Совершенствование системы охраны окружающей среды большого города как задача муниципального управления (на примере г. Москвы)

Страница 1 2

---

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ.
• ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ.
• 1.1.   Понятие, цели и принципы муниципального управления в области охраны окружающей среды.
• 1.2.   Нормативно-правовые основы государственного управления в сфере охраны окружающей среды в Российской Федерации.
• 1.3.   Международный опыт в управлении охраной окружающей среды
• АНАЛИЗ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ.
• 2.1. Анализ системы управления охраной окружающей среды в г. Москве.
• 2.2. Проблемы муниципального управления в области охраны окружающей среды в г. Москве.
• 2.3. Основные направления совершенствования муниципального управления в области охраны окружающей среды.
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин 3 августа 2019 года провел совещание в Иркутской области по вопросу «Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности». В своем выступлении Президент отметил, что «Рачительное природопользование, способность создать комфортную и безопасную среду для жизни людей, безусловно, сегодня относятся к важнейшим направлениям деятельности любого современного государства. На решение проблем экологии завязаны такие значимые проблемы, как качество и продолжительность жизни, здоровье людей. Поэтому вопросам экологии, реализации природоохранных программ мы уделяем самое пристальное внимание в наших ключевых стратегических документах»^[1].

В данном выступлении было обращено внимание на то, что многие территории на сегодняшний день испытывают довольно высокую нагрузку на свою экосистему. Наряду с этим, Президентом было отмечено, что сложившиеся еще в Советском Союзе эколого-экономические механизмы действуют в нашей стране и по сей день, и они, естественно, устарели. Кроме того, существующая система экологического контроля часто не отвечает принятым в мире стандартам и «… нет действенных стимулов, которые побуждали бы предприятия внедрять экологически безопасные технологии и сокращать выбросы загрязняющих веществ».

Президент Российской Федерации В.В. Путин сделал акцент на том, что в ближайшее время необходимо такие механизмы разработать и внедрить, а также надо проработать вопрос усиления мер ответственности за загрязнение окружающей среды.

На этом же совещании, Президент отметил: «Одним словом, аргументов в пользу того, что нам необходима эффективная и результативная политика в сфере экологии и охраны природы, более чем достаточно. Такая политика должна стать неотъемлемой частью стратегии национального развития. Причем наши действия должны строиться на принципах открытости диалога с общественностью, сотрудничества и взаимодействия с институтами гражданского общества».^[2]

Интерес к формированию и функционированию системы государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды на современном этапе проявляют многие исследователи. Среди них следует назвать таких авторов, как Д.Н. Бахрах, Хазанов С.Д., О.А. Дубовик, А.Е. Ермолаева, Д.А. Каримов, Д.М. Малюхин, А.М. Муртазалиев, Д.В. Осинцев, Н.И. Хлуденева, Р. Штобер, В.А. Юсупов.

Объект исследования – Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы (далее – Департамент или ДПиООС).

Предмет исследования – система государственного управления в сфере охраны окружающей среды на примере деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы.

Цель исследования – на основе исследования теоретико-правовых основ  муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и анализа деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы, сформулировать рекомендации по ее совершенствованию.

В соответствии с целью исследования были поставлены следующие задачи:

• раскрыть понятие, цели и принципы деятельности органов муниципальной власти в сфере охраны окружающей среды;
• рассмотреть нормативно-правовые основы муниципального управления в сфере охраны окружающей среды в Российской Федерации;
• осуществить анализ текущих показателей деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы;
• выявить проблемы управленческой деятельности Департамента;
• дать оценку деятельности Департамента и сформулировать рекомендации по ее совершенствованию.

Методы исследования. В выпускной квалификационной работе использованы аналитический и системный методы, метод сравнения, статистический метод.

Эмпирическая база исследования. Эмпирическая база представлена статистическими данными Департамента за 2018-2020 годы, данными федеральной службы статистики, а также обширной нормативно-правовой базой и результатами социологических исследований.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованной литературы и источников. В первом разделе рассматриваются теоретические и нормативно-правовые аспекты государственного управления в области охраны окружающей среды, во втором разделе анализируется система государственного управления в области охраны окружающей среды на примере Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы, и формулируются актуальные проблемы и основные направления совершенствования деятельности Департамента.

Практическая значимость работы обусловлена наличием конкретных рекомендаций по повышению эффективности работы исследуемого Департамента.

