Оглавление
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые аспекты управления учреждениями в сфере культуры на муниципальном уровне
1.1. Теоретические аспекты культурной политики в муниципальном образовании
1.2. Правовые аспекты в области культуры
1.3. Организация управления развитием учреждения в сфере культуры в муниципальном образовании
Глава 2. Анализ эффективности управления развитием организации в сфере культуры (на примере Муниципального бюджетного учреждения Дом культуры «Буревестник» Ленинского муниципального района Московской области)
2.1. Организационно-правовая характеристика деятельности МБУ «ДК «Буревестник»
2.2. Структура управления МБУ «ДК «Буревестник»
Глава 3. Предложения по повышения эффективности управления развитием МБУ «ДК «Буревестник»
3.1. Предложения по повышения эффективности управления развитием организации в сфере культуры путём совершенствования взаимодействия учреждений культуры с населением
3.3. Эффективность внедрения мероприятий по повышению эффективности системы управления развитием МБУ «ДК «Буревестник»
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Сложившаяся на данный момент в России система государственных бюджетных учреждений обладает большим количеством недостатков, которые ведут к недостаточной эффективности деятельности. К основным проблемам можно отнести неэффективную систему управления, катастрофический уровень изношенности основных фондов и постоянные убытки при производстве услуг.
Главная проблема — это давно устаревшая, но продолжающая действовать система управления структурами бюджетных учреждений. Как и раньше, все планирование идет сверху, и под эти планы выделяется бюджетное финансирование. Причиной плачевного состояния большей части бюджетных учреждений на данный момент является неэффективное управление.
Все это свидетельствует о необходимости реализации системы мероприятий, направленных на обеспечение эффективного функционирования государственных бюджетных учреждений.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью решения ряда организационных, экономических, правовых и технических проблем управления бюджетными учреждениями в условиях его реформирования, принимая во внимание реальное состояние экономики мегаполиса и платежеспособность потребителей услуг. Одно из направлений преодоления кризиса в этой сфере – это совершенствование управления бюджетным учреждением в зависимости от его структуры.
Управление сферой культуры является важным направлением муниципальной социальной политики, во многом определяющим комфортность проживания населения на муниципальной территории.
Цель исследования: разработка предложений по созданию условий для повышения эффективности управления бюджетным учреждением.
Объект исследования: управление развитием организации в сфере культуры (на примере Муниципального бюджетного учреждения культуры Дом культуры «Буревестник» Ленинского муниципального района Московской области).
Предмет исследования: факторы повышения эффективности управления развитием (на примере Муниципального бюджетного учреждения культуры Дом культуры «Буревестник» Ленинского муниципального района Московской области).
Задачи:
1. Изучить теоретические и правовые аспекты реализации культурной политики государства в муниципальном образовании.
2. Провести анализ управления культурно-просветительским учреждениям культуры на примере МБУ «ДК «Буревестник».
3. Определить направления повышения эффективности управления культурно-просветительским учреждениям культуры на примере МБУ «ДК «Буревестник».
Теоретической, методологической и информационной основой исследования являются положения и выводы, сформулированные в трудах отечественных учёных и зарубежных учёных. В процессе исследования использовались также законодательные и нормативные акты Российской Федерации: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, методические разработки и инструкции разных государственных служб и ведомств, материалы периодической печати и научные публикации. Кроме того, в работе широко использованы материалы научных конференций, нормативно-правовые акты законодательных органов и органов местного самоуправления.
В отечественной литературе, в частности в работах А.С.Балакшина, Е.В.Галаевой, И.И.Горловой, Н.В.Кротовой, Е.Я.Морозовой, Э.Д.Тихоновой, и др., накоплен значительный опыт исследования организационно-экономических проблем сферы культуры и смежных с ней отраслевых систем.
Известен целый ряд исследований, в которых анализируется специфика хозяйствования и управления в сфере культуры в региональном и муниципальном аспекте. Это работы таких авторов, как С.Н. Горушкина, Д.В. Загоскин, Е.Л. Игнатьева, О.К. Луховская, К.Н. Ширко и др.
В широком контексте проблематика культурной политики нашла освещение в работах Л.Н.Галенской, О.И.Генисаретского, С.Н.Горушкиной, В.С.Жидкова, Г.А.Зайцевой, Т.В.Козловой, Н.А.Михеевой, В.Е.Новаторова, Л.Перепелкина, Е.К.Пилиляна, Т.Размустовой, К.Б.Соколова, Г.Л.Тульчинского, Н.Н.Ярошенко, и многих других ученых.
Исследование базируется на использовании общенаучных методов, в том числе логического, сравнительного, системного подходов, а также методов анализа документов, социологического опроса, непосредственной количественной оценки с использованием методики экспертного опроса.
Новизна исследования заключается в том, что впервые были изучены проблемы эффективности реализации муниципальной политики в сфере культуры в рамках Ленинского муниципального района Московской области с помощью социологических исследований.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что научно-методические положения, выводы и рекомендации по вопросам реализации муниципальной культурной политики учреждениями культуры могут быть учтены руководителями органов местного самоуправления, руководителями муниципальных учреждений культуры при решении приоритетных целей и задач, направленных на повышение эффективности реализации муниципальной культурной политики через деятельность учреждений культуры.
