Современные проблемы правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства

Вид работы: Проект

Тема: Современные проблемы правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства

ВВЕДЕНИЕ

Институт опеки и попечительства – один из самых значимых правовых инститов в системе российского права. Опека и попечительство представляют собой гарант прав и свобод детей, оставшихся без попечения родителей, а также недееспособных или ограниченных в дееспособности граждан. Эти категории населения в силу возраста или психического состояния особенно остро нуждаются в защите своих интересов. По этой причине изучение законодательства и проблем  правового регулирования практической реализации в целях осуществления надлежащей заботы за несовершеннолетними, недееспособными, и повышения качества работы органов в указанной сфере является значимым и актуальным в любое время.

Нормативно-правовые акты, направленные на регулирование опеки и попечительства, не всегда соответствуют тем требованиям, которые предъявляют к ним современные потребности общества. В частности, принятие Федерального закона от 24.04.2008 г. №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», безусловно, оказало положительное влияние на систему отношений по опеке и попечительству, в определённой степени на развитие института приёмной семьи, но, прежде всего, он заполнил правовой вакуум, длительное время существовавший в отношениях по опеке и попечительству — в этом состоит его бесспорная ценность. Однако ФЗ «Об опеке и попечительстве» представляется несовершенным, содержащий некоторые противоречия с другими федеральными законами и подзаконными актами, более того — имеющий пробелы в регулировании отдельно взятых отношений. О проблемах правового регулирования в сфере опеки и попечительстве и пойдёт речь в данной курсовой работе.

Объект исследования – общественные отношения в сфере опеки и попечительства.

Предметом курсовой работы является совокупность правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений в сфере опеки и попечительства в России.

Цель исследования состоит в проведении комплексного анализа законодательства, регулирующего институт опеки и попечительства, выявлении современных проблем  правового регулирования института опеки и попечительства, а также даче рекомендаций правоприменителю по совершеноствованию гражданского и семейного законодательства Российской Федерации.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

— рассмотреть понятие опеки и попечительства в российском законодательстве;

— исследование вопросы правоприменения опеки и попечительства.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, заключение и список использованной литературы.

Опека

Статья 32 ГК РФ не претерпела каких-либо изменений по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Опека — это форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста 14 лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия[1].

В п. 1 статьи 32 ГК РФ определяются категории лиц, над кем устанавливается опека. Опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства. Наряду с ГК СК определяет, во-первых, над кем устанавливаются опека или попечительство, во-вторых, в каких целях. На опеку (попечительство) могут быть переданы дети, оставшиеся без попечения родителей. В качестве цели опеки и попечительства СК устанавливает содержание, воспитание, образование, а также защиту прав и интересов ребенка.

Основанием для установления опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми является отсутствие родительского попечения. При наличии обстоятельств, перечисленных в ст. 121 СК, возникает обязанность органов опеки и попечительства принять меры по защите прав и интересов детей.

Таким образом, утрата родительского попечения — факт, имеющий юридическое значение. Он порождает беззащитность несовершеннолетнего гражданина, а соответственно, и необходимость принятия мер по его защите. Одной из них и является передача под опеку или попечительство.

В п. 2 статьи 32 ГК РФ определено, что опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки. Опекуном признается лицо, осуществляющее опеку, т.е. проявляющее заботу о лице, нуждающемся в такой заботе.

Опека устанавливается на основании акта уполномоченного органа, например распоряжения министра образования соответствующего субъекта Российской Федерации. В таком распоряжении должно быть отражено, на каком основании, по чьему заявлению, например, издается распоряжение и в связи с какими обстоятельствами, например в связи с лишением родителей ребенка родительских прав. В распоряжении должны быть обозначены законные основания его издания — ссылки на конкретные статьи нормативно-правовых актов. Должна быть указана конкретная форма устройства ребенка — опека или попечительство. Здесь следует отметить, что приемная семья и патронатная семья формами устройства не являются, а относятся к видам опеки.

