Совершенствование государственного управления в сфере охраны и использования животного мира Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области. Часть 2

1  2

2.3 Проблемы государственного регулирования охраны и использования объектов животного мира на территории Челябинской области. Перспективы их решения.

Одной из главных проблем в деятельности Министерства радиационной и экологической безопасности является недостаточность финансирования из федерального бюджета. В федеральном бюджете 2018 года на исполнение переданных полномочий Челябинской области предусмотрены субвенции в объеме 9,5 млн. рублей; 2,1 млн. рублей — выделено из бюджета области. Данных средств хватает только на содержание 27 специалистов Управления Министерства и приобретение горюче-смазочных материалов для содержания служебных автомобилей. Возможность дополнительного выделения средств из федерального бюджета отсутствует, так как Минприроды России не вправе увеличить финансирование отдельному субъекту Российской Федерации, поскольку объемы субвенций утверждаются законом о федеральном бюджете на каждый финансовый год и рассчитываются по утвержденным Правительством РФ методикам, содержащим специальные формулы. Основными критериями при расчете сумм субвенций являются: площадь среды обитания объектов животного мира на территории субъекта РФ, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения; видовой состав объектов животного мира, средняя численность объектов животного мира на единицу площади или объема пространства среды обитания объектов животного мира на территории субъекта РФ, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения; численность населения в субъекте РФ. При этом, не учитываются природные, климатические, социальные особенности субъектов, особенности размещения тех или иных видов охотничьих ресурсов.

Необходимость увеличения объема субвенций обоснована Минприроды России в проекте государственной программы «Воспроизводство природных ресурсов» (на 2480,25 млн. рублей ежегодно). Рост расходов из федерального бюджета на данные цели может быть полностью компенсирован за счет повышения эффективности налогообложения в сфере охоты, предусмотренного к реализации в рамках подпрограммы «Охотничьи ресурсы».

В рамках исполнения поручения Правительственной комиссии по проведению административной реформы Минприроды России предложено Правительству РФ уменьшить предельную численность работников территориальных органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору на 3244 единиц, высвобожденные бюджетные ассигнования предполагается передать в виде субвенций из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (около 1 млн. рублей).

Недостаточность финансирования из областного бюджета. К полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов относятся утверждение схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта РФ; разработка и утверждение норм допустимой добычи охотничьих ресурсов, в отношении которых не устанавливается лимит добычи, и норм пропускной способности охотничьих угодий.

В схеме размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта РФ определяются цели планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а также мероприятия по организации рационального использования охотничьих угодий и охотничьих ресурсов. Министерством предлагалось включить мероприятия по разработке вышеуказанных Схемы и норм в Областную целевую программу природоохранных мероприятий оздоровления экологической обстановки в Челябинской области на 2018– 2022 годы. Но, в связи с отсутствием средств в областном бюджете, указанные мероприятия Министерством финансов Челябинской области не были включены в Программу, и соответственно не выполнялись в 2018 году. Также они не запланированы и на 2019 год.

В целях организации охраны и воспроизводства объектов животного мира в субъектах Российской Федерации должны быть приняты региональные программы, предусматривающие конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания.

В Челябинской области в 2008 году был разработан проект Областной целевой программы «Охрана животного мира и развитие охотничьего хозяйства Челябинской области на 2009 – 2013 годы», но в связи с финансовым кризисом и отсутствием средств в областном бюджете, данная программа не была принята. В настоящий период областная целевая программа с конкретными мероприятиями по охране объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов, исполнителем которых являлось бы Министерство, в Челябинской области отсутствует.

Отсутствие нормативных правовых актов. К полномочиям органов государственной власти РФ в области охраны и использования животного мира относится установление единой для Российской Федерации системы государственного учета объектов животного мира и их использования, единого порядка ведения государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира. Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление части полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, в том числе ведение государственного учета численности объектов животного мира, государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира в пределах субъекта Российской Федерации, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, с последующим предоставлением сведений федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания.

