Содержание
- Введение
- Глава 1. Теоретические основы управления жилищно-коммунальным комплексом муниципального образования
- 1.1. Сущность управления жилищно-коммунальным комплексом
- 1.2. Жилищно-коммунальный комплекс как объект управления
- 1.3. Современные направления развития системы управления жилищно-коммунальным комплексом муниципального образования
- Глава 2. Анализ современного состояния и предложений по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным комплексом Красногвардейского района
- 2.1. Характеристика системы управления жилищно-коммунальным хозяйством Красногвардейского района
- 2.2. Анализ эффективности системы управления жилищно-коммунальным комплексом Красногвардейского района
- 2.3. Совершенствование системы управления жилищно-коммунальным комплексом Красногвардейского района
- Заключение
- Глоссарий
- Список использованных источников
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью развития процессов государственного и муниципального управления в сфере управления жилищно-коммунальным комплексом на муниципальном уровне. Жилищно-коммунальный комплекс является одной из системообразующих сфер муниципального хозяйства, поскольку выполняет функции жизнеобеспечения населения и эксплуатации как социально-экономической, так и производственной инфраструктуры.
Очевидно, что накопившиеся годами проблемы в жилищно-коммунальном комплексе (далее ЖКК) привели к кризисному состоянию этой отрасли, а также к отсутствию каких-либо возможностей развития без кардинальных изменений и реорганизации существующего механизма функционирования. В силу своей многоотраслевой структуры, включающей такие виды деятельности как содержание и безопасная техническая эксплуатация объектов жилищного фонда, тепло-, электро-, газоснабжение, водоснабжение и водоотведение, санитарная очистка и т.д., ЖКК является инертной системой. Безусловно, ЖКК является одним из наиболее значимых секторов муниципальной экономики, и реформирование отрасли, совершенствование управления ЖКК — одна из самых сложных целей государственного и муниципального управления, как в экономической, так и в социальной сфере.
Развитие реформы жилищно-коммунального хозяйства (далее ЖКХ) в России особо указывает на вопросы и проблемы эффективного муниципального управления ЖКК. Десятилетие активного реформирования в этой сфере не принесло серьезных позитивных изменений, и большинство заявленных целей, качественных преобразований не достигнуты, многие проблемы, и противоречия только обострились, в ряде регионов ухудшилось как техническое, так и финансовое положение ЖКК.
В современных условиях макроэкономической рецессии в связи с отрицательным воздействием санкций против России произошло размывание ответственности, благодаря неэффективной схеме управления, стареет жилищный фонд и инфраструктуры ЖКК, находящийся в распоряжении управляющих компаний снижается надежность эксплуатации инженерных систем, растут задолженности перед энерго-, газо-, теплоснабжающими предприятиями, ухудшается качество жилищно-коммунальных услуг. В то же время, доля расходов на содержание ЖКК по-прежнему остается одной из самых значительных в структуре муниципальных бюджетов. Проблема эффективного управления актуальна на всей территории страны, в том числе и для Санкт-Петербурга и Красногвардейского района, в частности. Несмотря на существующий опыт и ряд положительных отечественных примеров преобразований в системе управления ЖКК по-прежнему остро стоят вопросы прикладного характера повышения эффективности этой сферы, в том числе за счёт использования программно-целевого, индикативного подхода.
Состояние изученности проблемы: обзор, критический анализ накопленных знаний и изложение теоретических, методических основ повышения эффективности государственного и муниципального управления ЖКК содержится в трудах многих исследователей, например: А.Ф. Андреева, А.Н. Асаула, Р.З. Акбердина, В.В. Бузырева, А.Н. Волочкова, Х.М. Гумбы, С.А. Гунько, В.Г. Захарова, А.А. Ильинского, Е.Л. Кантора, В.П. Красовского, С.Н. Максимова, Р.Г. Маниловского, П.М. Павлова, Ю.П. Панибратова, В.С. Чекалина, В.З. Черняка и других.
Объектом исследования является система муниципального управления в сфере жилищно-коммунального комплекса в Санкт-Петербурге.
