Страницы: 1 2
2.3. Сравнительный анализ функционирования городских агломераций в Москве.
Жизнь московской агломерации сильно изменилась. Москва обрела настоящий туристический и исторический центр, деловая активность переместилась ближе к Третьему транспортному кольцу, стрит-ретейл постепенно все сильнее теснит крупноформатную торговлю, а Новая Москва начала интегрироваться в структуру мегаполиса. Чемпионат мира тоже стал трансформирующим фактором. Огромный туристический поток не только протестировал инфраструктуру гостеприимства, но и научил город зарабатывать на туристах.
Такая трансформация уже сегодня приводит к формированию точек опережающего развития и кластеризации бизнеса и городских активностей. Если основным трендом этого десятилетия являлся редевелопмент и вовлечение в современный коммерческий и общественный оборот промышленных территорий, то в следующее десятилетие на повестке дня будет стоять переосмысление зданий ранней коммерческой застройки 1990-х и начала 2000-х гг.
Все большую роль играет качественное управление объектами. Такие сложные и современные форматы, как фудхоллы или гибкие рабочие пространства, требуют креативного подхода и новых решений, в том числе в технологической сфере.
Темпы роста экономики снижаются. Среднегодовые темпы роста в следующую пятилетку составят лишь 1,24 % в год. Инфляция ожидается на уровне 4 %. Несмотря на то, что негативный экономический и политический фон уже «заложен» в этот прогноз, сохраняются высокие риски негативного влияния кризисных ситуаций на развивающихся рынках (девальвация в Турции и Аргентине, бюджетный кризис в Бразилии).
Для Москвы ближайшие 5 лет будут проходить через структурные изменения после 20 лет экстенсивного развития. Темпы миграции в московскую агломерацию снизятся. В следующие 5 лет в московской агломерации ожидается ввод в эксплуатацию 2 млн. кв. м офисов, при этом лишь 30 % будет построено внутри ТТК. Это означает, что для того, чтобы занять эти площади, необходимо создать более 200 тыс. рабочих мест. Замедление темпов развития столичного региона создает окно возможностей для региональных агломераций в конкуренции за таланты, творческий потенциал и деловую активность. Среди наиболее перспективных городов можно выделить Самару, Нижний Новгород, Пермь, Ростов-на-Дону, Воронеж.
В рамках федеральной программы развития агломераций РФ, за последние пять лет площадь Москвы увеличилась в 2,5 раза. Это увеличение произошло путем присоединения новых территорий, сосредоточенных на Юге и Юго-Западе Московской области – Новой Москвы.
С присоединением новых территорий было построено не только 8 млн. кв. м жилья, но и 70 км. новых дорог, 2 станции метро и свыше 50 социальных объектов. Также реконструированы 8 муниципальных и 5 парков регионального значения.
К 2035 г. население Новой Москвы вырастет до 1,5 млн. человек, и поэтому правительство ставит перед собой задачу довести количество рабочих мест до миллиона. За пять лет на территории Новой Москвы были реализованы крупнейшие инвестиционные проекты. В строительном комплексе города ведется работа как над проектами реконструкции МКАД, так и над проектами использования городских земельных участков, попадающих в зону притяжения МКАД.
Планируется ввести 10 млн. кв. м. недвижимости, скорее всего, на внебюджетные средства.
Соответствующая градостроительная документация будет разработана до конца 2019 года.
Стоит отметить, что застройка территорий, прилегающих к МКАД, ведется комплексно. Около половины от указанного объема застройки придется на жилье, а остальное – коммерческая недвижимость. До 2035 г. в Новой Москве появится развитая транспортная инфраструктура, которая свяжет ее со старой Москвой. Будет построено почти 30 новых станций метро, введены 25 ТПУ и более 60 развязок и путепроводов. В связи с этим спрос на земельные участки на Юге Московской области – по Симферопольскому, Варшавскому и Каширскому шоссе – будет только увеличиваться. Также традиционно значительная часть предложения рынка придется на Запад — Новорижское, Киевское и Минское шоссе.
