Страницы 1 2
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИМИ АГЛОМЕРАЦИЯМИ В МОСКВЕ
3.1. Обоснование предложений по усовершенствованию деятельности городских агломераций в Москве
В настоящее время в развитых странах более 50 % населения сконцентрировано в агломерациях – эта форма расселения становится доминирующей.
Преимущества нахождения в агломерации, в том числе получение эффекта внешней экономии, способствуют дальнейшей концентрации компаний и населения, формируя кумулятивный эффект. Фактически агломерация представляет собой аналог кластера, который можно рассматривать с точки зрения выгоды как компаний, так и муниципалитетов. Известно множество исследований, изучающих влияние различных параметров агломерации (численность и плотность населения, институциональные факторы, уровень жизни и др.) на проявление агломерационного эффекта.
Механизм получения преимуществ от нахождения в составе агломерации у компаний и муниципалитетов аналогичен. Предпосылками возникновения агломерационного эффекта от сотрудничества и интеграции муниципалитетов являются их близкое территориальное расположение, транспортная доступность, наличие критической совокупной численности населения, а его главными элементами выступают эффект локализации и эффект урбанизации.
Эффект локализации дает возможность внутриотраслевой экономии. Для муниципалитетов это проявляется в обеспечении поставщиков промежуточных товаров с последующей экономией бюджетных средств на закупках, формировании стабильного рынка труда (и в сфере муниципального управления, и в экономике в целом), а также в диффузии инноваций в муниципальных практиках внутри агломерации.
Эффект урбанизации подразумевает появление критической массы спроса для открытия принципиально новых для этой группы муниципалитетов предприятий, в том числе современных больниц, университетов, мусороперерабатывающих предприятий. Наличие сравнительных преимуществ у муниципалитетов стимулирует некоторые из них к закупке муниципальных услуг у соседних муниципалитетов.
Указанные эффекты могут проявляться в рамках конкретного поселения. Например, гипотетически в отдельно взятом городе-миллионере урбанизационный эффект будет не слабее, чем в системе поселений с такой же численностью населения. Агломерационный эффект может проявиться и в городском, и в сельском поселении. В частности, органами МВД достигается эффект экономии на масштабе за счет закрепления одного участкового в одном селе с расширением зоны его ответственности на несколько окружающих поселений.
Агломерационные процессы могут сопровождаться негативными побочными эффектами. Например, в сфере управления рост централизации должен способствовать росту эффективности управления, однако централизация может вести к злоупотреблениям со стороны администрации и в результате к снижению эффективности. Для обеспечения эффективного управления необходимо поддерживать баланс между централизацией и демократизацией.
Негативные внешние эффекты возникают также в сферах экологии, транспорта, городского хозяйства и др., например, под влиянием хозяйственной деятельности предприятий одного муниципалитета может ухудшиться экологическое состояние смежных территорий, а эксплуатация транспортной инфраструктуры муниципалитета соседними муниципалитетами способна привести к ее быстрому износу и т. п.
Многие муниципалитеты сталкиваются с недостаточной доходной базой, причем решить свои проблемы за счет собственного бюджета они не в состоянии. В сочетании со всевозрастающей степенью интеграции агломерационных территорий возникает стремление решить «проблемы роста» с помощью реформ управления агломерацией.
Таким образом, необходимость управления агломерацией определяется стремлением не только достичь агломерационного эффекта, но и снизить отрицательные внешние эффекты, возникающие при отсутствии скоординированного управления. Без своевременных реформ системы управления агломерация может потерять статус «точки роста».
Существуют разнообразные модели управления агломерацией, в составе которых можно выделить четыре основные группы:
поглощение/объединение муниципалитетов;
развитие межмуниципального сотрудничества;
внедрение надмуниципальных органов управления;
участие региональной власти в делах местного самоуправления.
Единого мнения об эффективности той или иной из них не сформировалось.
Модель управления агломерацией представляет собой формализацию системы управления, при этом она состоит из множества элементов и характеризуется разнообразными параметрами. Одним из важнейших элементов модели является орган управления, однако однозначного понимания, что считать органом управления агломерацией, пока еще не сложилось. Так, ОЭСР вводит несколько критериев, по которым идентифицируется орган управления агломерацией: географический охват территории, статус и главная цель управляющей организации, набор выполняемых ею функций.