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Понятие, цели и принципы муниципального управления в области охраны окружающей среды

Охрана окружающей среды – комплекс мер, которые предназначены для ограничения негативного влияния деятельности человека на природу. Окружающая природная среда является необходимым элементом существования жизни. Именно поэтому она является одним из основных объектов управленческой деятельности. Во-первых, благодаря природе создаются условия для жизнедеятельности человека, поэтому со стороны индивидов она имеет определенный интерес. Во-вторых, именно этот интерес может привести к злоупотреблениям из-за возможности обладать внушительной материальной базой, желания получения прибыли (в силу того, что природные ресурсы являются востребованным благом, на который спрос никогда не падает).

Совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, которые направлены на исполнение требований экологического законодательства, представляет из себя управление природопользованием и охраной окружающей среды. Главной задачей управления в рассматриваемой сфере является обеспечение реализации экологического законодательства. Оно выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, которые образуют само экологическое право.

Природоохранная деятельность может осуществляться такими субъектами как: органы государственной власти Российской Федерации и ее субъекты, органы местного самоуправления, общественные и иные некоммерческие объединения, юридические и физические лица. Следовательно, в зависимости от управляющего субъекта выделяется общественное, производственное, муниципальное, отраслевое (ведомственное), государственное управление.

Содержание того или иного вида управления значительно отличается, так как разными субъектами управления в соответствии с законодательством выполняются различные природоохранные задачи.

Органы государственного и муниципального управления несут наибольшую ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства. Говоря о месте государственной природоохранной деятельности в правовом механизме, необходимо подчеркнуть, что она осуществляется непосредственно исполнительной властью.

Муниципальное управление в области природопользования и охраны окружающей среды является составной частью государственного управления в целом. Роль муниципального управления в рассматриваемой области определяется статусом государственных органов в механизме охраны окружающей среды. Государство и государственные органы обладают особым местом среди субъектов управления в природоохранной области. Это объясняется тем, что они обладают особыми правовыми и административными средствами, которые помогают им в обеспечении реализации экологических требований законодательства, так как имеют возможность прибегнуть к государственному принуждению при этой необходимости. В рамках экологической функции государства именно государственные органы ответственны  за рациональное природопользование и природоохранную деятельность. Именно с них граждане имеют право спрашивать в случае несоблюдения их экологических прав и законодательства об окружающей среде в целом.

Муниципальное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов, представленных в таблице 1 (с. 10).

Таблица 1.

 Принципы муниципального управления природопользованием и охраной окружающей среды

Перечислим функции по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, которые выполняются органами муниципальной власти прямо или косвенно, в независимости от своей компетенции:

1. Учет природных ресурсов и ведения государственных кадастров. Эта функция обусловлена тем, что для эффективной охраны окружающей среды необходимо наличие полной и достоверной информации о природном объекте.
2. Планирование мероприятий по использованию и охране окружающей среды. Данная функция предполагает разработку государственных природоохранных целевых программ различных уровней и комплексных программ научных исследований в установленной сфере, проведение экологического аудита.
3. Распределение и перераспределение природных объектов. Эта функция подразумевает включение граждан и организаций в механизм отношений собственности на определенные (допустимые) природные объекты (то есть предоставление природных объектов на праве собственности, владения, пользования либо аренды). Это необходимо для эффективного использования и охраны окружающей среды. Также названная функция включает в себя распределение природных объектов по видам, категориям, группам.
4. Воспроизводство природных объектов. Функция нацелена на недопущение полного истощения природных ресурсов.
5. Пространственно-территориальное устройство природных объектов.
6. Контроль за использованием и охраной природных объектов. Данная функция является основополагающей, поскольку все остальные функции не достигнут цели, если не будет выполняться контроль над исполнением принятых управленческих решений и выполнению мер по выявленным отклонениям.

В заключение отметим, что в специальной литературе и в текстах законодательных актов встречаются термины «управление охраной окружающей среды», «управление природоохранительной деятельностью», «управление взаимодействием общества и природы», «экологический менеджмент», «управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды». Все эти понятия означают совокупность осуществляемых органами государственной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации, упорядочению, надзору и контролю за соблюдением требований экологического законодательства и экологически значимым поведением людей.