Офисная недвижимость будет преимущественно располагаться в западном и северо-западном направлениях, склады и производство – в северном и южном, торговые объекты – на пересечении МКАД и федеральных трасс. Кроме того, завершение строительства ЦКАД даст дальнейший импульс развитию жилой и коммерческой недвижимости по всем направлениям.
Программой развития столичной агломерации также предусмотрена комплексная реновация старых промышленных зон Москвы, площадь которых составляет около 18,8 тыс. га – 17 % территории старой Москвы. Определяющими факторами по реконструкции той или иной промышленной зоны станут близость к МЦК и радиальным направлениям железных дорог Москвы, а также близость к перспективным транспортно-пересадочным узлам (ТПУ) на станциях метро, МЦК и радиальных ж/д направлениях.
Реорганизация промзон будет выгодна как инвесторам, так и городу. Для инвесторов – это возможность реализовать масштабные проекты, которые было невозможно осуществить в условиях сложившейся застройки. В Москве уже разработаны нормы проектирования, и застройщик, начиная проект, понимает совместные точки роста для города и бизнеса. Это облегчает и реализацию проекта в целом, и работу с так называемыми социальными обременениями. Застройщик может просчитать параметры6 проекта еще до того, как зайдет на площадку. Но и город выигрывает от подобных проектов – реорганизуются заброшенные территории, формируется новая современная городская среда с необходимой инфраструктурой.
Агломерации развиваются самостоятельно, без какого-то вмешательства со стороны государства. Искусственно сформировать агломерацию невозможно. Государству необходимо лишь создать юридические конструкции и механизмы, которые позволят упорядочить процесс с тем, чтобы он проходил с наименьшими потрясениями, но с наибольшими экономическими эффектами.
В Российской Федерации, по данным на 2014 год, было 124 сформировавшиеся и формирующиеся агломерации. Все они, конечно, отличаются по численности. В Стратегии пространственного развития до 2025 года используются термины: «крупнейшая городская агломерация» и «крупная городская агломерация».
К крупнейшим относятся агломерации с численностью более миллиона человек, к крупным – от 500 тысяч до миллиона. Кроме 17 крупнейших и 28 крупных агломераций у нас насчитывается 45 агломераций с численностью населения от 250 тысяч до 500 тысяч человек и 34 агломерации с численностью от 100 тысяч до 250 тысяч.
Чтобы дать понятию «агломерация» более точное определение, нужно зафиксировать некие общие характеристики. Например, для крупнейших и крупных агломераций важны примыкание территорий ядра и территорий короны (между ними не может быть каких-то серьезных пространственных разрывов) и высокая степень инфраструктурной интеграции. Иными словами, территория ядра и территория короны должны функционировать как единый хозяйственный комплекс.
Следующая характеристика – площадь застроенных урбанизированных территорий должна быть больше площади сельскохозяйственных земель или лесов. Должна быть развита транспортная коммуникация между ядром агломерации и ее короной, чтобы жители могли быстро добираться из периферии в центр агломерации.
Еще одна характеристика – это интенсивность трудовой, социально-бытовой, культурной миграций, не менее 10-15 % трудоспособного населения короны должны ежедневно перемещаться в центр агломерации.
Этот перечень критериев позволяет нам определить агломерацию как единую хозяйственную единицу, обладающую системными признаками, которые возникают лишь при наличии устойчивых связей. Таким образом, агломерация характеризуется, с одной стороны, наличием отдельных населенных пунктов, с другой – их тесной взаимосвязью. Сочетание обоих факторов порождает особое качество данной совокупности населенных пунктов – системность (эмерджентность), при которой не происходит ни полного их слияния до утраты собственной идентичности, ни размежевания до утраты взаимосвязи и взаимовлияния.
В мировой практике существуют три основные модели управления процессами агломерирования. Первая – это унифицированная модель, когда на территории нескольких муниципальных образований (ядра и короны) формируется новое публично-правовое образование, которое берет на себя все функции по управлению и дальнейшему развитию агломерации. Вторая модель – дифференцированная, межмуниципальная, при которой координация деятельности происходит на основе соглашений и горизонтальных связей. Третья – когда вопросы местного значения и вопросы координации муниципалитетов в рамках агломерации переносят на региональный, а бывает, и на государственный уровни. Эта модель функционирует, например, в Китае.