Попечительство

Попечительство — это форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 ГК.

В отличие от опеки попечительство значительно уже по кругу имеющихся у попечителя полномочий. Попечители обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, но не делают этого за них. В частности, попечитель не имеет права и не обязан совершать от имени подопечного сделки, попечитель не несет имущественную ответственность за вред, причиненный подопечным. При этом попечитель имеет право или обязан давать согласие на совершение подопечным сделок, за исключением тех, которые подопечный может совершить самостоятельно. Попечитель может предъявить в суд иск о признании совершенной подопечным сделки недействительной или о применении последствий недействительности сделки. Попечитель несет с подопечным субсидиарную имущественную ответственность и обязан иным образом охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Пункт 2 статьи 33 ГК РФ дополнен указанием на попечителей граждан, дееспособность которых ограничена вследствие психического расстройства. Они так же, как и попечители несовершеннолетних, обязываются оказывать подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Понятие опеки и попечительства над несовершеннолетними

В российском праве опека (попечительство) над несовершеннолетними имеет свою давнюю историю и относится к числу традиционных, стабильных и востребованных способов устройства в семью детей-сирот и защиты их прав. Опека всегда была связана с заменой осиротевшему ребенку родителей, как «суррогат родительского попечения о детях, их личности и имуществе»[2], и в настоящее время является наиболее распространенной формой семейного устройства детей, утративших родительское попечение. Так, по данным Аппарата Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации, в начале 2013 года в России было 643757 детей, утративших родительское попечение, из них в семьи передано более 580 тысяч детей[3]. Опека и попечительство составляют более 60% от всех форм семейного устройства осиротевших детей.

Такая популярность опеки по сравнению с другими формами устройства несовершеннолетних обусловлена тем, что она отличается доступностью с правовой точки зрения и позволяет сохранить не только правовую связь ребенка с его родителями (родителем), но и во многих случаях — его привычное социальное окружение (88% опекунов — бабушки осиротевших детей[4]). Кроме того, учреждение опеки требует минимального количества юридических формальностей и осуществляется в административном, а не судебном порядке. И, наконец, еще одной объективной причиной востребованности опеки над несовершеннолетним является предусмотренная законодательством государственная помощь опекунской семье, способствующая созданию условий жизни и воспитания подопечного ребенка, которая сочетается с государственным контролем за деятельностью опекуна[5].

Потребность в опеке над несовершеннолетними объективно оправданна, а в условиях постоянного увеличения числа детей, утративших родительское попечение, правовое регулирование отношений по опеке и попечительству над ними приобретает особую важность. Поэтому все нововведения и поправки, вносимые в законодательство, регулирующее отношения по устройству тех, кто лишился семьи и родителей, нуждаются в научном анализе, так как необходимо расширять правовые предпосылки учреждения опеки над несовершеннолетними, устранять неоправданные помехи на ее пути и тем самым наилучшим образом обеспечивать интересы осиротевших детей.

Поиск верного направления совершенствования института опеки и попечительства над несовершеннолетними напрямую связан с решением вопроса о правовой сущности опеки. Иными словами, необходимо дать правильный с точки зрения обеспечения интересов ребенка ответ на вопрос: какова правовая природа опеки над несовершеннолетними, утратившими родительское попечение?

В настоящее время в научном мире нет единого мнения о характере правового регулирования отношений по опеке над детьми. С точки зрения семейного права опека над несовершеннолетним, утратившим родительское попечение, — это способ семейного устройства осиротевшего ребенка, а с точки зрения гражданского права — способ восполнения его дееспособности. Поэтому отраслевая принадлежность института опеки над несовершеннолетними напрямую зависит от определения семейного права как самостоятельной отрасли.