Структура работы подчинена целям и задачам исследования. Дипломный работа состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. В первой главе исследования изучены теоретические и правовые аспекты управления учреждениями в сфере культуры, а именно: сущность и содержание культурной политики в муниципальном образовании, законодательное и правовое регулирование в области культуры, организация управления деятельностью учреждений культуры в муниципальном образовании. Вторая глава исследования посвящена анализу эффективности управления развитием организации в сфере культуры на примере МБУ «ДК «Буревестник». Дана характеристика эффективности управления МБУ «ДК «Буревестник», проведён анализ эффективности реализации культурной политики в Ленинском муниципальном районе Московской области, а также выявлены и изучены проблемы взаимодействия культуры с населением. Третья глава работы посвящена направлениям повышения эффективности управления развитием организации в сфере культуры на примере МБУ «ДК «Буревестник». Разработаны предложения по совершенствованию взаимодействия учреждений культуры с населением, определены направления совершенствования информационного обеспечения деятельности учреждений культуры, определена социальная эффективность предложенных мероприятий.
Глава 1. Теоретические и правовые аспекты управления учреждениями в сфере культуры на муниципальном уровне
1.1. Теоретические аспекты культурной политики в муниципальном образовании
Формирование и осуществление осмысленной культурной политики является одной из важных задач государства, во многом определяющим его место в цивилизованном мире. Государство должно, с одной стороны, формировать культурную жизнь общества в целом, с другой стороны, согласовывать культурные потребности и интересы различных слоев общества, территориальных, национальных и других общностей.
Культура – это исторически сложившийся уровень развития общества, выраженный в типах и формах реализации творческих сил и способностей человека, а также создаваемых людьми культурных ценностях. Отрасль культуры призвана сохранять исторические, национальные памятники культуры, пополнять копилку культурных достижений в области литературы, искусства, художественного творчества, музыки, живописи, скульптуры, зодчества, приобщать людей к творениям культуры, воспитывать культурного человека, проводить исследования в области культуры.
К отрасли культуры относятся разнообразные организации и виды деятельности: культурно–просветительская деятельность, библиотечное дело, музейное дело, кино–, видеопроизводство, изобразительные искусства, содержание и реставрация памятников истории и культуры, краеведение, радио и телевидение, историко–архивная деятельность, декоративно–прикладное искусство, цирковая деятельность, театрально–концертная деятельность.
Конструирование национальной концепции культурной политики прежде всего зависит от принятой в данном обществе политической идеологии как системе идей, находящихся в основе и поддерживающих экономическую рациональность выбора той или иной концепции, и культурных ценностей, в основе которых лежат предположения о природе культурных процессов, их влиянии на развитие общества, роли творцов и их месте в культурной политике, в приоритетности решения проблем культурной политики для государства, во взаимообязательствах объектов, творящих культуру своих стран, со своими государствами и институтами, и как обществом в целом.
Культурная политика представляет собой отрефлексированный и ответственный выбор целей и приоритетов, создание механизмов их осуществления и целенаправленное выделение ресурсов. В общих чертах первой целью культурной политики является сохранение и передача будущим поколениям культурного наследия, поддержка художественного творчества и распространение всех форм культуры среди максимально широкой аудитории.
Одно из первых определений понятия «культурная политика» было дано на круглом столе ЮНЕСКО, в Монако, в 1967 году. В докладе «Политика в сфере культуры – предварительные соображения» под политикой в сфере культуры понимался «комплекс операциональных принципов, административных и финансовых видов деятельности и процедур, которые обеспечивают основу действий государства в области культуры». В этом контексте реализация политики в сфере культуры представляет собой «всю сумму сознательных и обдуманных действий (или отсутствие действий) в обществе, направленных на достижение определенных культурных целей, посредством оптимального использования всех физических и духовных ресурсов, которыми располагает общество в данное время».
Исходное условие разработки политики в сфере культуры – это достижение согласия между официальными, творческими, общественными силами в отношении приоритетности целей культурного развития.
В литературе при исследовании культурной политики, и прежде всего ее сущности, используются различные подходы, позволяющие раскрыть ее многогранность.
Подавляющая часть многообразных культурных процессов протекает в обществе стихийно, подчиняясь лишь глубинным законам социальной самоорганизации людей в их коллективной жизнедеятельности. Вместе с тем, отдельные составляющие этого комплексного процесса поддаются разумному и целенаправленному регулированию, стимулированию одних тенденций и свертыванию других и т. п., осуществляемых с позиций видения и понимания стратегических путей, по которым движется данная цивилизация. Комплекс этих мер по искусственному регулированию тенденций развития духовно–ценностных аспектов общественного бытия и может быть назван «культурной политикой».
Под культурной политикой также подразумевается деятельность, связанная с формированием и согласованием социальных механизмов и условий культурной активности как населения в целом, так и всех его групп, ориентированных на развитие творческих, культурных и досуговых потребностей.
Культурную политику правомерно рассматривают и как часть государственной социальной политики, которая направлена на воспроизводство механизмов преемственности разных видов деятельности, а за счет этого – на улучшение качества жизни людей, освоение ими современной искусственной среды и в результате – на улучшение адаптированности членов общества в сложных и динамичных современных условиях.
Исследования, проведенные И.И.Горловой, показали, что культурная политика зависит от двух важнейших условий: соответствия развития культуры ее природе, основным закономерностям и решению задач, стоящих перед ней. Второе обстоятельство предполагает взаимосвязь концепции развития и управления в культуре с концепцией становления нового общества, его политической, экономической и духовной сферами.
Свое собственное определение культурной политике даёт В. С. Жидков. «Культурная политика – это специфический вид деятельности по регулированию культурной жизни, сводящийся к воздействию на личность с целью формирования ее «картины мира», то есть той координатной сетки, через которую человек воспринимает и оценивает окружающую действительность. Таким образом, целью культурной политики является не что иное, как стремление сохранить или изменить картину мира людей таким образом, чтобы это соответствовало интересам субъекта культурной политики».
