Страницы 1 2
Содержание
Введение
Глава 1. _Теоретические аспекты организации общественного самоуправления
1.1 __ Территориальное общественное самоуправление (ТОС), как особая форма самоуправления
1.2 Организационные формы, принципы и функции ТОС
1.3 Значение общественного самоуправления в управлении территорией
Глава 2. Анализ работы советов ТОС (на примере муниципального образования)
2.1 Характеристика муниципального образования
2.2 Особенности функционирования муниципального образования в период 20..-2020 гг.
2.3Взаимодействие органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления
Глава 3. Пути совершенствования ТОС в муниципальном образовании
3.1 Проблемы ТОС в муниципальном образовании
3.2 _ Перспективы реформирования и улучшения работы ТОС в муниципальном образовании
Заключение
Список использованных источников
Приложения
ВВЕДЕНИЕ
Формирование гражданского общества в современной России связано с объективной необходимостью развития демократических институтов. В управлении территориальными сообществами значимую роль играют институты местного самоуправления и территориального общественного самоуправления как формы самоорганизации граждан.
Местное самоуправление, несомненно, является основой для развития гражданского общества в России. Под гражданским обществом понимается система внегосударственных общественных отношений и институтов, дающих возможность человеку реализовывать его гражданские права и выражающих разнообразные потребности, интересы и ценности членов общества. С точки зрения социологии составными частями гражданского общества, как правило, выступают семья, социальные группы, общественные организации, а также органы общественного самоуправления.
Одной из форм реализации права граждан на местное самоуправление является территориальное общественное самоуправление. Институт территориального общественного самоуправления это показатель правового государства и гражданского общества с самостоятельным населением, которое активно проявляет себя в жизни общества и государства.
Актуальность темы выпускной квалификационной работы связана с тем, что на сегодняшний день большое значение приобретает распространение демократических начал, расширение форм участия граждан в решении местных дел, в том числе и территориального общественного самоуправления (далее ТОС). Именно органы TOC позволяют сократить разрыв между властью и населением, дают жителям реальную возможность изменить сложившуюся проблемную ситуацию и тем самым ощутить собственную значимость.
Источиками территориального общественного самоуправления являются федеральные законы, законодательная база системы местного самоуправления и другие нормативно-правовые акты.
В современных российских условиях создается и укрепляется правовая база территориального общественного самоуправления. Так, с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2020) начался новый этап реформирования институтов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления. Данный закон создал необходимые правовые условия, позволяющие привлекать жителей к управлению муниципальным образованием и решению вопросов местного значения.
Необходимость повышения качества управления местным территориальным сообществом, оптимальное сочетание управленческого воздействия со стороны властных структур и самоорганизации граждан обусловливают потребность исследований процессов становления и развития территориального общественного самоуправления как социального института и его роли в управлении территориями.
Целью выпускной калификационной работы является оценка роли и места общественного самоуправления в управлении территорией.
Для досижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
— изучить сущность территориального общественного самоуправления как социального института;
— провести анализ реального состояния территориального общественного управления, определения отношения населения к органам TOC и оценить эффективность их деятельности;
— разработать направления оптимизации деятельности органов TOC.
Объектом исследования в работе является общественное самоуправление.
Предметом исследования является муниципальное образование.предмет исследования уже объекта
Теоретическую основу работы составили законодательные и нормативно — справочные документы, научно — методическая литература, материалы семинаров, Интернет — ресурсы, статьи и журналы, труды российских и зарубежных авторов, Конституция РФ, жилищный кодекс (ЖК).
В работе применялись следующие методы исследования: аналитический, статистический, сравнительный.
Структурно выпускная квалификационная работа содержит введение, 3 главы, разделенные на параграфы, заключение:
Во введении выявляются цели и задачи выпускной квалификационной работы, анализиуется актуальность исследования.
В первой главе рассматриваются теоретические апекты организации общественного самоуправления, организационные формы, принципы и функции ТОС. Исследуется значение общественного самоуправления в управлении территорией.
Во второй главе анализируются ТОС на примере муниципального образования, взаимодействие органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления.
