Финансово-правовое регулирование деятельности банка России: сравнительно-правовой анализ с банковской системой США

---

Страница:   1   2

---

Содержание

• Введение
• 1.1. Этапы развития банковской системы в России
• 1.2. Генезис банковской системы США
• 2.1. Правовой статус Банка России
• 2.2. Задачи и направления деятельности Центрального банка РФ
• 2.3. Органы управления Банка России
• 3.1. Правовое регулирование деятельности Федеральной резервной системы США
• 3.2. Структура и компетенция Федеральной резервной системы США
• Заключение
• Список литературы

Введение

Банковская система России, так же как и Федеральная резервная система США, являются одними из важнейших звеньев рыночной экономики, оказывая огромное воздействие на жизнедеятельность общества в целом. Они не только обеспечивают механизм перераспределения денежного капитала, но и являются ключевыми элементами расчетных и платежных механизмов системе стран.

От состояния данных систем существенным образом зависит защищенность и устойчивость национальной валюты.

По свидетельству В.О. Ключевского, первая попытка создания в России учреждения банковского типа была предпринята в 1665 г. в Пскове. Она была обусловлена острой потребностью русских купцов в дешевом кредите в связи с ростом объемов внешней торговли и усилением конкуренции с иностранными купцами. Что же касается Федеральной резервной системы, то она была создана Законом «О Федеральной резервной системе», принятым Конгрессом в 1913 г. для обеспечения более безопасной и более гибкой банковской и кредитно-денежной системы.

Целью данной работы является исследование, выявление и обобщение современных тенденций развития банковской системы России и Федеральной резервной системы США, которые мы можем проследить в процессе исторического развития, как самих банковских систем, так и банковского законодательства в целом. Исходя из выше сказанного, мы можем провести сравнительный анализ данных систем, с целью как выявления общих закономерностей, а также различий, которые могут быть положены в основу дальнейших предпосылок и тенденций становления указанных банковских систем (в целом), а также правового регулирования банковской деятельности (в частности).

Теоретической и методологической основой для выполнения дипломной работы послужили: законодательные и нормативные акты, научная и учебно-методическая литература. В работе использовались труды отечественных и зарубежных ученых по вопросам развития банковского дела.

1.1. Этапы развития банковской системы в России

Банковские учреждения и связанная с ними система банковского кредитования появились в России гораздо позднее, чем в других крупнейших европейских государствах, что во многом объясняется отсутствием в России до середины XIX в. соответствующих социально-экономических и социально-психологических предпосылок: торговые отношения были неразвиты, отсутствовал достаточный коммерческий капитал, равно как и сам класс предпринимателей, не были налажены внутренние и внешние экономические связи, не были разработаны технические формы торгового и платежного оборота, еще не сформировалась первооснова рыночной экономики — атмосфера гарантированности гражданских прав и стабильного статуса собственников. Констатация отсутствия этих условий — ключ к пониманию процесса эволюции российской банковской системы на протяжении XVIII—XIX вв.

Вплоть до отмены крепостного права практически все кредитные учреждения в России были казенными, причем большинство из них обладало не столько банковскими, сколько ростовщическими чертами. Так, уже первая попытка правительства организовать проведение кредитных операций (в соответствии с Указом Анны Иоанновны от 28 февраля 1733 г.) вылилась в создание “не банка, а не более как казенного ломбарда”.

13 мая 1754 г. Правительствующим Сенатом были учреждены сословные банки двух видов:

• государственные заемные банки для дворянства (в Москве и Санкт-Петербурге);
• Банк для поправления при Санкт-Петербургском порте коммерции и купечества.

Деятельность этих первых кредитных учреждений не оправдала ожиданий правительства. В результате в 1785 г. С.-Петербургский и Московский дворянские банки были закрыты; из купеческого банка выдача новых кредитов была прекращена в 1770 г., а в 1782 г. банк был закрыт.

Указом Екатерины II от 21 июня 1764 г. для поощрения внешней торговли открываются два портовых коммерческих банка (в Петербурге и Астрахани) с более жесткими требованиями к заемщикам.

Манифестом от 20 ноября 1772 г. в ведомстве Опекунских советов воспитательных домов в обеих столицах были открыты Сохранные и Ссудные казны, первые из которых принимали вклады на срок и до востребования и выдавали среднесрочные ссуды под залог имений, а вторые выдавали краткосрочные ссуды под залог золота, серебра и алмазных изделий, используя для своих операций средства

Указом Павла I от 18 декабря 1797 г. учреждается Вспомогательный для дворянства банк, отличительной чертой которого была выдача долгосрочных ипотечных ссуд не деньгами, а особыми банковыми билетами. Главный недостаток этого кредитного учреждения заключался в том, что банковым билетам был придан принудительный курс, так что, явившись как бы замаскированным выпуском ассигнаций, они не могли приобрести себе доверия самостоятельных, реально обеспеченных кредитных обязательств”.

В целях упорядочения денежного обращения и совершенствования системы кредитных учреждений в начале XIX в. в России впервые создаются специализированные государственные органы по регулированию кредитной деятельности: в 1810 г. — Комиссия погашения государственных долгов, а в 1817 г. (утвержденным 7 мая Мнением Госсовета) — Совет государственных кредитных установлений (далее — Совет ГКУ), которому поручалось ревизовать деятельность кредитных учреждений, а также составлять и рассматривать все законопроекты, затрагивающие кредитную сферу.

Манифестом Александра I от 7 мая 1817 г. (в соответствии с проектом министра финансов Гурьева) был создан Государственный коммерческий банк (далее — Коммерческий банк), учреждение и деятельность которого первоначально финансировались из казны.