Предметом исследования выступает деятельность жилищно-коммунального комплекса Красногвардейского района.
Цель исследования заключается в разработке мероприятий по совершенствованию муниципального управления в сфере жилищно-коммунального комплекса Красногвардейского района.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- Рассмотреть жилищно-коммунальный комплекс как сферу реализации государственного и муниципального управления.
- Выделить современные направления развития системы управления жилищно-коммунальным комплексом муниципального образования.
- Проанализировать результаты развития жилищно-коммунального комплекса Красногвардейского района.
- Проанализировать основные положения текущей программы развития жилищно-коммунального комплекса Красногвардейского района.
- Разработать мероприятия по совершенствованию реализация муниципального управления в сфере развития жилищно-коммунального комплекса Красногвардейского района.
Гипотеза исследования — заключается в предположении, что дальнейшее развитие ЖКК Красногвардейского района связано с использование программно-целевого и индикативного подхода к управлению и повышению активности вовлечения населения Красногвардейского района.
Методы исследования: решение поставленных задач и обоснование гипотезы осуществлялось на основе системного подхода с использованием методов экономического и статистического анализа, а также методов экспертной оценки.
Практическая значимость. Практическая значимость заключается в возможности использования результатов исследования в практической деятельности по перспективному развитию государственного и муниципального управления в сфере ЖКК и повышению эффективности ЖКК Красногвардейского района.
Глава 1. Теоретические основы управления жилищно-коммунальным комплексом муниципального образования
1.1. Сущность управления жилищно-коммунальным комплексом
Теоретические основы процессов управления жилищно-коммунальным комплексом последовательно начнем раскрывать через рассмотрение таких понятий, как «управление», «жилищно-коммунальный комплекс», «коммунальный комплекс» и «коммунальные услуги», с точки зрения особенности и организации жилищно-коммунального комплекса, как сложной многофункциональной системы.
«Управление ЖКК» на территории муниципального образования по общепризнанному определению является функцией организованной системы местного самоуправления, обеспечивающей сохранение инфраструктуры (внутренней организации ЖКК), поддержание режима бесперебойного функционирования, направленного на обеспечение жизнедеятельности населения и предоставления жилищно-коммунальных услуг [7].
По своему содержанию «управления ЖКК» на территории муниципального образования — это постоянный и целенаправленный процесс управленческого воздействия органов муниципальной власти как субъекта системы управления на объекты ЖКК при помощи специализированных механизмов муниципального управления. При этом объектами управления в сфере ЖКК выступают организации (управление организациями ЖКК), процессы (управление процессами ЖКК), кадры (управление кадрами ЖКК), а субъектом управления всегда выступает соответствующий орган местного самоуправления (распорядитель, руководитель и т. д.). При всем многообразии суть любой разновидности управления ЖКК состоит в направлении и согласовании (координации) действий участников процессов в сфере ЖКК, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта [20].
Для выявления сущности субъектов «управления ЖКК» на территории муниципального образования необходимо учитывать специфику на современном этапе развития экономики России.
В своем развитии «управления ЖКК» на территории муниципального образования прошло несколько эволюционных этапов: от командно-административного до формирующегося в настоящее время рыночно-ориентированного комплекса.
Особенностью современного состояния российской системы «управления ЖКК» на территории муниципального образования является ее трансформационный характер, т. е. одновременное сосуществование как элементов административного управления, так и рыночные рычаги воздействия в сфере ЖКК. Социальная значимость «управления ЖКК» на территории муниципального образования не допускает использовать исключительно механизмы и инструменты рыночного управления в ЖКК. Современный ЖКК представляет собой олигополистический сектор с высокими барьерами входа, что определяет необходимость его регулирования [35].