В третьей главе разрабатываются пути совершенствования ТОС в муниципальном образовании, и выявляются перспективы реформирования и улучшения работы ТОС в муниципальном образовании
В заключении сделаны выводы, предложены рекомендации.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Территориальное общественное самоуправление (ТОС), как особая форма самоуправления
Если начать с выявления наиболее значимых и действенных механизмов, то, прежде всего, следует выделить формы запрограммированной (организованной) институализации общественных инициатив, направленные на создание условий для общественного творчества горожан. Решая задачи-формирования из местного населения, проживающего на одной территории, муниципального сообщества, местная администрация вынуждена инициировать и инструментировать процесс образования некоторых общественных формирований. Причем процесс инициации и развития общественной самодеятельности людей, возможен лишь при ориентации на сотрудничество и партнерство, посредством применения соответствующих регулятивных механизмов. И.В. Выдрин и А.И. Котов считают, что: «социокультурные потенциалы многочисленных формирующихся субъектов самоуправления должны объединяться и направляться на развитие новой парадигмы сообщества путем создания для каждого субъекта условий и возможностей реализации собственного потенциала. А суть новой парадигмы довольно проста — вдохновлять людей на реализацию творческой и инновационной деятельности. Это достигается путем институционализации независимых структур. Целью создания таких структур является выработка согласованных действий по жизненно важным вопросам как социальной, так и хозяйственной, деятельности сообщества. Список таких формирований довольно обширен, так как они созданы и продолжают создаваться в большинстве сфер муниципального сообщества. »
Одна из важнейших целей местного самоуправления состоит в том, чтобы преодолеть отчуждение населения от органов местного самоуправления, включить его в процесс социального регулирования собственной жизни. Например, органы местного самоуправления города Саратова активно используют диспозитивный подход социальной регуляции в городском сообществе, базирующийся на самостоятельности, естественной взаимозависимости людей и использовании различных форм координации саморегулирования.
Значительные возможности для формирования практики реального самоуправления в рамках формирования местных сообществ, предоставляет территориальное общественное самоуправление, действующее как территориальное общественное договорное соуправление.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС) — одна из эффективных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления и формировании городского сообщества. Развитию территориального общественного самоуправления, в отличие от местного сообщества, посвящен целый раздел в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Поэтому в отличие от других самоуправленческих практик, территориальное общественное самоуправление имеет легитимную правовую основу. Хотя на практике развитие ТОС испытывает большие трудности разнопланового характера.
Под территориальным общественным самоуправлением (ТОС) понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
ТОС, представляет собой гражданское общество, которое защищает права и законные интересы населения, взаимодействуют с органами государственной власти и местного самоуправления, с общественными объединениями, партиями, коммерческими и некоммерческими организациями и другими юридическими и физическими лицами при решении вопросов местного значения с сочетанием интересов населения соответствующей территории и интересов населения всего поселения. Территориальное общественное самоуправление осуществляется на определенной части территории поселения: подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом с прилегающей к нему территорией, группа жилых домов, улица, квартал, группа кварталов, микрорайон, сельский населенный пункт и иные территории проживания граждан. Задачи ТОС представлены на рисунке 1.
Рис. 1 Задачи ТОС
Одна из трудностей — несовершенство правового регулирования ТОС. Несмотря на то, что количество ТОС в городах постоянно растет, социальной укорененности в местных сообществах правовые механизмы образования ТОС пока не получили. Регламентация Федеральным законом мельчайших подробностей организации ТОС является ярким примером, когда верхний эшелон власти абсолютизирует свою роль в регулировании социальных процессов, позиционируя население местных сообществ и органы местного самоуправления как объекты, неспособные понять свои подлинные интересы по развитию территориального общественного самоуправления. В то же время, абсолютизируя готовность населения к самоорганизации и руководствуясь тем, чтобы органы ТОС не были оторваны от людей, которых они представляют, законодатель увеличил существенно кворум собраний (конференций) для их создания и регистрации (50% + 1 голос от проживающих на территории с 16 летнего возраста). В условиях, когда даже порог явки на выборы органов местного самоуправления отменен и готовность населения к самоорганизации не высока, такие требования приводят к обратному результату.
Как известно, развитие системы местного самоуправления в нашей стране идет параллельно с развитием рыночных отношений. В этом поле возникают новые самоуправленческие практики. Возникают объединения собственников в садоводческих товариществах, погребных, гаражных кооперативах, другие объединения вокруг собственности.
Анализируя самоуправленческие практики в организации местного сообщества, нельзя не остановиться на том, как население реализует возможность непосредственного участия в управлении муниципальным образованием через оговоренные Федеральным законом № 131-ФЗ формы непосредственной демократии. К ним относятся референдумы, сходы, собрания, публичные слушания по разным вопросам жизнедеятельности городского сообщества. Количество указанных мероприятий в городе растет, однако общественная активность населения на них чаще инициируется органами местного самоуправления, что говорит о формализации продекларированной возможности непосредственной демократии.