Что же касается частной и общественной инициатив в сфере кредитования, то до середины XIX в. они практически отсутствовали.

Во второй четверти XIX в. система государственных кредитных учреждений не претерпела существенных изменений, а нормативные акты, которых было принято немало, не внесли ничего существенно нового.

В результате реформ начали складываться социально-экономические предпосылки перерастания существующих в стране казенных кредитных учреждений в кредитно-банковскую систему.

Именно в 50-х гг. XIX в. резко возросли вклады в государственные кредитные учреждения, что объяснялось, с одной стороны, крупными эмиссиями кредитных билетов в связи с Крымской войной (1853—1856 гг.), а с другой — отсутствием возможностей более прибыльного помещения средств в условиях послевоенной экономической депрессии.

В результате (по инициативе министра финансов П.Ф. Брока) был издан Указ от 20 июля 1857 г., снизивший годовой процент по частным вкладам.

В 1859 г. — были приняты решения, положившие начало новому этапу развития кредитно-банковской системы России. Согласно этим решениям: 1) были ликвидированы все существовавшие государственные кредитные учреждения; 2) прекращен прием вкладов в Заемный банк, Сохранные казны и Приказы общественного призрения; эти учреждения перешли в подчинение к министру финансов; 3) прекращен прием вкладов до востребования в Коммерческий банк; 4) снижен процент по вкладам с 3 до 2; 5) создана Комиссия для разработки проекта устройства земских банков (она просуществовала лишь до начала 1860 г.; разработанный ею проект Положения о земских кредитных обществах так и не был утвержден).

Указом от 31 мая 1860 г. был упразднен Заемный банк, а его дела переданы в Петербургскую сохранную казну, чья деятельность, как и всех Сохранных казен и Приказов, была ограничена производством расчетов со своими заемщиками и передачей получаемых от них сумм в учрежденный тем же Указом Государственный банк России (далее — Госбанк), к которому перешли все дела Государственного коммерческого банка.

Госбанк получил также право осуществлять следующие коммерческие операции: 1) учет векселей и других срочных бумаг (учетная ставка определялась правлением не реже, чем раз в две недели); 2) покупку и продажу золота и серебра; 3) получение платежей за счет доверителей; 4) прием вкладов на хранение, на текущий счет и на “обращение из процентов”; 5) производство ссуд (кроме ипотечных) под залог драгоценных металлов, товаров и процентных бумаг (государственных, гарантированных или облигаций земских кредитных обществ); 6) покупку и продажу процентных бумаг за счет доверителей и за свой счет (последнее — на сумму, не превышающую его собственный капитал). Вклады в Госбанк не подлежали ни описи, ни отчуждению по каким бы то ни было взысканиям и не могли быть использованы для покрытия государственных расходов.

Госбанк находился в ведении министра финансов и под наблюдением Совета государственных кредитных установлений. Непосредственное руководство Госбанком осуществляли Управляющий банком и Правление в составе Управляющего, его товарищей (заместителей), шести директоров и трех депутатов от Совета ГКУ.

Местные подразделения Госбанка были двух типов: конторы, учреждавшиеся по особым Высочайшим повелениям (устав контор утвержден 3 января 1862 г.), и отделения, открывавшиеся распоряжением министра финансов (Высочайшее повеление о возможности открытия отделения Госбанка последовало 20 декабря 1863 г.

Одновременно с открытием Госбанка в России начался процесс создания частных кредитных учреждений (в основном в сфере долгосрочного ипотечного кредитования сельскохозяйственных производителей, испытывавшей колоссальный дефицит ресурсов после ликвидации в 1859 г. дореформенных финансовых институтов), для которых, однако, долгое время не были разработаны схемы вхождения в банковскую систему и уставы которых в связи с этим приходилось специально рассматривать и утверждать на уровне правительства. Первыми такими учреждениями были:

1. Санкт-Петербургское городское кредитное общество, созданное на основе взаимного кредитования и солидарной ответственности для выдачи ссуд под залог городской недвижимости (устав был утвержден 4 июля 1861 г. и послужил образцом для всех городских кредитных обществ). Членами общества являлись владельцы заложенного в нем имущества, причем все они были связаны круговой солидарной ответственностью по всем произведенным ссудам пропорционально полученному каждым кредиту. Долгосрочные ссуды выдавались закладными листами, приносившими определенный годовой доход и обеспеченными стоимостью всех заложенных объектов собственности. Органами управления Обществом, как и во всех иных частных кредитных учреждениях, были Правление и Наблюдательный комитет, избравшиеся Общим собранием, и Оценочная комиссия, назначавшаяся Правлением;
2. Херсонский земский банк ( устав утвержден 20 мая 1864 г.), также созданный на основе принципа взаимного кредитования для предоставления долгосрочных ссуд, но под залог поземельной собственности;
3. Общество взаимного поземельного кредита (устав утвержден 1 июня 1866 г.), созданное, как и Херсонский банк, для выдачи ссуд (долгосрочных и дополнительных краткосрочных) под залог поземельной собственности. В 1890 г. в связи с фактическим банкротством Общества управление его делами вместе с капиталами и имуществом было передано Дворянскому банку. Почти одновременно с названными учреждениями стали возникать (тоже на началах взаимности) учреждения для краткосрочного кредитования:
4. Санкт-Петербургское общество взаимного кредита (устав утвержден 9 апреля 1863 г.). К 1 января 1881 г. действовало уже 83 подобных общества (из них 15 земских);
5. Санкт-Петербургский частный коммерческий банк (устав утвержден 28 июля 1864 г.). Поскольку это был первый акционерный коммерческий банк, при формировании его паевого капитала Госбанк с целью содействия развитию такого рода кредитных учреждений приобрел 20% его акций на 1 млн руб. и 10-летнее право постоянного членства своего представителя в Правлении банка. Появившись впервые в 1864 г., акционерные банки быстро сделались самой излюбленной формой не только коммерческого, но и земельного кредита. За одно первое десятилетие (1864—1873 гг.) был учрежден 31 акционерный коммерческий банк, а в течение трех лет (1871 — 1873 гг.) возникло 11 акционерных земельных банков; центром банковского дела в России оставался Санкт-Петербург;

6) Харьковский земельный банк (устав утвержден 4 мая 1871 г.), учрежденный для выдачи ссуд под залог недвижимости в нескольких центрально-российских и украинских губерниях. Паевой капитал его был сформирован путем эмиссии акций.

