль, материальных и процессуальных норм при привлечении пользователей недр к административной ответственности, несоразмерности размеров административных штрафов за административные правонарушения в сфере охраны окружающей среды степени и объемам негативного воздействию на окружающую среду, наличие в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях ряда конкурирующих составов за совершение одного и того же административного правонарушения, а также недостаточно четкой формулировки объективной стороны отдельных составов экологических правонарушений, за нарушение которых наступает юридическая ответственность, что фактически делает их декларативными и труднореализуемыми, основываясь на недоказанности объективной стороны вменяемого правонарушения и вины в совершении административного правонарушения[29].

Также необходимо отметить, что в настоящее время фактически нереализованной остается практика привлечения пользователей недр к административной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения экологической безопасности субъектов Российской Федерации.

При анализе нормативного правового регулирования субъектами Российской Федерации юридической ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе необходимо также отметить, что в соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, что предусматривает возможность нормативного регулирования органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной ответственности в нормативных правовых актах. Вместе с тем по данному вопросу необходимо учитывать позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения, и не вторгаются в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по этому вопросу федерального закона.

Тем не менее в ряде случаев в законодательстве субъектов Российской Федерации, при закреплении требований, за нарушение которых наступает административная ответственность, отмечается прямое нарушение компетенции федеральных органов государственной власти.

Заключение

В настоящей работе сделан комплексный анализ института ответственности за экологические правонарушения в нефтегазовой отрасли на основе действующего законодательства России, сложившейся практики применения мер публичной ответственности (уголовной/административной), правоприменительной практики  по делам о привлечении нефтегазовых компаний к имущественной ответственности за вред, причинённый окружающей среде (с учётом подходов, изложенных Конституционным Судом РФ в Постановлении от 02.06.2015 № 12-П и Определении от 09.02.2016 № 225-О), а также правового регулирования отношений в сфере возмещения вреда, причинённого окружающей среде, в зарубежных правопорядках.

Считаем, что институт ответственности за экологические правонарушения является одним из ключевых инструментов, разработанных юридической наукой, который обеспечивает реализацию государственной экологической политики, и по результатам проведённого анализа, установлены системные факторы, которые оказывают влияние на эффективность применяемых мер ответственности за экологические правонарушения в нефтегазовой отрасли.

Анализ фактологического материала не позволяет говорить о том, что в настоящий момент, весь комплекс экологических проблем успешно идентифицирован, и разработано адекватное методологическое обеспечение для разрешения накопившихся вопросов. Более того, можно утверждать, что сохраняется устойчивая тенденция к росту экологических правонарушений, в том числе и в нефтегазовой отрасли (например, загрязнения окружающей среды нефтью и нефтепродуктами приобретают массовый характер), тем самым, мы оказываемся перед необходимостью решать вопросы, связанные с сохранением окружающей среды. Для этого существует два варианта, один из которых — бороться с последствиями, т.е. когда проблемы созрели, разрабатывать правовые механизмы для ликвидации неблагоприятных последствий. Безусловно, этим необходимо заниматься, но если генераторы проблем не искоренены, то пройдет какое-то время, и мы рискуем получим тот же самый комплекс проблем, возможно в обостренном виде, и все равно окажемся перед необходимостью выявлять генераторы проблем и искоренять их.

Изучение нормативного материала, научной и учебной литературы, позволяет говорить о том, что проделана колоссальная работа, результатом которой является экологизация законодательства России, в частности, положения о публичной ответственности за экологические преступления охватили широкий круг отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Правоприменительная практика свидетельствует, что меры уголовно-правового воздействия в отношении нефтегазовых компаний имеют низкую степень реализации, в связи с чем, органы публичной власти активно используют инструментарий, закреплённый в Кодексе об административных правонарушениях РФ. Такое положение вызвано следующим. Во-первых, законодатель проявил волю, и отклонил предложения заинтересованных структур о признании юридических лиц в качестве субъектов экологических преступлений. Во-вторых, специфика нефтегазового дела в условиях России, а также компетентность уполномоченных субъектов в раскрытии экологических преступлениях в нефтегазовой отрасли, не позволяют органам уголовного преследования эффективно справляться со своей работой. Как следствие, экологические правонарушения нефтегазовых компаний, отвечающие критериям уголовных деяний, не расследуются, а возбужденные дела не доходят до суда. Это обстоятельство используется для возобновления дискуссий на тему о введении уголовной ответственности юридических лиц. Практическая реализация предлагаемых нововведений может привнести большую неопределённость в механизм правового регулирования нефтегазового бизнеса, поэтому необходимо объективно подходить к подобным инициативам, с учётом политических, экономических и социальных факторов.