Однако в науке до сих пор отсутствует единое мнение относительно отраслевой принадлежности семейных правоотношений. А соответственно и вопрос об отраслевой принадлежности опеки над несовершеннолетними, утратившими родительское попечение, относится к числу дискуссионных тем. Тем более что Семейный кодекс Российской Федерации не содержит понятия опеки и попечительства над несовершеннолетними. Закрепляя основные составляющие содержания опеки, он лишь определяет ее цели: согласно пункту 1 ст. 145 СК РФ, опека и попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов.

Тем не менее, говоря о целях опеки, необходимо отметить, что они взаимосвязаны, так как благоприятные условия семейного воспитания включают в себя и бережное отношение к личным правам подопечного ребенка, и его содержание, и охрану его имущественных прав. Однако уяснение главной цели установления опеки над ребенком определяет сущность и назначение этого института, что, в свою очередь, имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение, так как оказывает влияние на выбор опекуна; характер и объем его прав и обязанностей по отношению к подопечному; особенности контроля за деятельностью опекунов; специфику прекращения оснований опеки; ответственность за ненадлежащее осуществление опекунских обязанностей.

Следовательно, в зависимости от акцентов, которые ученые-цивилисты расставляют, рассматривая назначение опеки, зависит правовая природа самого института опеки и характер правового регулирования этих отношений. Если, по мнению ряда авторов[6], обязанности опекуна по воздействию на личность подопечного вторичны, а устройство под опеку предполагает в первую очередь восполнение недостающей дееспособности несовершеннолетнего, то вполне логично отдать пальму первенства гражданскому законодательству в правовом регулировании отношений по опеке и попечительству. Если же основная функция опекуна сводится к воспитанию ребенка, формированию его личности, а гражданско-правовое представительство и защита имущественных прав подопечного носят второстепенный характер, то существо отношений по опеке над несовершеннолетним, лишенным родительского попечения, является семейно-правовым и, следовательно, регулируются эти отношения только семейным законодательством[7].

На наш взгляд, опека и попечительство над несовершеннолетним, утратившим родительское попечение, — это способ его устройства в семью опекуна с целью создания ему подходящих условий семейного воспитания, и именно этой цели подчинена защита его прав, и прежде всего права жить и воспитываться в семье. Поэтому между опекуном и несовершеннолетним подопечным вследствие установления опеки или попечительства возникают именно семейные отношения, которые регулируются семейным законодательством.

Вместе с тем при осуществлении опеки возникают правоотношения между опекуном и третьими лицами. И эти отношения, в частности, могут иметь административный характер. Административные правоотношения возникают между опекуном и органами опеки и попечительства в целях реализации прав подопечного и исполнения обязанностей опекуна. И хотя опекун в этих отношениях действует от своего имени, он призван обеспечить интересы подопечного ребенка. Поэтому эти правоотношения в системе правоотношений по опеке над детьми, по сути дела, играют вспомогательную роль.

Следовательно, в настоящее время важной задачей становится совершенствование семейного законодательства в части, касающейся регулирования отношений по опеке и попечительству над детьми, утратившими родительское попечение. От его улучшения зависит эффективность использования этого института как способа устройства осиротевших детей в семьи. К сожалению, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» не помогает, а затрудняет решение подобного рода задачи. Связано это с тем, что введение им новых правил правовой регламентации отношений по опеке наряду с унификацией законодательства об опеке и попечительстве как над несовершеннолетними, так и над совершеннолетними недееспособными или ограниченно дееспособными гражданами, свидетельствует о стремлении законодателя перевести регулирование вопросов опеки над детьми на гражданско-правовые рельсы.

Так, в указанном Федеральном законе опека не рассматривается как способ защиты прав осиротевших детей. Законодатель лишь вскользь упоминает о главном для ребенка — его воспитании в семье, заменяющей родительскую, и концентрирует свое внимание на защите имущественных прав и интересов гражданина, ужесточает требования, касающиеся контроля за хозяйственной деятельностью опекуна (ст. 25), тем самым усиливая бюрократическую сторону опеки. Однако подавляющее большинство детей, лишенных родительского попечения и переданных под опеку, — это так называемые социальные сироты, и, как правило, никакого имущества, подлежащего охране, у них нет, поскольку их родители либо страдают алкоголизмом (наркоманией), либо находятся в местах лишения свободы, либо не имеют определенного места жительства и занятий.