В 1872 г. по ходатайству Петербургского отделения Комитета о ссудо-сберегательных и промышленных товариществах при Московском обществе сельского хозяйства всем ссудо-сберегательным товариществам были открыты кредитные линии в Госбанке на основании правил Министерства финансов. К 1 января 1881 г. было уже 729 ссудо-сберегательных товариществ; в них состояло 188 166 членов, а капитал их составил 4,9 млн руб.

В последней четверти XIX в. в кредитно-банковской сфере продолжалась бурная законотворческая деятельность; кредитные учреждения подвергались значительным преобразованиям, наряду с ними создавались новые государственные кредитные учреждения, в отношении частных и общественных институтов принимались меры для большего соответствия их деятельности экономическим потребностям страны. Словом, в кредитно-банковской системе России стал набирать силу процесс модернизации.

Преобразование Госбанка повлекло в июне 1859 г. упразднение Совета государственных кредитных установлений, не оправдавшего возлагавшихся на него надежд по защите интересов Госбанка в Правительстве, тем более что Уставом 1894 г. рассмотрение отчетов Госбанка было возложено на Госсовет. Был усилен внешний надзор за Банком со стороны Государственного контроля, к которому вместе с ревизией отчетов перешло от Совета ГКУ освидетельствование банковских касс и кладовых с целью удостоверения неприкосновенности хранящихся там сумм. Кроме того, Государственный контроль получил право участвовать в выработке правил бухгалтерского учета и отчетности Госбанка.

В середине 70-х гг. XIX в. исключительно остро встали проблема крестьянского малоземелья и связанная с ней проблема недоступности средне- и долгосрочного земельного кредита. С целью их разрешения в общегосударственном масштабе, после ряда не слишком удачных инициатив земств, Мнением Госсовета от 20 мая 1881 г. было принято Положение о Крестьянском поземельном банке (далее — Крестьянский банк), созданном как правительственное кредитное учреждение в ведении Министерства финансов для “облегчения крестьянам всех наименований, путем выдачи ссуд, способствовать покупке земли, при условии добровольного соглашения продавцов с покупщиками”. Возглавлял Банк Совет, состоявший из Управляющего и трех членов, назначавшихся министром финансов.

В не менее затруднительном положении, чем крестьянство, оказалось дворянство, которое после ликвидации в 1859 г. Опекунского совета, Заемного банка и Приказов общественного призрения осталось без источников кредитования, поскольку большая часть полученных дворянами выкупных ссуд была использована на погашение старых ипотечных долгов, а не на капиталистическое переустройство хозяйств, частные же кредитные ресурсы были достаточно дороги из-за высокого спроса.

Из наиболее важных нормативных актов того времени можно назвать: Мнение Госсовета от 4 мая 1882 г. о разрешении обществам взаимного кредита выдавать краткосрочные кредиты сельским обществам и крестьянским товариществам, не являющимся членами этих обществ; Мнение Госсовета от 14 февраля 1884 г. об изменении порядка формирования общих собраний обществ взаимного кредита и Мнение от 15 ноября 1893 г. о порядке замены в обществах взаимного кредита общих собраний членов собраниями уполномоченных; Мнение Госсовета от 25 февраля 1885 г. и Мнение от 18 мая 1889 г. о предоставлении коммерческим банкам и обществам взаимного кредита права закладывать и перезакладывать процентные бумаги и товары в других кредитных учреждениях для расширения операций этих учреждений; Высочайше утвержденное 21 мая 1889 г. Мнение Госсовета о запрещении неисправным членам обществ взаимного кредита участвовать в общих собраниях этих обществ как лицам, нарушившим свои к нему обязательства (допустив свои векселя до протеста) и потому мало заинтересованным в правильности и законности ведения дела общества.

Помимо этого, вследствие сложного финансового положения, в которое попали на рубеже 1870-1880-х гг. несколько крупных акционерных кредитных учреждений и городских общественных банков, встал вопрос о разработке порядка ликвидации кредитных учреждений, уставы которых не предусматривали механизма их ликвидации, а осуществление ее в общем, закрепленном в уставах о торговой несостоятельности порядке оказалось чрезвычайно невыгодным для кредиторов этих учреждений. В результате 22 мая 1884 г. было утверждено Мнение Госсовета о порядке ликвидации частных и общественных установлений краткосрочного кредита, которое касалось акционерных коммерческих банков, обществ краткосрочного взаимного кредита, городских общественных банков и ссудо-сберегательных товариществ.

