Муниципальных правовых актов публикуется множество. Они издаются по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Муниципальные правовые акты могут приниматься на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. При этом ФЗ № 131-ФЗ специально закрепляет положение о том, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Сущность муниципальных правовых актов обусловлена природой муниципальной власти, ее соотношением с местным самоуправлением.
Сущность местного самоуправления представляется как выражение единства власти и свободы населения. На правовом уровне оно реализуется посредством сочетания институтов публичной власти с институтами индивидуальных и коллективных прав граждан на местное самоуправление. Общая формула соотношения этих понятий заключается в том, что возникновение, организация и функционирование муниципальной власти невозможны без местного самоуправления; но не всякая система местного самоуправления, не каждая исторически известная ее модель являются воплощением муниципальной власти как особой формы реализации публичной власти, существующей наряду с властью государственной.
Своеобразие местного самоуправления порождает соответственно и особенности муниципального нормотворчества, такие как:
– специфический носитель (субъект) власти;
– локально-территориальный характер предметов ведения и полномочий, распространяющихся на территорию муниципального образования;
– реализация муниципальной власти посредством институтов местного самоуправления;
– особая сфера реализация муниципальной власти и, соответственно, муниципального нормотворчества;
– организационная обособленность муниципальной власти от государственной.
Муниципальное правотворчество представлено муниципальными правовыми актами. Они могут быть нормативными или ненормативными. Прежде чем проводить их разграничение, необходимо сказать о том, что муниципальные правовые акты, обладая юридической силой, должны иметь характер определенного рода письменного документа, с особой формой выражения содержащейся в нем информации; иметь характер официального правового документа, отражающего особенности принимающего (издающего) его органа; признавать обязательную соподчиненность актов; обладать строгой целевой ориентацией; регулировать общественные отношения с помощью правовых норм и предписаний; быть правовым актом, официально признанным государством; предполагать действие, применение и исполнение норм и предписаний, содержащихся в акте, в реальной действительности.
Перечисленные требования относятся ко всем правовым актам и не дают основания для окончательного разграничения муниципальных правовых актов на нормативные и ненормативные. Поэтому можно присоединиться к мнению С.Н. Лопатиной, которая считает возможным провести такое разграничение муниципальных правовых актов по критериям времени, пространства и круга лиц.
Однако нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления не ограничены по всем или по одному из указанных признаков. Это – акты или реализации права, или юридическая возможность такой реализации. Следовательно, необходимо их обнародование (опубликование). Ненормативные (индивидуальные) правовые акты требуют конкретизации, персонификации субъекта или объекта отношения. Они больше связаны с процессом реализации конкретного права применительно к конкретной жизненной ситуации и всегда конкретизированы по времени, в пространстве или по кругу лиц. Они создают переход от общей модели поведения субъектов, установленной муниципальной правовой нормой, к конкретному поведению конкретных субъектов. Кроме того, нормативные и ненормативные акты органов или должностных лиц местного самоуправления отличаются по своему содержанию, форме (структуре текста), по виду (наименованию).
Закон о местном самоуправлении 2003 г. содержит еще одну классификацию муниципальных правовых актов: одновременно по субъектам муниципального правотворчества и по роли его результатов в системе муниципального регулирования. Эту классификацию законодатель определил как систему муниципальных правовых актов (ст. 43 ФЗ № 131-ФЗ).
В систему муниципальных правовых актов входят:
- устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Как отмечает В.И. Маньковская, это не только единая, но и целостная система муниципальных правовых актов. В нее входят все основные муниципальные правовые акты: от устава муниципального образования до приказа руководителя органа местного самоуправления. В ст. 43 ФЗ № 131-ФЗ муниципальные правовые акты дифференцированы в зависимости от юридической силы актов. В соответствии с ней муниципальные правовые акты и занимают соответствующую нишу в иерархии муниципальных правовых актов.