Данный подход является спорным, поскольку в ряде моделей существуют органы управления, которые, согласно подходу ОЭСР, не могут считаться агломерационными (например, «специальный район», обслуживающий агломерацию в какой-то одной отрасли). Более того, управление агломерацией может осуществляться и при отсутствии специального органа, например, посредством межмуниципального сотрудничества через заключение договоров и создание хозяйственных обществ.
Сложность разграничения органа управления агломерацией и органов управления муниципального и регионального уровней обусловлена тем, что в настоящее время подавляющее число городов развивается в рамках агломераций. По сути, муниципальное управление трансформировалось в агломерационное (или метрополитенское) со всевозрастающим влиянием на него регионального управления. Данные тенденции объясняются в рамках прогрессирующей теории агломерационного управления – теории нового регионализма.
В этой связи целесообразно принимать во внимание историю вопроса агломерационного управления, поскольку изначально существовало лишь две модели управления агломерацией: одноуровневая, в рамках которой происходило объединение, т. е. поглощение агломерации одним муниципалитетом, и договорная, основанная на развитии межмуниципального сотрудничества при сохранении независимости муниципалитетов. Поэтому при выборе одной из них традиционные органы управления муниципалитетом или некоторые межмуниципальные органы вполне можно отнести к органам управления агломерацией.
Со временем появились двухуровневые модели: двухуровневая муниципальная и региональная. Их отличительным признаком стала надстройка из второго уровня управления. Двухуровневая муниципальная модель служила компромиссным вариантом, который поддерживался как сторонниками централизации управления в агломерации, так и децентрализации. Однако практика показала, что без участия региональной власти эффективное управление агломерацией налаживается долго и обходится достаточно дорого. Это обусловило появление региональной модели, которая представлена множеством разновидностей с различной степенью централизации: от лидерства региона в межмуниципальных организациях до создания урбанизированного региона (например, три города федерального значения в России, четыре города в КНР).
В двухуровневой муниципальной и региональной моделях происходит смешение региональных/муниципальных/межмуниципальных полномочий, что усложняет выделение отдельного органа управления агломерацией. Это особенно характерно для ситуаций, когда претендующий на статус органа управления агломерацией орган власти имеет полномочия лишь на части ее территории и вынужден постоянно взаимодействовать с иными муниципалитетами, ассоциациями муниципалитетов, региональными властями и т. п.
Такие проблемы характерны, например, для агломераций, раскинувшихся на территории нескольких регионов государства, в результате чего приходится формировать три и более уровней управления. Возникает неопределенность, когда единого центра принятия решений не существует и отраслевые полномочия распределены по разным уровням управления. В этом случае агломерация управляется целым набором органов, что не согласуется с вышеуказанным подходом ОЭСР. Формируется многоуровневое метрополитенское управление: ядро агломерации управляется через одноуровневую модель, его взаимодействие с периферией – через договорную модель, а взаимодействие с частями агломерации в другом регионе – через слабейшую по степени централизации разновидность региональной модели (например, межрегиональный совет) и т. п.
В настоящем исследовании к органам управления агломерацией отнесены те субъекты публичного управления, которые обладают полномочиями и компетенциями по непосредственному управлению той или иной сферой ее развития.
Для рассмотрения основных количественных характеристик городских агломераций России использованы данные «Института экономики города» и «Проекта Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». Согласно данным «Института экономики города», численность населения 20 крупнейших городских агломераций России в 2017 г. составила около 48 млн. человек (почти 33 % от 146,3 млн. населения России, более 44 % – от 108,3 млн. городского населения России) (таблица 7).
Таблица 7. Концентрация населения в крупнейших городских агломерациях России, 2017 г.
К 2017 г. вклад 20 крупнейших городских агломераций в ВВП страны достиг 40 %.
По состоянию на 2018 г. на территории России можно выделить не менее 40 центров экономического роста, представленных ядрами наиболее многочисленных городских агломераций: 15 агломераций – с численностью населения более 1 млн. человек и 25 – с населением 0,5-1 млн. человек. В них проживает более 73 млн. человек. Предполагается, что именно эти центры станут опорой развития отечественной экономики.
Вопросы развития городских агломераций входят в перечень приоритетных направлений деятельности Правительства России в процессе совершенствования пространственной модели экономики России.
Эффектами от развития российских агломераций станут повышение темпов экономического роста, сглаживание территориальных диспропорций, что обеспечит конкурентные преимущества национальной экономике в глобальной среде.
