Глава 3. Обоснованность введения и совершенствование запретов и ограничений государственных служащих
3.1. К вопросу об обоснованности введения запретов и ограничений для гражданских служащих
В данном разделе будет рассмотрен вопрос об обоснованности введения некоторых запретов и ограничений для государственных гражданских служащих, изучены позиции многих учёных-специалистов, занимающиеся исследованием данной сферы, а также предложены меры по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в области гражданской службы.
Для достижения эффективности правовой регламентации общественных отношений необходимо системно подходить к построению нормативного материала, стоит учитывать объективные закономерности существования и развития права, которое, в свою очередь, выступает в качестве сложного и необходимого социального регулятора.
Как уже было отмечено, установление ограничений прав лиц, поступающих на государственную службу, служит обеспечению эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, установлению препятствий возможному злоупотреблению государственных служащих, гарантированию осуществления служащими гражданских прав.
По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, вопрос обоснованности или необоснованности ограничений конституционных прав и свобод государственных служащих означает их соответствие или несоответствие целям и задачам государственной службы как особого вида профессиональной деятельности.
Впрочем, сам Конституционный Суд РФ чётко не указал, в чём конкретно состоит специфика государственной службы. В тоже время Конституционный Суд неоднократно подчёркивал:
1) Законодательное установление ограничений прав и свобод для государственных служащих следует признать обоснованным, если установлен компенсаторный порядок, а именно: повышенные льготы и гарантии социальной защищённости;
2) Включение ограничений прав и свобод в правовой статус государственных служащих должно быть необходимым и соразмерным целям таких ограничений.
Несомненно, установление специальных требований и ограничений конституционных прав и свобод по отношению к государственным служащим является прерогативой законодателя. В то же время данное право законодателя не должно быть абсолютным.
Из-за специфики государственной гражданской службы, государственные гражданские служащие подпадают под систему правовых запретов и ограничений.
Агеев В.Н. в своих исследованиях подмечает, что «правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу, а также прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила».
Таким образом, важнейшей целью закрепления законодателем ограничений и запретов в отношении государственных гражданских служащих и формирование определённой среды для принятия объективных решений в ходе служебной деятельности выступает обеспечение эффективной профессиональной деятельности по исполнению должностных обязанностей гражданских служащих, без злоупотребления своих полномочий.
Одной из основных обязанностей государственного гражданского служащего является соблюдение им ограничений и запретов, в связи с тем, что сами ограничения и запреты носят абсолютный характер. При осуществлении служебной деятельности гражданским служащим в случае нарушения предусмотренных ограничений и запретов, это будет являться отягчающим обстоятельством для государственного служащего и учитываться при проведении аттестации, а также при применении дисциплинарных взысканий и принятии решения об увольнении в связи с утратой доверия.
Перечень ограничений и запретов, закреплённый в Федеральном Законе «О государственной гражданской службе», осуждается и двойственно оценивается на предмет соответствия задачам государственной службы установленных ограничениях и запретов многими специалистами.
Так, Пресняков М.В. отмечает, что целесообразно исключить ограничение дееспособности гражданина из числа ограничений, связанных с государственной службой, тем самым внести изменения в действующее законодательство.
Автор данной точки зрения исходит, прежде всего от порядка признания гражданина недееспособным. Процесс признания гражданина недееспособным определяется главой 31 Гражданского процессуального кодекса РФ. Представитель нанимателя не вправе отказать в поступлении на гражданскую службу при наличии у гражданина психического заболевания. Только суд может признать гражданина недееспособным при условии, если при психическом расстройстве гражданин не может руководить своими действиями или понимать их значение.
Также важно отметить, что для признания гражданина частично недееспособным основанием является злоупотребление им спиртными напитками или наркотическими средствами, что вследствие повлекло для его семьи тяжелое материальное положение. Здесь идёт речь о защите прав и интересов семьи, а не об интересах государства. Из чего следует, что указанное ограничение в полной мере не обосновано.
Лисов В.В. видит перечень ограничений и запретов для гражданских служащих весьма неоднородным.