Помимо традиционных кредитных учреждений в рассматриваемый период в России сложился особый тип финансовых институтов, представленный банкирскими конторами, торговыми домами и меняльными лавками, которые, не имея уставов и не публикуя отчетов, осуществляли тем не менее значительное количество чисто банковских операций, а также привлекали средства клиентов для осуществления высокорисковых спекулятивных операций на фондовом рынке. В целях установления государственного контроля за подобными институтами 26 июня 1889 г. было. Высочайше утверждено Мнение Госсовета о банкирских заведениях, в силу которого министр финансов мог запрещать любым банкирским заведениям, не имевшим официально утвержденных уставов, перезалог ценных бумаг, прием вкладов на хранение, на текущий счет и на “обращение из процентов”, а равно кредитование под обеспечение, под каким бы видом и наименованием эти операции ни производились.

Постепенное реформирование российских кредитных учреждений, обусловившее дальнейшее развитие уже сложившейся кредитно-банковской системы, резко ускорившееся уже в начале XX в., продолжалось вплоть до начала первой мировой войны.

Так, Законом от 29 августа 1897 г. было подтверждено монопольное эмиссионное право Госбанка — только он мог эмитировать кредитные билеты в соответствии с потребностями денежного обращения и не иначе, как под обеспечение золотом в установленном законом соотношении.

Основным банковским актом этого периода можно с уверенностью считать Закон от 29 апреля 1902 г. об упрочении деятельности частных банков, который ограничил размер выдаваемых учреждениями долгосрочного кредитования городских ссуд 1/3 от общего числа ссуд.

В общих чертах кредитно-банковскую систему России начала XX в. можно представить следующим образом.

Все кредитные учреждения (в 1914 г. их было около 600, не считая 1800 отделений банков) делились на государственные, общественные (т.е. учреждаемые городами, земствами и сословными обществами) и частные.

К государственным кредитным учреждениям относились:

Госбанк (с 1860 г.) — эмиссия кредитных билетов и ряд коммерческих операций;

Комиссия погашения государственных долгов (с 1810 г.) — учет государственных долгов, выплата процентов по ним и их погашение;

Государственные сберегательные кассы (с 1834 г.) — аккумуляция сбережений населения до 1 тыс. руб. на вкладчика;

Государственный дворянский земельный банк (с 1885 г.) и Крестьянский поземельный банк (с 1881 г.) — долгосрочное ипотечное кредитование.

2.1. Правовой статус Банка России

Исторически институт центрального банка, как уже было отмечено выше,  возникает в связи с необходимостью ограничения эмиссионных полномочий правительства. Поэтому мы склонны согласиться с мнением профессора А.Г. Братко, который указывает на то, что «эмиссионная деятельность – главный признак и основная функция Центрального банка». В то же время центральный банк – это еще и основной субъект правоотношений, возникающих по поводу и в связи с регулированием денежного обращения и банковской системы. Выполнение функций по организации и управлению денежной системой государства, выработке основных направлений денежно-кредитной политики, пруденциальному регулированию, накладывает свой отпечаток на его правовой статус. Вопрос о правовом положении центрального банка является столь неоднозначным, что, на наш взгляд, требует более пристального рассмотрения.

Отметим, что в разных государствах такие банки называются по-разному. Так, например: государственные, народные, эмиссионные, резервные, Федеральная резервная система (США), Банк Англии, Банк Японии, Банк Италии, Дойче Бундесбанк (Германия), Банк де Франс (Франция) и др.

Первоначально функции по обмену, сохранению, учету товарных денег выполняли храмы. Постепенно с развитием товарно-денежных отношений, появлением чеканной монеты отдельные денежные операции стали выполняться специальными финансовыми посредниками, деятельность которых строго регламентировалась и контролировалась государством. Так появились банки. В конце XIX – начале XX в. в большинстве стран наиболее крупные банки, пользовавшиеся всеобщим доверием, стали обслуживать правительство, в результате чего они получили исключительное право на эмиссию и стали выполнять функции контроля и надзора за другими кредитными учреждениями. Первым центральным банком был Центральный банк Швеции – Риксбанк, основанный еще в 1668 г.

Центральные банки возникли как коммерческие банки, наделенные правом эмиссии банкнот. Несмотря на то, что первым банком, осуществившим эмиссию, был Банк Стокгольма (в 1650 г. он выпустил депозитные сертификаты на золотые монеты, которые выписывались на предъявителя и обращались наравне с другими видами денег на всей территории королевства Швеции), первым эмиссионным банком считается созданный в 1694 г. Банк Англии, поскольку он начал выпускать банкноты и учитывать коммерческие векселя. Впоследствии, кроме эмиссии банкнот, за центральными банками закрепилась роль казначея государства, посредника между государством и коммерческими банками, проводника денежно-кредитной политики государства. Будучи коммерческими, центральные банки были национализированы, и в настоящее время капитал центральных банков полностью или частично принадлежит государству.

В 1718 г. Банк Англии начал контролировать эмиссию правительственных ценных бумаг и в 1844 г. в соответствии с законом Пиля (Bank Charter Act of 1844) получил монопольное право банковской эмиссии. Кроме того, исключительный статус Банка Англии определялся также тем, что в отличие от других банков он мог объявить подписку на акции для любого числа инвесторов. Он являлся кредитором в последней инстанции для всех иных банков и кредитных учреждений, которые взяли за правило хранить свои резервы в Банке Англии. В 1946 г. Банк Англии был национализирован.

Практически во всем государствах на законодательном уровне установлена двухуровневая структура банковской системы, где на верхнем уровне находится центральный банк и надзорно-контрольные органы, а на нижнем – другие банки и кредитные учреждения, их ассоциации и союзы.

Основным законодательным актом, регулирующим деятельность национального банка, является закон о центральном банке страны, который устанавливает организационно-правовой статус банка, процедуру избрания руководящего состава банка, статус во взаимоотношениях с государственными органами и банковской системой страны в целом, основные полномочия банка. Одновременно с таким законом действует закон о банковской деятельности, в котором определены права и обязанности кредитных институтов по отношению к центральному банку. В ряде стран главная задача центрального банка закреплена в конституции страны.