Ведение государственного учета и государственного кадастра объектов животного мира, а также государственного мониторинга объектов животного мира осуществляется в порядке, устанавливаемом уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти[9]. Во исполнение данной нормы постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 года № 1342 «О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира» установлено, что государственный учет объектов животного мира и государственный мониторинг объектов животного мира, постоянно или временно обитающих на территории РФ, а также в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, ведутся по единым для РФ правилам, утверждаемым Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды совместно с Минприроды России.

Минприроды России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает порядок ведения государственного учета и государственного кадастра объектов животного мира, порядок ведения государственного мониторинга объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов и среды их обитания, и применения его данных, в соответствии с Положением о Минприроды России.

Если в отношении охотничьих ресурсов приказом Минприроды России утвержден Порядок осуществления государственного мониторинга и применения его данных, то в отношении объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам, начиная с 1997 года и по настоящее время, такой порядок не утвержден.

Так как, к полномочиям субъектов РФ не отнесены вопросы правового регулирования в данной сфере, это делает невозможным осуществлять Министерству государственный учет и государственный кадастр, а также государственный мониторинг объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам, на территории области.

Отсутствует нормативно-правовой акт Челябинской области, регламентирующий выдачу разрешений на содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (за исключением охотничьих ресурсов и водных биологических ресурсов, а также объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения). Министерству необходимо разработать, Правительству Челябинской области — утвердить нормативно-правовой акт, регламентирующий выдачу указанных разрешений.

Недостаточное количество инспекторов в муниципальных районах Челябинской области. До момента передачи полномочий Министерству данные функции осуществляло Управление Россельхознадзора по Челябинской области с численностью 62 госинспектора. Сокращение численности госинспекторов в 3 раза повлекло за собой сокращение в 2 раза (с 1000 до 550) количества ежегодно выявляемых фактов правонарушений в сфере охраны и использования животного мира. В настоящее время государственный контроль в сфере охраны и использования животного мира, на территории 32 муниципальных образований Челябинской области, осуществляет 20 специалистов Министерства (в среднем за 1 специалистом закреплена территория площадью 410,0 тыс. га), что не позволяет в полной мере осуществлять возложенные полномочия и охватить всю территорию подконтрольную инспектору.

Требуется увеличение штатной численности госинспекторов на 12 человек (доведение численности госинспекторов в районах до количества муниципальных образований области) с полным их обеспечением, что позволит повысить количество выявляемых фактов правонарушений в 2 раза за счет сокращения площадей подконтрольных одному госинспектору. Ежегодные затраты на содержание 12 госинспекторов составляют 4559,1 тыс. рублей. Для оснащения и обеспечения их деятельности потребуется 8,5 млн. рублей. Данные средства необходимы для приобретения автотранспорта (для 12 инспекторов), форменного обмундирования (для всех 32 инспекторов Управления), аренду помещений и оборудования рабочих мест (32 инспекторов).

Одновременно решение вопроса надлежащего уровня охраны охотугодий возможно путем наделения на законодательном уровне правами контроля штатных работников организаций — охотпользователей, создания общественных инспекций.

Для этого необходимо наделить правами контроля штатных работников организаций — охотпользователей, либо создать общественные инспекции, определив полномочия лиц, осуществляющих охрану арендованных лесных участков и охотничьих угодий. Кроме этого, существует возможность привлечения частных охранных организаций (предприятий) к охране охотничьих угодий. Частная детективная и охранная деятельность определяется законодательством РФ как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов[10]. Охотничьи угодья могут быть отнесены к объектам, находящимся в собственности, во владении, в пользовании, в хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении. Кроме того, организациям, осуществляющим частную охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка.

По направлению привлечения частных охранных организаций Минприроды России разработаны необходимые методические материалы для создания специализированных организаций именно для охраны охотничьих ресурсов. На основе разработанных материалов в Пермском крае, Самарской и Ярославской областях реализуются пилотные проекты. В настоящее время проводится анализ практики административного производства в этих субъектах РФ и в конце 2018 года Минприроды России планирует подвести первые итоги эффективности такого способа охраны охотничьих угодий. По его результатам можно будет рассмотреть вопрос о его применении на территории Челябинской области.

На основании исследований, проведенных в главе 2, можно сделать вывод о том, что в процессе осуществления Министерством государственного управления в сфере охраны и использования животного мира возникает ряд проблем. На основе их проработки в Заключении предлагаются рекомендации с целью улучшения ситуации в данной сфере.