«Следует отметить, что важнейшим условием превращения населения в агрегированный субъект социального действия в местном сообществе, является наличие свободного времени у членов сообщества для участия в самоуправленческих практиках. Трудовая занятость населения высокая. Существенное количество времени тратится также и на отдых. Поэтому время, отводимое горожанами на непосредственное участие в муниципальном самоуправлении (голосование, собрания, сходы, подготовка писем, митинги и т. п.), оказывается настолько мало, что не позволяет строить долгосрочные планы по самоорганизации населения в городских сообществах. »
«Система территориального общественного самоуправления включает в себя: — собрания (конференции) граждан жилых комплексов, микрорайонов, улиц, кварталов, домов и других территорий — высший руководящий орган; — выборный и подотчетный собранию (конференции) граждан жилых комплексов, микрорайонов, улиц, кварталов, домов и других территории — постоянно действующий орган территориального общественного самоуправления.
Периодичность проведения собраний (конференций) устанавливается уставом территориального общественного самоуправления. ».
«Органы территориального общественного самоуправления имеют право:
• созывать общие собрания (конференции) граждан для рассмотрения вопросов территориального общественного самоуправления, содействовать созданию и деятельности клубов избирателей, развитию других форм гражданской активности населения;
• осуществлять общественный контроль за соблюдением предприятиями торговли и бытового обслуживания прав потребителей;
• оказывать содействие в проведении культурных, спортивных, лечебно-оздоровительных и других мероприятий;
• выступать по просьбам и поручениям отдельных жителей соответствующей территории их представителями в суде при рассмотрении дел о нарушении прав и свобод граждан, в том числе предъявлять в суд заявление (иск) о признании недействительными актов органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Органы территориального общественного самоуправления могут вносить предложения в органы местного самоуправления по вопросам:
• выделения земельных участков под скверы, стоянки автомобилей, гаражи и для других общественно полезных целей;
• создания и ликвидации объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, образования, здравоохранения, культуры;
• создавать в установленном порядке потребительские кооперативы, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах;
• участвовать в осуществлении социальных программ, используя собственные и привлеченные средства;
• разрабатывать и представлять органам местного самоуправления проекты планов и программ развития соответствующей территории для использования их в составе планов экономического и социального развития района, принимаемых органами местного самоуправления;
• участвовать собственными средствами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе;
• получать под свою ответственность кредиты и предоставлять ссуды из собственных средств, приобретать акции и облигации;
• организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством Российской Федерации, с целью удовлетворения социально-экономических потребностей населения;
• определять в соответствии с уставом территориального общественного самоуправления штаты и порядок оплаты труда работников органа территориального общественного самоуправления.»
Правовой статус территориального общественного самоуправления точно определен наименованием статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ее 1 пунктом: территориальное общественное самоуправление — это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанная на самоорганизации граждан по месту их жительства. Предметом своей деятельности ТОС имеет вопросы местного значения, но при этом, не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение конкретных задач в обеспечение собственной жизнедеятельности.
В соответствии с действующим федеральным законом органы ТОС обособлены от органов местного самоуправления и не включены в их систему .
Сущность ТОС и способ формирования этих органов не допускают передачи органам территориального общественного самоуправления властных прав в отношении граждан и юридических лиц. Формирование такого властного института противоречит основам конституционного строя Российской Федерации .
Непонимание сущности ТОС приводит к возникновению ряда проблем в организации деятельности территориального общественного самоуправления, отказа населения от участия, а иногда и противодействие работе таких псевдо ТОС, заменяющих подлинную самостоятельность граждан.
«Важность такого института как территориальное общественное самоуправление обусловлена тем, что ТОС способствует воспитанию гражданского самосознания, организации активного сотрудничества власти и народа, преодолению пассивности и иждивенческих настроений населения. Исходя из этого, органы государственной власти и местного самоуправления должны способствовать созданию ТОС, проводить разъяснительную работу среди населения, создавать условия для формирования и деятельности органов территориального общественного самоуправления. Существенную помощь здесь могут оказать депутаты от соответствующих избирательных округов.»
Однако при организации ТОС необходимо учитывать, что органы ТОС могут создаваться только по инициативе населения, а их компетенция определяется самими гражданами при формировании этих органов, так как именно граждане сами решают какие собственные инициативы, они будут осуществлять в вопросах местного значения.