Можно выделить следующие факторы муниципального «управления ЖКК» на территории муниципального образования в современной России:
— ЖКК имеет общеполезный характер. Сфера ЖКК обладает такими
свойствами, как неизбирательность и практическая неисключаемость из потребления жителей любого муниципального образования. Производство и потребление в сфере ЖКК связано с большими положительными внешними эффектами. Доступность, качество и объем потребления в сфере ЖКК оказывают влияние на уровень и качество жизни большинства населения муниципального образования;
— развитие ЖКК и качественное предоставление ЖКУ формирует
потенциал для повышения качества рабочей силы, комфортность для жизни и бизнеса, обеспечивают социальную стабильность на территории муниципального образования. Относительная неизбирательность и практическая неисключаемость из потребления услуг ЖКК, а также наличие больших положительных внешних эффектов позволяют отнести деятельность ЖКК к общественно значимым экономическим благам;
— ЖКК является олигополистической отраслью, что обусловливается
требованиями к технологическому единству процессов производства и потребления в сфере ЖКК.
Особенности «управления ЖКК» на территории муниципального образования:
— необходимость регламентации цен на продукцию ЖКК на уровне, позволяющем жителям также извлекать выгоды из экономии на издержках ЖКК. Услуги ЖКК должны быть доступны для жителей не только физически, но и экономически;
— незаменимость услуг ЖКК, которая заключается в том, что жители фактически не могут отказаться, либо значительно сократить уровень потребления услуг ЖКК при повышении тарифов или, наоборот;
— необходимость обеспечения безопасности, бесперебойности и надежности процесса предоставления услуг ЖКК на территории муниципального образования;
— жесткая связь между производством и потреблением услуг ЖКК на территории муниципального образования проявляется в том, что они как процессы взаимозависимы и оказывают друг на друга прямое влияние. Это связано со стационарностью инфраструктуры ЖКК, что обуславливает локальный характер ЖКК [47].
При «управлении ЖКК» на территории муниципального образования необходимо так же учитывать технологическую специфику ЖКК связанную с необходимостью обеспечить бесперебойное обслуживание населения, и специфику коллективного характера удовлетворения потребности в услугах ЖКК. Важными технологическими характеристиками процесса «управления ЖКК» на территории муниципального образования являются обязательность предоставления услуг ЖКК и непрерывность работы соответствующих технологических цепочек.
Наличие инфраструктурной базы «управления ЖКК» на территории муниципального образования является важной составляющей всей системы, так как ЖКК напрямую зависит от наличия и состояния соответствующих технических мощностей. Инфраструктура ЖКК предназначена не только для обеспечения функционирования объектов ЖКК, но, прежде всего, для качественного удовлетворения потребностей в сфере жизнедеятельности населения. Уровень развития инфраструктуры ЖКК является одним из показателей уровня «управления ЖКК» на территории муниципального образования. В сложившихся условиях оптимальным вариантом «управления ЖКК» на территории муниципального образования становятся инструменты косвенного воздействия (координация, стимулирование, регулирование), которые позволяют без прямого вмешательства органов муниципальной власти создать благоприятные условия для функционирования и развития ЖКК.
Муниципальные власти, выражая общественные интересы, выполняют функции по поддержанию и развитию инфраструктуры ЖКК, опосредованно, через создание соответствующей системы управления и установление общих правил пользования инфраструктурой. Целью муниципального регулирования является достижение баланса интересов потребителей услуг ЖКК и интересов организаций ЖКК, и обеспечения эффективного функционирования на основе этого организаций ЖКК.
Управление ЖКК в России осуществляется через регулирование организаций коммунального комплекса органами власти различных уровней. Каждому из уровней присуща своя сфера регулирования и управления, а также набор инструментов регулирования.
Таким образом, основным субъектом управления ЖКК, определяющим правовые, экономические и технологические основы деятельности организаций коммунального комплекса, являются органы государственной власти и органы власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие экономическое регулирование посредством установления цен и тарифов на коммунальные услуги.
1.2. Жилищно-коммунальный комплекс как объект управления
Жилищно-коммунальный комплекс — один из наиболее значимых элементов городского хозяйства, важнейшая часть территориальной инфраструктуры. Его деятельность в большей степени формирует жизненную среду человека — комфортность жилища, микрорайона, города, т.е. осуществляет функции жизнеобеспечения территорий. Жилищно-коммунальный комплекс представляет группу взаимосвязанных отраслей, такие как — жилищный комплекс и коммунальный комплекс, которые выполняют и оказывают жилищно-коммунальные услуги (см. Рисунок 1).