Центральные банки развитых стран можно классифицировать по степени их независимости в принятии решений по вопросам денежно-кредитной политики при помощи как субъективных, так и объективных факторов.

Субъективным следует назвать:

– складывающиеся взаимоотношения между центральным банком страны и правительством.

Объективными факторами признаются:

– участие государства в капитале центрального банка и в распределении прибыли. Данный фактор не оказывает особого влияния на независимость банка;

– процедура назначения руководства банка – это фактор, который способен оказать влияние на степень политической независимости банка от органов государственной власти;

– степень отражения в законодательстве целей и задач центрального банка. В таких странах как, Австрия, Германия, Дания, Россия, Франция, Швейцария, Япония и Нидерланды основные цели, задачи и сфера деятельности центрального банка отражены в конституции или изложены в законах о центральном банке или банковской деятельности. В ряде стран (например, США, Швеция, Италия) задачи центрального банка сформулированы лишь в общих чертах;

– права государства на вмешательство в денежно-кредитную политику. Так, например, в законодательстве Великобритании, Нидерландов и Швеции четко закреплена возможность государственного влияния в политику центрального банка, включая права государственных органов отменять решения банка. В то время как законодательство Австрии и Дании не содержит формального права государства на вмешательство в денежно-кредитную политику центрального банка, но обязывает банки координировать свою стратегию согласно с намеченной политикой правительством страны. Одними из самых независимых являются центральные банки Германии и Швейцарии, поскольку в законодательстве этих стран отсутствует право государства на вмешательство в денежную политику центрального банка;

– правила, регулирующие возможность прямого и косвенного финансирования государственных расходов центральным банком страны. Данный фактор может оказывать влияние на экономическую и политическую независимость центрального банка. Влияние этого фактора имеет значение при наличии системы непосредственного финансирования правительства центральным банком. Такая система получила распространение в большинстве стран мира. Исключение составляют США и Великобритания, где государственные займы распределяются на открытом рынке.

Итак, регулирование деятельности центрального банка стало одним из аспектов взаимоотношений центрального банка с органами государственной власти. Центральные банки в странах Европы, например, создавались исключительно с целью установления контроля за кредитно-денежной политикой и обеспечения стабильности цен. Позже во многих странах стал устанавливаться контроль центрального банка над экономикой страны, что привело к недовольству со стороны правительства. В середине XX в. большинство банков было национализировано, однако уже в 80-90-х гг. произошел отказ от тотального контроля правительства над центральными банками, и принцип независимости центральных банков стал одним из основополагающих принципов, определяющих их правовой статус.

Понятие «независимость центрального банка» включает в себя независимость политическую и экономическую. Политическая независимость характеризуется процедурой назначения руководства, степенью отражения в законодательстве целей, задач, функций и полномочий центрального банка.

Как правило, банки, подотчетные по закону парламенту страны (Германия, Голландия, США, Швейцария, Швеция), обладают большей самостоятельностью в отличие от тех банков, которые отчитываются правительству и которых в мировой практике большинство.

Экономическая независимость предполагает самостоятельность центрального банка при определении денежно-кредитной политики страны, участие государства в капитале центрального банка, распределении прибыли банка и возможности финансирования государственных расходов центральным банком.

Таким образом, центральный банк страны является главным звеном банковской системы государства, посредником между государством и экономикой. В большинстве случаев центральный банк принадлежит государству. В случае если государство формально владеет капиталом банка (например, США, Италия, Швейцария), владеет им частично (как в Бельгии – 50%, Японии – 55%), то следует констатировать, что центральный банк выполняет функции государственного органа, поскольку осуществляет свои полномочия представляя интересы общенациональные, проводит политику в интересах всего государства.

Ряд авторов выделяют следующие задачи, стоящие перед центральным банком любой страны:

1. осуществляет эмиссию, т.е. пользуется монопольным правом на выпуск банкнот;
2. является банком банков, т.е. совершает операции не с торгово-промышленной клиентурой, а преимущественно с банками данной страны: хранит их кассовые резервы, размер которых устанавливается законом, предоставляет им кредиты (является кредитором последней инстанции), осуществляет надзор, поддерживает необходимый уровень стандартизации и профессионализма в национальной кредитной системе;
3. является банкиром правительства, для чего банк должен поддерживать государственные экономические программы и размещать государственные ценные бумаги, предоставлять кредиты и выполнять расчетные операции для правительства, хранить золотовалютные резервы;
4. признается главным расчетным центром страны, выступая посредником между другими банками страны при выполнении безналичных расчетов, основанных на зачете взаимных требований и обязательств;
5. является органом регулирования экономики денежно-кредитными методами.

В некоторых странах перечисленные выше задачи центральных банков закреплены законодательно.

Следует также выделить функции центральных банков, которые они выполняют при реализации стоящих перед ними задач:

1. регулирующая функция, т.е. функция, которая предполагает регулирование денежной массы в обращение. Эта функция применяется при сокращении или расширении наличной и безналичной эмиссии, проведении политики минимальных резервов, открытого рынка, валютной политики. Содержание методов регулирования и сочетание их применения банками разных государств зависят от некоторых предпосылок (политик):

а) учетная (дисконтная) и залоговая политика центрального банка. Суть данной функции заключается в том, чтобы методом изменения условий рефинансирования коммерческих банков оказывать влияние на ситуацию на денежном рынке и рынке капиталов. Так, рост учетной ставки центрального банка относительно уменьшает рыночную стоимость ценных бумаг. Снижение учетной ставки напротив удешевляет кредиты и депозиты, что приводит к росту спроса на ценные бумаги, уменьшает их предложение и поднимает их рыночную стоимость. Следовательно, учетная и залоговая политика центрального банка является способом непосредственного воздействия на ликвидность кредитных институтов путем изменения условий переучета и залога ценных бумаг и, как следствие, оказывает косвенное влияние не экономику страны в целом.