Все модели имеют свои особенности и риски, которые необходимо учитывать при выборе между ними. Их применимость и эффективность зависят от многих факторов – размера (площади) агломерации, удаленности населенных пунктов друг от друга, характера и интенсивности связей между ними, поли- или моноцентричности, уровня социально-экономического развития каждого населенного пункта и т. п.
Эффективной можно считать ту модель, которая позволит найти баланс между унифицированным и дифференцированным подходами, поскольку первый при всей простоте и очевидности управления несет в себе риск подавления развития отдельных территорий, бюрократизации процесса. Исключительно дифференцированный подход опасен рассогласованностью в экономическом развитии, когда одни территории уходят далеко вперед, другие развиваются медленнее или вообще деградируют.
В российских реалиях стоит рассматривать совокупность этих двух подходов, когда ядро агломерации – это единое публично-правовое образование с двухуровневой системой местного управления. В нашей реальности и по нашему законодательству это города с внутригородским делением. А отношения с короной строятся на принципах межмуниципального сотрудничества, что требует новых правовых конструкций. Впервые эта модель была опробована в Челябинске. Там создано семь внутригородских территорий. Через год этот опыт был применен в Самаре, где образовали девять внутригородских территорий, позднее – в Махачкале. На примере Челябинска, довольно крупного и современного города, можно увидеть всю управленческую вертикаль очень сложного образования. Она сочетает в себе и элементы государственного управления, и многоуровневую систему местного самоуправления, и административное деление с учетом публично-правовых образований на этой территории, и довольно успешный опыт формирования единой городской инфраструктуры.
России, также целесообразно обратить внимание на возможность построения всей агломерации как городского округа с внутригородским делением. В этом случае муниципальные образования, входящие в агломерацию, могли бы быть внутригородскими районами. Это позволило бы более эффективно решать вопросы местного самоуправления, в первую очередь в сфере градостроительства и территориального планирования, разрешать инфраструктурные проблемы.
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИМИ АГЛОМЕРАЦИЯМИ В МОСКВЕ
3.1. Обоснование предложений по усовершенствованию деятельности городских агломераций в Москве
В настоящее время в развитых странах более 50 % населения сконцентрировано в агломерациях – эта форма расселения становится доминирующей.
Преимущества нахождения в агломерации, в том числе получение эффекта внешней экономии, способствуют дальнейшей концентрации компаний и населения, формируя кумулятивный эффект. Фактически агломерация представляет собой аналог кластера, который можно рассматривать с точки зрения выгоды как компаний, так и муниципалитетов. Известно множество исследований, изучающих влияние различных параметров агломерации (численность и плотность населения, институциональные факторы, уровень жизни и др.) на проявление агломерационного эффекта.
Механизм получения преимуществ от нахождения в составе агломерации у компаний и муниципалитетов аналогичен. Предпосылками возникновения агломерационного эффекта от сотрудничества и интеграции муниципалитетов являются их близкое территориальное расположение, транспортная доступность, наличие критической совокупной численности населения, а его главными элементами выступают эффект локализации и эффект урбанизации.
Эффект локализации дает возможность внутриотраслевой экономии. Для муниципалитетов это проявляется в обеспечении поставщиков промежуточных товаров с последующей экономией бюджетных средств на закупках, формировании стабильного рынка труда (и в сфере муниципального управления, и в экономике в целом), а также в диффузии инноваций в муниципальных практиках внутри агломерации.
Эффект урбанизации подразумевает появление критической массы спроса для открытия принципиально новых для этой группы муниципалитетов предприятий, в том числе современных больниц, университетов, мусороперерабатывающих предприятий. Наличие сравнительных преимуществ у муниципалитетов стимулирует некоторые из них к закупке муниципальных услуг у соседних муниципалитетов.