Нормативно-правовые основы государственного управления в сфере охраны окружающей среды в Российской Федерации

Законодательная база в области охраны окружающей среды развивалась еще с начала 20 века. В 1960 г. был принят первый закон «Об охране природы в РСФСР» (он утратил свою силу с принятием Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»)

На сегодняшний день законодательство в данной сфере насчитывает более 350 федеральных законов и 4200 подзаконных актов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации^[3].

Конституция Российской Федерации устанавливает правовые основы в сфере охраны окружающей среды, так в ч. 1 ст. 9 Конституции установлено, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»^[4].

В соответствии со ст. 58 Конституции «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам»^[5].

В ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации определяются организационные и контрольные функции органов власти в природоохранной сфере, также устанавливаются вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в указанной сфере (охрана окружающей среды и законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении).

10 января 2002 г. был принят Федеральный закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Во второй главе данного ФЗ обозначены основы управления в сфере охраны окружающей среды, которые обеспечивают сохранение благоприятного состояния окружающей среды, решение социально-экономических вопросов, правопорядок в природоохранной сфере, экологическую безопасность.

В указанном ФЗ делается акцент на правах и обязанностях граждан, общественных и иных организаций, на экономическом регулировании и нормировании, на оценке воздействия на окружающую среду и принципах экологической экспертизы.

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ выделяет полномочия: для органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, а также основы управления в области охраны окружающей среды, осуществляемые органами местного самоуправления^[6].

Основными законодательными актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования, имеющими значение и для города Москвы как субъекта Федерации, являются:

• «Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006 № 74-ФЗ;
• «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ;
• «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 N 200-ФЗ;
• «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ;
• «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 № 63-ФЗ;
• «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ;
• Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;
• Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;
• Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;
• Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»;
• Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»;
• Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»;
• Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»;
• Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;
• Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
• Федеральный закон от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе».

Кроме законодательных актов, существенную роль в регулировании отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования на федеральном уровне играют подзаконные акты: постановления Правительства Российской Федерации и нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти.

Характеризуя основные источники природоохранного законодательства и законодательства смежных отраслей (градостроительного, санитарно-эпидемиологического, водного, земельного, лесного) отметим, что в Москве действуют в частности:

• Закон города Москвы от 05.05.1999 № 17 «О защите зеленых насаждений», регулирующий отношения по вопросам сохранения и восстановления зеленых насаждений в городе Москве;
• Закон города Москвы от 26.09.2001 № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве», который регулирует отношения в сфере использования, организации и охраны особо охраняемых природных территорий города Москвы;
• Закон города Москвы от 20.10.2004 № 65 «Об экологическом мониторинге в городе Москве», регламентирующий отношения в области организации и осуществления экологического мониторинга;
• Закон города Москвы от 02.03.2005 № 9 «О комплексном природопользовании в городе Москве», определяющий условия комплексного природопользования с учетом экологического состояния и функционального назначения территорий города Москвы;
• Закон города Москвы от 30.11.2005 № 68 «Об отходах производства и потребления в городе Москве», определяющий общие требования к обращению с отходами;
• Закон города Москвы от 04.07.2007 № 31 «О городских почвах», определяющий общие требования по охране, рациональному использованию, восстановлению городских почв, а также управлению в данной области;
• Кодекс города Москвы об административных правонарушениях, устанавливающий административную ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды.
• Постановление Правительства Москвы от 17 апреля 2018 г. № 145-ПП «Об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг города Москвы «Выдача разрешения на строительство» и «Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию».

Характеризуя программно-целевые основы охраны окружающей среды, отметим, что в настоящий момент принята и действует новая редакция госпрограммы «Охрана окружающей среды на 2020-2022 гг.». Мероприятия программы направлены на создание экологически безопасной и комфортной обстановки в местах проживания населения, снижение его заболеваемости, вызванной неблагоприятными экологическими условиями, рост продолжительности жизни городского населения.

В новой редакции определены требования к политике регионов в сфере охраны окружающей среды. Также предусмотрены показатели, характеризующие наиболее значимые результаты выполнения работ в рамках госзаданий ФГБУ.

В заключение отметим, что в Российской Федерации предусмотрена возможность передачи федеральными органами исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации  части своих полномочий в сфере охраны окружающей среды. Это возможно, если нет противоречий с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в особенности Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. N 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю».