В первую очередь, как законодательством, так и уставом муниципального образования должно быть установлено право граждан на осуществление территориального общественного самоуправления и определены гарантии такого права. Серьезным является вопрос об установлении территорий, на которых осуществляется ТОС. Поскольку под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства, имеет смысл предоставить право выбора территории, на которой будет осуществляться ТОС, самим гражданам, а органам местного самоуправления лишь установить границы этих территорий. Наиболее распространенным является создание органов ТОС в городах и поселках на территории дворов, улиц, кварталов. Возможно формирование органов ТОС и в микрорайонах, однако, такие органы обычно создаются для решения более крупных и единичных задач (экологических, градостроительных, создания добровольных дружин по охране общественного порядка, организации работы с молодежью). В сельской местности возможно создание органов ТОС в мелких поселениях, не являющихся муниципальными образованиями .
Самоуправление населения осуществляется на следующих принципах:
• свобода выбора гражданами форм самоуправления территорией;
• защита интересов и прав населения;
• широкое участие населения в выработке, принятии и реализации решений местного значения;
• самостоятельности в определении и реализации приоритетов развития территории;
• самостоятельности и свободы предпринимательства;
• выборности органов территориального самоуправления, их ответственности за решение вопросов местного значения;
• гласности и учета общественного мнения;
• сочетания интересов самоуправляемой территории с интересами других административно- территориальных образований и государственными интересами.
Большое значение для становления и развития ТОС имеет наличие нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность органов ТОС.
Такую нормативную правовую базу составляют:
• Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 №131-ФЗ. (ред. от 29.12.2020)
• Уставы муниципальных образований.
В настоящее время не представляется возможным эффективного общественного самоуправления в связи с имеющей место законодательной неурегулированностью вопросов собственности и разграничения предметов ведения и полномочий по линии «Федеральный центр — субъект Федерации -местное самоуправление».
Разрешение возникающих противоречий возможно при закреплении за органами ТОС правового статуса в Федеральном законе «Об органах территориального общественного самоуправления».
Органы государственной власти области способствуют становлению и развитию территориального общественного самоуправления, обеспечивают гарантированное Конституцией РФ , федеральными законами, Уставом и законами области участие граждан в решении вопросов данной территории, принимают программы поддержки ТОС.
Государственные органы могут оказывать финансовую, материальную и иную помощь в обеспечении деятельности органов ТОС.
Органы и должностные лица органов местного самоуправления содействуют становлению органов ТОС и оказывают помощь в осуществлении их деятельности.
«В соответствии с Уставом муниципального образования органы местного самоуправления по взаимному соглашению с органами ТОС устанавливают сферы совместной компетенции и могут передавать последним объекты социально-бытового назначения с правом полного распоряжения или на условиях аренды. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством вправе передавать или делегировать органу ТОС часть своих полномочий и устанавливать сферы возможной совместной компетенции.»
Орган местного самоуправления, передавший полномочия органу ТОС, осуществляет контроль исполнения в отношении переданных полномочий.
Органы местного самоуправления способствуют выполнению решений собраний (сходов), конференций, принятых в пределах их компетенции.
Представители органов ТОС вправе участвовать в заседаниях органов местного самоуправления при обсуждении вопросов, затрагивающих интересы жителей соответствующих территории.
Защита прав и законных интересов ТОС обеспечивается судом в соответствии с законодательством
Решения ТОС, принятые им в пределах своих полномочий, подлежат рассмотрению и принятию по ним мер в установленные законодательством сроки, теми органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами, кому они адресованы.
Органы ТОС в соответствии с законодательством имеют право предъявить в суд заявление (иск) о признании недействительными нормативных правовых актов органов местного самоуправления, решений (приказов) других юридических лиц, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на соответствующей территории, а также полномочия ТОС.
Финансово-экономической основой ТОС являются средства местного бюджета или собственные средства ТОС. ТОС может осваивать муниципальные бюджетные средства.
Взаимодействие органов местного самоуправления и субъектов ТОС способствуют более эффективному использованию бюджетных средств, особенно это касается вопросов местного значения конкретного поселения (деревни). При этом органы ТОС, как субъекты участия населения в местном самоуправлении, максимально приближенные к населению, знающие о проблемах развития соответствующей части территории муниципального образования, могут вносить в органы местного самоуправления предложения о том, на решение каких первостепенных проблем следует направить муниципальные средства.
Возможны три варианта взаимодействия органов местного самоуправления и ТОС при расходовании бюджетных средств муниципального образования.
Первый вариант: ТОС просто указывает органам местного самоуправления на приоритетную область финансирования, а дальше органы местного самоуправления уже сами реализуют свои полномочия, используя муниципальные средства и решая указанную проблему.