В рамках рассматриваемой проблематики исследуется ряд направлений, в том числе состав и способы формирования органов управления городской агломерацией, их институциональное оформление. Это обусловлено стремлением повысить экономическую эффективность управления, управленческую эффективность административного аппарата, обосновать степень централизации/децентрализации, а также получить иные эффекты от административных преобразований.
В России органы государственной власти готовы приводить законодательную базу в состояние, способствующее внедрению новых вариантов состава и способов формирования органов управления городской агломерацией. Указанным вопросам уделяется значительное внимание и в актуальных тематических документах.
Проблема проектирования состава и способов формирования органов управления городской агломерацией заключается в наличии гипотетически большого числа вариантов организационных схем, которые только частично представлены в теории. Графическое описание имеющихся вариантов также не упрощает процесс выбора альтернативных вариантов для конкретных городских агломераций. Проблематика идентификации и структуризации предметной области «модель управления городской агломерацией» чрезвычайно обширна и включает в себя целый ряд направлений.
Необходимо отметить, что в настоящее время не все предлагаемые варианты состава и способов формирования органов управления городскими агломерациями применимы в России, так как процесс становления нормативно-правовой базы в этой сфере еще не завершен.
Однако можно предположить, что, с учетом намерения государственной власти развивать законодательство в данной области, часть представленных в настоящей статье вариантов состава и способов формирования органов управления городской агломерации в будущем может быть реализована на практике.
Исследование выполнено для каждой из четырех основных моделей управления городской агломерацией (одноуровневой, договорной, двухуровневой муниципальной и региональной), а также для смешанной модели, которая представляет собой комбинацию элементов основных моделей.
Одноуровневая модель управления городской агломерацией формируется единственное муниципальное образование, прежние муниципальные образования преобразовываются через слияние (с формированием новых органов управления) или поглощение (управление передается ядру агломерации). Поэтому основные варианты состава и способов формирования органов управления, существовавшие для муниципальных образований, вполне отражают потребности одноуровневой модели.
На практике одноуровневые модели управления городской агломерацией в чистом виде встречаются редко, происходит включение элементов иных моделей, что неизбежно отражается на составе и способах формирования органов управления.
Для России наиболее важным и проработанным практическим исследованием состава органов управления и их формирования в рамках договорной модели является «Протокол расширенного заседания Межведомственной рабочей группы по социально-экономическому развитию городских агломераций». В этом документе проводится глубокий анализ четырех альтернативных вариантов:
общая концепция, согласно которой орган управления городской агломерацией – некоммерческая организация со статусом юридического лица, при этом в ее формировании могут принять участие предприниматели и общественность;
создание одного юридического лица в виде Ассоциации, учредителями которой выступают муниципалитеты;
создание двух юридических лиц в виде Ассоциации (аналог предыдущего варианта) и Автономной некоммерческой организации (АНО), при этом учредителями АНО выступают Ассоциация и соответствующий субъект РФ;
создание одного юридического лица в виде АНО, в котором учредителем выступают субъект РФ и муниципальные образования, входящие в его состав.
Каждый из указанных вариантов характеризуется своими особенностями состава учредителей органов управления, состава органов управления и способа их формирования (делегирование от МО, участие региональной власти, назначение единоличного или коллегиального исполнительного органа – директора или дирекции и др.).
Среди работ зарубежных авторов, рассматривающих вопрос о составе органов управления в договорной модели, важно упомянуть исследование, в котором предлагаются аналоги договорной и ассоциативной форм межмуниципального сотрудничества, а также создание межмуниципальных предприятий.
Авторы описывают модификации договорной модели управления: межмуниципальное сотрудничество для всей городской агломерации, межмуниципальное сотрудничество для некоторой ее части, моноотраслевое сотрудничество с потенциалом расширения, который ограничивается определенной группой отраслей, а также специальные районы. Выявлено, что в договорной модели органы управления городской агломерацией могут отсутствовать (например, в условиях неформального сотрудничества муниципальных образований) или присутствовать в составе представительного и исполнительного органов и должностных лиц. При этом их название, состав, способы формирования могут варьироваться.
Важно, что в ряде исследований в качестве одной из особенностей договорной модели называется возможность присутствия в составе учредителей высших органов управления городскими агломерациями предпринимателей и общественных организаций, хотя обычно эти субъекты входят в состав тех органов управления городскими агломерациями, которые обладают экспертными полномочиями.