Указанные эффекты могут проявляться в рамках конкретного поселения. Например, гипотетически в отдельно взятом городе-миллионере урбанизационный эффект будет не слабее, чем в системе поселений с такой же численностью населения. Агломерационный эффект может проявиться и в городском, и в сельском поселении. В частности, органами МВД достигается эффект экономии на масштабе за счет закрепления одного участкового в одном селе с расширением зоны его ответственности на несколько окружающих поселений.
Агломерационные процессы могут сопровождаться негативными побочными эффектами. Например, в сфере управления рост централизации должен способствовать росту эффективности управления, однако централизация может вести к злоупотреблениям со стороны администрации и в результате к снижению эффективности. Для обеспечения эффективного управления необходимо поддерживать баланс между централизацией и демократизацией.
Негативные внешние эффекты возникают также в сферах экологии, транспорта, городского хозяйства и др., например, под влиянием хозяйственной деятельности предприятий одного муниципалитета может ухудшиться экологическое состояние смежных территорий, а эксплуатация транспортной инфраструктуры муниципалитета соседними муниципалитетами способна привести к ее быстрому износу и т. п.
Многие муниципалитеты сталкиваются с недостаточной доходной базой, причем решить свои проблемы за счет собственного бюджета они не в состоянии. В сочетании со всевозрастающей степенью интеграции агломерационных территорий возникает стремление решить «проблемы роста» с помощью реформ управления агломерацией.
Таким образом, необходимость управления агломерацией определяется стремлением не только достичь агломерационного эффекта, но и снизить отрицательные внешние эффекты, возникающие при отсутствии скоординированного управления. Без своевременных реформ системы управления агломерация может потерять статус «точки роста».
Существуют разнообразные модели управления агломерацией, в составе которых можно выделить четыре основные группы:
- поглощение/объединение муниципалитетов;
- развитие межмуниципального сотрудничества;
- внедрение надмуниципальных органов управления;
- участие региональной власти в делах местного самоуправления.
Единого мнения об эффективности той или иной из них не сформировалось.
Модель управления агломерацией представляет собой формализацию системы управления, при этом она состоит из множества элементов и характеризуется разнообразными параметрами. Одним из важнейших элементов модели является орган управления, однако однозначного понимания, что считать органом управления агломерацией, пока еще не сложилось. Так, ОЭСР вводит несколько критериев, по которым идентифицируется орган управления агломерацией: географический охват территории, статус и главная цель управляющей организации, набор выполняемых ею функций.
Данный подход является спорным, поскольку в ряде моделей существуют органы управления, которые, согласно подходу ОЭСР, не могут считаться агломерационными (например, «специальный район», обслуживающий агломерацию в какой-то одной отрасли). Более того, управление агломерацией может осуществляться и при отсутствии специального органа, например, посредством межмуниципального сотрудничества через заключение договоров и создание хозяйственных обществ.
Сложность разграничения органа управления агломерацией и органов управления муниципального и регионального уровней обусловлена тем, что в настоящее время подавляющее число городов развивается в рамках агломераций. По сути, муниципальное управление трансформировалось в агломерационное (или метрополитенское) со всевозрастающим влиянием на него регионального управления. Данные тенденции объясняются в рамках прогрессирующей теории агломерационного управления – теории нового регионализма.
В этой связи целесообразно принимать во внимание историю вопроса агломерационного управления, поскольку изначально существовало лишь две модели управления агломерацией: одноуровневая, в рамках которой происходило объединение, т. е. поглощение агломерации одним муниципалитетом, и договорная, основанная на развитии межмуниципального сотрудничества при сохранении независимости муниципалитетов. Поэтому при выборе одной из них традиционные органы управления муниципалитетом или некоторые межмуниципальные органы вполне можно отнести к органам управления агломерацией.
Со временем появились двухуровневые модели: двухуровневая муниципальная и региональная. Их отличительным признаком стала надстройка из второго уровня управления. Двухуровневая муниципальная модель служила компромиссным вариантом, который поддерживался как сторонниками централизации управления в агломерации, так и децентрализации. Однако практика показала, что без участия региональной власти эффективное управление агломерацией налаживается долго и обходится достаточно дорого. Это обусловило появление региональной модели, которая представлена множеством разновидностей с различной степенью централизации: от лидерства региона в межмуниципальных организациях до создания урбанизированного региона (например, три города федерального значения в России, четыре города в КНР).