Второй вариант: орган ТОС указывает органу местного самоуправления на проблему и, если будет более целесообразно органу ТОС как максимально приближенному к населению самому решить обозначенную проблему, орган местного самоуправления передает органу ТОС данное свое полномочие и финансовые средства для его реализации. Таким образом, органы ТОС могут очень эффективно осваивать средства местного бюджета.
В договоре указываются объемы и сроки выполнения работ и услуг, их стоимость, обязательства и ответственность сторон.
Третий вариант, при котором орган ТОС контролирует, эффективно ли используются муниципальные средства, по целевому ли назначению они ушли после передачи исполнителю получило средства из местного бюджета для ремонта колодцев — ТОС контролирует расходование этих средств и исполнение работ, для выполнения которых средства были переданы.
1.2. Организационные формы, принципы и функции ТОС
Федеральный закон о местном самоуправлении, называя непосредственные формы демократии, в которых может быть осуществлено местное самоуправление, делит их на два вида:
а) формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением;
б) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Реализация форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением ведет к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления (такое решение может быть принято на референдуме, на выборах принимается решение о создании выборного органа и т.д.). Такие формы, как референдум, выборы, голосование по досрочному отзыву выборного должностного лица, сход граждан, являются формами непосредственного решения населением вопросов местного значения.
Нормы, устанавливающие формы участия населения в решении вопросов местного значения, предусматривают, что помимо населения в решении вопросов местного значения участвуют и другие субъекты (органы, должностные лица местного самоуправления). Реализация форм этой группы ведет только к выявлению мнения по конкретному вопросу местного значения, решать же этот вопрос будут органы местного самоуправления или их должностные лица. Отличие этих форм друг от друга состоит в том, что формы первой группы являются обязательными.
Среди форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, регламентируемых в Законе, нас в наибольшей степени интересует реализация такой формы, как территориальное общественное самоуправление.
Рассмотрим правовой статус ТОС. Согласно Статье 27 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», под территориальным общественным самоуправлением понимается: «…самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. »
Другими словами, самоорганизация — это деятельность, это еще не организация как общественное формирование. Поэтому юридическим лицом может быть орган ТОС, но не само территориальное общественное самоуправление.
Несмотря на точное определение понятия ТОС в Федеральном законе, до настоящего времени многие активисты ТОС, муниципальные деятели, ученые спорят о сущности территориального общественного самоуправления, относя его то к институтам власти, в частности, к одной из форм организации местного самоуправления, то к общественным объединениям. На самом деле, ответ на этот вопрос однозначен и может быть дан только на основе анализа норм действующего законодательства.
Территориальное общественное самоуправление не может быть отнесено к общественным объединениям граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях, и его организация и деятельность не могли бы регулироваться указанным выше Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и местными нормативными актами. Не может быть признан этот институт и властным, в том числе и как одна из форм организации местного самоуправления, так как Конституцией Российской Федерации данный институт в этом качестве не назван. Наличие ТОС не является обязательным, как наличие органов власти. Также, органы ТОС не обладают властными функциями по отношению к населению.
Вместе с тем, территориальное общественное самоуправление позволяет участвовать всем заинтересованным гражданам в решении отдельных вопросов местного значения. То есть — это тот пограничный институт между общественным и властным, который в любом государстве необходим и без которого не может существовать ни одно государство.
Территориальное общественное самоуправление не является самостоятельной формой публично-властной деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление не служит формой непосредственного осуществления власти. Органы территориального общественного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления и, следовательно, не являются органами, через которые осуществляется власть народа. Население части территории муниципального образования и органы территориального общественного самоуправления не имеют собственных властных полномочий и не вправе издавать правовые акты; принимаемые ими решения, в отличие от решений органов местного самоуправления, не подкреплены инструментами государственного принуждения. Конституция РФ и законодательство не предполагают наличия у территориального общественного самоуправления собственной налоговой базы и бюджетных прав.
Вместе с тем территориальное общественное самоуправление в силу его направленности на участие в реализации публичных интересов местного уровня не может быть отнесено исключительно к формам общественной самодеятельности. Не являясь самостоятельным уровнем публичной власти, оно, тем не менее, признается одним из институтов местного самоуправления. По замыслу законодателя, на этом уровне не требуются инструменты публично властного воздействия и правотворческие полномочия, а достаточно механизмов самоорганизации населения. Определение оптимальных путей решения локальных проблем населения и добровольное исполнение жителями принимаемых на себя обязательств должны составлять основное содержание территориального общественного самоуправления.