Международный опыт в управлении охраной окружающей среды

Следует согласиться с тем, что охрана окружающей среды не ограничивается отдельными странами. Зарубежный опыт показывает, что экологическое сотрудничество прогрессирует и расширяется, оно все глубже увязывается с комплексным развитием человека и общества. В настоящее время практически во всех странах мира государственное экологическое управление охраной окружающей среды осуществляется через систему (совокупность) органов, которые его осуществляют[7].

Что касается Соединенных Штатов Америки (США), то это, несомненно, одна из самых экономически развитых стран в мире. Специализированным органом федерального управления по охране окружающей среды является Совет по качеству окружающей среды при Администрации Президента Соединенных Штатов. Его функции: разработка предложений по определению национальной экологической политики; координация планов федеральных ведомств, оказывающих влияние на состояние окружающей среды; контроль за соблюдением закона о национальной экологической политике; ежегодная отчетность перед Президентом и др. Агентство по охране окружающей среды (действует как министерство). Разрабатывает и реализует программы по борьбе с различными видами загрязнения окружающей среды, выполняет функции и задачи контроля, внедрения экологических стандартов, выдачи разрешений на использование природных ресурсов, борьбы с правонарушениями, возмещения ущерба окружающей среде, проведения государственного мониторинга, научных исследований в области охраны окружающей среды. Некоторые полномочия, связанные с загрязнением окружающей среды, делегируются органам государственной власти и местного самоуправления. Важную экологическую роль играют США. Департамент внутренних дел. В отличие от министерств внутренних дел в других странах, основная функция Департамента заключается не в полиции и организации безопасности, а в управлении землей, находящейся под федеральной юрисдикцией.

Его система включает в себя Бюро по управлению земельными ресурсами, Службу управления ресурсами, Службу национальных парков, Службу рыбы и дикой природы и Геологическую службу США. К основным функциям Министерства относятся: управление федеральными землями, использование и охрана недр, управление рыбными и охотничьими хозяйствами и др. Министерство сельского хозяйства США, в состав которого входит Управление природных ресурсов, состоящее из двух подразделений Службы охраны почв и Лесной службы (81% лесных ресурсов принадлежит федеральному правительству). Министерство торговли отвечает за Национальное управление океанических и атмосферных исследований.

Кроме того, в Соединенных Штатах Береговая охрана Министерства транспорта, Министерства юстиции WSA, Министерства энергетики, Бюро мелиорации (Мелиорации) выполняет определенные функции по управлению и охране окружающей среды, а также обеспечивает управление водными ресурсами, регулирование водопользования и общее руководство реализацией проектов по управлению водными ресурсами в штатах. В настоящее время в Соединенных Штатах существует три уровня правительства — федеральный, штат и местный,-которые тесно сотрудничают на основе соглашений, планов, программ и проектов, принятых в соответствии с требованиями экологического законодательства. Особо уполномоченные органы осуществляют очень активную реализацию экологических программ[8].

Следует отметить, что Соединенные Штаты и Россия имеют сопоставимые территориальные масштабы, схожие экологические проблемы и имеют наибольшее количество субъектов федерации в мире. В обеих странах существует институт трех основных ветвей власти (исполнительных, законодательных и судебных органов), а также трехуровневая система государственного управления (федеральная, региональная и местная), институты которой, с одной стороны, обеспечивают взаимозависимость, а с другой-взаимный контроль в деятельности этих институтов. В России, в отличие от США, существует единая система контроля и надзора в области охраны окружающей среды.

Таким образом, можно сделать вывод, что в современном мире Соединенные Штаты обладают одним из наиболее устоявшихся правовых механизмов решения вопросов в области природопользования и охраны окружающей среды. Однако, по мнению экспертов, такая структура хорошо работает в Америке и нигде больше, и, следовательно, механический перенос организационной структуры США в Россию не сможет дать аналогичного положительного эффекта. Что хорошо известно при заимствовании американского опыта в других отраслях российской экономики[9].