К особенностям двухуровневой муниципальной модели следует отнести то, что:
агломерация получает статус муниципального образования, верхний уровень управления представлен муниципальным органом управления;
МО нижнего уровня управления не упраздняются;
верхний уровень выполняет ряд функций, переданных ему от МО нижнего уровня, или осуществляет координацию. Обычно нижний уровень не подчинен верхнему, поскольку сфера их полномочий разделена, однако встречаются исключения. Данная характеристика роднит эту модель с договорной, где определенную функцию МО может выполнять орган межмуниципального сотрудничества.
Органы управления в Стокгольме, Монреале, Ванкувере комбинируются из Советов и исполнительных органов разных уровней, а их формирование происходит на основе выборов с участием граждан, делегирования от МО и смешанных вариантов.
Страсбург показывает вариант существования сразу двух уровней представительных органов: верхний уровень – для всей городской агломерации, нижний – для МО, в том числе и для города-ядра. При этом в рамках исполнительной власти могут быть один или два уровня: существует единая администрация агломерации как верхний уровень и администрации МО – на низовом уровне, но для города-ядра сделано исключение: его администрация упраздняется, а ее функции исполняет верхний уровень. Может наблюдаться и обратная ситуация, как, например, в Лос-Анджелесе, когда функции верхнего уровня возлагает на себя администрация города-ядра.
Вариант для муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением (являющийся аналогом двухуровневой муниципальной модели управления) успешно применяется в Самаре, Челябинске и Махачкале.
Авторы приводят пример перехода от специальных районов в Барселоне к двухуровневой муниципальной модели, в которой одна часть Совета избирается гражданами, а другая назначается от МО.
Ряд зарубежных ученых подчеркивают, что верхний уровень власти в городской агломерации необходимо формировать через прямые выборы населением, а не путем назначения или делегирования.
К числу особенностей двухуровневой муниципальной модели относится ее постепенное превращение в региональную (по мере роста самой городской агломерации).
Региональная модель – модель, которую также называют государственно-муниципальной, имеет общие черты с двухуровневой муниципальной моделью:
обычно существует верхний уровень управления – специальный орган, учрежденный властью региона или государства;
муниципальные образования нижнего уровня управления не упраздняются;
верхний уровень выполняет ряд функций, переданных ему от МО, или осуществляет координацию. Степень подчинения нижнего уровня верхнему варьируется.
Имеется довольно много разновидностей региональной модели: с сильной централизацией полномочий и присвоением агломерации статуса региона (например, города федерального значения в России), со средней (например, учреждение министерства по развитию агломерации с передачей ему некоторых функций от муниципалитетов), со слабой централизацией (например, региональная власть во главе ассоциативного агломерационного органа управления).
Межведомственная рабочая группа по социально-экономическому развитию городских агломераций предлагает создать Автономную некоммерческую организацию, в которой будет только один учредитель – субъект России, а Координационный Совет формируется через делегирование от МО и региональной власти.
Единого мнения об эффективности управления городской агломерацией с участием государства не существует, что обусловлено наличием противоречий между теориями метрополитенского управления.
Смешанная модель. Модели управления городской агломерацией в чистом виде встречаются довольно редко, что объясняется сложностью охвата одной моделью всей ее территории. Поэтому часто используются элементы разных моделей, что приводит к уникальным комбинациям в составе органов управления и способам их формирования.
Особенностью моделей управления городскими агломерациями Торонто и Амстердама является более высокая степень централизации по сравнению с моделью Страсбурга. Если в последней только одно МО лишено собственной администрации, то в смешанной модели городской агломерации Амстердама сразу несколько МО не имеют ни своей администрации, ни Совета, а их функции выполняют администрация и Совет городской агломерации.
Кроме того, существуют модели с более чем двумя уровнями. Например, модель управления городской агломерацией Мехико представлена как минимум тремя уровнями, при этом один из них – надрегиональный.
Межведомственной рабочей группой по социально-экономическому развитию городских агломераций рассмотрен вариант смешанной модели в виде сочетания Ассоциации и Автономной некоммерческой организации, т. е. двух юридических лиц. При этом Ассоциация учреждается только МО, а АНО – только региональной властью, но при этом в Координационный Совет АНО входят делегаты от МО.
Анализ вариантов состава органов управления в смешанной модели управления демонстрирует реальность воплощения довольно редких и, на первый взгляд, необычных решений в сфере управления городской агломерацией.
Таким образом, к органам управления агломерацией относятся законодательный (например, Совет городской агломерации) и исполнительный (например, Администрация и Глава городской агломерации, а также Управляющий городской агломерацией) органы управления. Они имеют разные названия, причем некоторые из них могут отсутствовать. Процесс формирования этих органов управления может происходить различными способами.