Действующим законодательством, закреплено такое ограничение, как представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на государственную гражданскую службу. Анализируя данное ограничение, складывается впечатление, что получается можно представлять подложные документы или заведомо ложные сведения при поступлении на другую службу или любую другую работу. Конечно же это не так, данное ограничение распространяется на всех граждан при поступлении на любую работу, что в свою очередь закреплено и трудовым законодательством. Поэтому многие учёные, отмечают, что данное требование, является обязанностью, а не ограничением гражданского служащего. Что является весьма очевидным подмеченным фактом.
Также многие учёные, исследующие ограничения и запреты гражданских служащих, считают, что такие ограничения как отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и выход из гражданства Российской Федерации следует относить к невыполнению условий поступления на государственную гражданскую службу, а не как ограничение.
Ещё одно ограничение, некоторые специалисты также рассматривают не как ограничение, а как неисполнения обязанности гражданского служащего для противодействия коррупции. Речь идёт про закреплённое ограничение в ФЗ «О государственной гражданской службе», а именно непредставление сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.
Проанализировав мнения многих учёных касательно рассматриваемого вопроса, приходим к выводу, что установленный законодателем перечень ограничений хаотичен, нет точного разграничения и скорее объединяет ограничения прав и некоторые другие требования, представленные запретами, обязанностями, условиями поступления на гражданскую службу и т.п.
Многие специалисты подмечают, нормы исследуемого Закона содержат ограничения прав государственных гражданских служащих, которые не закреплены не только статьёй 16, а также статьёй 17, где перечислены запреты. Раскрывают вопрос о разграничении понятий ограничение и запрет, и считают, что запреты, по своей сути, выступают ограничением прав государственного гражданского служащего. Подтверждая данную позицию примером, так запрет заниматься предпринимательской деятельностью или участвовать в управлении хозяйствующим субъектом есть ограничение свободы труда. Где собственно нарушен конституционный принцип, согласно которому, каждый гражданин имеет право добровольно избирать профессиональную деятельность, закреплённый в части первой статьи 37 Конституции РФ.
Несмотря на наличие ограничений и запретов на государственной гражданской службе, конституционно закреплённые права граждан должны быть реализованы в полной мере и применимы по отношению ко всем.
Насчёт этого, специалисты приходят к выводу, что на законодательном уровне не имеется чёткого и однозначного понимания ограничений конституционных прав в сфере правового регулирования государственной гражданской службы.
В то же время, установление ограничений для государственных служащих, проходящие государственную службу, допустимо в случае согласования с основными целями правового регулирования государственной службы в Российской Федерации; отвечает законным интересам, связанным с организацией и эффективным функционированием гражданской службы; и не выходит за рамки возможных ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Правовое регулирование служебной деятельности гражданских служащих без правовых запретов практически невозможно. Правовые запреты являются составной частью их правового статуса гражданского служащего. Чёткое разграничение обязанностей и запретов нецелесообразно, так как это сложенный процесс, где одно неизменно дополняет другое.
Необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и объединить статьи 16 и 17 и дать следующее название: «Ограничения и запреты, связанные с государственной гражданской службой». Данное изменение приведёт к однородности ограничений и запретов.
Также следует внести изменения в исследуемый закон касательно того, чтобы гражданским служащим при соблюдении определённых условий можно было заниматься предпринимательской деятельностью. Условие может быть таково: предварительно уведомив о начале деятельности представителя нанимателя и получив заключение соответствующей комиссии о соблюдении требований к служебному поведению гражданских служащих и отсутствии конфликтов интересов. Данное изменение предотвратит ограничение свободы труда, не будет нарушено гарантированное Конституцией право граждан.
3.2. Совершенствование ограничений и запретов государственных гражданских служащих с целью противодействия коррупции
Одной из актуальных проблем в системе государственной гражданской службы является предотвращение и пресечение коррупции. Специалисты многих отраслей права работают над разработкой действенных механизмов предотвращения коррупции, а также над их нормативным закреплением. Предусмотренные различными нормативно-правовыми актами и документами антикоррупционные меры, к сожалению, не реализуются в полной мере.
