Статья на тему «Административная проверка как форма контроля в исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов»

Ключевые слова: проверка, контроль, надзор, требование, соразмерность, конституционность

Аннотация:

Автор обосновывает точку зрения, что юридические лица и индивидуальные предприниматели как автономные носители прав и обязанностей не находятся в административном подчинении у федеральных министерств, агентств и служб, исполнительно-распорядительных органов субъектов РФ и муниципальных образований.

Актуальность исследования проблемы институционализации административных проверок в механизме контроля исполнительных органов власти общей и специальной компетенции предопределяется диалектическим противоречием между конституционными основами данных общественных отношений и практикой их реализации в современной России. Целью работы является комплексный анализ теории, законодательства и практики Конституционного Суда РФ по вопросам организации административных проверок. Методологической основой служат общенаучные и специальные юридические способы познания.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели как автономные носители прав и обязанностей не находятся в административном подчинении у федеральных министерств, агентств и служб, исполнительно-распорядительных органов субъектов РФ и муниципальных образований. Субординация в этом случае имеет ограниченный характер и обусловлена административными требованиями, которые закон предъявляет к деятельности хозяйствующих субъектов. Рыночная экономика предполагает значительную степень саморегулирования в организации хозяйственных процессов. Управление малым бизнесом, равно как и крупный корпоративный менеджмент, подразумевает самостоятельное планирование, организацию и контроль без государственного или муниципального администрирования. Последнее требуется лишь в особых случаях, когда рыночная конкуренция не способна обеспечить реализацию публичных интересов вследствие естественного стремления контрагентов лишь к частной выгоде в ущерб общим ценностям.

В соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» одной из основных форм публичного контроля в России является проверка. Точнее, ее следовало бы именовать «административной проверкой» [Лаврентьева 2012: 16]. Конечно, административный контроль не стоит отождествлять исключительно с проверками [Морозова 2012: 35], имеется немало других контрольных форм исполнительно-распорядительной деятельности государства, а так-

же государственно-территориальных и муниципальных образований [Ряхов 1982: 48]. Но в силу своего широкого распространения административные проверки нуждаются в особом внимании исследователей [Савченко 2007: 312].

Проверка как форма контроля имеет временный характер. Как плановые, так и внеплановые проверки проводятся в течение определенного времени, проверкой не является режим постоянного контроля. Проверка в какой-то момент начинается и непременно когда-то заканчивается. В период ее проведения проверяемое лицо «мобилизует» свои

силы, стремясь максимально полно продемонстрировать соответствие своей работы предъявляемым требованиям. После завершения проверочных мероприятий «напряжение» спадает, деятельность возвращается в привычное русло. Это приводит к тому, что законность и правопорядок ставятся в некую зависимость от наличия или отсутствия проверочных мероприятий в плановый или внеплановый периоды. Роль текущего корпоративного или частного управления в связи с этим неизбежно ослабляется.

Для организации проверки необходимы правовое основание (приказ или распоряжение компетентного органа), ограниченный круг уполномоченных лиц (должностные лица, эксперты или представители экспертных организаций), нормирование целей, задач, предмета и процедуры ее проведения [Лапаева, Спирин 2012: 14; Хавин 2010: 86]. Предмет административной проверки -важное ограничение исполнительно-распорядительной компетенции государства, характеризующее основное содержание проверочных мероприятий [Овчарова 2001: 39]. Предмет должен соответствовать демократическим конституционным целям допустимого и санкционированного вмешательства государства в деятельность экономически свободных хозяйствующих субъектов, права и законные интересы которых находятся под особой защитой государства, даже если юридические лица имеют организационно-правовую форму государственных или муниципальных учреждений. Тем более это необходимо, если речь идет о проверке деятельности частных субъектов правоотношений [Малакурбанов 2006: 429].