В двухуровневой муниципальной и региональной моделях происходит смешение региональных/муниципальных/межмуниципальных полномочий, что усложняет выделение отдельного органа управления агломерацией. Это особенно характерно для ситуаций, когда претендующий на статус органа управления агломерацией орган власти имеет полномочия лишь на части ее территории и вынужден постоянно взаимодействовать с иными муниципалитетами, ассоциациями муниципалитетов, региональными властями и т. п.
Такие проблемы характерны, например, для агломераций, раскинувшихся на территории нескольких регионов государства, в результате чего приходится формировать три и более уровней управления. Возникает неопределенность, когда единого центра принятия решений не существует и отраслевые полномочия распределены по разным уровням управления. В этом случае агломерация управляется целым набором органов, что не согласуется с вышеуказанным подходом ОЭСР. Формируется многоуровневое метрополитенское управление: ядро агломерации управляется через одноуровневую модель, его взаимодействие с периферией – через договорную модель, а взаимодействие с частями агломерации в другом регионе – через слабейшую по степени централизации разновидность региональной модели (например, межрегиональный совет) и т. п.
В настоящем исследовании к органам управления агломерацией отнесены те субъекты публичного управления, которые обладают полномочиями и компетенциями по непосредственному управлению той или иной сферой ее развития.
Для рассмотрения основных количественных характеристик городских агломераций России использованы данные «Института экономики города» и «Проекта Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». Согласно данным «Института экономики города», численность населения 20 крупнейших городских агломераций России в 2017 г. составила около 48 млн. человек (почти 33 % от 146,3 млн. населения России, более 44 % – от 108,3 млн. городского населения России) (таблица 7).
Таблица 7. Концентрация населения в крупнейших городских агломерациях России, 2017 г
К 2017 г. вклад 20 крупнейших городских агломераций в ВВП страны достиг 40 %.
По состоянию на 2018 г. на территории России можно выделить не менее 40 центров экономического роста, представленных ядрами наиболее многочисленных городских агломераций: 15 агломераций – с численностью населения более 1 млн. человек и 25 – с населением 0,5-1 млн. человек. В них проживает более 73 млн. человек. Предполагается, что именно эти центры станут опорой развития отечественной экономики.
Вопросы развития городских агломераций входят в перечень приоритетных направлений деятельности Правительства России в процессе совершенствования пространственной модели экономики России.
Эффектами от развития российских агломераций станут повышение темпов экономического роста, сглаживание территориальных диспропорций, что обеспечит конкурентные преимущества национальной экономике в глобальной среде.
В рамках рассматриваемой проблематики исследуется ряд направлений, в том числе состав и способы формирования органов управления городской агломерацией, их институциональное оформление. Это обусловлено стремлением повысить экономическую эффективность управления, управленческую эффективность административного аппарата, обосновать степень централизации/децентрализации, а также получить иные эффекты от административных преобразований.
В России органы государственной власти готовы приводить законодательную базу в состояние, способствующее внедрению новых вариантов состава и способов формирования органов управления городской агломерацией. Указанным вопросам уделяется значительное внимание и в актуальных тематических документах.
Проблема проектирования состава и способов формирования органов управления городской агломерацией заключается в наличии гипотетически большого числа вариантов организационных схем, которые только частично представлены в теории. Графическое описание имеющихся вариантов также не упрощает процесс выбора альтернативных вариантов для конкретных городских агломераций. Проблематика идентификации и структуризации предметной области «модель управления городской агломерацией» чрезвычайно обширна и включает в себя целый ряд направлений.
Необходимо отметить, что в настоящее время не все предлагаемые варианты состава и способов формирования органов управления городскими агломерациями применимы в России, так как процесс становления нормативно-правовой базы в этой сфере еще не завершен.
Однако можно предположить, что, с учетом намерения государственной власти развивать законодательство в данной области, часть представленных в настоящей статье вариантов состава и способов формирования органов управления городской агломерации в будущем может быть реализована на практике.