Согласно Закону, территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Рассмотрим права и полномочия органов территориального общественного самоуправления. Органы ТОС:
• представляют и защищают общественные интересы, собственные права, законные интересы граждан, проживающих на данной территории, в органах государственной власти и местного самоуправления, судах и других государственных и негосударственных организациях, учреждениях и на предприятиях;
• организуют проведение собраний (сходов), конференций жителей данной территории, принимают решения и организуют их выполнение; привлекают население к работам по улучшению санитарного состояния, по благоустройству данной территории (улиц, скверов, парков, водоемов), их озеленению, к строительству и ремонту дорог и тротуаров, коммунальных сетей, спортивных и детских площадок;
• содействуют охране памятников истории и культуры, поддержанию в надлежащем состоянии кладбищ, братских могил и иных мест захоронения;
• участвуют в создании условий для работы с детьми и подростками, подготовке и проведении культурно-массовых и спортивных мероприятий, в создании и работе клубов по интересам по месту жительства, других форм гражданской активности;
• выявляют одиноких людей, требующих поддержки, малообеспеченные и неблагополучные семьи и сообщают о них в органы местного самоуправления, оказывают им посильную помощь;
• осуществляют общественный контроль за сроками и качеством проведения ремонта домов, выполнения заявок жильцов организациями, занимающимися эксплуатацией жилого фонда и выполнением жильцами условий договора найма жилого помещения;
• принимают решение о проведении конкурсов между жителями за надлежащее содержание домов, придомовых территорий, улиц, подводят их итоги;
• выявляют факты самостоятельного строительства жилых помещений, хозяйственных построек, гаражей, не целевого использования земли и информируют об этом соответствующие органы местного самоуправления;
• кооперируют денежные и (или) материальные средства на проведение конкретных работ по благоустройству или ремонту объектов коммунального хозяйства;
• участвуют в охране общественного порядка;
• принимают меры по обеспечению противопожарной безопасности;
• взаимодействуют в своей работе с общественными организациями (ДНД, женсоветами, советами ветеранов и др.);
• информируют население о своей работе;
• рассматривают в пределах своих полномочий заявления, предложения граждан, ведут прием населения. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020);
• контроль за поступлением и расходованием финансовых ресурсов органа ТОС осуществляется ревизионной комиссией (ревизором), а также соответствующими органами финансового контроля.
В правовом регулировании ТОС спорным является вопрос о том, могут ли быть закреплены в Законе исключительные полномочия собраний, конференций граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление. Ведь ТОС — это самоорганизация, как определил законодатель. Самоорганизуясь, граждане сами определяют перечень вопросов, решение которых берут на себя.
К сожалению, в Законе не определены формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, за исключением того, что последние могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, а ведь перечень таких возможных форм шире. Например, органы местного самоуправления могут передавать отдельные полномочия органам ТОС, могут принимать решения по согласованию с органами ТОС и т.д. Почему мы говорим о необходимости определить основные формы такого взаимодействия на федеральном уровне? Дело в том, что на уровне муниципального образования не всегда правильно определены формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов TOС. Так, иногда в уставах муниципальных образований можно встретить норму, согласно которой органы местного самоуправления и органы ТОС определяют сферу совместной компетенции. Но никакой совместной компетенции у этих органов быть не может в силу их различного характера. Если органы местного самоуправления обладают властными полномочиями, то такими полномочиями не обладают органы ТОС. Последние формируются иным, чем органы местного самоуправления, способом и имеют лишь общественный характер. В силу этого органы ТОС не могут так же, как органы местного самоуправления, принимать властные решения. Отсюда не может быть у этих органов совместной компетенции, которая заключается в том, что по вопросам, входящим в эту компетенцию, властные решения принимают оба субъекта.
Территориальное общественное самоуправление представляет собой социальную практику самостоятельного и ответственного осуществления населением собственных инициатив по вопросам местного значения. В ее основе лежат процессы самоорганизации граждан по месту жительства.
Эта социальная практика в российских городах получила мощный толчок развития на последнем этапе, начиная с конца 1990-х годов. Однако предыдущие этапы ее институционализации имеют корни не в XX веке, а значительно раньше: от крестьянской общины и объединения посадских людей — до органов общественной самодеятельности советского времени и советов общественности в микрорайонах на заре перестройки. Время показало, что залог успеха развития территориального общественного самоуправления находится не только в сфере гражданской активности, готовности людей взять на себя ответственность за решение возникающих по месту жительства вопросов, но и в поддержке со стороны органов местного самоуправления.