Юридические лица и индивидуальные предприниматели как автономные носители прав и обязанностей не находятся в административном подчинении у федеральных министерств, агентств и служб, исполнительно-распорядительных органов субъектов РФ и муниципальных образований [Влавац-кая 1987: 153]. Субординация в этом случае имеет ограниченный характер и обусловлена административными требованиями, которые закон предъявляет к деятельности хозяйствующих субъектов. В отсутствие законных административных требований их деятельность является свободной от административного контроля, надзора или проверок в силу

самостоятельности их конституционного и гражданско-правового статуса. Это следует из положений Конституции РФ и многократно подтверждалось практикой российского конституционного правосудия.

Конституционный Суд РФ, в частности, указал в Постановлении от 18 июля 2008 г. № 10-П, что правовое регулирование порядка проведения государственного контроля и надзора должно быть ясным и соразмерным. Например, следует четко определить правовую природу института оплаты исследований, испытаний и экспертиз, проводимых органами государственного контроля или надзора при выявлении правонарушений (в деле заявителя стоимость экспертизы в 12 тыс. руб. многократно превышала размер штрафа в 500 руб.). Проверка предполагает право проверяющей стороны на предоставление ей необходимых документов и сведений (Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П). Инструктивные письма о порядке проведения контрольно-надзорных мероприятий могут быть обжалованы в суде: этому не может препятствовать сугубо формальный критерий наличия или отсутствия признаков нормативного правового акта в оспариваемой инструкции (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. 6-П).

Рассматривая дело о проверке конституционности законодательства о прокуратуре (Постановление от 18 февраля 2000 г. № 3-П), Конституционный Суд РФ подчеркнул, что контрольно-надзорные органы не вправе отказывать гражданам в ознакомлении с материалами, которые непосредственно затрагивают их права и свободы: законом должны быть предусмотрены надлежащие основания и возможность последующей судебной проверки обоснованности отказа. Вместе с тем необходимы гарантии защиты от недопустимого вмешательства третьих лиц в контрольно-надзорные полномочия государственных органов.

Примечательна правовая позиция Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности налогового законодательства по вопросу о возврате государственной пошлины соискателю лицензии на розничную продажу алкогольной продукции в случае отказа в предоставлении лицензии (Постановление от 23 мая 2013 г. 11-П). Суд установил,

что до подачи документов подконтрольное юридическое лицо должно учитывать и оценивать риски признания его деятельности не соответствующей лицензионным требованиям. Необоснованный отказ в предоставлении лицензии может быть обжалован в суде, однако уплаченная пошлина возврату не подлежит.

Рассматривая дело о проверке конституционности законодательства об оружии (Постановление от 16 апреля 2015 г. № 8-П), Конституционный Суд РФ высказал важную правовую позицию о праве проверяемых юридических лиц на исправление выявленного нарушения. При оценке допустимости законодательного регулирования порядка обязательного социального страхования Суд в Постановлении от 19 января 2016 г. № 2-П подчеркнул обязанность контрольно-надзорных органов принимать во внимание смягчающие обстоятельства. Выявление нарушений установленных требований дает основания для применения санкций, но при этом должен предусматриваться разумный переходный период, в течение которого юридическое лицо имело бы возможность завершить прерванную хозяйственную деятельность (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 марта 2016 г. № 9-П). Контрольно-надзорные органы могут совершать ошибки, ответственность за которые нельзя возлагать на подконтрольных лиц (Постановление от 24 марта 2017 г. № 9-П). Поворот к худшему в правоприменительной практике не может осуществляться в условиях неизменности соответствующего законодательства (Постановление от 28 ноября 2017 г. № 34-П).

Административные проверки в современной России проводятся активно. Их становится все больше и больше, требования растут. Данные обстоятельства не могут безусловно одобряться юридической наукой. Установление чрезмерных требований не является целью правового регулирования общественных отношений в демократическом обществе [Дедов 2002: 18]. Как многократно указывал Конституционный Суд РФ, вмешательство государства в деятельность гражданского общества должно быть, как минимум, разумным и сбалансированным.