Жилищно-коммунальный комплекс — это замкнутый, зависимый и ограниченный тип производства:
— оно замкнуто на потребностях, формируемых на конкретно заданной территории;
— оно ограничено, т.е. имеет предел, определяемый масштабами указанной потребности.
Поэтому жилищно-коммунальные предприятия не могут выступать в качестве самостоятельного производителя, определять объемы, масштабы и формы деятельности.
В работах Валеева А.Р. [5], Обухова Е.В. [22], Токарева Н.Н. [35] и других авторов приводится классификация отраслей ЖКК:
— жилищное хозяйство;
— санитарно-технические службы;
— внутригородской пассажирский транспорт общего пользования;
— коммунальная энергетика;
— коммунальное обслуживание;
— внешнее городское благоустройство;
— подсобные предприятия ЖКК;
— гостиничное хозяйство.
С.Н.Ларин, У.Х.Малков [17] не включают в состав коммунального комплекса городской транспорт, а выделяют его как отдельную подотрасль городского хозяйства. Существует и другая точка зрения, в соответствии с которой исследование функционирования жилищного и коммунального комплексов осуществляется как отдельные отрасли муниципальной экономики.
Этого мнения придерживаются в своих работах многие авторы (П.Г. Грабовый, Л.Н. Чернышов, С.Б. Сиваев, Д.М. Жуков и др.). Так, Д.М. Жуков в своих исследованиях указывает, что в составе ЖКК взаимодействуют две самостоятельные отрасли — жилищный и коммунальный комплексы. Группа авторов под руководством П.Г. Грабового и Л.Н. Чернышова разделяют и дополняют данную точку зрения, выделяя в жилищно-коммунальном комплексе три самостоятельные подотрасли:
— жилищный комплекс;
— коммунальный комплекс;
— комплекс благоустройства.
Следует отметить, что сфера деятельности каждого из указанных комплексов имеет свои специфические особенности и регулируется самостоятельной правовой базой. Экономические интересы организаций, отвечающих за содержание жилищного фонда и предприятий, обеспечивающих жилищный фонд необходимыми ресурсами (тепло, вода и т. д.), не совпадают.
Коммунальные предприятия объективно заинтересованы в продаже максимального количества ресурсов, а жилищно-эксплуатационные организации — в покупке только необходимого количества ресурсов.
Функционирование жилищно-коммунальным комплексом связано с другими отраслями городского хозяйства. Некоторые услуги коммунального характера оказывают предприятия, которые сами не производят продукцию, а являются посредниками.
Основными снабжающими предприятиями являются:
— теплоэнергия — ТЭЦ, предлежащая региональным энергосистемам;
— водоснабжение и водоотведение — организация «Водоканал»;
— природный газ — организации, входящие в состав РАО «Газпром»;
— электроэнергия — централизованные региональные системы [50].
Размер оплаты услуг устанавливается органами местного самоуправления, если законодательством Российской Федерации не определен другой порядок его установления [1].
Потребитель должен оплачивать только предоставленные услуги. И случае их несоответствия установленным параметрам потребитель вправе требовать уменьшения платы за коммунальные услуги. Перечень отклонений и их величина, а также величина уменьшения и порядок оформления отклонения должны устанавливаться органами исполнительной власти, осуществляющими контроль над безопасностью для потребителя услуг, их территориальными органами совместно с органами местного самоуправления.
В составе жилищно-коммунального комплекса жилищное хозяйство занимает доминирующее положение, так как по существу все остальные составляющие функционируют и развиваются в соответствии с его потребностями.
Для проведения своевременного и качественного ремонта, обслуживания и эксплуатации жилищного фонда создаются специальные жилищно-эксплуатационные службы и ремонтно-строительные организации. Финансирование эксплуатации и ремонта жилого фонда осуществляется за счет собственника. Если это муниципальный жилищный фонд, то его эксплуатацией и ремонтом занимаются муниципальные организации: жилищно-эксплуатационные конторы, ремонтно-эксплуатационные управления, жилищно-эксплуатационные организации (ЖЭК, РЭУ, ЖЭО) и т.д., созданные для обслуживания и эксплуатации жилых домов. Их услуги частично оплачивает муниципальный бюджет города. Если это товарищество собственников жилья (ТСЖ), то оно само выбирает исполнителя работ и платит ему из собственных средств [50].