Кроме того, согласно части 1 ст. 14 Федерального закона «Об опеке и попечительстве»[8], установлению опеки должно предшествовать заключение гражданско-правового договора, если опека осуществляется на возмездных началах. Однако при установлении опеки над детьми возмездность отсутствует, так как труд опекуна не оплачивается, а правоотношения между опекуном и подопечным ребенком безвозмездны по своей природе. Поэтому гражданско-правовой договор не должен быть основанием возникновения правоотношений по опеке над несовершеннолетними, так как это противоречит ее сути, искажает семейно-правовую природу отношений между опекуном и подопечным несовершеннолетним и превращается в препятствие на пути обеспечения права ребенка на жизнь и воспитание в семье.

Заключение договора «представляет собой волевой акт, волеизъявление лиц, результат волевого процесса»[9], к которому органы опеки и попечительства почему-либо окажутся неготовыми. Например, из-за отсутствия финансовых возможностей, связанных с выплатой государственного пособия на подопечного ребенка. Не желая брать на себя ряд обязательств, облегчающих опекунам выполнение их функций, орган опеки и попечительства имеет полное право отказать в заключении договора об установлении опеки, так как его гражданско-правовой характер предполагает свободу его заключения в соответствии с пунктом 1 ст. 421 ГК РФ <14>. Да и другая сторона, участвующая в договоре, также может иметь свои пожелания, с которыми органы опеки будут не согласны. Следовательно, в праве ребенка на жизнь и воспитание в семье будет отказано просто потому, что стороны — опекун и орган опеки и попечительства — не смогли прийти к соглашению.

В пункте 3 Правил заключения договора об установлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423, прямо говорится, что в случае, если при заключении договора между сторонами возникли разногласия, орган опеки и попечительства, получивший от опекуна письменное предложение о согласовании спорных условий, в течение шести дней со дня получения предложения принимает меры по согласованию условий договора либо в письменной форме уведомляет опекуна об отказе в его заключении.

Кроме того, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», рассматривающий опеку как договор, позволяет считать ее услугой, предусмотренной п. 2 ст. 779 ГК РФ. На наш взгляд, воспитание ребенка опекуном нельзя считать обязательством со стороны опекуна по оказанию услуг. Воспитание — это процесс формирования гармонично развитой личности ребенка, что предполагает систематическое и целенаправленное воздействие в первую очередь на его духовное развитие. Следовательно, воспитание относится к сфере семейного права, и отношения по воспитанию могут быть только семейно-правовыми, так как подопечный ребенок становится фактически членом семьи своего опекуна.

Таким образом, положения Федерального закона «Об опеке и попечительстве» порождают противоречия между семейным и гражданским законодательством по существу регулируемых отношений по опеке над несовершеннолетними, хотя ст. 4 Семейного кодекса Российской Федерации, посвященная применению к семейным отношениям гражданского законодательства и сохраняющая свою правовую силу, гласит, что к отношениям, касающимся способов устройства детей, лишившихся родительского попечения, не урегулированным семейным законодательством, применяется гражданское законодательство только постольку, поскольку это не противоречит существу семейных отношений. Вот почему целесообразно разделить Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» на две самостоятельные части: одна из них, касающаяся сугубо гражданско-правовых отношений (восполнение дееспособности гражданина, его представительство и т.п.), по-прежнему будет касаться сферы гражданско-правового регулирования, а другая, имеющая прямое отношение к семейному воспитанию детей в форме опеки над ними, станет составляющей частью Семейного кодекса Российской Федерации.