Исследование выполнено для каждой из четырех основных моделей управления городской агломерацией (одноуровневой, договорной, двухуровневой муниципальной и региональной), а также для смешанной модели, которая представляет собой комбинацию элементов основных моделей.
Одноуровневая модель управления городской агломерацией формируется единственное муниципальное образование, прежние муниципальные образования преобразовываются через слияние (с формированием новых органов управления) или поглощение (управление передается ядру агломерации). Поэтому основные варианты состава и способов формирования органов управления, существовавшие для муниципальных образований, вполне отражают потребности одноуровневой модели.
На практике одноуровневые модели управления городской агломерацией в чистом виде встречаются редко, происходит включение элементов иных моделей, что неизбежно отражается на составе и способах формирования органов управления.
Для России наиболее важным и проработанным практическим исследованием состава органов управления и их формирования в рамках договорной модели является «Протокол расширенного заседания Межведомственной рабочей группы по социально-экономическому развитию городских агломераций». В этом документе проводится глубокий анализ четырех альтернативных вариантов:
- общая концепция, согласно которой орган управления городской агломерацией – некоммерческая организация со статусом юридического лица, при этом в ее формировании могут принять участие предприниматели и общественность;
- создание одного юридического лица в виде Ассоциации, учредителями которой выступают муниципалитеты;
- создание двух юридических лиц в виде Ассоциации (аналог предыдущего варианта) и Автономной некоммерческой организации (АНО), при этом учредителями АНО выступают Ассоциация и соответствующий субъект РФ;
- создание одного юридического лица в виде АНО, в котором учредителем выступают субъект РФ и муниципальные образования, входящие в его состав.
Каждый из указанных вариантов характеризуется своими особенностями состава учредителей органов управления, состава органов управления и способа их формирования (делегирование от МО, участие региональной власти, назначение единоличного или коллегиального исполнительного органа – директора или дирекции и др.).
Среди работ зарубежных авторов, рассматривающих вопрос о составе органов управления в договорной модели, важно упомянуть исследование, в котором предлагаются аналоги договорной и ассоциативной форм межмуниципального сотрудничества, а также создание межмуниципальных предприятий.
Авторы описывают модификации договорной модели управления: межмуниципальное сотрудничество для всей городской агломерации, межмуниципальное сотрудничество для некоторой ее части, моноотраслевое сотрудничество с потенциалом расширения, который ограничивается определенной группой отраслей, а также специальные районы. Выявлено, что в договорной модели органы управления городской агломерацией могут отсутствовать (например, в условиях неформального сотрудничества муниципальных образований) или присутствовать в составе представительного и исполнительного органов и должностных лиц. При этом их название, состав, способы формирования могут варьироваться.
Важно, что в ряде исследований в качестве одной из особенностей договорной модели называется возможность присутствия в составе учредителей высших органов управления городскими агломерациями предпринимателей и общественных организаций, хотя обычно эти субъекты входят в состав тех органов управления городскими агломерациями, которые обладают экспертными полномочиями.
К особенностям двухуровневой муниципальной модели следует отнести то, что:
- агломерация получает статус муниципального образования, верхний уровень управления представлен муниципальным органом управления;
- МО нижнего уровня управления не упраздняются;
- верхний уровень выполняет ряд функций, переданных ему от МО нижнего уровня, или осуществляет координацию. Обычно нижний уровень не подчинен верхнему, поскольку сфера их полномочий разделена, однако встречаются исключения. Данная характеристика роднит эту модель с договорной, где определенную функцию МО может выполнять орган межмуниципального сотрудничества.
Органы управления в Стокгольме, Монреале, Ванкувере комбинируются из Советов и исполнительных органов разных уровней, а их формирование происходит на основе выборов с участием граждан, делегирования от МО и смешанных вариантов.