Таким образом, следует рассматривать коммунальный комплекс как самостоятельную отрасль муниципальной экономики, которая имеет свои специфические особенности, отличающие ее от жилищного комплекса и комплекса благоустройства и определяющие необходимость особой организации функционирования и управления.
Рассмотрим более подробно эти особенности. К числу специфических особенностей коммунального комплекса следует отнести индивидуальную организационную структуру коммунального комплекса каждого поселения, которая зависит от следующих факторов: географических, природно- климатических, технико-технологических, экономических и социальных, преимущественно местный характер его функционирования в границах определенной территории.
Локальный характер коммунального комплекса обусловлен территориально ограниченной полезностью услуг. Данные особенности позволяют рассматривать коммунальный комплекс как территориальную систему. Еще одной особенностью коммунального комплекса является его межотраслевой характер, который выражается, во-первых, в совокупности подотраслей, обеспечивающих население и организации коммунальными услугами. И во-вторых — в функциях посредника между топливно-энергетическим комплексом, водопроводно-канализационным хозяйством и конечными потребителями энергоресурсов. [7]
Таким образом, коммунальный комплекс как межотраслевая система включает в себя взаимоотношения нескольких отраслей экономики по поводу организации предоставления коммунальных услуг. Принципиальное значение имеет то обстоятельство, что основной обобщающей характеристикой указанных отраслей является производство услуг, необходимых для функционирования системы жизнеобеспечения территории. Рассматривая коммунальный комплекс как объект управления, можно выделить следующую его особенность – направленность деятельности организаций коммунального комплекса на удовлетворение первоочередных потребностей населения.
Жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) представляет собой важнейшую часть инфраструктуры жизнеобеспечения, которая определяет условия жизнедеятельности и комфортность проживания человека. От качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) зависит состояние здоровья, качество жизни, культуры, быта и образа жизни населения и во многом определяется социально-экономический потенциал муниципальных образований.
Подводя итог всему вышесказанному, можно сформулировать определение ЖКК как объекта управления.
Коммунальный комплекс — это сложная территориальная многофункциональная система хозяйствующих субъектов, обеспечивающая возможность надежного (бесперебойного) предоставления качественных коммунальных услуг по доступным для населения ценам и включающая в себя объекты (источники производства коммунальных услуг и сетевую инфраструктуру), субъекты (органы власти различных уровней, предприятия и организации, производящие и оказывающие коммунальные услуги, потребители), а также организации рыночной инфраструктуры, осуществляющие инвестирование, обследование, изыскания, проектирование, строительство, реконструкцию, ремонт и эксплуатацию коммунальной инфраструктуры.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что коммунальный комплекс является сложной многофункциональной системой, ограниченной определенной территорией, имеющей свои специфические особенности, определяющие особую организацию и управление данной отраслью. Для дальнейшего изучения особенностей управления коммунальным комплексом необходимо рассмотреть современное состояние и актуальные проблемы, препятствующие эффективному функционированию коммунального комплекса.
1.3. Современные направления развития системы управления жилищно-коммунальным комплексом муниципального образования
Современное состояние ЖКК России показывает, что в большинстве муниципальных образований инженерно-коммунальная инфраструктура жилищного хозяйства сильно изношена и не поддается качественному оперативному ремонту, вследствие чего нарушаются технологические режимы, возрастает энергоемкость основного оборудования, увеличиваются потери коммунальных ресурсов в процессе их производства, транспортировки и потребления. Эти проблемы носят повсеместный характер и являются системными.
По качеству предоставляемых услуг и надежности функционирования ЖКК Россия значительно отстает от развитых стран мира. Под качеством коммунальных услуг понимаются режим их предоставления и соответствие услуг установленным параметрам и свойствам. Их сущностью является производство и транспортировка до жилища ресурсов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности человека.
