СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1.1. Нормативно-правовые аспекты взаимодействия органов государственной и муниципальной власти
12. Конституционные основы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ И ПРОЦЕДУРЫ ВЗАИМОДЕСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
2.1. Полномочия и процедуры взаимодействия органов государственной и муниципальной власти г. Москвы
2.2. Построение экономической модели взаимодействия формирования эффективных форм взаимодействия на примере г. Москвы (и Московской области)
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФОРМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
3.1. Обзор проблемных аспектов организации эффективного взаимодействия органов государственной и муниципальной власти
3.2. Комплекс мероприятий по совершенствованию (предложению новых форм) взаимодействия органов государственной и муниципальной власти
Заключение
Список литературы
ВВЕДЕНИЕ
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления — важнейшее условие развития муниципальных образований, общества и государства.
С принятием нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отмечается централизация нормативного регулирования ряда вопросов местного самоуправления.
Таким образом, разграничение полномочий по многим вопросам организации местного самоуправления позволит либо сместить региональное законодательное регулирование нормами федеральных законов, либо придать этому регулированию второстепенный характер, что имеет место в тех случаях, когда региональный законодатель в основном воспроизводит нормы федерального законодательства.
Сложность и масштабность задач, стоящих перед местным самоуправлением, проблемы реализации Федерального закона № 131, необходимость совершенствования муниципальной нормативно-правовой базы — все это требует дальнейшего развития взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Российской Федерации, институты гражданского общества.
Актуальность изучения взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления всегда очень высока, поскольку местное самоуправление, хотя и является самостоятельным звеном в системе государственной власти, никоим образом не исключается из государственной власти в целом.
Целью исследования является рассмотрение взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Для достижения цели в работе ставятся следующие задачи:
— рассмотреть понятие и сущность взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления;
— изучить конституционно-правовой механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов; — проанализировать принципы взаимодействия государственных и муниципальных органов;
-рассмотреть организацию взаимодействия органов местного самоуправления в Московской области.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. В процессе исследования использовались как общенаучные (методы анализа и синтеза), так и частнонаучные (формально-правовой, исторический, метод системного анализа) методы.
Теоретической основой исследования являются работы ученых в области общей теории права, муниципального права, гражданского права, административного права, конституционного права, относящиеся к данной теме, а также многочисленные нормативные правовые акты, труды советских и современных российских авторы.
Структура выпускной квалификационной работы состоит из содержания, введения, трех глав и списка источников.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1.1. Нормативно-правовые аспекты взаимодействия органов государственной и муниципальной власти
Органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют общие направления социально-экономической деятельности, что диктует необходимость их взаимодействия при осуществлении ими своих полномочий.
Ведь только согласованные действия неподчиненных друг другу государственных органов позволяют избежать дублирования в процессе реализации своих полномочий в общих сферах социально-экономической деятельности, повысить ее эффективность и достичь желаемых целей.
Взаимодействие во втором смысле применимо для характеристики деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой по организации предоставления государственных услуг и в иных сферах общего ведения, путем объединения имущественных, финансовых и человеческих ресурсов.
Комбинируя эти и другие ресурсы, органы государственной власти оказывают друг другу реальную поддержку для достижения общих целей. Такое взаимодействие следует рассматривать как нормативно упорядоченную систему согласованных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, как вид их конструктивного взаимодействия[1].
Изучив научные труды ряда ведущих российских ученых и нормативные документы, удалось детализировать системный смысл и сущность исследования организации местного самоуправления, являющейся основой формирования эффективного самоуправления страны. субъекты Российской Федерации.
Изучение самой сути понятий выявило некоторую неоднозначность их определения.
Ряд авторов утверждают, что местная власть — это власть, осуществляемая государственными органами и органами местного самоуправления, действующими в административно-территориальных единицах государства, отмечая, что это сочетание местного управления и местного самоуправления.
Согласно определению «местное самоуправление» выделяются два взгляда.
Первый — это деятельность местных исполнительных органов по решению вопросов общегосударственного и местного значения в рамках административно-территориальных единиц.
Второй — сложный механизм, объединяющий деятельность органов местного самоуправления и местных исполнительных органов на определенной территории и являющийся неотъемлемой частью механизма государственного управления.