Необходимо обеспечить надлежащий уровень охраны, воспроизводства и государственного контроля использования объектов животного мира, увеличить финансирование сферы охраны и использования животного мира, повысить эффективность реализации комплекса мер по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Челябинской области.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования «Совершенствование государственного управления в сфере охраны и использования животного мира Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области» установлено, что в целом, Министерство по радиационной и экологической безопасности Челябинской области достаточно эффективно реализует комплекс мероприятий по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Челябинской области, при этом, существует ряд проблем и недостатков при осуществлении государственного управления в сфере охраны и использования животного мира. В результате исследования, возможно сделать следующие выводы:

1. Нормативно-правовая база в сфере охраны и использования животного мира в полной мере не отвечает требованиям настоящего времени, необходима ее доработка и совершенствование. Некоторые нормативно-правовые акты в данной сфере до настоящего времени не утверждены, в часть из них требуется внести изменения.
2. Структура специально уполномоченных государственных органов по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира не совершенна. Штатная численность специально уполномоченного органа исполнительной власти Челябинской области по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания не позволяет своевременно и должным образом реагировать на нарушения, возникающие в сфере охраны и использования животного мира.
3. Комплекс мер по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в Челябинской области требует увеличения финансирования, как из федерального, так и областного бюджетов.
4. Площадь общедоступных охотугодий Челябинской области не соответствует требованиям законодательства – 20 % общей площади охотугодий области.

С целью совершенствования государственного управления в сфере охраны и использования животного мира Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области, предлагается:

Обеспечить разработку и принятие ряда нормативно-правовых актов в сфере охраны и использования животного мира, а также внесение изменений в некоторые из них:

• Минприроды России:
• ускорить принятие приказа, утверждающего методику расчета ущерба, причиненного незаконной добычей охотничьих ресурсов;
• внести дополнения в приказ об утверждении порядка выдачи охотничьих билетов в части обязательного указания охотничьего стажа и информации о сдаче охотником охотминимума;
• утвердить порядок ведения государственного учета и государственного кадастра объектов животного мира, порядок ведения государственного мониторинга объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам;
• Правительству Челябинской области утвердить порядок выдачи разрешений на содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (за исключением охотничьих ресурсов и водных биологических ресурсов, а также объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения).