Страсбург показывает вариант существования сразу двух уровней представительных органов: верхний уровень – для всей городской агломерации, нижний – для МО, в том числе и для города-ядра. При этом в рамках исполнительной власти могут быть один или два уровня: существует единая администрация агломерации как верхний уровень и администрации МО – на низовом уровне, но для города-ядра сделано исключение: его администрация упраздняется, а ее функции исполняет верхний уровень. Может наблюдаться и обратная ситуация, как, например, в Лос-Анджелесе, когда функции верхнего уровня возлагает на себя администрация города-ядра.
Вариант для муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением (являющийся аналогом двухуровневой муниципальной модели управления) успешно применяется в Самаре, Челябинске и Махачкале.
Авторы приводят пример перехода от специальных районов в Барселоне к двухуровневой муниципальной модели, в которой одна часть Совета избирается гражданами, а другая назначается от МО.
Ряд зарубежных ученых подчеркивают, что верхний уровень власти в городской агломерации необходимо формировать через прямые выборы населением, а не путем назначения или делегирования.
К числу особенностей двухуровневой муниципальной модели относится ее постепенное превращение в региональную (по мере роста самой городской агломерации).
Региональная модель – модель, которую также называют государственно-муниципальной, имеет общие черты с двухуровневой муниципальной моделью:
- обычно существует верхний уровень управления – специальный орган, учрежденный властью региона или государства;
- муниципальные образования нижнего уровня управления не упраздняются;
- верхний уровень выполняет ряд функций, переданных ему от МО, или осуществляет координацию. Степень подчинения нижнего уровня верхнему варьируется.
Имеется довольно много разновидностей региональной модели: с сильной централизацией полномочий и присвоением агломерации статуса региона (например, города федерального значения в России), со средней (например, учреждение министерства по развитию агломерации с передачей ему некоторых функций от муниципалитетов), со слабой централизацией (например, региональная власть во главе ассоциативного агломерационного органа управления).
Межведомственная рабочая группа по социально-экономическому развитию городских агломераций предлагает создать Автономную некоммерческую организацию, в которой будет только один учредитель – субъект России, а Координационный Совет формируется через делегирование от МО и региональной власти.
Единого мнения об эффективности управления городской агломерацией с участием государства не существует, что обусловлено наличием противоречий между теориями метрополитенского управления.
Смешанная модель. Модели управления городской агломерацией в чистом виде встречаются довольно редко, что объясняется сложностью охвата одной моделью всей ее территории. Поэтому часто используются элементы разных моделей, что приводит к уникальным комбинациям в составе органов управления и способам их формирования.
Особенностью моделей управления городскими агломерациями Торонто и Амстердама является более высокая степень централизации по сравнению с моделью Страсбурга. Если в последней только одно МО лишено собственной администрации, то в смешанной модели городской агломерации Амстердама сразу несколько МО не имеют ни своей администрации, ни Совета, а их функции выполняют администрация и Совет городской агломерации.
Кроме того, существуют модели с более чем двумя уровнями. Например, модель управления городской агломерацией Мехико представлена как минимум тремя уровнями, при этом один из них – надрегиональный.
Межведомственной рабочей группой по социально-экономическому развитию городских агломераций рассмотрен вариант смешанной модели в виде сочетания Ассоциации и Автономной некоммерческой организации, т. е. двух юридических лиц. При этом Ассоциация учреждается только МО, а АНО – только региональной властью, но при этом в Координационный Совет АНО входят делегаты от МО.
Анализ вариантов состава органов управления в смешанной модели управления демонстрирует реальность воплощения довольно редких и, на первый взгляд, необычных решений в сфере управления городской агломерацией.
Таким образом, к органам управления агломерацией относятся законодательный (например, Совет городской агломерации) и исполнительный (например, Администрация и Глава городской агломерации, а также Управляющий городской агломерацией) органы управления. Они имеют разные названия, причем некоторые из них могут отсутствовать. Процесс формирования этих органов управления может происходить различными способами.
3.2. Эффективность мероприятий по усовершенствованию деятельности городских агломераций в Москве
Московская агломерация по-прежнему остается привлекательной для иностранных инвестиций. Здесь проживает порядка 30 млн. человек, Москва имеет точки выхода на рынок России и стран СНГ с населением около 200 млн. человек. Открыт доступ к качественным трудовым ресурсам, научному и образовательному потенциалу.