В Постановлении от 24 июня 2019 г. № 11-П Конституционный Суд РФ подчеркнул, что контрольно-надзорные органы

вправе выдавать юридическим лицам предписания в целях устранения нарушений действующего законодательства. При этом должны соблюдаться материально-правовые и процессуальные условия, в частности принцип ответственности за вину и сроки давности. А в Постановлении от 16 июля 2004 г. № 14-П определено, что закон может допускать регулирование, согласно которому в срок проводимой проверки засчитывается лишь время фактического нахождения проверяющего на проверяемом объекте, т. е. не обязательно календарный срок. Срок может прерываться, приостанавливаться, возобновляться, в том числе на неопределенное время.

Позиция контрольно-надзорного органа не может входить в противоречие с официальной точкой зрения суда, которая была сформулирована во вступившем в законную силу акте по материалам предыдущей проверки нижестоящей административной инстанции. В частности, вышестоящий орган при проведении повторной выездной проверки не вправе принимать решения, которые противоречили бы решению суда. Для этого необходимо обжалование судебного решения в порядке, определенном процессуальным законом (Постановление Конституционного Суда РФ от 17 марта 2019 г. № 5-П).

По утверждению Конституционного Суда РФ, законодатель не вправе устанавливать чрезмерные размеры штрафных санкций за нарушение юридическими лицами порядка предоставления информации контрольно-надзорным органам. Во всяком случае, подлежат учету имущественное и финансовое положение организации. Однако, как следует из особого мнения судьи А. Н. Кокотова, такая позиция может привести к злоупотреблению правом (подконтрольное юридическое лицо полностью игнорирует свои обязанности, не заявляет ходатайств об отсрочке и т. п. до тех пор, пока на него не налагается штраф в размере 300 тыс. руб.).

Данная правовая позиция нашла более развернутое выражение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2014 г. № 4-П по делу о проверке законодательства об административных правонарушениях. Конституционный Суд РФ указал, что применение одних и тех же мер административной ответственности в отношении юридических лиц на равных основаниях не позволяет учитывать различие между организациями крупного бизнеса и бюджетными юридическими лицами, для которых соответствующие штрафные санкции превращаются в непосильное бремя. Единственная законная возможность уменьшения размера штрафа — признание малозначительности правонарушения, однако это не может быть поставлено в зависимость от организационно-правовой формы юридического лица, так как приводит к созданию «атмосферы безнаказанности». При этом общая тенденция к усилению требований и мер административной ответственности, по мнению Суда, не противоречит Конституции РФ.

Неосновательное расширение перечня объектов государственного контроля, на наш взгляд, базируется на ложном тезисе о тождестве предметов государственного (муниципального) и корпоративного управления. В действительности эти сферы администрирования должны быть четко разграничены законом [Керимов 1967: 74]. Поясним данную мысль на следующем примере. Государство, конечно, должно контролировать деятельность вузов. Но вправе ли оно вмешиваться в компетенцию ректората и ученых советов образовательных организаций? Предположим, что в университете пропагандируются насилие, терроризм или экстремизм. Лекции и практические занятия ведут недостаточно квалифицированные преподаватели, причем наличие или отсутствие у них ученых степеней и званий не учитывается. Занятия проводятся в полуподвальных помещениях, без соблюдения требований личной безопасности и т. п. При подобных обстоятельствах необходимо административное вмешательство государства в автономию вуза (несмотря на конституционно гарантированную свободу преподавания и научного творчества).

Однако если в ходе административных проверок контролю подвергается вся вузовская деятельность в ее многообразии и системном единстве, то наблюдается подмена компетенции руководства университета полномочиями проверяющих лиц. Это, на наш взгляд, недопустимо в демократическом обществе с конституционной формой организации публичной власти. То же можно сказать о любых других проверяемых административными органами юридических

лицах. Как верно подчеркнул Конституционный Суд РФ, одно лишь удобство для правоприменителя и юридико-техническая простота не являются основанием правового регулирования общественных отношений в конституционном государстве. Правовое регулирование должно быть справедливым и учитывать конкурирующие конституционно-правовые ценности (Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2014 г. № 13-П).