Так, Банк России предоставляет банковскому сектору кредиты, выдаваемые на рыночных условиях в рамках денежно-кредитной совместной программы Правительства РФ и Центрального банка РФ. А курс Банка России выражается в организации кредитных аукционов, с введением которых ограничивается административное установление процентных ставок и объемов кредитов Центрального банка РФ;

б) политика обязательных резервов заключается в требованиях, предъявляемых к коммерческим банкам, размещения ими в центральном банке страны минимальных резервов. Исключение составляют центральные банки Великобритании, Канады и Люксембурга. Однако, порядок применения данной политики в разных странах обустроен по своему и зависит от национальных особенностей развития финансового рынка. Появление требования о минимальных резервах стало своего рода страховкой ликвидности кредитных институтов, гарантией по кладам клиентов;

в) депозитная политика направлена на регулирование движения потоков денежных средств между коммерческими банками и центральным банком и таким образом оказывает влияние на состояние резервов кредитных институтов;

г) политика открытого рынка представляет собой выполнение операций по покупке или продаже ценных бумаг центральным банком за свой счет на открытом рынке. В данном случае к числу ценных бумаг следует отнести: казначейские векселя, беспроцентные казначейские обязательства, облигации государственных займов, промышленные облигации и др. Общим направлением развития данной политики можно назвать то, что центральные банки разных стран уделяют огромное внимание развитию данного инструмента, что обусловлено желанием к регулированию экономики страны рыночными, а не административными методами;

д) валютная политика, ее формы и направление зависят от внутриэкономического положения страны и ее места на мировом олимпе. Центральный банк использует в основном две формы валютной политики:

– дисконтную (учетную) политику, которая проводится в целях изменения условий рефинансирования отечественных коммерческих банков и регулирование валютного курса и платежного баланса;

– девизную политику, заключающуюся в следующем: центральный банк, покупая или продавая иностранные валюты (девизы), оказывает воздействие на изменение курса национальной денежной единицы. Такие операции называются «валютными интервенциями». Приобретая за счет золотовалютных резервов национальную валюту, банк увеличивает спрос и курс валюты. Продажа же банком крупных партий национальной валюты приводит к снижению курса национальной валюты, т.к. увеличивается предложение. Таким образом, влияние валютной политики центрального банка в форме проведения операций на срочном валютном рынке проявляется в стимулировании экспорта и импорта капитала;

2. контролирующая функция заключается в определении соответствия требованиям к качественному составу банковской системы, разработке необходимых для коммерческих институтов коэффициентов, контроле за коммерческими институтами;
3. информационно-исследовательская функция во многих странах закреплена на законодательном уровне. Так, например Немецкий федеральный банк обязан давать рекомендации правительству и обеспечивать его информацией о развитии кредитной системы страны. Реализация данной функции предполагает, что центральный банк должен заниматься консультационной деятельностью, в том числе в форме проведения встреч и конференций, анализа и опубликования информации о ситуации в денежно-кредитной сфере, опубликования решений, принимаемых центральным банком, в одной их центральных газет или иных специализированных источниках.

2.2. Задачи и направления деятельности Центрального банка РФ

Стабильная и надежная, успешно функционирующая банковская система является необходимым институтом, способствующим реализации экономических, социальных и иных функций государства, обеспечения стабильности в обществе. Банковская система должна быть способна обслуживать экономику станы, быть мощной и развитой.

Банковская система играет важнейшую роль в современных экономических отношениях.

Во-первых, банки позволяют эффективно сберегать и, следовательно, аккумулировать денежные средства, накопление которых является ключевым условием расширенного воспроизводства и развития потребления.

Во-вторых, банки предоставляют субъектам экономических отношений недостающую ликвидность (например, в виде кредитов) – главный стимулятор устойчивого развития современной экономики. Предоставление кредитов означает и принципиальную возможность «создать деньги», что неизбежно влияет на денежную систему государства.

Наконец, в-третьих, через кредитные организации проходит основная масса платежей физическим и юридическим лицам, что позволяет контрагентам поддерживать экономические связи, даже находясь на большом расстоянии друг от друга. Банк – это организация, которая осуществляет профессиональное управление денежными средствами.

Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами и прежде всего с вкладчиками породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов.

Функционирование банковских систем тесным образом переплетается с функционированием денежных систем, с осуществлением задач денежно-кредитной политики. Главная из этих задач состоит в защите и обеспечении устойчивости национальной валюты.

Сложившаяся в России, как и в большинстве стран мира, банковская система является двухуровневой.

Верхний уровень в банковской системе России занимает Центральный банк Российской Федерации, который является основным банком страны или так называемым банком банков. Российский государственный банк был образован в 1860 г. как государственный банк. Банк России был создан на базе Госбанка СССР первоначально в виде Госбанка РСФСР, который в декабре 1990 г. был переименован в Центральный банк РСФСР (Банк России), а затем в апреле 1995 г. – в Центральный банк Российской Федерации (Банк России).