С одной стороны, культурная политика – это специфический вид деятельности по регулированию культурной жизни, сводящийся к воздействию на личность с целью формирования ее «картины мира», то есть той координатной сетки, через которую человек воспринимает и оценивает окружающую действительность. С другой стороны, культурная политика – это вполне определенное (осознанное или нет) воздействие субъекта культурной жизни на культуру (то есть на ее определенную сферу) с целью сохранения или изменения национальной картины мира или картины мира некой субкультуры. Очевидно, что все приведенные определения Жидкова В.С. ограничены функциональным подходом и не учитывает его содержательное наполнение.
Конкретизируя данное понятие, Флиер А. Я. в своей статье «О новой культурной политике России» определяет культурную политику как совокупность научно обоснованных взглядов и мероприятий по всесторонней социокультурной модернизации общества и структурным реформам по всей системе культуропроизводящих институтов; как систему новых принципов сочетания государственной и общественной составляющих в социальной и культурной жизни; как комплекс мер по заблаговременному налаживанию научного и образовательного обеспечения этих принципов, по целенаправленной подготовке кадров для квалифицированного регулирования социокультурных процессов завтрашнего дня, а главное — как осмысленную корректировку общего содержания отечественной культуры.
Управление же текущими культуротворческими процессами представляет собой комплекс оперативных действий по решению животрепещущих проблем, существующих культуропроизводящих институтов, призванных обеспечить расширенное воспроизводство актуальных культурных форм в пределах финансовых средств, кадров, инструментария и технологий, имеющихся на сегодняшний день. При этом Флиер А. Я. указывает на то, что «государственная культурная политика должна в основном моделировать механизмы естественно протекающего цивилизационного процесса, действовать в рамках его социально–синергетических законов и лишь стимулировать ускоренное развитие общества в том направлении, в котором оно и само по себе объективно движется. Опыт истории показывает, что попытки искусственно переменить это естественное направление развития, навязать обществу умозрительные модели его эволюции ничем хорошим для общества не кончалось».
Известная сербская исследовательница, профессор Белградского университета Милена Драгечевич–Шешич дает следующее определение: «Термин «политика» означает сознательную деятельность, направленную на достижение востребованных обществом целей. Каждая сторона общественной жизни имеет свою цель, поэтому мы говорим о целях в области экономики, здравоохранения образования. Когда речь идет об осуществлении востребованных обществом целей в области культуры, появляется понятие культурной политики. Зная, что нет человеческого общества без культуры, можно было бы прийти к выводу, что нет и общества без культурной политики. Этот вывод, однако, не соответствует действительности, так как само по себе существование культуры не означает, что направление ее развития определено рядом целей и задач, которые необходимо осуществить с помощью соответствующих мер, механизмов и действий, а именно в этом и заключается понятие «культурная политика».
Итак, культурная политика является сознательным регулированием в области культуры при принятии необходимых решений по всем вопросам, относящимся к культурному развитию общества в целом».
В определении, предложенном известными французскими исследователями в области культурной политики Августином Жерар и Женевьевой Гентил, особо подчеркивается определение «культурной политики» с точки зрения не только поставленных целей, но и состояния институтов и ресурсов: «Политика представляет собой систему взаимосвязанных целей, практических задач и средств, выбранных экспертом и направленных на определенную группу в обществе.
Культурная политика может осуществляться в рамках объединения, партии, образовательного движения, организации, предприятия, города, правительства. Но независимо от субъекта политики, она предполагает существование долгосрочных целей, средне–срочных и измеряемых задач и средств (человеческих ресурсов, финансов и законодательной базы), объединённых в чрезвычайно сложную систему».
Особо подчёркивая сложность культурной политики как объекта управления, ее комплексность и не сводимость к составляющим её элементам, французские исследователи дают корректную постановку стратегических задач культурного развития, но оставляют за скобками проблемы тактического и оперативного управления учреждениями культуры со стороны государственных институтов.
В Федеральном законе «Основы законодательства РФ о культуре» от 9 октября 1992 года уточняется, что государственная культурная политика – это совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры.
Особого внимания заслуживает и проблема региональной культурной политики. В каждом конкретном регионе государственная культурная политика трансформируется в региональную, так как внутри единой национальной культуры могут существовать субкультуры. Примером такого явления служит русская культура, которая развивается на территории огромной страны и просто обречена на многовариантность. Различие природно–климатических, хозяйственных условий, специфики исторических и этнокультурных ситуаций создают множество оттенков одной культуры. Следовательно, рассмотрение государственного влияния не может быть успешным без учета специфики отдельного региона. Знание и понимание региональных особенностей развития культуры является первоосновой для создания перспективной региональной культурной политики, которая учитывала бы культурные интересы различных субъектов этой политики как основы для взаимопонимания. При этом необходимо, чтобы государство и регионы выступали не как оппоненты, а как партнёры, имеющие общую цель – создание условий для положительной направленности культурных процессов, направленности на развитие творческой жизнедеятельности человека.
Поддержка культуры является одним из приоритетных направлений государственной политики на всех уровнях власти. Стратегическими целями культурной политики государства являются:
– сохранение культурного потенциала и культурного наследия страны, системы творческого и художественного образования, обеспечение преемственности развития российской культуры, наряду с поддержкой многообразия культурной жизни, культурных инноваций, содействие развитию отечественной кинематографии;
– обеспечение единства культурного пространства, равных возможностей для жителей различных территорий страны и представителей разных социальных групп для получения доступа к культурным ценностям, создание условий для диалога культур в многонациональном государстве;
– формирование ориентации личности и социальных групп на ценности, обеспечивающие успешную модернизацию российского общества.
К функциям культурной политики можно отнести защитную (сохранение культуры); конструктивную (создание культурных ценностей; их распространения и пропаганды); оценки и установления иерархии культурных ценностей, явлений и фактов; общественного контроля всего процесса развития культуры.