Существующая в системе государственной гражданской службы коррупция всё же, в большей мере подвержена государственному контролю, а коррупционное поведение зачастую оборачивается производством по делам об административных и уголовных правонарушениях.
Центральным законом в области противодействия коррупции выступает Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ. В данном Законе установлено определение коррупции. Так, в статье первой, законодатель определяет понятие «коррупция» как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами и юридическими лицами.
В исследуемом законе устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Также в данном законе содержатся меры по профилактике коррупции, среди которых, такая мера как антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов, предъявление специальных требований к гражданам, которые претендуют на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, и ряд других мер, которые нацелены на предотвращение коррупции в органах государственной власти.
В действующем российском законодательстве касательно государственной гражданской службы осуществление противодействия коррупции происходит различными средствами.
Для начала, необходимо рассмотреть некоторые обязанности государственного гражданского служащего, которые в свою очередь предусмотрены статьёй 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе». Соблюдение гражданскими служащими закреплённых обязанностей уже является одним из правовых средств противодействия коррупции.
Так, одной из обязанностей государственных гражданских служащих является представление сведений не только о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, но и членов своей семьи. В связи с тем, что на практике долгое время имущество было зарегистрировано на близких государственных служащих, поэтому данная норма весьма обусловлена и не может отвергаться под предлогом нарушения права частной жизни.
Также закреплены такие обязанности, предусмотренные пунктами 11 и 12 частью 1 статьи 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе», как обязанность гражданского служащего соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены законом; а также обязанность государственного служащего сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
Законодательное закрепление запретов для государственных гражданских служащих в Федеральном законе «О государственной гражданской службе» выступает как одно из важнейших правовых средств в борьбе с коррупцией в системе государственной гражданской службы. Под запретами понимается установленные нормами административного права предписания, не позволяющие служащему совершать закрепленные законом действия под угрозой применения государственного принуждения.
Как уже было выявлено в главе первой данной работы, государственному гражданскому служащему согласно статье 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе» запрещено: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счёт средств физических и юридических лиц, и другое.
Получение подарков является одним из предусмотренных запретов государственных гражданских служащих. Так, гражданский служащий не вправе получать подарки в связи с исполнением должностных обязанностей, вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).
Полученные государственным гражданским служащим подарки в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, которые установлены Гражданским кодексом Российской Федерации. Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации порядке.
В свою очередь, согласно Гражданскому Кодексу РФ, а именно части первой статьи 575, государственные служащие имеют право принятия обычных подарков в связи с их должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей, стоимость которых не превышает трёх тысяч рублей. Здесь говорится об установлении ограничения размера принимаемого подарка для государственного служащего в общепринятых случаях, под которыми понимаются: день рождения, памятные, знаменательные события.
Учитывая вышеизложенное, существует противоречие между пунктом шесть статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе», которая запрещает дарение и статьёй 575 Гражданского Кодекса РФ, которая дарение разрешает в некоторых размерах. В связи с этим, целесообразно исключить из статьи 575 Гражданского Кодекса РФ предписания, согласно которым государственные служащие могут получать обычные подарки. Всё начинается с малого, принятие подарков даже малой стоимости может стать первым шагом к коррупции.
Не все из закреплённых в законе запретов обеспечены соответствующим правовым и организационным механизмом реализации.
В случае, если государственный гражданский служащий владеет приносящими доход ценными бумагами, акциями и это может привести к конфликту интересов, то служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции в доверительное управление. Данная норма также закреплена в Федеральном законе «О государственной гражданской службе».
По мнению, Вассерман Н.В., вышеуказанная норма должным образом не обеспечивается соответствующим правовым и организационным механизмом. Вассерман Н.В. видит целесообным создание и принятие специального закона, который будет наименоваться «О передаче в доверительное управление имущества государственных служащих». В нём должны быть предусмотрены публично-правовые гарантии сохранности имущества государственного служащего, которое передаётся им в доверительное управление.