Жилищно-коммунальные услуги (далее ЖКУ) — это комплекс работ по ремонту и содержанию жилищного фонда, а также по доведению основных видов коммунального обслуживания до непосредственных потребителей.
Жилищно-коммунальное хозяйство непосредственно связано с населением и является ведущим в технологической цепочке обслуживания населения.
Для ЖКУ характерны следующие особенности:
— принадлежность к группе жизнеобеспечивающих как для отдельного человека, так и для всего населения;
— комплексность, т.е. одновременное предоставление нескольких услуг;
— социальная значимость, т.е. равнодоступность для всего населения;
— низкая взаимозаменяемость одних услуг другими [32].
Большинство товаров и услуг, удовлетворяющие потребности не являются общественными благами, и это облегчает возможность индивидуализации их потребления. В зависимости от формы потребления коммунальных услуг, деятельность коммунального хозяйства можно разделить на три группы:
- К первой группе относятся виды деятельности, услуги которых адресованы всем жителям города. Эти услуги вызваны общей потребностью системы организации города и имеют общественный характер. Примером таких услуг являются:
— содержание общегородских дорог, улиц, площадей, уличное освещение, озеленение, благоустройство и т.д.
- Вторая группа связана с предоставлением услуг, имеющих коллективный адрес. Это деятельность по техническому обслуживанию жилых зданий и территорий. Внутри здания — это работы по обслуживанию мест общего пользования (чердаков, лестничных клеток, лифтов, мусоропроводов), а вне здания — уборка территорий, детских площадок, уход за зелеными насаждениями.
- Третья группа предоставляет услуги, предназначенные для удовлетворения индивидуальных потребностей. Это услуги, доставляемые непосредственно в отдельные квартиры и потребляемые жителями в соответствии со своими желаниями:
— обеспечение горячей или холодной водой;
— водоотделение;
— отопление;
— услуги телефона, домофона и т.д. [32]
Свойства общественных благ требуют придания статуса муниципальной собственности всем коммунальным объектам общегородского назначения, обеспечивая, право равного доступа к ним для всех жителей города. Для организации и финансирования служб, органы управления могут создавать муниципальные предприятия коммунального обслуживания по соответствующим направлениям деятельности, либо привлекать частные предприятия, выдавая им лицензию для выполнения работ. Всегда органы муниципальной власти будут выступать распорядителями финансовых средств, уполномоченные ими организациями — заказчиками на производство соответствующих видов работ, а городской бюджет — источником финансирования этой деятельности.
В случае создания муниципальных предприятий, входящих в той или иной форме в структуру органов местной власти, рынок услуг второго типа является полностью монополизированным. Когда для работы в данной сфере привлекаются частные предприятия, появляется возможность при помощи конкурсов частично разрушить эту монополию. Правда, остается еще монополизированной выдача муниципального заказа на соответствующие работы.
Конкурсное распределение заказов на работу по эксплуатации объектов коммунального хозяйства позволяет привлекать в сферу коммунальной деятельности организации различных форм собственности. Но это не делает данный рынок конкурентным, хотя и дает возможность собственнику избежать ошибок в определении объема и стоимости работ по объекту, определить выгодные и невыгодные работы, сделав все это относительно открытым и доступным контролю. Когда отсутствуют объективные условия для ценообразования, конкурсы позволяют приблизиться к рыночным ценам через альтернативные стоимости исполнителей работ, имеющих возможность сравнивать свои доходы в взаимозаменяемых сферах деятельности. Поэтому возможность конкурсного распределения коммунальных заказов имеется не везде, а только в крупных и больших городах, располагающих достаточным количеством разнопрофильных организаций с относительной свободой выбора объемов работы и перемены направлений деятельности. С другой стороны, объемы работ по коммунальным заказам должны быть достаточно привлекательны и перспективны по рентабельности, чтобы указанные организации включились в конкурсную борьбу. Другими словами, конкурсное распределение коммунальных заказов может иметь место в городах, в которых существуют объективные условия для их проведения. [38]