Меры административно-правовой ответственности за экологические правонарушения в нефтегазовой отрасли (как правило, это наложение административного штрафа) более эффективны, но такие меры не гарантируют стабильность качества состояния окружающей среды, поскольку не достигается основная цель – это предупреждение совершения новых правонарушений. Текущий уровень административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, достигнутый нефтегазовыми компаниями, а тем более его рост, увеличивает антропогенное воздействие на экосистему. Ответная реакция со стороны государства – это существенное ужесточение санкций, размер административного штрафа по ряду статей КоАП РФ увеличен с десятков тысяч до сотен тысяч рублей. И конечно же, инициативными структурами разработан новый проект КоАП РФ, предусматривающий более жёсткий правовой механизм воздействия на правонарушителей в сфере экологии.

Список литературы:

Нормативные акты

1. Всеобщая декларация прав человека» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета, 10.12.1998.
2. Конституция Российской федерации. Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993г. М., 209. (с измен. и доп. от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)
3. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68- «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»( с измен. и доп. от 3 июля 2019 г. №  159-ФЗ) // Российская газета. 21 января 1994 г. №
4. Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (с измен. и доп. от 2 августа 2019 г. N 294-ФЗ)// Собрание законодательства Российской Федерации 1995. № 48. ст. 4556.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ(с измен. и доп. от 4 ноября 2019 г. ;  354-ФЗ) // Российская газета. 17 июня 1996 г. № 25. ст. 2954.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ(с измен. и доп. от 2 августа 2019 г. №  317-ФЗ) // Российская газета. 7 января 2002 г. №
7. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с измен. и доп. от 26 июля 2019 г. №  195-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г. № 2 ст. 133.
8. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (с измен. и доп. от 5 октября 2015 г. №  285-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 января 2011 г. № 1 ст. 2.

Литература:

1. Административное право: Учебник /Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. М., 2015.-356с. Минбалеев А.В. Доступ к экологической информации по законодательству Республики Таджикистан // Экологическое право. № 2. С. 25-28.
2. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Экологическое право России: Учебник для вузов. – Волгоград, 2015.-448с.
3. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник для высших учебных заведений. – М., 2015.-398с.
4. Винокурова Н.Ф., Трушин В.В. Глобальная экология. Учебник. – М.: Просвещение, 2016.-354с.
5. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2015. -448с.
6. Гузенко В.Н. Внешние методологические основания экологического права России // Вестник ВолГУ. Серия 5. Юриспруденция. 2015. № 2 (27)С.11-15.
7. Игнатьева И.А. Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2015. № 9. С. 36-45.
8. Колбасов О.С. Экология: политика — право М., 1976. -475с.
9. Кутузов В.И. Законодательное обеспечение права граждан на экологическую информацию // Журнал российского права. № 8. 2015.-С.18-25.
10. Комогорцева Л.К. Нарушение экологических прав граждан и их защита в Брянском регионе // Официальный сайт Научно–практической конференции «Права человека, экология и гражданское общество», 3-4 июня 2005 г., Ивантеевка Московской области. URL: http://www.seu.ru/conference/ecopravo/komogor.htm (дата обращения: 11.09.209)
11. Эрнст В.В. Конституционно-правовое обеспечение экологической безопасности // Российский следователь. № 2. С. 51-55.
12. Попов А.А. Правовое регулирование экологической информации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 23 с.

Материалы судебной практики

21. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»(с измен. и доп. от 19 декабря 2013 г. № 40)\\ Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, июнь 2005 г., № 6.