В отношении принципов реализации культурной политики обращается внимание на стимулирование ускоренного развития общества в том естественном направлении, в котором оно само по себе объективно движется.
Отсюда первый и наиважнейший принцип культурной политики: не вступать в противоречие с историей, чутко улавливать основные тенденции и направление объективных процессов развития общества, ориентируясь на уже известные, вести неустанный поиск еще не изведанных законов социокультурной эволюции и искусственными мерами лишь помогать обществу в устойчивом движении в необходимом направлении.
Второй существенный принцип – правильное определение объекта этой политики. Неоднородность российского общества (национальная, социальная, конфессиональная и т. п.) требует гибкого сочетания универсализма культурной политики с локальными методами, оптимизированными для той или иной части нашего многообразного общества.
Третий принцип – определение субъекта культурной политики. Было бы большой ошибкой ограничивать понимание субъекта лишь одним государством и органами его управления. Субъект, осуществляющий (реализующий) культурную политику, это в первую очередь само же общество, лишь корректируемое государственными инстанциями. Будучи одновременно и объектом, и субъектом культурной политики, общество действует как самоорганизующаяся и саморазвивающаяся социокультурная система, непрерывно адаптируясь к изменяющимся условиям бытия.
Четвёртый принцип предполагает постепенное содержательное воздействие культурной политики на общественное сознание, нравы, ценностные приоритеты и ориентиры социальной престижности. Поэтому основной инструментарий культурной политики — не столько культуротворческие институты, создающие актуальные образцы культурных форм, сколько наука, образование, просветительство, воспитание, публицистика и т. п., формирующие ценностно–нормативную иерархию социокультурных запросов общества в целом.
Пятый принцип – постоянный учет гетерогенного характера российской культуры. В вопросе о российском культурном своеобразии (неизбежно ключевом вопросе в современных условиях) необходим особый акцент на вненациональных чертах содержания любой культуры, на проблеме национального или религиозного своеобразия как уникальном синтезе черт и форм различного происхождения, на межкультурном взаимодействии как основном условии органичного развития культуры всякого народа, на общих целях и интересах народов полиэтнической российской цивилизации.
С этим связан шестой принцип культурной политики: глубокое изучение национальной традиции, ценностных ориентации и признаков идентичности нашего общества, всего комплекса явлений, объединяемых в категорию национально–культурное наследие, исследование тенденций эволюции их восприятия и интерпретации современниками и выбор форм культурной модернизации, не входящих в непримиримое противоречие с национальной цивилизационной спецификой.
Сущность культурной политики предопределяется природой культуры (не политики, не экономики), а именно многозначностью, многоуровневостью смыслов, содержания культуры. И это обстоятельство делает ее составной частью всех направлений деятельности государства (экономической, внешнеполитической, социальной и т.п.). Именно природа культуры обусловливает требование единства норм и принципов функционирования любого субъекта в этой области, прежде всего, государства.
Итак, исходя из сказанного, культурная политика имеет довольно сложную структуру, выполняет функции, которые заключены в рамки определенных общественных отношений. Относительная самостоятельность культурной политики и ее неразрывная связь с различными сферами общественной жизни позволяет заключить, что ее изменение, обновление приведет к преобразованию всей системы общественных отношений.
Культурная политика – это динамичный процесс, отражающий неразрывную цепь культурного развития и общесоциального развития, пронизанный обратными связями.
Таким образом, управленческое воздействие на культуру со стороны государства может пониматься как включение внешнего воздействия в процесс самоорганизации системы – но не для подчинения развития этой системы, а для повышения ее внутренней активности, раскрытия заложенного в логике ее собственного развития творческого потенциала. Только в этом случае можно будет говорить об эффективном управлении, которое проявляется в способности противодействовать негативным процессам разрушения культуры, защищать единое культурное пространство.
1.2. Правовые аспекты в области культуры
Законодательство о культуре заняло прочное место в современной системе Российского Законодательства. Его можно рассматривать как упорядоченную и находящуюся во взаимосвязи совокупность федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих отношения в области культуры. Предмет этого законодательства составляет культурная деятельность в том смысле, как она понимается в Основах законодательства Российской Федерации о культуре 1992 г. В соответствии со ст. 3 данного Закона культурной является деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.
Деятельность Российского государства в области культуры основывается на положениях Конституции РФ . Она определяет компетенцию органов государственной власти в области культуры. Это выражается в выделении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в данной области (ст. 71 и ст. 72), что представляется необходимым в реалиях федеративного государства. Конституция РФ 1993 г. указывает также место Правительства РФ (ст. 114) – обеспечение проведения единой политики в области культуры.
Конституция РФ закрепляет культурные права и свободы человека – это свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44). Положениями ст. 30 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принуждён к вступлению в какое–либо объединение или пребыванию в нем. Конституция РФ основана на приоритете прав и свобод человека и гражданина. На государство возлагается обязанность по обеспечению, гарантированию и охране прав и свобод человека и гражданина. Вследствие этого законодательство о культуре как отрасль российского законодательства должно быть направлено на обеспечение культурных прав человека, закрепленных в Конституции РФ.
Развитие национального законодательства о культуре определяется также обязательствами Российской Федерации, принятыми ею в рамках ЮНЕСКО, Совета Европы и других международных организаций. Международным правом затрагиваются вопросы сохранения различных категорий культурных ценностей, авторского права, ввоза и вывоза культурных ценностей и сотрудничества государств в предотвращении соответствующих нарушений, обеспечения культурного сотрудничества между странами. ЮНЕСКО принимались также документы, определяющие правовой статус субъектов культурной деятельности. Участие России во многих международных договорах в области культуры обусловлено ее положением правопреемника СССР. Кроме того, проводится работа по присоединению к тем соглашениям, которые были проигнорированы в советский период (в основном это относится к конвенциям в области авторского права). Во многих случаях это предполагает внесение определённых изменений в отечественное законодательство.