На практике ТОС чаще всего образуется на территориях микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, а в домах и отдельных подъездах избираются уполномоченные выборные лица ТОС — старшие по домам и старшие по подъездам. Например, в Новосибирске к середине 2007 года насчитывалось 106 советов микрорайонов, 562 уличных комитета, 189 домовых комитетов, 5527 старших по домам и 10 499 старших по подъездам. Подобные системы органов и выборных лиц ТОС сложились в Краснодаре, Твери, Барнауле, Омске, Кемерове, Сургуте и других городах, а их основы были заложены еще в конце 1980-х гг. Например, в Барнауле советы микрорайонов начали создаваться в этот период времени в порядке эксперимента. Первым нормативным актом стало Положение «Об общественном самоуправлении микрорайонов города Барнаула», утвержденное 19 июня 1990 года президиумом Барнаульского городского Совета народных депутатов. На сегодняшний день в этом городе с численностью населения 603,5 тыс. чел. функционирует 34 совета микрорайонов, каждый из которых обладает правами юридического лица. В Омске с численностью населения 1133,9 тыс. чел. создано 73 комитета ТОС в границах микрорайонов. В Ишиме население составляет 67 тысяч человек, из них 40% проживают в домах частного сектора, на территории которого действует 9 крупных органов ТОС. Также в этом городе сумели сохранить 127 квартальных комитетов, которые активно работали еще до перестройки. В Кемерово с численностью населения почти 475 тыс. человек работают 32 комитета ТОС, 832 уличных комитета, 1003 домовых комитета, 1015 старших по домам, 3423 старших по подъездам, 79 советов общежитий, 371 старший по этажу общежития. В целом по стране это общественное движение вовлекает огромное число людей в сферу гражданской активности.
Территориальное общественное самоуправление представляет собой форму участия населения в местном самоуправлении. Однако в крупном городе смысл понятия «самоуправление» искажается, поскольку власть в нем отдалена от населения примерно в той же степени, что и в субъекте Федерации. Например, город Новосибирск опережает по числу жителей почти пятьдесят субъектов Российской Федерации, в границах которых созданы органы государственной власти и отдельные муниципальные образования с органами местного самоуправления. По данным Всероссийской переписи населения 2002 года, на территории города проживало 1425,6 тыс. чел. Самый близкий по численности — Ханты-Мансийский автономный округ, на территории которого расположено 106 самостоятельных муниципальных образований.
Такой характер управления частично компенсируется самоуправляющимися сообществами на внутригородских территориях — объединениями граждан по месту жительства, функционирующими в системе территориального общественного самоуправления. Они исполняют роль посредников между населением и органами власти. Тем самым устанавливается стабильная обратная связь с населением через институты гражданского общества. Кстати сказать, в 75% крупнейших городов с населением свыше 500 тыс. человек, главы которых приняли участие в проведенном два года назад экспертном опросе , развивается территориальное общественное самоуправление; в 63-64% — средних и больших городов и лишь в 27% малых городов.
ТОС предполагает самостоятельное и ответственное осуществление населением собственных инициатив, когда территориальные сообщества не находятся в иерархических связях с какими-либо структурами, обеспечивают соответствие своей деятельности только нормам права и должны быть гарантированы от вмешательства извне. На практике эта характеристика часто искажается, — когда органы ТОС ставятся в иерархическую зависимость от органов местного самоуправления. Еще более распространенным случаем является использование финансовых инструментов влияния на территориальное общественное самоуправление. Поэтому органы ТОС часто опасаются администрирования, возникновения отношений подчинения местным администрациям, поскольку это противоречит самой сущности территориального общественного самоуправления.
В какой мере распространено территориальное общественное самоуправление в российских муниципальных образованиях? О фактическом осуществлении ТОС в своем муниципальном образовании сообщили лишь 29% глав муниципальных образований. Для сравнения: в 62-64% обследованных муниципальных образованиях проходят собрания (конференции) и сходы по месту жительства. Однако полезной считает эту форму самоуправления большее число респондентов — 80% всех опрошенных (чаще всего в малых городах и сельской местности). Собрания и конференции по месту жительства проходят чаще всего в городских поселениях и округах, а сходы — на селе. При этом первые — форма реализации территориального общественного самоуправления. Такая разница в ответах респондентов связана, по-видимому, с тем, что ТОС ассоциируется респондентами больше с наличием институциональной структуры, чем с соответствующими социальными практиками и поведением граждан.