Рыночная экономика предполагает значительную степень саморегулирования в организации хозяйственных процессов [Максимович 2007: 7]. Управление малым бизнесом, равно как и крупный корпоративный менеджмент, подразумевает самостоятельное планирование, организацию и контроль без государственного или муниципального администрирования. Последнее требуется лишь в особых случаях, когда рыночная конкуренция не способна обеспечить реализацию публичных интересов вследствие

Неосновательное расширение перечня объектов государственного контроля базируется на ложном тезисе о тождестве предметов государственного (муниципального) и корпоративного управления естественного стремления контрагентов лишь к частной выгоде в ущерб общим ценностям. Публичный интерес обусловливает ограниченное публичное администрирование, при этом полнота и автономия корпоративного менеджмента и самостоятельность индивидуальных предпринимателей, как правило, под сомнение не ставятся. Административное вмешательство в их деятельность возможно только в случаях, прямо предусмотренных законом.

Административные проверки в современной России весьма популярны, но нельзя сказать, что они приветствуются проверяемыми юридическими лицами. Сплошные административные проверки формируют негативный политический имидж государства. Государственное чиновничество зачастую воспринимается как бескомпромиссный контролер-ревизор, склонный к придирчивости, заорганизованности и бюрократическому формализму. При подобных обстоятельствах юридической науке довольно сложно защищать институт административных проверок как социально полезный. Однако в действительности он в демократическом обществе необходим. На наш взгляд, общество ошибочно выбрало объект для критики: вместо негативной оценки излишнего расширения административных требований необоснованно критикуется административно-процессуальный механизм их обеспечения.

Государство действительно слишком много требует от предприятий, учреждений и организаций в административно-правовом смысле. Эта склонность досталась нам в наследство от партийно-бюрократического советского прошлого, которое не знало частной собственности и свободы предпринимательской деятельности. Предпринимательство считалось правонарушением и довольно строго каралось. В связи с этим министерства позиционировали себя как начальство в отношении всех подведомственных им организаций.

В сущности, усиление административных требований есть своего рода компенсация теряемой министерствами власти над организациями (в гражданско-правовом смысле). Гражданский кодекс РФ через институты полномочий учредителя и органов управления юридическими лицами лишил министерства власти над предприятиями, учреждениями и организациями. Противодействуя этому, административное законодательство стремилось усилить управленческое влияние министерств на организации, объявив их субъектами не только гражданских, но и административных правоотношений. Министерства не «властвуют» над организациями, но вправе предъявлять к ним требования, а затем контролировать, как эти требования выполняются. В целом данная юридическая модель в демократическом обществе приемлема, но при одном важном условии: административные требования должны быть минимальными, ограниченными законом и не подменяющими собой управленческую свободу корпораций и частного бизнеса.

Органы исполнительной власти общей и специальной компетенции стремятся к эскалации своей власти над частными организациями по вполне естественным причи-

нам. Ужесточение требований и учащение проверок поддерживают уверенность общества в необходимости существования развернутого аппарата государственных служащих, щедро финансируемого из публичного бюджета за счет средств налогоплательщиков. Административные проверки не приводят к росту ВВП страны, но зато создают видимость поддержки законности и правопорядка, в чем действительно (в подлинной законности и в надлежащем правопорядке) нуждается общество. Видимость должна быть трансформирована в подлинность, но это пока лишь цель, к которой обществу необходимо стремиться. Она должна быть осознана, сформулирована и положена в основу государственной политики в долгосрочной перспективе.

Важную роль в этом процессе может сыграть, с одной стороны, президентская власть (включая функционирование институтов Уполномоченного по защите прав предпринимателей, определение основных векторов внутренней политики, направление ежегодных посланий Федеральному Собранию), с другой — российский парламентаризм (комплексная ревизия законодательства в целях оптимизации оснований вмешательства исполнительной власти в частный бизнес — конституционная функция Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ). Кроме того, необходимо активное участие СМИ и всего гражданского общества в «контроле над контролем», т. е. в избавлении государственно-правовой системы от чрезмерных административных требований, непомерно расширяющих административную власть государства над бизнесом вплоть до полной подмены корпоративного и частного менеджмента публичным администрированием.