Договор об осуществлении опеки (попечительства) как основание возникновения правоотношений по воспитанию ребенка в семье

Понятие договора как юридического факта является общепризнанным в российской юридической науке и относится преимущественно к сфере обязательственного права. Однако сегодня договор как институт гражданского права простирается далеко за его пределы. В современной юридической литературе он рассматривается как общеправовая категория, как «акт согласия между двумя или более субъектами, совершенный в определенной форме, устанавливающий в рамках, очерченных законом, взаимные права и обязанности его участников, регулирующий их дальнейшее поведение и обеспечивающий в случае его нарушения возможность применения мер государственно-принудительного воздействия»[10]. Такое широкое понимание договора берет свое начало в трудах дореволюционных ученых-юристов. Так, Ю.С. Гамбаров предлагал определять договор не как исключительно обязательственное отношение, а как всякое согласное изъявление воли двух или нескольких лиц на почве объединяющих их интересов и с целью установления, изменения или прекращения какого-либо юридического отношения[11].

Особенность договора как юридического факта заключается в том, что он занимает в их ряду обособленное, качественно иное положение, представляет собой принципиально другую их разновидность. Являясь основанием возникновения, изменения или прекращения юридических отношений, договор параллельно определяет и содержание этих отношений, является критерием правомерности поведения его участников, моделью, которой должно соответствовать поведение сторон. Таким образом, согласовав свои интересы, выработав общие условия договора, субъекты, участники договора регулируют соответствующие общественные отношения; результат заключения договора, таким образом, имеет регулятивную природу. Однако проблема заключается в том, что современная отечественная правовая наука не признает за юридическими фактами регулятивной функции, возможности быть источниками прав и обязанностей. Как справедливо отмечает Ш.М. Калабеков, «очевидное существование причинной связи между юридическими фактами и порождаемыми ими последствиями требует корректировки современной концепции юридических фактов».

Расширение диспозитивных начал в договорном регулировании гражданских правоотношений и распространение его на область семейных правоотношений является позитивным моментом, позволяющим сделать такую корректировку в отношении договоров, служащих основанием возникновения, изменения или прекращения правоотношений по воспитанию ребенка в семье.

Одним из наглядных примеров такого договора является возмездный договор об осуществлении опеки или попечительства, который впервые был зафиксирован в Федеральном законе от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»[12]. Важно то, что указанный Закон прямо предусматривает возникновение, изменение и прекращение правоотношений по опеке или попечительству на возмездных условиях непосредственно из договора об осуществлении опеки или попечительства. Кроме того, данный договор охватывает собой договор о приемной семье, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, — договор о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) (п. 6 ст. 145 СК РФ, п. 1 ст. 14 ФЗ «Об опеке и попечительстве»), что существенно расширяет границы действия договора как самостоятельного юридического факта, позволяя рассматривать его в качестве одного из оснований возникновения семейных правоотношений в целом.

В связи с этим научный интерес представляет собой вопрос об основаниях возникновения правоотношений по воспитанию ребенка в семье опекуна на основании договора об осуществлении опеки или попечительства. Из текста самого Федерального закона «Об опеке и попечительстве» не совсем ясно, какой юридический факт — акт органа опеки и попечительства или договор об осуществлении опеки или попечительства — является основанием возникновения прав и обязанностей опекуна (попечителя), исполняющего свои обязанности возмездно. Согласно п. 2 ст. 14 указанного Закона опека или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства устанавливаются на основании акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно. Если возмездные опека и попечительство возникают непосредственно из договора, под которым понимается акт согласия между двумя или более субъектами, совершенный в определенной форме, устанавливающий в рамках, очерченных законом, взаимные права и обязанности его участников, то не совсем понятно, зачем в данном случае нужен еще и акт о назначении опекуна или попечителя, какую функцию он выполняет, если все будет прописано в договоре.

Если исходить из общего правила о том, что обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно (п. 1 ст. 16 ФЗ «Об опеке и попечительстве»), то вынесение акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя представляется логичным, так как юридическим фактом, служащим возникновению, изменению или прекращению правоотношений как между опекуном и органом опеки, так и опекуном и подопечным (п. 6 ст. 11 ФЗ «Об опеке и попечительстве»), служит сам акт о назначении опекуна или попечителя.