До 1991 г. в России действовал только один закон в сфере культуры – Закон РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», принятый в 1978 г.
В структуре современного российского законодательства о культуре необходимо отметить повышение роли закона о правовом регулировании культурной деятельности. Только в период с 1991 г. по 2016 г. было принято девять законодательных актов, непосредственно посвящённых вопросам создания, сохранения, распространения и освоения культурных ценностей.
Центральное место занимали Основы законодательства о культуре. В соответствии с Законом Российской Федерации от 09.10.1992 N 3612–1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (ред. от 29.07.2017г) в систему законодательства о культуре входят:
– данные Основы;
– законы Российской Федерации;
– законы субъектов Российской Федерации о культуре;
– нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере культуры.
Все принятые нормативные правовые акты на федеральном, региональном и муниципальном уровне должны быть основаны на положениях Конституции Российской Федерации.
Основы законодательства о культуре продолжают играть роль активного центра отрасли законодательства, хотя в современной российской правовой системе их приоритет перед иными законодательными актами не предусмотрен. Основы законодательства о культуре можно рассматривать в качестве своеобразной общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвящённых отдельным направлениям культурной деятельности.
В 2008 г. распоряжением Правительства Российской Федерации утверждён План мероприятий по реализации Концепции развития образования в области культуры и искусства в Российской Федерации на 2008 – 2015 гг., согласно которому планировалось в том числе внесение изменений в Основы законодательства о культуре, которые были внесены.
Кроме Основ законодательства о культуре, культурная деятельность как специфический объект правового регулирования получила закрепление и в иных законодательных актах федерального уровня, посвященных непосредственно деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.
К таким законам можно отнести следующие акты:
1) Гражданский кодекс Российской Федерации, которым регулируется оборот объектов культурного наследия, культурных ценностей, порядок создания, реорганизации, ликвидации организаций, осуществляющих культурную деятельность, а также объединений в области культуры;
2) Федеральный закон от 26.05.1996 N 54–ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2021);
3) Федеральный закон от 25.06.2002 N 73–ФЗ (в ред. от 20.10.2022) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно–национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко–культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры;
4) Закон Российской Федерации от 15.04.1993 N 4804–1 (в ред. от 08.12.2020) «О вывозе и ввозе культурных ценностей», который имеет целью сохранение культурного наследия народов Российской Федерации; направлен на защиту культурных ценностей от незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на них наряду с законодательством Российской Федерации о Государственной границе и таможенным законодательством Российской Федерации; призван способствовать развитию международного культурного сотрудничества, взаимному ознакомлению народов Российской Федерации и других государств с культурными ценностями друг друга;
5) Федеральный закон от 15.04.1998 N 64–ФЗ «О культурных ценностях, перемещённых в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», регулирующий отношения, связанные с культурными ценностями, перемещёнными в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящимися на территории Российской Федерации;
6) Федеральный закон от 22.08.1996 N 126–ФЗ (в ред. от 28.11.2018) «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации». Закон определяет основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии и устанавливает порядок государственной поддержки кинематографии;
7) Федеральный закон от 29.12.1994 N 78–ФЗ (в ред. от 11.06.2021) «О библиотечном деле», который является правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации. Он устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность. Этот Закон регулирует общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права;
8) Федеральный закон от 29.12.1994 N 77–ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», Федеральный закон от 03.06.2016 N 278–ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов»». Закон определяет политику государства в области формирования обязательного экземпляра документов как ресурсной базы комплектования полного национального библиотечно–информационного фонда документов Российской Федерации и развития системы государственной библиографии, предусматривает обеспечение сохранности обязательного экземпляра документов, его общественное использование, устанавливает виды обязательного экземпляра документов, категории их производителей и получателей, сроки и порядок доставки обязательного экземпляра документов, ответственность за их нарушение;
9) Федеральный закон от 6 января 1999 г. N 7–ФЗ «О народных художественных промыслах», регулирует отношения в области народных художественных промыслов на территории Российской Федерации, поскольку народные художественные промыслы представляют собой неотъемлемое достояние и одну из форм народного творчества народов Российской Федерации, сохранение, возрождение и развитие которых являются важной государственной задачей;
10) Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125–ФЗ (в ред. от 08.12.2020) «Об архивном деле в Российской Федерации». Закон регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета, использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от формы собственности на них, а также в сфере управления архивами в интересах граждан, общества и государства.
При анализе законодательства в области культуры особенно следует остановиться на Федеральном законе от 1 июня 2005 г. N 53–ФЗ (в ред. от 30.04.2021) «О государственном языке Российской Федерации», который определяет права граждан в области использования государственного языка Российской Федерации, а также обязанности должностных лиц на территории Российской Федерации в отношении государственного языка. Данный Закон позволяет решить главную задачу – консолидировать усилия органов власти в реализации приоритетов государственной языковой политики. Государственный язык Российской Федерации является языком, способствующим взаимопониманию, укреплению межнациональных связей народов Российской Федерации в едином многонациональном государстве. Защита и поддержка русского языка как государственного языка Российской Федерации способствуют приумножению и взаимообогащению духовной культуры народов Российской Федерации.
Кроме законов, регулирующих отношения в сфере культуры, стоит отметить законодательные акты, в которых вопросы культуры затрагиваются косвенно.
К ним в первую очередь можно отнести Градостроительный кодекс РФ, который регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно–строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, принятый в 2004 г. , в который были внесены положения, обеспечивающие особые условия градостроительного регулирования территорий объектов культурного наследия и сохраняющие требования по обязательному учету градостроительных регламентов, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия при разработке генеральных планов поселений и иной градостроительной документации.