Таким образом, территориальное общественное самоуправление имеет оформление на институциональном уровне (закреплено в специальных нормативных правовых актах, имеет организационные структуры в виде советов микрорайонов, уличных комитетов и т.д.) в каждом втором городском округе, в каждом третьем муниципальном районе, почти в каждом третьем городском поселении и каждом четвертом сельском поселении. Однако социальные практики общественной активности по месту жительства — проведение субботников, собраний по месту жительства, участие населения в благоустройстве, организации досуга по месту жительства — имеют место в подавляющем большинстве российских муниципальных образований.
«Очень важно фиксировать на этом внимание и оценить масштаб распространения территориального общественного самоуправления, поскольку именно органы ТОС являются самыми ближайшими и надежными партнерами органов власти в решении вопросов местной жизни. Эту форму участия населения в местном самоуправлении считают полезной в современных условиях 67% опрошенных глав городских округов, 43% глав муниципальных районов, 39% глав городских поселений и 30% глав сельских поселений. Видно, что ценность этого ресурса для представителей государства уменьшается по мере сокращения дистанции между органами власти и населением. При этом согласно данным опросов, именно главы малых городов полагают, что их население больше всего страдает от плохого отношения самих жителей к сохранности жилья и дворовых территорий.»
1.3. Значение общественного самоуправления в управлении территорией
Территориальное общественное самоуправление на сегодняшний день представляет собой мощный ресурс социально-экономического развития поселений. Оно вносит существенный вклад в решение вопросов местного значения, который пока, к сожалению, не имеет достаточной статистической оценки.
Сфера деятельности ТОС ограничена вопросами местного значения — вопросами непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит список таких вопросов для каждого типа муниципальных образований. Ограничения накладываются лишь на те вопросы, которые отнесены к исключительной компетенции иных субъектов, функционирующих в системе местного самоуправления.
Эти законодательно закрепленные вопросы местного значения представляют собой институциональные рамки деятельности ТОС. Реальные права на участие в решении тех или иных вопросов должны быть конкретизированы в нормативно-правовых актах муниципальных образований. На практике ТОС выполняют разнообразные функции (в рамках законодательно установленной компетенции), удовлетворяя многие потребности и решая широкий круг проблем жителей определенной территории.
Перечисление направлений деятельности органов ТОС дает нам представление о широте сферы их деятельности. Это — благоустройство территории, помощь пожилым людям, организация досуга и занятости детей и подростков, проведение дворовых праздников и спортивных соревнований, содействие в проведении паспортизации, охране и поддержании правопорядка, строительство игровых и спортивных площадок, защита прав и интересов жителей и многие другие.
Несмотря на достаточную широту функций, выполняемых территориальным общественным самоуправлением, многие представители ТОСовского движения отмечают, что их сообщества могли бы делать еще больше, если бы у них имелось достаточно денежных средств. На сегодняшний день проблема финансирования ТОСов очень остра, хотя существует достаточно много цивилизованных способов получения территориальными сообществами денежных средств, которые не ставят их в зависимость от местных администраций.
«Выполнение органами ТОС своих функций зависит от множества факторов. Важнейшая роль принадлежит желаниям, побуждениям членов территориальных сообществ, — мотивации участвовать в территориальном общественном самоуправлении. Однако решение проблем зависит не только от активности этих людей, но и от усилий органов власти. В такой ситуации основная задача состоит в повышении эффективности взаимодействия между органами местного самоуправления и объединениями граждан по месту жительства. »
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Рассмотрим роль местного управления в зарубежных странах. Например, в Дании на региональном уровне имеется 14 окружных префектур. Префект назначается государством. Префект возглавляет комитет, в состав которого входят четыре члена окружного совета, избираемого на общих выборах. Данный комитет осуществляет контрольные функции за муниципалитетами. Он вправе отменить решения муниципальных органов либо по собственной инициативе, либо по просьбе граждан, либо по требованию меньшинства муниципального совета, если окажется, что решения эти не соответствуют законодательству, как по форме, так и по содержанию. Муниципалитеты обязаны направлять свои финансовые отчеты контролирующему органу, с тем, чтобы доказать, что их деятельность осуществляется в соответствии с действующим законодательством.
Во Франции представителями государства в департаменте и регионе (заменившими префектов и супрефектов, осуществлявших исполнительную власть в департаменте, административную опеку за коммунами) являются “комиссары республики” и “помощники комиссара республики” (прежние названия сохранились для обозначения званий в корпусе префектов).
Страницы 1 2