Что касается запрета на осуществление гражданским служащим предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, то на практике данный запрет не всегда реализуется в полном объёме. Имеются сложности при доказывании, что определенный бизнес относится к государственному служащему, а в особенности, когда бизнес оформлен на доверенное лицо.
Ещё одним запретом для государственного служащего является запрет занимать должности в органах управления коммерческих организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством Российской Федерации. Если исходить от практики государственные служащие нередко входят в советы директоров акционерных обществ, а также компаний, что, в свою очередь, имеет предпосылки для коррупционных деяний. В связи с этим, необходимо на законодательном уровне урегулировать вопрос, кто на контрактной основе должен представлять интересы государства в советах директоров акционерных обществ.
Проанализировав запреты, которые отнесены к государственным гражданским служащим и закреплены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе», можно сделать вывод, что не все из предусмотренных запретов способствуют в должной мере борьбе с коррупцией, в связи с тем, что отсутствуют соответствующие механизмы реализации.
Важно отметить, что за несоблюдение запретов государственными служащими, согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе», предусмотрена ответственность.
Так, в статьях 59.1, 59.2, 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе» предусмотрены дисциплинарные взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.
Стоит обратить внимание на статью 59.2 исследуемого закона, устанавливающая возможность увольнения государственного гражданского служащего в связи с утратой доверия. Согласно данной статье, гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в следующих случаях:
— непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;
— непредставления сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;
— участия на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных законодательством РФ;
— осуществления предпринимательской деятельности;
— вхождения в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством РФ;
— нарушения гражданским служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, владеть и пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
Также согласно части второй статьи 59.2, увольнению подлежит представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, в случае непринятия им мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненный ему гражданский служащий.
Стоит отметить, что наличие данных статей, и как следствие ужесточение дисциплинарной ответственности служит положительным фактором при борьбе с коррупцией в системе государственной гражданской службы.
Установленные законодателем требования к служебному поведению государственного служащего в Федеральном законе «О государственной гражданской службе», несомненно содействуют противодействию коррупции при их выполнении.
Перечень требований к служебному поведению гражданского служащего закреплён в статье 18. В пункте пятом части первой статьи 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе» указано, что гражданский служащий обязан не совершать действия, которые связаны с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению своих должностных обязанностей.
Необходимо разобраться, что означает термин конфликт интересов, используемое законодателем в нормах исследуемого закона. В научной литературе содержится множество определений конфликта, но общей чертой всех определений является то, что конфликт – это всегда разногласие по какому-либо вопросу, конкуренция различных мнений, которая разрешается в той или иной форме иногда правовыми средствами.
Пресняков М.В., Чаннов С.Е. пишут, что в Российской Федерации термин «конфликт интересов» в контексте деятельности служащих стал применяться в основном в связи с вопросами коррупционного поведения.
Факторы, которые обусловлены различиями в восприятии государственными гражданскими служащими своего служебного долга, профессиональных правил поведения, ценностных и моральных установок, традиций и обычаев являются наиболее встречаемыми предпосылками возникновения конфликта интересов.
Легальное определение конфликта интересов, применительно к государственной гражданской службе, содержится в части первой статьи 10 Федерального закона «О противодействии коррупции». Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) гражданского служащего влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей.
В вышеуказанном определении под личной заинтересованностью законодатель определяет возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) гражданским служащим, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойствам лицами, гражданами или организациями с которыми гражданский служащий и (или) лица, которые состоят с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Определение личной заинтересованности закреплено в части второй статьи 10 ФЗ «О противодействии коррупции».
Следует отметить, что непринятие гражданским служащим, являющимся представителем нанимателя мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего, являющегося представителем нанимателя, с гражданской службы. Данное положение закреплено в части 4.1 статьи 19 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Для соблюдения требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, а также урегулирования конфликтов интересов предусмотрено образование соответствующей комиссии. Создание данной комиссии регулируется Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Данное положение утверждено Указом Президента РФ от 01 июля 2010 года № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Положением определяется порядок формирования и деятельности соответствующей комиссии, вопросы, которые выносятся на рассмотрение комиссии.