Значение каждого элемента системы далее будет рассмотрено подробно. Здесь же хотелось бы отметить, что муниципальное правотворчество есть и деятельность органов местного самоуправления, и деятельность населения непосредственно, и принятие (издание) муниципальных правовых актов, и заключение договоров, а потому достаточно актуальным является введение в правовое поле единого понятия, охватывающего собой все его результаты. Н.П. Алешкова предлагает в качестве такового понятие «акты муниципального образования». В систему актов муниципального образования по ее мнению должны входить:
1) собственно акты муниципального образования (устав муниципального образования);
2) акты непосредственного правотворчества (муниципальные правовые акты, принимаемые на местных референдумах и сходах граждан);
3) акты опосредованного правотворчества (муниципальные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также муниципальные договоры (соглашения)).
С таким подходом в целом можно согласиться.
Таким образом, муниципальные правовые акты составляют значительную часть системы правовых актов Российской Федерации. Они регулируют вопросы нашей жизнедеятельности на протяжении всей жизни. Каждый человек ежедневно ощущает их воздействие. Основные отличительные признаки муниципальных правовых актов выражаются в издании их по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, а также в принятии населением непосредственно или органом (должностным лицом) местного самоуправления. Сущность муниципальных правовых актов обусловлена природой муниципальной власти, ее соотношением с местным самоуправлением.
Глава 2. Юридическая характеристика устава муниципального образования
2.1. Понятие и юридические свойства устава муниципального образования
Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом местного самоуправления. Он рассматривается, по общему мнению, как разновидность актов кодифицированного значения. Устав муниципального образования призван закреплять организацию, устройство местного сообщества, устанавливать правовые основы его функционирования, т.е. правовой статус. Устав муниципального образования должен иметь в качестве главного адресата все местное сообщество и каждого жителя в отдельности[1].
В юридической литературе приводятся разные определения понятия устава муниципального образования. В.И. Васильев предлагает в качестве такового понятие устава муниципального образования как своеобразной местной конституции, включающей в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления. А.С. Борисов, понимая под уставом своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования, ссылается при этом на рекомендации по разработке Положения (устава) о самоуправлении в сельском административном районе. Другие авторы предлагают рассматривать устав как основной нормативный правовой акт муниципалитета и всех его жителей.
Одно из наиболее полных определений устава можно найти в кандидатской диссертации Б.Б. Адамокова: это основополагающий акт муниципального образования всеобъемлющего характера, предполагающий выбор модели организации местного самоуправления, служащий основой для дальнейшего нормотворчества, имеющий высшую юридическую силу в системе муниципальных правовых актов, характеризующийся особым порядком принятия, внесения изменений и дополнений, придающий фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой, юридический характер.
Для России устав муниципального образования явился новой правовой формой, подтверждающей самостоятельность местного самоуправления как одной их форм народовластия. Его появление готовилось долгие годы. У истоков российского уставного нормотворчества стоял Г.В. Барабашев, предложивший использовать уставы как форму первичного правового регулирования муниципалитетов по аналогии с зарубежными хартиями местного самоуправления.
Указанные положения получили нормативное закрепление в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Ст. 5 этого закона предусматривала необходимость принятия устава о местном самоуправлении, а не устава муниципального образования, т.е. предмет уставного нормотворчества ограничивался закреплением функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничением их полномочий и организации территориального общественного самоуправления.
Однако уже Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил устав как акт муниципального образования. В нем должны были регулироваться вопросы организации местного самоуправления – состав органов, их полномочия, способ их создания, порядок деятельности и т.д., а также в уставе должны были содержаться и иные сведения: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и др. Это и подтверждает конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления, а именно:
- Устав муниципального образования обладает признаками учредительного документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций устав определяет (учреждает) саму систему местного самоуправления, структуру его органов. Причем это решается на основе полной самостоятельности, независимости от государственных органов. Устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества.