Исходя из мировой практики, местное самоуправление выделяется именно на основе автономии в соответствии с центральным органом власти в принятии решений и использовании ресурсов для их реализации.
Концептуальные отличия местного самоуправления заключаются в трактовке аспектов определения сущности, организационной структуры органов местного самоуправления, объема прав и обязанностей местного самоуправления, характера и особенностей отношений с местным самоуправлением штат; структурно-функциональная структура органов местного самоуправления[2].
Местное самоуправление в политико-правовом смысле рассматривается как особая форма демократии, сформированная исторической традицией и способ решения местных проблем гражданами при их непосредственном участии.
В административно-государственном смысле местное самоуправление — это делегирование части государственных полномочий субъектам, основанное на идее децентрализации государственной власти.
Принимая во внимание основные концептуальные положения по развитию и организации местного самоуправления, оно должно отвечать двум социальным потребностям: реализация права граждан на участие в управлении местными делами; создание эффективной системы местного представительного управления, способной удовлетворить жизненно важные местные потребности населения и развитие государства и гражданина.
Развитие местного самоуправления — основа формирования эффективного самоуправления субъектов Российской Федерации, призванная обеспечить баланс общественных, партийных, социальных, региональных и общественных интересов субъектов Российской Федерации и государства. в целом. Это возможно при наличии механизма открытости и демократических выборов и передачи власти в отношении местного развития и финансовых ресурсов от центра к субъектам Российской Федерации.
Органы государственной власти и местного самоуправления взаимодействуют между собой, подразумевается, что как партнеры они как минимум равны по отношению к основному объекту управления, и осуществляют свою деятельность для достижения общей цели и повышения права граждан РФ[3].
Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти предполагает не только отношения подчиненности, но и взаимодействие государства и субъектов местного самоуправления посредством обеспечения целенаправленного и эффективного функционирования муниципальных образований.
Взаимодействие делится на два типа общения: прямое — исходящее от государства и обратное — исходящее от органов местного самоуправления.
При прямом общении основным способом общения является управление и поддержка. В обратной связи выдвигаются сотрудничество и инициатива. В системе взаимодействия государства и местного самоуправления важно оптимальное сочетание прямого и обратного.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления можно охарактеризовать как партнерство, воплощающееся в целях достижения общей цели — повышения уровня и качества жизни граждан, каждого субъекта местного самоуправления и государства в целом.
Вопросы местного значения неотделимы от государственного интересов, они не остаются и не должны оставаться без влияния государства. Различного рода проблемы взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти возникали практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так и во всем мире. Законодательное закрепление взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, позволяет разрешить эти проблемы, эффективно управлять всеми сферами жизни общества, посредством четко отлаженных механизмов взаимодействия[4]. Большинство экономических и социальных проблем связано именно с недостатками механизма взаимодействия.
На государственном уровне применительно к местному самоуправлению решаются задачи по обеспечению гарантий осуществления местного самоуправления и выработке единой государственной политики в области организации и регулирования местного самоуправления. На государственном уровне законом устанавливаются общие принципы организации местного самоуправления, принимаются программы государственной поддержки местного самоуправления.
Органы государственной власти играют важную роль в становлении и развитии местного самоуправления. Эффективность их взаимодействия во многом определяет эффективность реализации государственной политики — решения экономических, политических и социальных проблем на уровне муниципального образования, субъекта и государства в целом.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления способствует реализации государственных задач через решение местных вопросов: укрепление основ демократии, создание условий для обеспечения жизненно важных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных образований.
Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной власти.
Децентрализация власти — это способ сохранения целостности государства, обеспечение эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития различных религиозных, духовных, культурных, экономических связей между всеми субъектами государства и слоями населения. Взаимодействие местного самоуправления с государственной властью прослеживается с самого начала зарождения государства. На всех исторических этапах они поддерживали и улучшали друг друга.
Проблема взаимодействия местного самоуправления и государственной власти существовала и продолжает существовать практически на всех этапах развития местного самоуправления в России[5].
Несогласованность действий федеральных и местных органов исполнительной власти и местного самоуправления по обеспечению прав граждан Российской Федерации8 не решает эффективно проблемы асимметрии уровней, депрессивного состояния отдельных территорий, фактически исключает органы местного самоуправления от определения приоритетных направлений регионального развития.