Проведя анализ, приходим к следующим выводам. Отсутствуют должные механизмы реализации и контроля некоторых положений Федерального закона «О государственной гражданской службе», которые в свою очередь должны способствовать профилактике коррупции. А также не в полной мере реализуются принципы противодействия коррупции, которые закреплены в Федеральном законе «О противодействии коррупции». Стоит отметить, что возникают противоречия при применении норм антикоррупционного законодательства. Из-за имеющихся пробелов в законодательстве, наблюдается рост коррупции со стороны государственных гражданских служащих. Все существующие пробелы и недостатки в действующем законодательстве должны быть полностью устранены законодателем. В тоже время необходимо отметить, что имеется и положительная сторона, которая проявляется в связи с ужесточением норм законодательства в области противодействии коррупции.
Заключение
Установленные законодателем правовые ограничения и запреты служат источником воздействия на государственных служащих для достижения определённых целей, среди которых: обеспечение эффективного функционирования государственной гражданской службы; сведение к минимуму возможностей использования государственными гражданскими служащими своих служебных полномочий во вред государству, обществу в целом; стимулирование социально полезного поведения государственных служащих; создание условий для независимой государственной служебной деятельности гражданских служащих и другие.
Вышеуказанные цели возможно достигнуть путём формирования должной законодательной базы о государственной гражданской службе, организовывающая надлежащим образом их профессиональную служебную деятельность.
Отечественная правовая система нуждается в системном исследовании правовых ограничений и правовых запретов. Термины «ограничение» и «запрет» для государственных служащих не раскрыты законодателем. Необходимо полное и чёткое установление ограничений и запретов, иначе это будет толковаться как оправдание противоправного поведения государственных гражданских служащих, совершенно противоречащее государственным и общественным интересам.
В рамках проведённого исследования, мы установили, что представляют собой правовое ограничение и правовой запрет. Правовое ограничение — установленный законодательством специальный порядок реализации прав и свобод, направленный на удержание соответствующего общественного отношения в строго ограничиваемых рамках, за пределы которых не представляется возможным выйти, и, как следствие, нарушить их. Правовой запрет – установленная законодательством юридическая возможность совершения определённых действий (которые фактически представляются возможными), могущих причинить вред как личным, так и общественным интересам, под угрозой применения ответственности в случае нарушения условий, предусмотренных соответствующей правовой нормой.
Выполнение и исполнение обязанностей является одной из главных задач деятельности государственных служащих. Стоит понимать, что именно от надлежащего исполнения обязанностей государственных служащих, во многом зависит вся их деятельность, а как следствие, работа всего государственного аппарата в целом. При осуществлении надлежащим образом своих обязанностей, государственные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан.
В нашем исследовании мы пришли к выводу, что успешное функционирование государственных органов напрямую зависит от эффективной реализации системы государственных гарантий государственных гражданских служащих. Установленные законодателем государственные гарантии гражданского служащего, несомненно, выступают как компенсация определенных запретов и ограничений, которые предусмотрены действующим законодательством при прохождении гражданской службы, также, гарантии воздействуют на эффективность служебной деятельности гражданских служащих. В связи с этим, система гарантий должна развиваться и совершенствоваться.
В настоящее время законодатель не определяет содержание понятий поощрение и награждение, не раскрывает сущность выделенных оснований для поощрения и награждения. Конечно, общий смысл из правовых норм возможно понять, однако трактовка может быть неполной и неправильной. Возможно злоупотребление со стороны должностных лиц, в связи с тем, что применение поощрений зависит от их субъективного мнения. В связи с этим, необходимо законодательно раскрыть содержание следующих терминов «поощрение государственного служащего», «заслуги государственного служащего», «безупречная и эффективная гражданская служба» и других терминов, определяющие основания для поощрения и награждения, закреплённые как в федеральных законах, так и предусмотренные законами субъектов.