Земельный кодекс Российской Федерации, согласно которому земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включённых в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко–культурного назначения, правовой режим которых регулируется Земельным кодексом Российской Федерации.
Налоговый кодекс Российской Федерации, которым определены размеры государственных пошлин, в частности за право вывоза (временного вывоза) культурных ценностей, особенности уплаты пошлин, установлены льготы для отдельных категорий физических лиц и организаций.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально–экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, и регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Ежегодно принимается федеральный закон о федеральном бюджете Российской Федерации. В проекте бюджета 2023, 2024 и 2025 гг. запланировано выделение федеральных средств на культуру в большем объёме, чем в предыдущие годы, что позволит значительно улучшить ситуацию с финансированием в сфере культуры.
Государственная поддержка культуры и искусства в основном регулируется подзаконными актами, а не федеральными законами.
В первую очередь данную область регламентирует Указ Президента РФ от 7 июня 2013 г. № 548 “О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 12 ноября 1993 г. № 1904 «О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации» и Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 1010 «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации» . Также можно указать следующие подзаконные акты:
– Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1010 «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации» В редакции указов Президента Российской Федерации от 25.09.99 г. N 1280; от 08.02.2001 г. N 136; от 07.06.2013 г. N 548 ;
– Распоряжение Правительства РФ от 16 мая 2008 г. N 264-РП «О присуждении грантов Президента Российской Федерации для поддержания творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства»;
– Постановление Правительства РФ от 15 марта 1999 г. N 329 (в ред. от 14.07.2020) «О государственной поддержке театрального искусства в РФ» (вместе с «Положением о театре в Российской Федерации», «Положением о принципах финансирования; государственных и муниципальных театров в Российской Федерации») и многие другие акты.
Все вышеуказанные нормативные акты имеют своей целью сохранение и развитие культурного потенциала Российской Федерации, обеспечение государственной поддержки деятелей культуры и искусства России.
Указом Президента России от 01.07.1996 N 1010 «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации» было учреждено 100 грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства. Большинство положений Указа было реализовано.
Федеральные целевые программы, согласно Конституции РФ, являются предметом ведения федеральных органов власти. Первая такая программа в области культуры была утверждена Правительством на 1993 – 1995 гг., а затем пролонгирована на 1996 г. Программа была направлена на сохранение культурного наследия народов России и сложившейся ранее системы институтов культурной жизни России. В основу формирования проекта программы на 1997 – 1999 гг. были заложены другие приоритеты. Главные акценты переносились с задач сохранения культурного потенциала на его развитие. В целом программа была ориентирована на достижение долгосрочных целей государства в области культуры, важнейшими из которых были признаны: формирование идеологических, нравственных основ демократического правового государства на основе уважения свободы творчества и инакомыслия, гражданственности и патриотизма; создание условий для развития и воспроизводства творческого потенциала общества; сохранение культурных традиций народов РФ, формирование неискаженного исторического сознания, сохранение единого культурного пространства России.
Федеральная целевая программа «Культура России (2006 – 2010 год)» несколько отличалась от предыдущих программ. Была увеличена доля федерального бюджета в финансировании значимых проектов. В нее включены комплексные целевые проекты, связанные с развитием крупных исторических центров. Это позволило предотвратить утрату целого ряда памятников. Обозначены вопросы правового, научного и информационного обеспечения отрасли в целом. В качестве основной цели в Программе провозглашалось «создание таких социально–культурных условий, которые позволят обеспечить последовательное и относительно быстрое осуществление модернизации всего общества». Важно, что развитие культуры и развитие общества определялись как взаимозависимые. Один из подразделов Программы затрагивает проблемы профессионального образования, выявления и поддержки молодых дарований.
В 2014 — 2016 г. проведена большая работа по организации и проведению конкурсов на присуждение грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства, премий Правительства РФ в области культуры и печатных СМИ – ежегодно выдано 100 грантов. Также премии Правительства России имени Фёдора Волкова за вклад в развитие театрального искусства.
В настоящее время действует Государственная программа «Развитие культуры».
Кроме федеральных разрабатывались и региональные программы развития культуры. Несомненным их плюсом является то, что они имеют возможность учитывать местную специфику, особенности национально–этнического и религиозного характера. Наиболее важные и значимые мероприятия региональных программ финансируются федеральным бюджетом.
В развитие положений Федеральной программы сохранения и развития культуры в регионах принято значительное количество территориальных программ развития различных сфер культурной деятельности, а также концепций развития той или иной области культуры. В их числе программы сохранения и развития культуры и искусства; укрепления материально–технической базы учреждений культуры; развития информационной сети образовательно–культурной сферы и информационного обеспечения; развития кинематографии.
Государственная поддержка современного искусства регулируется подзаконными актами. В части поддержки театральной деятельности можно назвать Постановление Правительства от 25 марта 1999 г. N 329 «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства от 23 декабря 2002 г. N 919).
Постановление обязывает Министерство культуры Российской Федерации с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и Союза театральных деятелей Российской Федерации осуществлять меры государственной поддержки следующих приоритетных направлений в области театрального искусства:
– сохранение лучших традиций российского репертуарного театра, реализация инновационных проектов организации театрального дела;
– осуществление систематической гастрольной деятельности, способствующей сохранению единого культурного пространства страны и стран СНГ;
– обеспечение стабильного финансово–экономического положения театров, создание условий для необходимого кадрового обновления творческих коллективов театров, создание системы социальной защиты их работников.
В то время как Постановлением Правительства Российской Федерации «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» предусмотрен значительный блок льгот для театров, реализация их на практике невозможна, поскольку льготы должны предусматриваться законодательными, а не подзаконными актами.