Непоследовательность также мешает органам местного самоуправления более полно выявлять и использовать социально-культурный потенциал каждого субъекта Российской Федерации. В конце концов, реформирование местного самоуправления только путем объединения советов может снизить уровень демократии в местном самоуправлении.
Правовая основа взаимодействия субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления по обеспечению прав граждан Российской Федерации отличается социальным характером, а основой для согласования целей совместной деятельности жителей должны быть их общие интересы
Местное самоуправление как институт государственной власти является основой представительной системы, выражает представительную демократию, не всегда выступает как форма воплощения и реализации народного суверенитета, полностью и пропорционально отражает социальную структуру общества.
Местное самоуправление — один из системообразующих элементов обеспечения развития субъектов Российской Федерации. Для страны важно выявить потенциальные возможности и негативные тенденции для развития местного самоуправления[6].
Мировая глобализация затрагивает сферу социально-культурных прав граждан Российской Федерации, а отсутствие достаточных оснований для развития и взаимодействия субъектов Российской Федерации, взаимоотношений между региональной и федеральной властью, отсутствие региональной политики приводит к значительная диспропорция в развитии и обострении региональных проблем в государстве.
Государство совершенствует основы региональной политики и должно максимально учитывать местные особенности социально-экономического развития. В стране должна быть создана новая парадигма регионального саморазвития, которая осуществляется на основе интересов регионов и возложения ответственности за местное развитие на местные органы власти с предоставлением им максимальной автономии.
Обеспечение эффективного управления регионом со стороны органов местного самоуправления означает создание условий для динамичного, сбалансированного социально-экономического развития с целью повышения уровня жизни населения и обеспечение гарантированных государством социальных стандартов для каждого его гражданина в условиях углубляющейся рыночной трансформации процессы[7].
В региональном аспекте эта деятельность характеризуется конкретными целями, задачами, механизмами, в конечном итоге определяет ее стратегию и тактику, предусматривает учет широкого спектра этнических, политических, социально-экономических факторов каждого отдельного региона, что позволяет влиять на региональные тенденции развития.
Таким образом, задача государственной власти на внутренней арене — достижение политического, экономического и гуманитарного единства страны на основе согласования разнонаправленных интересов всех регионов.
С научно-правовой точки зрения содержание понятия взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления можно раскрыть через анализ юридического механизма взаимодействия, под которым мы будем понимать систему организационно-правовых средств, с помощью которых осуществляются и регулируются взаимоотношения между исполнительными органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления в целях их упорядочивания и достижения эффективного результата.
Рассмотрим элементы, формирующие структуру юридического механизма взаимодействия.
Во-первых, это правовая основа взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления, которая представляет собой совокупность общепризнанных принципов и норм международного права, норм международных договоров Российской Федерации, нормативно-правового регулирования акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, определяющие правовой статус органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и регулирующие порядок взаимодействия между ними. Общие принципы взаимодействия государственной и муниципальной власти были закреплены в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.
Среди федеральных законов в этом контексте, прежде всего, Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах. Принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации ».
На уровне субъектов Российской Федерации вопросы взаимодействия органов государственной власти регулируются уставами (конституциями) субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. и другие правовые акты. Общий анализ нормативной базы показывает, что взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления на данный момент не получило необходимой комплексной регламентации[8].
Второй элемент правового механизма — отношения, возникающие между исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессе взаимодействия. Описывая эти отношения, отметим, что это своего рода социальные отношения.
По сути, они носят организационно-правовой характер — в том смысле, что направлены на оптимизацию совместной деятельности субъектов власти для решения поставленных перед ними задач. Также отметим, что отношения между органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и муниципальными властями могут действовать как в форме правоотношений, так и основываться на иных социальных нормах.
Следующий элемент — система правовых гарантий взаимодействия, под которой мы понимаем установленный законодателем совокупность условий и средств, обеспечивающих эффективную реализацию прав и обязанностей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления правительства для осуществления взаимодействия и надлежащей защиты их выполнения.