2. Наделить полномочиями по осуществлению федерального государственного надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания (в части составления протоколов об административных правонарушениях, связанных с нарушением законодательства РФ в области охраны и использования животного мира) штатных сотрудников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих долгосрочные лицензии на пользование животным миром (или заключивших охотхозяйственные соглашения) в целях усиления охраны объектов животного мира на территориях охотугодий, повышения эффективности государственного надзора. Внести соответствующие изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3. Создать общественные инспекции при федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, определив полномочия общественных инспекторов, осуществляющих охрану арендованных охотничьих угодий. Внести соответствующие изменения в законодательство РФ в сфере охраны и использования животного мира.
4. Рассмотреть вопрос о возможности увеличения штатной численности государственных инспекторов отдела государственного контроля и надзора Управления охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и их среды обитания Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области на 12 человек (установив численность инспекторов – не менее 1 в каждом муниципальном районе области). Внести соответствующие изменения в Положение о Министерстве.
5. Рассмотреть вопрос о привлечении частных охранных организаций к охране охотничьих угодий Челябинской области, в случае положительных результатов анализа применения такой практики (пилотные проекты) в Пермском крае, Самарской и Ярославской областях.
6. Разработать ведомственную целевую программу Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области по охране и использованию объектов животного мира, в которой предусмотреть поэтапное выполнение ключевых мероприятий в сфере охраны и использования животного мира (разработку и утверждение схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Челябинской области; разработку и выполнение мероприятий по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира на территории Челябинской области), с учетом возможностей областного бюджета.
7. Осуществлять перевод охотугодий в общедоступные охотугодья по истечении у пользователей срока действия долгосрочных лицензий и договоров на пользование животным миром. При не выполнении пользователями условий пользования животным миром — в судебном порядке прекращать действие лицензий и договоров. Впоследствии, при обеспечении площади общедоступных охотугодий, не менее 20 % от общей площади охотугодий области, приступить к проведению аукционов на право заключения охотхозяйственного соглашения, в целях пополнения доходов областного бюджета.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Юридическая литература, 1993.62 с.
2. О животном мире: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1462., с изменениями №321-ФЗ от 03.08.2018
3. Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 07.03.2018 №54-ФЗ
4. О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов: Федеральный закон от 5 декабря 2017 г. № 362-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 2017. № 49 (1 ч.). Ст. 5869 (начало), Собрание законодательства РФ. 2017. № 49 (2 ч.). Ст. 5869 (окончание).
5. О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1// Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17, Ст. 888 ред.05.12.2017г..
6. О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219// Собрание законодательства РФ. 2015. № 22. Ст. 2581., ред. от 13.12.2017г.
7. Об утверждении Положения о федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской федерации от 22 июля 2004 г. № 370: постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400//Собрание законодательства РФ, 2004. № 32. Ст. 3347.
8. О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира: постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 г. № 1342//Собрание законодательства РФ.1996. № 47. Ст. 5335.
9. Об утверждении Порядка выдачи и аннулирования охотничьего билета единого федерального образца, формы охотничьего билета: приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 20 января 2011 г. № 13//Российская газета.2011.Федеральный выпуск №5442 (66).
10. Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и применения его данных: приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 10 ноября 2011 г. № 344//Российская газета. 2011. 09 декабря.
11. О регулировании отношений в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, водных биологических ресурсов на территории Челябинской области: Закон Челябинской области от 29 января 2009 г. № 357-ЗО//Южноуральская панорама, 2009.17 февраля, № 269., ред.от 29.09.2011 №202-ЗО
12. О регулировании отношений в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на территории Челябинской области: Закон Челябинской области от 31 марта 2010 г. № 557-ЗО//Южноуральская панорама, 2010. 17 апреля, № 94 (спецвыпуск № 27)., ред от 24.04.2014 г. №687-ЗО
13. О правилах использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства: Закон Челябинской области от 27 декабря 2016 г. № 485-ЗО.
14. Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов: Закон Челябинской области от 26 декабря 2017 г. № 636-ЗО// Южноуральская панорама, 2008. 31декабря, № 246.

Литература

2. Комплексный доклад о состоянии окружающей среды в Челябинской области в 2010 году, Министерство по радиационной и экологической безопасности Челябинской области, Магнитогорский дом печати, 2011., 85 с.
3. Сицко А.А. Доклад на совещании у Губернатора Челябинской области. 2011. 8 с.
4. Глушков В.М. Восстановление численности лося на территории Челябинской области и перспективы его использования: Научно-исследовательская работа//Киров: ВНИИОЗ РАСХН. 2010.105 с.
5. Глушков В.М. Практическое управление популяциями и продолжительность сезона охоты//Журнал Сафари. № 4. 2007. 64-67 с.
6. Глушков В.М. Факторы динамики численности лося//Проблемы охотничьего хозяйства России: Материалы Первого Всероссийского совещания/ Росрыболовсоюз, ВНИИОЗ РАСХН.Москва-Киров.2003. 93-98 с.
7. Данилкин А.А. Дикие копытные в охотничьем хозяйстве//М.:ГЕОС.2006.366 с.
8. Красная книга Челябинской области//Екатеринбург, изд-во УрГУ.2006.
9. Самойлова Н.М. Сколько видов млекопитающих в Челябинской области//Природное и культурное наследие Урала. Материалы IV региональной научно-практической конференции. Челябинск. 2006. 78-82 с.
10. Состояние ресурсов охотничьих копытных животных, медведей, соболя, бобра, выдры, их добыча в Российской Федерации в 2003 – 2008 гг. ФГУ Контрольный информационно-аналитический центр, (КИАЦ). М.2009. 96 с.
11. Матвеев А.С. Охота на зайцев: Справочник//Челябинск: ЧПО «Книга», 2006. 208 с.
12. Извеков Ю. Использование объектов животного мира.//Законность, 2005. № 2.
13. Игнатьева И.А. Проблема систематизации законодательства об охоте и правотворческий опыт субъектов РФ//Экологическое право, 2006. №5.
14. Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития//М.: Юрист, 2007, 93-94 с.

1  2