Нельзя не отметить, что в настоящее время существует множество пробелов в законодательстве, которые отрицательно сказываются на отрасли. Так, в сфере культуры действует огромное число актов, регулирующих большинство направлений культурной деятельности. А вот по вопросам концертной деятельности нет специализированного нормативного акта, несмотря на то что эта сфера крайне специфична и в процессе деятельности концертных организаций возникает множество проблем, в частности связанных с механизмом государственной поддержки концертных организаций.
В современных условиях ряд острых проблем в сфере культуры может быть решён посредством реализации федеральных целевых программ. Свою эффективность уже доказали такие программы, как «Культура России (2012 – 2018 годы) » и действующая Государственная программа «Развитие культуры».
1.3. Организация управления развитием учреждения в сфере культуры в муниципальном образовании
Управление сферой культуры является важным направлением муниципальной социальной политики, во многом определяющим комфортность проживания населения на муниципальной территории.
Муниципальная культурная политика – совокупность принципов и норм, которыми руководствуются местные органы в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама их деятельность в области культуры.
Современная практика управления культурным процессом предусматривает конструкцию по уровням власти:
– на уровне законодательной власти – через соответствующие комиссии законодательных собраний субъектов РФ;
– на уровне исполнительной власти субъектов РФ – через управления, комитеты, департаменты культуры;
– на уровне исполнительной власти в муниципальных органах – через районные отделы и управления культуры.
Поскольку управление муниципальной сетью учреждений культуры является компетенцией районных отделов и управлений – рассмотрим наиболее характерную их организационно–управленческую модель.
Отдел, управление культуры – наиболее распространенная форма органа управления в структуре муниципального образования, выполняющая функции исполнительного органа власти в сфере культуры.
Для реализации своих функций отделы культуры наделены правом юридического лица и являются главными распорядителями кредитов в объеме утвержденной для подведомственной им сети сметы.
Как правило, положения об отделах культуры, где определены компетенция и полномочия, а также структура подведомственной сети, утверждаются постановлением (распоряжением) администрации муниципального округа.
На сегодня существуют пять моделей управления объектами муниципальной собственности:
Первая модель – отделы культуры, обладающие доверенностью от районных УМИ (Управлений муниципальным имуществом) на оперативное управление объектами культуры, финансирующие коммунальные расходы, использующие средства от аренды объектов в качестве дополнительного дохода бюджета культуры.
Вторая модель – отделы культуры, не обладающие правами управления недвижимостью, т. к. эти права напрямую делегированы учреждениям от УМИ, являющимся совместно с отделами культуры учредителями организаций культуры. Финансирование коммунальных расходов в этом случае идёт через отделы культуры, средства от арендной платы в полном объёме возвращаются в УМИ.
Третья модель – отделы культуры, наделённые правами оперативного управления объектами недвижимости организаций культуры, не обладающих статусом юридического лица и одновременно совместно с КУМИ являющиеся учредителями организаций культуры со статусом юридического лица. Финансирование коммунальных расходов при этом осуществляется через отделы культуры, средства от арендной платы в полном объёме возвращаются в УМИ.
Четвертая модель – отделы культуры, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы объектов культуры, находящихся в собственности как районных УМИ, так и муниципалитетов.
Пятая модель – отделы культуры, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы учреждений культуры, расположенных в арендованных помещениях других собственников, в т. ч. бывших профсоюзных зданиях .
Таким образом, собственниками объектов культуры на муниципальном уровне являются муниципалитеты, которые, как правило, делегируют полномочия учредителя районным отделам культуры. Часто учредителями организаций культуры выступают одновременно районные отделы культуры и УМИ, причём УМИ наделяет учреждение правом оперативного управления либо делегирует это право районным отделам культуры.
Одним из основных и наиболее распространённых источников содержания муниципальной сети является повсеместная практика аккумулирования средств районного бюджета культуры и собственных доходов сетевых единиц.
Для муниципальных учреждений культуры характерна высокая концентрация ресурсов на уровне района. Они управляются через районные структуры и обеспечивают организационное, информационное и творческое содержание культурной деятельности на территории муниципального образования.
Широкий круг полномочий местных органов самоуправления в области культуры предусматривает ряд ответственных действий, а именно:
– осуществление государственной политики в области культуры на своей территории;
– участие в формировании местных бюджетов и фондов развития культуры;
– осуществление разработки и применение местных нормативов финансирования культуры;
– регулирование в пределах своей компетенции вопросов собственности в области культуры;
– создание, ликвидацию и реорганизацию муниципальных учреждений культуры, а также их регистрацию.
Таким образом, на муниципальном уровне местным органам власти в сфере культуры предписан комплекс действий по управлению ресурсами культуры в целях обеспечения государственной культурной политики.
Главные цели отделов культуры будут заключаться в подготовке и реализации:
– предложений по объёмам дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, а также других фондов – на обеспечение услуг культуры в муниципальных образованиях, где уровень бюджетного обеспечения недостаточен;
– видов бюджетных услуг, например, на государственные услуги по сохранению нематериального культурного наследия.
В связи с этим к основным задачам отделов культуры можно отнести следующие.
Отдел культуры принимает участие в бюджетном процессе что зафиксировано в гл. 18 Бюджетного кодекса РФ , а именно в качестве органа местного самоуправления отдел (управление) культуры:
– принимает участие в составлении проекта бюджета, представлении его на утверждение в законодательный орган местного самоуправления;
– осуществляет ведомственный контроль за его исполнением;
– представляет отчёт об исполнении бюджета.
Отдел культуры принимает участие в составлении перспективного финансового плана по своему направлению деятельности и его последующей корректировке с учётом показателей среднесрочного прогноза социально–экономического развития муниципального образования.