По содержанию правовые гарантии можно разделить на материальные гарантии, среди которых особое место занимают гарантии организационной, имущественной и финансовой независимости органов местного самоуправления, и процессуальные гарантии[9].
Примером материальной гарантии взаимодействия является запрет на участие государственных органов в формировании органов местного самоуправления (за исключением случаев, предусмотренных законом). К процессуальным гарантиям относятся гарантии, обеспечивающие порядок, порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Для гармонизации взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления важную роль играют принципы взаимодействия, содержание которых предопределено объективными условиями.
Считаем необходимым назвать следующие принципы:
1) целенаправленность взаимодействия;
2) организация направления взаимодействия;
3) единство социально-экономических целей исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления;
4) соблюдение баланса интересов исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления;
5) с учетом компетенции исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления;
6) соразмерности административного контроля над деятельностью органов местного самоуправления;
7) децентрализации власти;
8) гласности;
9) законности[10].
Отметим, что не все эти принципы закреплены на уровне правовых актов, некоторые находят пока только доктринальное обоснование.
Взаимодействие исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления может осуществляться в различных формах:
— взаимная информация; согласование решений;
— проведение совместных собраний, советов;
— участие в совместных мероприятиях;
— методическая помощь;
— заключение договоров;
— контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий и др.
Формы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления можно классифицировать по разным основаниям[11].
По способу организации взаимодействия — на структурированное и неструктурированное; по степени активности участников взаимодействия — по формам взаимодействия, в которых органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации выступают как активная сторона, в котором обе стороны проявляют активность, и по формам, в которых действуют органы местного самоуправления — активный участник; в зависимости от продолжительности упражнения — постоянные и временные.
1.2. Конституционные основы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Таким образом, Конституция «спроецировала» демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.
Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами – уровнем публичной власти в России.
Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.
Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова «не входят» применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению[12].
Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ[13], не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным.
Из него вытекают:
— необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти;
— необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.
Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему.
Как показало исследование ИНСОР, изложенный выше подход адекватен представлениям самого муниципального сообщества о сути местного самоуправления.
По мнению представителей муниципальных районов и поселений, опрошенных в ходе реализации настоящего проекта, местное самоуправление должно быть частью общегосударственной системы публичной власти, но обладающей самостоятельностью и правом автономного решения локальных вопросов (обеспечение жизнедеятельности населения). Эксперты нередко определяют его как буфер между властью и населением, подразумевая под «властью» региональные и федеральные государственные органы[14].
Что же касается собственно выбора модели местного самоуправления, то здесь Конституция России устанавливает только самые общие рамки. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных «государственно-муниципальных» органов и предметов ведения, что не характерно для многих зарубежных стран.
Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.
Конституционные основы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах включают:
1) единство форм непосредственного осуществления людьми государственной власти;
2) единство видов обеспечения государственной власти как в Российской Федерации, так и в ее субъектах;
3) различные системы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
4) единство политических гарантий осуществления государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах;
5) различные виды экономических и социальных основ государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
6) различные механизмы реализации принципов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
7) различные формы проявления демократизма при осуществлении государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с единым положением органов государственной власти и управления Российской Федерации и ее субъектов (статьи 80; ; 102, 103, 110, 118, 130 Конституции РФ[15].
Принципы самоуправления в Российской Федерации проявляются в объеме полномочий субъектов, порядке разработки, принятия и реализации решений, степени согласованности волевых действий и обеспечения интересов различных субъектов, неприятии. отношений между ними. центр и субъекты федерации по подчинению.
Несмотря на масштабность и динамизм вносимых изменений, в сфере взаимоотношений исполнительных и распорядительных органов местного самоуправления и государственной власти остается ряд проблем, которые негативно сказываются на балансе между разными уровнями публичной власти.
Так, по состоянию на 1 февраля 2017 года в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» внесены изменения более 130 федеральных законов.
Итак, одной из проблем можно считать увеличение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в формировании исполнительных и распорядительных органов местного самоуправления, что связано с усилением влияния этого уровня государственная власть в сфере местного самоуправления.
Реформа институциональной основы местного самоуправления, ознаменованная пакетом изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2014 год проходит в соответствии с национальной стратегией усиления политического контроля над региональными властями и повышения их ответственности за качество социально-экономической политики, как перед федеральным центром, так и перед гражданами.