Закон РСФСР от 2 декабря 1990 года № 394-I «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» закрепил основные принципы организации и деятельности Банка России – принцип независимости Банка России в проведении им денежно-кредитной политики и его подотчетность Государственной Думе. Правовая основа независимости Банка России была существенно укреплена с принятием Конституции РФ. Так, в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России. Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция ЦБ РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

В силу ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Не допускается установление каких-либо препятствий осуществлению перемещения финансовых средств для занятия соответствующей предпринимательской деятельностью, кроме как в пределах, установленных федеральным законом.

10 июля 2002 года был принят новый Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), более детально установивший механизм взаимодействия Банка России со всеми ветвями государственной власти в процессе разработки и реализации государственной денежно-кредитной политики, а также уточнивший порядок формирования органов управления Банком России и Национального банковского совета. Также статус, задачи и функции Центрального банка Российской Федерации определены и другими нормативными актами, в частности, НК РФ,  Федеральным законом от 2 декабря 1990 года № 395-I «О банках и банковской деятельности», Федеральным законом от 29 июля 2004 года № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и др.

В соответствии со ст. 1 Закона о Банке России его статус, цели деятельности, функции и полномочия определяются Конституцией РФ, указанным законом и другими федеральными законами. Закон о Банке России (ст. 1) устанавливает, что Банк России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием. Ни в названном выше законе, ни в ГК РФ как нормативном акте, регулирующим также организационные формы, в которых могут выступать в гражданских правоотношениях юридические лица, не содержит указания на организационно-правовую форму, соответствующую правовой природе Центрального банка РФ.

Представляется интересным вопрос об определении места центральных банков в системе органов, наделенных публично-властными полномочиями. В разных странах этот вопрос, безусловно, решается по-разному, но следует отметить, что центральный банк любой страны совмещает в себе черты банка и государственного органа. Так, ст. 75 Конституции РФ устанавливает в качестве основной функции Банка России – защиту и обеспечение устойчивости рубля, которую ЦБ РФ осуществляет независимо от других органов государственной власти. Статья 11 Конституции РФ среди органов государственной власти не упоминает Банк России. Это противоречие и породило дискуссию о правовом статусе, а главное об организационно-правовой форме Центрального банка Российской Федерации.

Начиная с 1995 г. велась дискуссия, в ходе которой были высказаны мнения, что Банк России, выполняя функции органа государственной власти, является типичным учреждением. Однако статус учреждения, если учесть нормы гражданского права о взаимоотношениях между собственником и созданным им учреждением, не соответствует конституционному принципу независимости Банка России. Также, для реализации целей, закрепленных за Банком России в Конституции РФ и иных нормативных актах, ЦБ РФ широко использует коммерческие сделки. Так, в соответствии со ст. 46 Закона о Банке России он вправе осуществлять все виды банковских операций. Однако, это не дает нам оснований признавать Банк России коммерческой организацией, поскольку в круг его полномочий входят полномочия, которые присущи органу государственной власти.

Некоторые авторы считают, что Банк России – федеральный орган государственной власти с особым статусом. В пользу данной точки зрения говорит тот факт, что Банк России наделен полномочиями по изданию нормативных актов и по применению юридических санкций. Такие полномочия характерны для органа государственной власти.

Попытку в разрешении противоречий, порожденных ст.ст. 11 и 75 Конституции РФ предприняли Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин, которые анализируя п. «г» ст. 71 Конституции РФ, пришли к выводу, что «в единую систему государственной власти могут входить федеральные органы государственной власти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной или судебной власти». К таким органам, по мнению авторов, относится Банк России.

В научной литературе высказывалась точка зрения, что Банк России может быть признан государственной корпорацией, но Конституционный Суд РФ выработал правовую позицию, согласно которой государственная корпорация, будучи некоммерческой организацией (ст. 7 ФЗ от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»), не может обладать властными полномочиями (постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 года № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пп. 3 п. 2 ст. 13 ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» и п.п.1 и 2 ст. 26 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» в связи с жалобами ряда граждан»). Не нашла своего подтверждения в практике законодательства точка зрения о том, что Банк России представляет собой юридическое лицо публичного права, к которому неприменимы гражданско-правовые институты.

В связи с отсутствием единого мнения относительно организационно-правовой формы Банка России как в науке, так и в законодательстве, следует констатировать, что уникальность правового статуса Банка России заключается в том, что его организационно-правовая форма определена в самом Законе о Банке России. Представляется, что такое решение законодателя, а именно, отсутствие определенности в вопросе об организационно-правовой форме Банка России, является не случайным, т.к. на Банк России возложены особые по своей правовой природе функции и задачи государственной власти, они ограничены по сфере применения.

Аналогичный правовой статус закреплен за центральными банками разных стран.

Так, Органический закон «О Центральном банке Чили» 1976 г. устанавливает, что «Центральный банк является независимым органом, который имеет самостоятельный конституционный статус, обладает правами юридического лица и имеет неограниченный срок полномочий. Банк при осуществлении своих функций и полномочий руководствуется исключительно нормами настоящего Органического закона и не должен следовать каким-либо иным общим или специальным установлениям публичного права». Конституция ЮАР определяет, чтобы Банк Южной Африки «действовал при осуществлении своей основной цели независимо от предпочтений или предубеждений».

В США же центральным банком является Федеральная резервная система (ФРС), которая была создана согласно Закону о Федеральной резервной системе от 23.12.1913 г. на момент ее основания основной целью службы была стабилизация системы денежного обращения США, жестоко страдавшей от регулярных экономических кризисов. Тогдашнее руководство страны приняло решение создать единый государственный орган, чьей задачей стало поддержание финансовой стабильности путем регулирования денежного обращения и влияния на рынок ценных бумаг, а также банковского надзора.