Другое дело, когда заключается договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях.

Здесь государство как законный представитель ребенка, оставшегося без попечения родителей, посредством получения согласия или письменного заявления опекуна о принятии на себя обязанности ребенка в семью на воспитание, заключает с этим лицом публичный договор. В юридической литературе отмечается, что указанный договор выступает средством реализации воспитательной функции семейного права, что и объясняет его публично-правовые особенности[13]. Указанное согласие или заявление следует рассматривать как первичный юридический факт, влекущий возникновение правоотношений между потенциальным опекуном и органом опеки и попечительства. Производным юридическим фактом должен был стать договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. Однако законодательная конструкция такова, что права и обязанности опекуна возникают не из самого возмездного договора, а из акта о назначении опекуна или попечителя, административного по своей правовой природе. Это подтверждают нормы п. 3 ст. 14 ФЗ «Об опеке и попечительстве», где предусматривается, что права и обязанности опекуна возникают с момента принятия указанного акта, а его право на вознаграждение — с момента заключения договора. Указанный административный акт выступает первичным юридическим фактом как для правоотношений между государством и опекуном, так и правоотношений между опекуном и опекаемым им ребенком. Такое положение тормозит развитие договорных отношений, направленных на передачу детей, утративших родительское попечение, на воспитание в семью.

Заключение возмездного договора об осуществлении опеки или попечительства является правом органа опеки и попечительства и поэтому зависит от его усмотрения. Вместе с тем в научной литературе высказана точка зрения о том, что хотя Закон «Об опеке и попечительстве» и не содержит однозначного ответа о существовании обязанности органов заключать такой договор, однако она предполагается[14]. Представляется, что вменять органам опеки и попечительства обязанность по заключению возмездного договора об опеке и попечительстве вряд ли целесообразно. Но поскольку заключение возмездного договора должно служить не удовлетворению корыстных интересов опекунов (попечителей) или органов опеки или попечительства, а выполнять стимулирующую функцию по принятию детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью, следовало бы предусмотреть ряд обстоятельств, при которых заключение такого договора должно быть обязательным. В частности, обстоятельствами, ограничивающими усмотрение органов опеки и попечительства, могут служить установление опеки над детьми-инвалидами, детьми с недостатками физического, психического и умственного развития, а также другими категориями детей, помещение которых в семью на безвозмездной основе представляет значительную трудность.

Специальные Правила заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного[15] (далее — Правила) регулируют порядок и срок заключения органом опеки и попечительства с опекуном или попечителем указанного договора на возмездных условиях, предусматривая минимальный перечень его условий, что на сегодняшний день явно недостаточно.

Даже беглый анализ норм ФЗ «Об опеке и попечительстве» показывает, что в качестве предмета договора Закон определяет исключительно охрану имущественных прав и интересов подопечного. Обязательным условием договора являются определение состава имущества подопечного, срок пользования таким имуществом, порядок и источники выплаты вознаграждения опекуну или попечителю. Представляется, что договор об осуществлении опеки или попечительства регулирует лишь вопросы управления и охраны имущества ребенка, которого у него, как показывает практика, зачастую просто нет, принимая во внимание его социально неблагополучных родителей. В то же время основной целью установления опеки или попечительства в отношении ребенка является его содержание, воспитание, образование, а также защита его прав и интересов в семье (п. 1 ст. 123 СК РФ, п. 1 ст. 145 СК РФ[16]), о которых лишь упоминается в п. 4 ст. 15 ФЗ «Об опеке и попечительстве». Так, орган опеки или попечительства может: запретить опекуну или попечителю изменять место жительства подопечного, установить обязательные требования к осуществлению прав и исполнению обязанностей опекуна или попечителя, в том числе такие требования, которые определяют конкретные условия воспитания несовершеннолетнего подопечного. Таким образом, надлежащее воспитание ребенка в семье не является существенным условием возмездного договора об осуществлении опеки или попечительства, что в корне противоречит его назначению, выхолащивает его сущность, и наконец, создает коллизию между Семейным кодексом РФ и ФЗ «Об опеке и попечительстве».