Одной из форм правового поощрения, исходя из действующего законодательства, являются награды, а государственные награды Российской Федерации законодатель определил, как высшую форму поощрения, из этого следует, что термин «награждения», содержащийся в наименовании статьи 55 Закона № 79 неуместен и должен быть исключён.
Также при анализе норм Федерального Закона «О государственной гражданской службе», а именно в пункте четвёртом части пятой статьи 50, одним из оснований дополнительной выплаты является выполнение государственным гражданским служащим заданий особой важности и сложности, что не совсем корректно и не может считаться заслугой и премироваться, если эти задания и так входят в перечень обязанностей гражданского служащего. Целесообразнее будет применять такую меру поощрения, как премирование, при успешном, отличном выполнении заданий особой важности и сложности, тогда это будет служить стимулом для государственных служащих при достижении поставленной цели, они будут нацелены на конечный результат.
Что касается совершенствования наградной системы Российской Федерации, здесь также необходимо законодательно урегулировать некоторые аспекты. К примеру, существует сложность восприятия системы государственных наград из-за определённой недоработки классификации наград. У некоторых учёных есть некое возмущение по поводу несовпадения основания награждения с самим названием награды (в качестве высшей награды светского государства Россия является орден Святого апостола Андрея Первозванного и др.), они видят необходимость в теоретическом осознании механизма разработки и учреждения названий государственных наград. Также отмечают необходимость изменения учреждения наград, передав данный вопрос от Президента в ведение законодательного органа РФ.
Одним из вариантов устранения пробелов в современном российском законодательстве, касающееся поощрения и награждения государственных гражданских служащих, может послужить создание единого правового документа, в котором будут установлены базовые понятия, принципы, основания, виды, а также порядок применения мер поощрения.
Важно также усиление информационного правового влияния поощрений и награждений, формирующее высокий уровень правосознания и правовой культуры.
Система поощрений на государственной службе, несомненно, обладает огромным стимулирующим потенциалом для гражданских служащих, и на практике должна быть действенным средством, повышающим эффективность служебной деятельности. При чётком правовом регламентировании всех аспектов, касающихся поощрения и награждения государственных служащих, оптимизируется поощрительно-правовая политика государства в сфере государственной службы, устранятся негативные последствия в виде субъективизма должностных лиц, правотворческий и правоприменительный процесс будут действеннее и в целом эффективнее.
Установление ограничений для государственных служащих, проходящие государственную службу, допустимо в случае согласования с основными целями правового регулирования государственной службы в Российской Федерации; отвечает законным интересам, связанным с организацией и эффективным функционированием гражданской службы; и не выходит за рамки возможных ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и объединить статьи 16 и 17 и дать следующее название: «Ограничения и запреты, связанные с государственной гражданской службой». Данное изменение приведёт к однородности ограничений и запретов.
В нашем исследовании мы выяснили, что отсутствуют должные механизмы реализации и контроля некоторых положений Федерального закона «О государственной гражданской службе», которые в свою очередь должны способствовать профилактике коррупции. А также не в полной мере реализуются принципы противодействия коррупции, которые закреплены в Федеральном законе «О противодействии коррупции». Стоит отметить, что возникают противоречия при применении норм антикоррупционного законодательства. Из-за имеющихся пробелов в законодательстве, наблюдается рост коррупции со стороны государственных гражданских служащих.
Все выявленные и обозначенные нами пробелы и недостатки в действующем законодательстве должны быть полностью устранены законодателем, предложенные меры по совершенствованию могут быть учтены, при этом будет достигнуто эффективное и совершенное функционирование служебной деятельности государственных гражданских служащих и государственной службы в целом. В этом и заключается практическая значимость проведённого нами исследования.
Список использованных источников
Нормативные правовые акты РФ
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — № 31. — 04.08.2014 ст. 4398
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 29.07.2018) (ред. от 18.03.2019, с изм. от 28.04.2020) / Собрание законодательства РФ, 29.01.1996, № 5, ст. 410
3. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 24.04.2020) // Российская газета. — № 256. – 31.12.2001.
4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ // Российская газета. — № 220. – 20.11.2002.
5. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [Электронный ресурс]: (последняя редакция) // СПС «Консультант Плюс».
6. Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [Электронный ресурс]: (с изменениями и дополнениями) // СПС «Консультант Плюс».
7. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Парламентская газета. — № 98. -31.05.2003.
8. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 16.12.2019) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Парламентская газета. — № 140-141. -31.07.2004.
9. Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» [Электронный ресурс]: (последняя редакция) // СПС «Консультант Плюс».
10. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс]: (последняя редакция) // СПС «Консультант Плюс».
11. Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» // Российская газета. — Федеральный выпуск № 100(6076). -14.05.2013.
12. Закон города Москвы от 26.01.2005 № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» [Электронный ресурс]: (с изменениями и дополнениями) // СПС «Консультант Плюс».
13. Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (вместе с «Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов») [Электронный ресурс]: (ред. от 19.09.2017)// СПС «Консультант Плюс».
14. Указ Президента РФ от 07.09.2010 № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» (вместе с «Положением о государственных наградах Российской Федерации», «Статутами орденов Российской Федерации, положениями о знаках отличия Российской Федерации, медалях Российской Федерации, почетных званиях Российской Федерации, описаниями названных государственных наград Российской Федерации и нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации») [Электронный ресурс]: (ред. от 31.12.2019) // СПС «Консультант Плюс».
15. Постановление Правительства РФ от 27.01.2009 № 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения» [Электронный ресурс]: (с изменениями и дополнениями) // СПС «Консультант Плюс».
Научная и учебная литература
16. Аветисян Д.А. Права и обязанности как элемент правового статуса государственного гражданского служащего // Право и закон: история, теория, практика. Коллективная монография / под редакцией С.Г. Киселева. – М., 2015.
17. Агеев, В. Н. Правомерность ограничения прав и свобод государственных служащих в Российской Федерации: правовая оценка Конституционного Суда / В. Н. Агеев // NB: Вопросы права и политики. – 2013. – № 1.
18. Байтин М.И., Мордовец А.С., Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве (Теоретико-информационный аспект). // — Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1994.
19. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 2-е изд. М., 2006.
20. Бахарев В. М., Шайдуллин Р. Н., Мурзанов Е. С. Институт основных прав и свобод человека и гражданина, и вопросы ограничения в уголовном законодательстве Российской Федерации// Правовые и нравственные аспекты обеспечения безопасности личности и государства на современном этапе политических и экономических санкций: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции: в 2-х ч./ Отв. ред. Н.В.Хураськина,2016.
21. Братановский С.Н. Административное право: учебник. М., 2013.
22. Волкова В.В. Заслуга как основание для правового поощрения государственных служащих // Вестник Майконского государственного технологического университета. 2012. №5.
23. Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961.
24. Лисов В. В. Конституционно-правовая природа ограничений основных прав / В. В. Лисов // Современное право. – 2014. – № 5.
25.Мухаметшин Ф. Х. К вопросу становления конституционной юстиции в Республике Татарстан// Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства (вып. XI): сб. науч. тр.- Казань: ООО «Офсет-сервис», 2016.
26. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2009.
27. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации //Государство и право. 2003. № 9.
28. Пресняков М. В. Ограничения, связанные с государственной гражданской службой: проблемы справедливости и обоснованности / С. В. Пресняков // Кадровик. Трудовое право для кадровика. – 2010. – № 3.
29. Пресняков М. В. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы / М. В. Пресняков, С. Е. Чаннов // Трудовое право. – 2007. – № 4.
30. Толдиев А. Б. Административно-правовые запреты в системе государственной службы Российской Федерации // Общество: политика, экономика, право. 2016. №2.
31. Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права. Учебное пособие – Казань: КЮИ МВД России, 2003.
32. Хропанюк В. Н. Теория государства и права: учебное пособие / Под ред. Стрекозова В.Г. Издательство: Омега-Л, 2019.
33. Шершеневич Г.Ф. Избранное: В 6 т. Т. 4 включая Общую теорию права / Вступ. слово, сост.: П.В. Крашенинников. — М.: Статут, 2016.