С тех пор функции ФРС претерпели ряд изменений, что соответствовало веяниям времени и взглядам правящей элиты США на роль центрального банка. Сегодня перед ФРС ставится четыре основные задачи:

– реализация государственной монетарной политики путем влияния на условия денежного обращения и кредита, конечной целью которой является обеспечение полной занятости и стабильных цен;

– контроль и регулирование деятельности банковских институтов для обеспечения безопасности и «прозрачности» национальной финансовой системы и защиты прав клиентов банков;

– поддержание стабильности финансовой системы и сдерживание системных рисков, которые могут возникнуть на финансовом рынке;

– оказание отдельных финансовых услуг правительству США, частным лицам и финансовым организациям, а также иностранным официальным учреждениям на основе управления государственной системой перевода платежей.

Целью деятельности ФРС является вклад в достижение нацией экономических и финансовых целей, воздействуя на финансы и кредит в экономике. В качестве центрального банка страны она на долгосрочной основе обеспечивает рост экономики в пределах ее возможностей, гарантируя при этом разумную стабильность цен. По сути ФРС стремится проводить свою политику так, чтобы бороться с дефляционными и инфляционными процессами по мере их появления. И как кредитор последней инстанции в критической ситуации она несет ответственность за использование инструментов своей политики в целях предотвращения национального кризиса ликвидности и финансовой паники.

Подводя итог в вопросе о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации необходимо отметить, что Банк России:

– не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти;

– имеет конституционно-правовой статус;

– обладает особыми функциями государственной власти;

– является постоянно действующим органом, поскольку его деятельность не подлежит прекращению до внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ.

Отдельно следует остановиться на исследовании взаимоотношений, складывающихся межу Банком России и органами государственной власти и местного самоуправления. Необходимо отметить, что порядок взаимодействия Банка России, прежде всего, с Президентом РФ, Государственной Думой РФ, Правительством РФ установлен нормами Конституции РФ и Законом о Банке России.

Президент РФ согласно действующему законодательству наделен полномочиями взаимодействовать с другими органами государственной власти, в том числе и с Банком России. Так, согласно п. «г» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Банка России и ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении Председателя от должности. На основании ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории страны и не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ).

Таким образом, именно Президент РФ согласно Конституции РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, и в сфере финансовых отношений. Однако, предоставленные ему функции не дает права подменять своими действиями деятельность Банка России или вмешиваться в его сферу деятельности.

В связи с этим остается насущным вопрос о возможностях Президента РФ регулировать банковскую деятельность посредством издания указов. Ярким примером тому является Указ Президента РФ от 14.06.1992 г. № 622 «О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения», в соответствии с которым предприятия, организации и учреждения (включая организации торговли) независимо от их организационно-правовой формы обязаны хранить свои денежные средства в учреждениях банков, должны производить расчеты по своим обязательствам с другими предприятиями в безналичном порядке через учреждения банков, могут иметь в своей кассе наличные деньги в пределах лимитов, установленных учреждениями банков по согласованию с руководителями предприятий, обязаны сдавать в банк всю денежную наличность сверх установленных лимитов остатка наличных денег в кассе в порядке и сроки, согласованные с учреждением банка. Указанный правовой акт носит временный характер и действует «впредь до нормализации денежного обращения и ликвидации напряженности с денежной наличностью постановляю». Однако, из самого содержания данного акта следует, что в нем заложены принципы и направления регулирования банковской деятельности.

Взаимоотношения Банка России с Государственной Думой РФ проявляются в том, что Государственная Дума:

– назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ;

– назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;

– направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты;

– рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение;

– рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение;

– по предложению Национального банковского совета принимает решение о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений;

– проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей;

– заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России;

– рассматривает иную информацию, представляемую Банком России.

Государственная Дума РФ не вправе выступать самостоятельно от Совета Федерации РФ в вопросах денежно-кредитной политики, поскольку согласно п. «в» ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

Правительство РФ как орган государственной власти, обеспечивая проведение единой финансовой и денежной политики в стране, также взаимодействует с Банком России. В частности, Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ, Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, с этой целью проводя регулярные консультации.

Статья 7 Закона о Банке России устанавливает согласование с Банком России проектов правовых нормативных актов Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих функций. Банк России хранит средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, осуществляет обслуживание государственного долга и управление золотовалютными резервами.

Приведенный выше анализ норм законодательства позволяет говорить о том, что правовое закрепление разграничения полномочий Центрального Банка РФ и другими органами государственной власти и местного самоуправления в вопросах разработки единой денежно-кредитной политики основано на сочетании двух основных принципов: независимости в принятии Банком России решений в рамках осуществления своих функций и его подотчетности Государственной Думе РФ.

И наконец, перейдем к рассмотрению целей и функций Банка России.

В соответствии со ст. 3 Закона о Банке России целями деятельности Банка России являются:

–  защита и обеспечение устойчивости рубля;

–  развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

–  обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Закон о Банке России особо подчеркивает, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

Поставленные законодателем цели деятельности Банка России реализуются в выполняемых им функциях, которые сводятся к следующему:

– во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

– монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

– утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;

– является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

– устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

– устанавливает правила проведения банковских операций;

– осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

– осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

– принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

– осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее — банковский надзор);

– регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;

– осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;

– организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

– устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;

– устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

– принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;

–  устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;

– проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;

– осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом;

– является депозитарием средств Международного валютного фонда в валюте Российской Федерации, осуществляет операции и сделки, предусмотренные статьями Соглашения Международного валютного фонда и договорами с Международным валютным фондом;

– осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами (ст. 4 Закона о Банке России).

---

Страница:   1   2

---