При этом субъектам Федерации предоставляется возможность своим законодательством устанавливать порядок формирования органов государственной власти в муниципальном образовании и определять объем их полномочий.
То есть, по сути, для установления правового статуса главы муниципального образования и главы администрации, при этом спектр институциональных решений определяется спецификой региона, мотивацией политической власти в субъекте Федерация и, конечно, допустимая изменчивость, установленная федеральным законодательством.18 С 2015 года были внесены существенные изменения в порядок формирования.
В частности, порядок возможного избрания главы муниципального образования был дополнен новым вариантом — избранием представительного органа муниципального образования из числа кандидатов, представленных комиссией по результатам конкурса.
Пункт 1 части 2 статьи Закона изложен в следующей редакции: «2. Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.
Избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из числа своих членов, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются собранием граждан, глава муниципального образования избирается собранием граждан и осуществляет полномочия главы местной администрации. »
Таким образом, субъекты Российской Федерации своим законодательством могут участвовать в формировании механизма полномочий исполнительных и распорядительных органов местного самоуправления[16].
Как отмечают исследователи, «после закрепления данного метода в федеральном законодательстве субъекты Российской Федерации начали активно закреплять его в законодательных актах с целью наделения высшего должностного лица муниципального образования.
Более того, некоторые регионы считают его безальтернативным для определенных типов муниципальных образований (в первую очередь городских и муниципальных районов), не предоставляя им других возможностей для наделения полномочиями высокопоставленного чиновника[17].
Типовые муниципальные правовые акты — это правовой инструмент, используемый для формирования единого правового пространства на территории субъекта Российской Федерации, оказания правовой помощи муниципальным образованиям и распространения наиболее положительно зарекомендовавших себя муниципальных практик.
При этом принятие типового муниципального акта может носить квазирекомендационный характер, выступать в качестве скрытой формы воздействия государственных органов на нормотворческую практику муниципальных органов.
Подводя итог вышесказанному, можно сказать, что сегодня местное самоуправление фактически превратилось в «нижний» уровень управления, а государство постепенно расширяет свое «присутствие» на муниципальном уровне и арсенал рычагов влияния на формирование и деятельность органов местного самоуправления, в том числе исполнительных и распорядительных.
Однако само по себе это ни хорошо, ни плохо. Поскольку единой правильной модели организации публичной власти не существует, каждое государство обладает суверенитетом и, следовательно, имеет право самостоятельно решать, какую модель создавать, опираясь, в том числе, на исторический опыт, если она доказала свою эффективность[18].
Представляется, что местное самоуправление — это не самоцель, а средство решения социально и национально значимых задач на том уровне, на котором они могут быть решены наиболее эффективно. Если определенные задачи не могут быть эффективно решены на уровне местного самоуправления, то они должны решаться на более высоком уровне правительства.
Потому что, в конечном итоге, задача любого государственного органа (а муниципальное управление является его нижним уровнем и в этом плане связано с государством по целям и задачам) — обеспечить благополучие людей и процветание общества как все.
Причем формой внешней организации общества, обеспечивающей его выживание, устойчивость к угрозам и развитию, остается, прежде всего, государственная[19].
Исходя из вышеизложенного, представляется, что модель встраивания местного уровня публичной власти в систему государственной власти не является чисто негативным явлением, но этот процесс должен сопровождаться грамотным юридическим оформлением.
Учитывая, что такое «встраивание», по-видимому, исходит из объективных потребностей практики и невозможности в конкретных сложных российских условиях (из-за протяженности территории, ее неравномерности заселения, факторов экономического и демографического характера).
Отсюда в ситуации должна быть такая настройка правовой системы государства, которая не будет служить прокрустовым ложе, в которое уже не укладываются реально развивающиеся общественные отношения.
При этом не исключен возврат к более централизованной модели, построенной на более тесных правовых взаимосвязях, для которых слишком узкими окажутся термины «самостоятельны» и «независимы друг от друга»[20].
Таким образом, главный вопрос не в том, из какой именно эпохи нашей истории мы берем образцы, а в том, насколько эффективно тот или иной заимствованный правовой механизм, правовая структура вписывается в реалии реальной действительности.