Способность и готовность опекунов к осуществлению воспитательных функций по отношению к опекаемым ими детям являются основным, решающим фактором, гарантирующим надлежащее исполнение договора об осуществлении опеки и попечительства. Никакие денежные вознаграждения или иные имущественные выгоды не могут компенсировать отсутствие отношений лично-доверительного характера, складывающихся между опекуном и опекаемым, на что указывает сам законодатель, предусматривая возможность освобождения опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе временно, в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя (п. п. 3, 4 ст. 29 ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Статистические данные лишь подтверждают эти рассуждения. Так, сегодня наблюдается негативная тенденция по увеличению численности приемных родителей, с которыми были досрочно расторгнуты договоры по инициативе органа опеки и попечительства по причине возникновения в приемной семье неблагоприятных условий для содержания, воспитания и образования ребенка (детей). Если в 2011 г. их число составляло 213 чел., то в 2012 — 2013 гг. — 251 и 324 чел. соответственно[17].

Не менее спорным является вопрос о содержании указанного договора. Ряд авторов считают, что нет необходимости включать в текст соглашения об осуществлении опеки или попечительства обычные условия договора, подразумевая под ними круг обязанностей опекуна (попечителя), который очерчен законом, хотя признают, что упоминание о таких условиях зачастую выполняет информативную функцию[18]. Такое утверждение крайне спорно. Субъекты семейного права обычно не могут заключать договоры с отклоняющимся от предписанного законом содержанием[19]. Учитывая общественную значимость договора об осуществлении опеки и попечительства, направленного на формирование личности ребенка, оставшегося без попечения родителей, все условия договора должны быть тщательно прописаны в соответствии с законом и индивидуализированы с учетом сложившейся семейной ситуации каждого отдельного ребенка.

В п. 4 ст. 14 Закона об опеке и попечительстве указывается, что порядок и сроки заключения договора об осуществлении опеки и попечительства определяются Правительством Российской Федерации. Однако, как указывается в юридической литературе, содержание этих договоров, их существенные и иные условия Правительство РФ определять не вправе. В этой связи авторы отрицают и возможность существования типового договора об осуществлении опеки или попечительства, с чем трудно согласиться. Те же Правила заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного распространяют свое действие на договор о приемной семье и договор о патронатной семье (п. 1 Правил). Более того, Минобрнауки РФ разработана типовая форма договора о приемной семье[20], составленная в соответствии с требованиями п. 1 ст. 14 ФЗ «Об опеке и попечительстве» и вышеуказанными Правилами. Договор содержит как нормы, регулирующие правоотношения по воспитанию ребенка в семье опекуна, отсутствие которых является серьезным нарушением прав ребенка, так и нормы об имущественных отношениях, на которых сделан акцент в договоре об осуществлении опеки или попечительства. В договоре о приемной семье определен предмет договора — принятие на воспитание в семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, а формулировка п. 2.4 указанного договора определяет права и обязанности приемных родителей, обладающих правами и обязанностями опекунов (попечителей), ставя на первое место их обязанности по воспитанию приемного ребенка (детей), заботе о его (их) здоровье, нравственном и физическом развитии, создании необходимых условий для получения образования, подготовке его (их) к самостоятельной жизни, и лишь потом — обязанности по сохранности имущества ребенка. На наш взгляд, наличие типовой формы для возмездного договора об осуществлении опеки или попечительства является необходимым, поскольку позволяет на его основе составить, изменить или прекратить индивидуальный договор в соответствии с конкретной семейной ситуацией ребенка. Кроме того, не существует специального требования к работникам органа опеки и попечительства об обязательном наличии юридического образования, а потому не все они являются специалистами в области гражданского и семейного права, которые могут составить договор об осуществлении опеки и попечительства в соответствии с требованиями законодательства[21].