Отдел культуры может быть уполномочен органом местного самоуправления в качестве распорядителя бюджетных средств в соответствии с требованием Бюджетного кодекса РФ.
Отдел культуры принимает участие в разработке и исполнении муниципальных целевых и комплексных программ в части социокультурного развития муниципального образования.
Отдел культуры управляет муниципальным имуществом, предназначенным для обеспечения населения услугами организаций культуры, переданным в оперативное управление, либо в безвозмездное пользование в установленном порядке.
Отдел культуры принимает участие в формировании, размещении и контроле за исполнением муниципального заказа на выполнение работ и оказание услуг, связанных с культурной деятельностью.
Как субъект культурной политики, обладающий соответственной компетенцией, отдел культуры может быть наделён отдельными государственными полномочиями субъекта РФ с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов (через принятые законы субъекта РФ) и использовать аккумулированные средства фондов в интересах культурного развития муниципальных образований.
В этих целях могут заключаться договоры (соглашения):
– о разграничении полномочий между органами власти разного уровня;
– совместном пользовании имуществом учреждений культуры;
– передаче части полномочий органу власти в области культуры другого уровня.
Поскольку на уровне муниципального района прописаны полномочия по обеспечению функций межпоселенческого характера и в целях их реализации муниципальный район наделён рядом отдельных государственных полномочий (для чего сформированы соответствующие фонды), возможно предположить, что в структуре исполнительно–распорядительных органов местной администрации муниципального района должен находиться отдел культуры, структура которого будет учитывать подсистемы управления. К таковым относятся следующие службы:
– информационно–аналитические – дающие управленческой системе динамическую картину всего происходящего в границах подведомственной ей сферы (для относительно небольших систем типа ОК эти службы могут выполнять функции мониторинга текущих процессов, анализа хода реализации принимаемых решений, аналитической службы и прогноза);
– концептуально–программные – разрабатывающие концепции, программы, стратегии, сценарии предстоящих действий на основе результатов работы информационно–аналитических подсистем;
– службы взаимодействия с общественностью – обеспечивающие участие общественных объединений в принятии и реализации затрагивающих общественные интересы решений .
С учётом вышеизложенного можно вычленить ряд основных функций отдела культуры.
1) Обеспечение государственной культурной политики через систему муниципального заказа:
– на библиотечное обслуживание посредством сети библиотек;
– художественное и эстетическое воспитание;
– сохранение материального культурного наследия (сеть музеев);
– сохранение нематериального культурного наследия, развитие любительского творчества и досуга.
2) Стратегическое развитие и программное планирование, предусматривающие разработку и реализацию программ развития культуры муниципального района, включающих все сетевые аспекты деятельности.
3) Ресурсное обеспечение и контроль, предусматривающие аккумулирование материальных, финансовых, кадровых ресурсов всех объектов культуры и субъектов культурной деятельности муниципального образования.
4) Правовое обеспечение, которое может быть реализовано через комплекс местных нормативных актов:
– о нормативах социальной обеспеченности услугами учреждений культуры с учётом экономических, демографических особенностей и культурных традиций;
– о нормативах объёмов (перечне) услуг культуры в зависимости от типа учреждения;
– о материальных, финансовых и бюджетных нормах обеспеченности учреждений культуры;
– об утверждении нормативов трудозатрат для определения штатной численности учреждений;
– об утверждении показателей отнесения к группам по оплате труда;
– об утверждении местной системы стимулирующих доплат.
5) Координация деятельности и взаимодействие учреждений культуры со структурами, осуществляющими социальные мероприятия, реализуемые через систему проектов, направленных:
– на сохранение традиций – народных, патриотических;
– развитие любительского искусства и ремёсел (фестивали, выставки, коллективы самодеятельности);
– поддержку социально незащищённых слоёв населения (объединения инвалидов, пожилых людей);
– поддержку общественных инициатив: движений за здоровый образ жизни, экологических и т. п.
Итак, отделы культуры являются главными распорядителями кредитов в объёме утверждённой сметы и:
– обеспечивают бюджетные заявки, готовят документацию, формируют и финансируют подведомственную сеть;
– обеспечивают сеть материальными и информационными ресурсами;
– ведут хозяйственную деятельность, подменяя соответствующие функции учреждений без образования юридического лица;
– координируют творческий процесс.
В настоящее время отрасль культуры как упорядоченная совокупность организаций и учреждений, деятельность которых направлена на реализацию государственной политики и удовлетворение соответствующих потребностей жителей региона, сталкивается с рядом проблем и вызовов:
– внешними, связанными с местом и ролью отрасли в социальном пространстве субъекта РФ;
– внутренними, обусловленными содержательными и структурными аспектами функционирования самой отрасли.
Современный подход к управлению учреждением культуры и отраслью культуры – это комплекс действий, которые обеспечивают их устойчивое развитие в долгосрочной перспективе за счёт создания конкурентных преимуществ и укрепления их специфических социальных функций.
Таким образом, роль органа управления культуры муниципального уровня заключается в создании системы взаимодействия органов власти и органов управления различных уровней, а также в обеспечении совместной деятельности общественных организаций и структур социального сектора по осуществлению культурной политики на территории.
Подводя итоги, заметим, что сегодня, в период глубочайших преобразований системы государственного управления решение вопросов конструирования управляющих систем в соответствии с идеологией административной реформы и реформы местного самоуправления отдано в компетенцию представительных органов субъекта Федерации и муниципального образования. От того, насколько успешно удастся вписаться учреждениям культурно–досуговой сферы в социокультурную политику своей территории под эгидой отраслевого органа управления культуры на муниципальном уровне, зависит судьба этой наиболее массовой и демократичной сети учреждений культуры.