Наиболее привлекательны инвестиции в сфере строительства коммерческих и социальных объектов в Москве, таких как технопарки, парки отдыха и развлечений, другие общественные пространства.
На данный момент Москва входит в тройку крупнейших агломераций мира и занимает второе место после Нью-Йорка в международном рейтинге крупнейших подобных образований.
Московская агломерация является гораздо большим драйвером развития, чем нефть и газ, потому что именно здесь создается будущее нашей страны и ее экономики.
С целью развития повышения инвестиционного потенциала Московской агломерации в муниципалитетах (МО) необходима разработка целевых программ «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы».
Типовой паспорт программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» представлен в таблице 8.
Таблица 8. Паспорт программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы
Осуществление мероприятий программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» продолжит реализацию государственной инвестиционной политики на территории Московской агломерации, и будет способствовать повышению инвестиционного потенциала Московской агломерации.
Целью программы является повышение инвестиционного потенциала Московской агломерации.
Перечень и описание мероприятий программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» представлены в таблице 9.
Таблица 9. Перечень и описание мероприятий программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы»
Результатами мероприятий программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» будет являться динамика показателей, представленных на рисунке 9.
Рисунок 9. Результаты мероприятий программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы».
Как видно из представленных данных, в результате мероприятий будут достигнуты следующие показатели:
- увеличение доли количества посетителей сайта МО с 10 % до 100 %;
- увеличение участников и посетителей мероприятий с 80 % до 100 %;
- увеличение числа реализованных инвестиционных проектов до 45;
- увеличение числа новых инвестиционных проектов с 20 % до 100 %;
- улучшение позиций МО в рейтингах инвестиционного уровня с 40 % до 100 %;
- высокая достоверность и оперативность обобщенной информации и мониторинга;
- поддержка и контроль принимаемых решений.
Рисками реализации программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» являются:
- недостаточный объем финансирования программы;
- нечеткая организация процесса внедрения программы.
Сформулированная цель проекта соответствует полномочиям органов власти муниципальных образований Московской агломерации.
Мероприятия программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» будут реализовываться за счет средств местного бюджета.
Контроль над ходом реализации программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» осуществляет Правительство города Москвы и иные органы государственной власти в пределах полномочий и в установленном порядке.
Правительство города Москвы в рамках своих полномочий проводит следующие мероприятия:
- осуществляет управление проектом и проводит мониторинг измеримых результатов реализации проектных мероприятий;
- организует независимую оценку эффективности, результативности и соответствия достигнутых фактических показателей целевым ориентирам;
- доводит до сведения всех заинтересованных лиц информацию о реализации мероприятий проекта посредством размещения в средствах массовой информации и на сайте Правительства города Москвы;
- осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием средств бюджета, выделенных на реализацию проектных мероприятий.
Значения целевых индикаторов зависят от выделяемых в 2019 и 2020 годы объемов финансирования.
Социальная эффективность программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» будет рассчитана, исходя из количественной оценки показателей затрат, реализации мероприятий и показателей результативности проекта.
Объем финансирования мероприятий программы «Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» за счет средств бюджета предусматривается в размере 4 160 тыс. руб., в том числе по годам:
- 2019 год – 3 476,12 тыс. рублей;
- 2020 год – 683,88 тыс. рублей.
В том числе по мероприятиям:
- разработка и внедрение инвестиционного сайта МО – 1 284 тыс. рублей;
- проведение мероприятий с целью повышения количества инвесторов, потенциально заинтересованных в осуществлении деятельности на территории МО – 1 160 тыс. рублей;
- предоставление субсидий в рамках реализации инвестиционных проектов – 1 319,25 тыс. рублей;
- формирование инвестиционного паспорта МО – 39,25 тыс. рублей;
- сопровождение и модернизация сайта МО – 357,5 тыс. рублей.
Показателями для оценки эффективности программы ««Повышение инвестиционной привлекательности МО на 2019 – 2020 годы» является соотношение фактических и плановых значений индикаторов, и затрат на реализацию программы в целом.
Страницы: 1 2