Великобритания — одна из главных промышленных и торговых держав. Государственный строй основан на конституционной монархии. Власть монарха ограничена, в том числе в сфере государственного управления, в области охраны окружающей среды и природопользования. Великобритания является страной, которая активно развивает национальное законодательство в области охраны атмосферного воздуха, сокращения выбросов парниковых газов, а также, это государство является крупным производителем нефти, нефтепродуктов, природного газа, углекислого газа калия, соли и свинца. Поэтому органы власти обладают функциональными полномочиями, целью которых является обеспечение охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Министерство окружающей среды в основном отвечает за координацию мониторинга общих экологических вопросов. Организация, прогнозирование и регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредного физического воздействия на него осуществляется Королевской комиссией и национальными службами надзора. На региональном и местном уровнях охрана окружающей среды осуществляется окружными советами, городскими и местными советами, а также специализированными речными советами и комитетами по морскому рыболовству. Оперативные функции департамента охраны окружающей среды осуществляются в основном местными органами власти (местными общинами)[10].

Федеративная Республика Германия, как одно из ведущих государств Европейского Союза, традиционно уделяет особое внимание охране окружающей среды. Федеральным органом исполнительной власти по природопользованию является Министерство окружающей среды, охраны природы и ядерной безопасности (Министерство окружающей среды), созданное в 1986 году. Его функции включают: проведение экологической политики; выявление тенденций в области качества окружающей среды; оказание помощи и координация деятельности подчиненных учреждений в организации исследований и реализации экологической политики.

В состав Министерства окружающей среды входят: Федеральное агентство по охране окружающей среды, Федеральное агентство по охране природы и Федеральное агентство по радиационной безопасности. Федеральное агентство по охране окружающей среды является центральной службой по охране окружающей среды. Среди направлений деятельности: научная поддержка федерального правительства и министерств; обеспечение соблюдения законов в области охраны окружающей среды; информирование общественности.

Федеральное агентство по охране природы консультирует Федеральное министерство по всем вопросам национального и международного управления в этой области, оказывает помощь природоохранным проектам; выдает разрешения на ввоз и вывоз охраняемых животных и растений, а также публикует «Красную книгу» животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения.

В задачи Федерального агентства по радиационной безопасности, выполняющего правоохранительные функции, входят утилизация и транспортировка радиоактивных отходов; безопасность ядерных технических установок; защита людей и окружающей среды от ущерба, причиняемого ионизирующим (ядерные технологии, рентгеновские лучи и т.д.) и электромагнитным излучением; экологическое просвещение, потенциальные риски и научные исследования. Особое место в системе экологического менеджмента занимает Институт Роберта Коха, который является федеральным государственным органом в Германии. На него возложен ряд функций, обеспечивающих выдачу разрешений, введение в оборот и выпуск генетически модифицированных организмов.

Таким образом, можно сделать вывод, что Федеративная Республика Германия, будучи демократическим и социальным государством, имеет опыт всестороннего укрепления органов государственной власти, обеспечивающих правопорядок, несет ответственность за будущие поколения, защищает естественные основы жизни человека и всей природы в рамках конституционного строя[11].

В Канаде управление природными ресурсами и охрана окружающей среды осуществляются на двух уровнях – федеральном и провинциальном. На федеральном уровне Министерство охраны окружающей среды, созданное в 1970 году, отвечает за осуществление национальных программ и координацию природоохранной деятельности.

Департамент правительства Канады, состоящий из ряда министерств, объединил министерства всех провинций в целях глобального мониторинга и охраны окружающей среды. Его организационная структура во многом определяется целями национальных программ. Министерство охраны окружающей среды включает в себя основные специализированные службы: Метеорологическую службу, Парковую службу, Охрану возобновляемых ресурсов, Лесную службу, Службу защиты окружающей среды от загрязнения, Энергетический сектор, Горнодобывающий, металлургический и Лесоперерабатывающий секторы. Услуги и секторы имеют региональные филиалы, которые существуют в каждой провинции. Канада богата полезными ископаемыми, является ведущим мировым производителем урана, серебра и цинка, а также имеет крупные месторождения никеля, кобальта и природного газа.