Поэтому не будет никакого противоречия, если договор о приемной семье будет взят за основу в качестве типового договора об осуществлении опеки и попечительства. Кроме того, включение в последний существенных условий, касающихся воспитания ребенка, оставшегося без попечения родителей, не только позволит устранить противоречие между семейным и гражданским законодательством, но и наиболее полно защитить права и интересы всех сторон договора.

Литература

[1] Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1 — 5 / А.В. Барков, А.В. Габов, В.Г. Голубцов и др.; под ред. Л.В. Санниковой. М.: Статут, 2015. 662 с.

[2] Синайский В.И. Русское гражданское право. М., 2002. С. 529.

[3] Арифметика сиротства // Российская газета. 2013. 24 декабря.

[4] Юревич А.В. Нравственное состояние современного российского общества // СоцИс. 2009. N 10. С. 11.

[5] Куропацкая Е.Г. Понятие опеки и попечительства над несовершеннолетними // Судья. 2014. N 7. С. 47 — 50.

[6] Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М., 2004. С. 251; Антокольская М.В. Семейное право. М., 2010. С. 396; Комментарий к Федеральному закону от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2014. С. 31 — 37.

[7] Куропацкая Е.Г. Понятие опеки и попечительства над несовершеннолетними // Судья. 2014. N 7. С. 47 — 50.

[8] Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «Об опеке и попечительстве» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015) // Российская газета. – 2008. — N 94

[9] Ойгензихт В.А. Воля и волеизъявление. Очерки теории, философии и психологии права. Душанбе, 1983. С. 123. Цит. по: Михеева Л.Ю. Указ. соч. С. 136.

[10] Калабеков Ш.М. Договор как универсальная правовая конструкция: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 7.

[11] Гамбаров Ю.С. Курс гражданского права. СПб., 1911. Т. 1. Часть общая. С. 674.

[12] Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «Об опеке и попечительстве» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015) // Российская газета. – 2008. — N 94.

[13] Матвеев П.А. Особенности реализации воспитательной функции семейного права в замещающей семье // Семейное и жилищное право. 2014. N 5. С. 13 — 16; СПС «КонсультантПлюс».

[14] Маркосян А.В. Еще раз о договоре об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного // Вопросы ювенальной юстиции. 2013. N 4. С. 10 — 13; СПС «КонсультантПлюс».

[15] Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» (вместе с Правилами подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах, Правилами осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Правилами заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного, Правилами создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье, Правилами осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами или попечителями прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей, Правилами ведения личных дел несовершеннолетних подопечных) (ред. от 10.02.2014) // СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2572.

[16] Семейный кодекс Российской Федерации  от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Российская газета. – 1996. — N 17.

[17] Официальная статистика/Население/Семья, материнство и детство. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/mother-hood/#.

[18] Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» и Федеральному закону «Об актах гражданского состояния» / О.Г. Алексеева, В.В. Андропов, А.А. Бухарбаева и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2012. 654 с.; СПС «КонсультантПлюс».

[19] Крашенинников Е.А., Байгушева Ю.В. Условия функционирования и границы частной автономии // Вестник ВАС РФ. 2013. N 9. С. 4 — 20; СПС «КонсультантПлюс».

[20] Письмо Минобрнауки РФ от 31 августа 2010 г. N 06-364 «О применении законодательства по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» // Вестник образования. 2010. N 19.

[21] Татаринцева Е.А. Договор об осуществлении опеки (попечительства) как основание возникновения правоотношений по воспитанию ребенка в семье // Семейное и жилищное право. 2015. N 3. С. 21 — 25.

Прикрепленные файлы:

_problemy_pravovogo_regulirovaniya_otnoshenij_v_sfere_opeki_i_popechitelstva.