Вместе с тем это не означает, что государство должно полностью отказаться от предъявления к бизнесу административных требований и проведения административных проверок его деятельности. Эти институты объективно нужны демократическому обществу, но при условии, что они ограничены законом по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Список литературы

1. Влавацкая Н.Ф. Административное подчинение как форма взаимоотношений органов советского государственного управления // Конституционное законодательство и вопросы совершенствования государственного управления / под ред. В. Ф. Волович, А. И. Ким. Томск: Изд-во Том. ун-та, 1987. С. 153-166.
2. Дедов Д.И. Соразмерность ограничения свободы предпринимательства. М.: Юристъ, 2002. 187 с.
3. Керимов Д.А. О предмете и содержании науки управления // Правоведение. 1967. № 5. С. 74-85.
4. Лаврентьева О.О. Административная проверка как способ противодействия коррупции в системе государственной службы // Полицейская деятельность. 2012. № 3. С. 16-19.
5. Лапаева М., Спирин С. Определение объекта и предмета внеплановой проверки, оснований ее проведения // Законность. 2012. № 7. С. 14-17.
6. Максимович О. Н. Саморегулирование в сфере предпринимательской деятельности как проявление гражданско-правового метода регулирования общественных отношений: авто-реф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2007. 21 с.
7. Малакурбанов А.А. «Партийное право» в условиях демократии. О проблеме допустимости «вмешательства» государства (права) в партийные дела // Современное российское общество: проблемы безопасности, преступности, терроризма: в 2 т. / под ред. Э. М. Андреева, В. Н. Кузнецова, А. Л. Маршака и др. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2006. Т. 1. С. 429-439.
8. Морозова Н.А. Использование в производстве по делам об административных правонарушениях доказательств, полученных в результате проведения проверок на основании норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Административное право и процесс. 2012. № 12. С. 35-39.
9. Овчарова Е.В. Понятие, структура и содержание административно-правового статуса юридического лица // Гражданин и право. 2001. № 1. С. 39-Ряхов С. Контроль и проверка исполнения управленческих решений // Хозяйство и право. 1982. № 7. С. 48-51.
10. Савченко Л.А. К вопросу определения понятий «налоговый контроль» и «проверка» // Современные проблемы теории налогового права. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 2007. С. 312-315.
11. Хавин А.Л. Административно-правовой статус юридического лица // Право и государство: теория и практика. 2010. № 4. С. 86-90.
12. Павел Александрович Астафичев — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел России. 198206, Российская Федерация, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: [email protected].
13. Khavin A. L. Administrativno-pravovoi status yuridicheskogo litsa [Administrative-Law Status of Legal Entity], Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika, 2010, no. 4, pp. 86-90.
14. Lapaeva M., Spirin S. Opredeleniye ob»ekta i predmeta vneplanovoi proverki, osnovanii ee provedeniya [Definition of the Object and Subject of Unscheduled Inspection, its Grounds], Za-konnost’, 2012, no. 7, pp. 14-17.
15. Lavrentieva O. O. Administrativnaya proverka kak sposob protivodeistviya korruptsii v sisteme gosudarstvennoi sluzhby [Administrative Inspection as a Method of Combating Corruption in the Public Service], Politseiskaya deyatel’nost’, 2012, no. 3, pp. 16-19.
16. Morozova N. A. Ispol’zovaniye v proizvodstve po delam ob administrativnykh pravonaru-sheniyakh dokazatel’stv, poluchennykh v rezul’tate provedeniya proverok na osnovanii norm Federal’nogo zakona «O zashchite prav yuridicheskikh lits i individualnykh predprinimatelei pri osushchestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i munitsipal’nogo kontrolya» [The Use of Evidence Obtained as a Result of Inspections on the Basis of the Federal Law «On Protection of Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs in the Implementation of State Control (Supervision) and Municipal Control» in the Proceedings on Administrative Violations], Administrativnoe pravo i protsess, 2012, no. 12, pp. 35-39.
17. Pavel Astafichev — doctor of juridical sciences, professor of Department of constitutional and international law, Saint-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 198206, Russian Federation, Saint-Petersburg, Letchika Pilyutova str., 1. E-mail: [email protected].