3.2. Эффективность мероприятий по усовершенствованию деятельности городских агломераций в Москве
Московская агломерация по-прежнему остается привлекательной для иностранных инвестиций. Здесь проживает порядка 30 млн. человек, Москва имеет точки выхода на рынок России и стран СНГ с населением около 200 млн. человек. Открыт доступ к качественным трудовым ресурсам, научному и образовательному потенциалу.
Наиболее привлекательны инвестиции в сфере строительства коммерческих и социальных объектов в Москве, таких как технопарки, парки отдыха и развлечений, другие общественные пространства.
На данный момент Москва входит в тройку крупнейших агломераций мира и занимает второе место после Нью-Йорка в международном рейтинге крупнейших подобных образований.
Московская агломерация является гораздо большим драйвером развития, чем нефть и газ, потому что именно здесь создается будущее нашей страны и ее экономики.
С целью развития повышения инвестиционного потенциала Московской агломерации в муниципалитетах (МО) необходима разработка целевых программ «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы».
Типовой паспорт программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» представлен в таблице 8.
Таблица 8. Паспорт программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы»
Осуществление мероприятий программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» продолжит реализацию государственной инвестиционной политики на территории Московской агломерации, и будет способствовать повышению инвестиционного потенциала Московской агломерации.
Целью программы является повышение инвестиционного потенциала Московской агломерации.
Перечень и описание мероприятий программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» представлены в таблице 9.
Таблица 9. Перечень и описание мероприятий программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы».
Результатами мероприятий программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» будет являться динамика показателей, представленных на рисунке 9.
Рисунок 9. Результаты мероприятий программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы».
Как видно из представленных данных, в результате мероприятий будут достигнуты следующие показатели:
увеличение доли количества посетителей сайта МО с 10 % до 100 %;
увеличение участников и посетителей мероприятий с 80 % до 100 %;
увеличение числа реализованных инвестиционных проектов до 45;
увеличение числа новых инвестиционных проектов с 20 % до 100 %;
улучшение позиций МО в рейтингах инвестиционного уровня с 40 % до 100 %;
высокая достоверность и оперативность обобщенной информации и мониторинга;
поддержка и контроль принимаемых решений.
Рисками реализации программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» являются:
недостаточный объем финансирования программы;
нечеткая организация процесса внедрения программы.
Сформулированная цель проекта соответствует полномочиям органов власти муниципальных образований Московской агломерации.
Мероприятия программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» будут реализовываться за счет средств местного бюджета.
Контроль над ходом реализации программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» осуществляет Правительство города Москвы и иные органы государственной власти в пределах полномочий и в установленном порядке.
Правительство города Москвы в рамках своих полномочий проводит следующие мероприятия:
осуществляет управление проектом и проводит мониторинг измеримых результатов реализации проектных мероприятий;
организует независимую оценку эффективности, результативности и соответствия достигнутых фактических показателей целевым ориентирам;
доводит до сведения всех заинтересованных лиц информацию о реализации мероприятий проекта посредством размещения в средствах массовой информации и на сайте Правительства города Москвы;
осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием средств бюджета, выделенных на реализацию проектных мероприятий.
Значения целевых индикаторов зависят от выделяемых в 2019 и 2020 годы объемов финансирования.
Социальная эффективность программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» будет рассчитана, исходя из количественной оценки показателей затрат, реализации мероприятий и показателей результативности проекта.
Объем финансирования мероприятий программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» за счет средств бюджета предусматривается в размере 4 160 тыс. руб., в том числе по годам:
2019 год – 3 476,12 тыс. рублей;
2020 год – 683,88 тыс. рублей.
В том числе по мероприятиям:
разработка и внедрение инвестиционного сайта МО – 1 284 тыс. рублей;
проведение мероприятий с целью повышения количества инвесторов, потенциально заинтересованных в осуществлении деятельности на территории МО – 1 160 тыс. рублей;
предоставление субсидий в рамках реализации инвестиционных проектов – 1 319,25 тыс. рублей;
формирование инвестиционного паспорта МО – 39,25 тыс. рублей;
сопровождение и модернизация сайта МО – 357,5 тыс. рублей.
Показателями для оценки эффективности программы ««Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» является соотношение фактических и плановых значений индикаторов, и затрат на реализацию программы в целом.
Страницы 1 2