Европейское сообщество имеет свою собственную и очень оригинальную систему управления, в том числе в области охраны окружающей среды. С 1973 года Европейское сообщество приняло Программы действий в области охраны окружающей среды, которые по своей природе являются политическими и правовыми документами, определяющими перспективы развития законотворческой и управленческой деятельности в области охраны окружающей среды. В рамках Европейского сообщества было принято шесть программ на обозначенные периоды: первая-1973-1976 гг.; вторая-1977-1982 гг.; Третья-1983-1986 гг.; Четвертая — 1987-1992 гг.; Пятая-1993-2000 гг.; Шестой-2002-2012.. Особый интерес, с точки зрения концептуальных основ правового регулирования, представляют третья и четвертая программы. Они исходили из приоритета «превентивного» подхода, который должен предотвращать возникновение экологических проблем. Можно сказать, что в рамках ЕС (в Евросоюзе 28 стран) произошли изменения в подходе к решению экологических проблем. Близость стран Восточной и Центральной Европы к цивилизованному Западу предопределила для этих государств более быстрое формирование исполнительных и распорядительных органов в области охраны окружающей среды. Например, в Болгарии, Венгрии и Польше были созданы специальные государственные структуры, а основное законодательство об охране окружающей среды было принято еще в 1980-х годах. Государства-члены ЕС обладают совместной (смешанной) компетенцией в области экологии на основе Договора об учреждении Европейского сообщества[12].

Что касается Содружества Независимых Государств (СНГ), то структура органов государственной власти и динамика развития законодательства об охране окружающей среды в странах СНГ находятся в процессе формирования в течение длительного времени. Впервые 8 февраля 1992 года Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан и Украина подписали Соглашение о сотрудничестве в области экологии и охраны окружающей среды[13].

Следует отметить, что с учетом остроты современных экологических проблем страны СНГ 1 марта 2013 года подписали проект соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды. Проект Соглашения, разработанный на основе Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года, отражает взаимосвязь и осознание ответственности перед своими народами и народами других государств, будущими поколениями за обеспечение благоприятных условий жизни; основания права каждого государства устанавливать порядок использования природных ресурсов; понимание целостности и неделимости природной среды, единства интересов всех государств в ее сохранении и устойчивом развитии; признание необходимости принятия согласованных управленческих мер и развития межгосударственных отношений в области создания правовых основ охраны окружающей среды и природопользования. Как видно, во многих зарубежных странах уже существует понимание того, что экономическое развитие не может остановиться, оно направлено на воспроизводство экологического капитала.

Международные действия экономического регулирования в области охраны окружающей среды должны пойти по иному пути, перестав активно разрушать совокупность компонентов природной среды. Положительным результатом может стать наличие адекватной международной нормативной базы, наличие единства целей, задач и воли в действиях органов государственной власти различных уровней по обеспечению правопорядка в экологической сфере, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне всего мирового сообщества[14]. Международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды и экологической безопасности развивается в рамках многосторонних конвенций. В настоящее время действует более трех тысяч двусторонних договоров и соглашений, направленных на охрану природы и природопользование.

Таким образом, из вышеизложенного можно сделать вывод, что аспект интересов, обусловленный ознакомлением с зарубежным опытом и правоприменительной практикой государственного управления в области охраны окружающей среды, а также с системой (совокупностью) органов, их реализующих, анализом возложенных на эти органы функций, методов, приемов и правовых механизмов, используемых для реализации экологических факторов, обусловлен глубокими изменениями в экономической системе, конституционном строе Российской Федерации, демократическими преобразованиями государственной и общественной жизни. Провозглашение России правовым государством, верховенством закона и принципом разделения властей предполагает серьезные правовые изменения в различных областях, в том числе в области охраны окружающей среды[15]. Государственная политика в области экологического развития России на период до 2030 года, основанная на Конституции Российской Федерации, принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, направлена на обеспечение сбалансированного решения социально-экономических проблем, сохранение биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализацию права каждого человека на благоприятную окружающую среду., укрепление верховенства права в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности[16].

Выводы

Государственное и муниципальное управление в области природопользования и охраны окружающей среды является составной частью государственного управления в целом. Роль муниципального управления в рассматриваемой области определяется статусом государственных органов в механизме охраны окружающей среды. Государство и государственные органы обладают особым местом среди субъектов управления в природоохранной области. Это объясняется тем, что они обладают особыми правовыми и административными средствами, которые помогают им в обеспечении реализации экологических требований законодательства, так как имеют возможность прибегнуть к государственному принуждению при этой необходимости.

Приоритетными направлениями государственной политики в области сохранения природных систем является поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для сохранения и воспроизводства, а также для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения безопасности страны.

Основной целью природоохранного законодательства Российской Федерации является создание эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, которые складываются в природоохранной области, которая в свою очередь адекватно отражает соотношение экологических и экономических интересов общества, а также экологические приоритеты государства. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает основные направления в области охраны окружающей среды.

---

Страница 1 2