- Устав муниципального образования принимается представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава), а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек, – населением непосредственно на сходе граждан, а согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. – также самим населением муниципального образования как альтернатива принятию представительным органом. В этом плане устав муниципального образования обладает повышенной легитимностью, его положения должны получать полную поддержку большинства населения.
- По предмету своего регулирования устав муниципального образования является актом всеобъемлющего характера. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни муниципального сообщества, связанные с решением вопросов муниципального значения. Устав должен обеспечивать закрепление прежде всего основ жизнедеятельности муниципального образования. Детальная регламентация жизнедеятельности муниципального образования осуществляется с помощью иных муниципальных правовых актов.
Следовательно, устав муниципального образования является основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования.
Устав, как основной акт местного самоуправления, сегодня выполняет ряд функций, которые не только раскрывают сущность и значение устава, но и отражают характер его воздействия на общественные отношения. Исследователи предлагают выделять функции устава, исходя из общественных отношений, в которых проявляется назначение этого нормативного правового акта. С учетом этого функции устава можно классифицировать следующим образом:
1) регулятивная функция. Свойственная уставу как нормативному правовому акту прямого действия, то есть акту, способному непосредственно регулировать большую часть отношений местного самоуправления, возникающих на территории муниципального образования;
2) охранительная функция. Устав защищает своей юридической силой иные муниципальные правовые акты, а равно права на участие в местном самоуправлении каждого жителя муниципального образования;
3) воспитательная функция. Данную функцию можно было бы назвать также «идеологической», поскольку устав, по аналогии с любым конституционным актом, закрепляет определенные общественные и государственные ценности, в качестве правовых принципов и норм;
4) учредительная функция. Выражается в том, что устав закладывает фундамент конкретной модели территориальной и властной организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании;
5) юридическая функция. Проявляет себя через понятие «юридическая сила», то есть устав это правовой акт, положения которого обязательны для исполнения на территории муниципального образования всеми субъектами права;
6) организационная функция. Устав создает определенный порядок местного самоуправления: определяет структуру органов данного муниципального образования, порядок их формирования, полномочия этих органов и должностных лиц и т.п.
В свою очередь основной функцией устава муниципального образования, как основополагающего акта, как своеобразной «малой конституции» является гарантирующая функция. Можно утверждать, что устав муниципального образования, как основополагающий акт, выступает гарантией стабильности общественных отношений в пределах конкретного муниципального образования.
Обобщая все вышесказанное, можно сформулировать следующее определение устава муниципального образования, отражающее наиболее существенные его признаки: это основной муниципальный нормативный правовой акт, имеющий в системе правовых актов муниципального образования высшую юридическую силу, непосредственно действующий на всей территории муниципального образования и определяющий его правовой статус и особенности организации и осуществления в нем местного самоуправления.
2.2. Структура и содержание устава муниципального образования
Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта Федерации. В уставе должны содержаться четкие нормы прямого действия.
Это требование нашло отражение в ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новый закон определил и новые требования к содержанию устава: о наименовании муниципального образования; формах, порядке и гарантиях участия населения в решении вопросов местного значения путем образования органов территориального общественного самоуправления; основаниях наступления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядке формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядке контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; порядке внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Думается, что закрепленный федеральным законодателем перечень обязательных вопросов, регулируемых уставом муниципальных образований, необходим не только в силу федеративного устройства России, но и из-за отсутствия типовых уставов муниципальных образований в ее субъектах по аналогии, например, с типовыми хартиями штатов в США.
В результате для муниципального нормотворчества России особенно важны положения ст. 44 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ней установлено, что уставом муниципального образования должны определяться:
- наименование муниципального образования;
- перечень вопросов местного значения;
- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
- структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
- наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
- виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
- срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
- виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
- порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации
Как отмечает В.И. Васильев «правовое значение уставов не следует преуменьшать. Устав – это как бы правовой символ саморегулирования, указывающий гражданам их роль в управлении на местах». Ученый отмечает положительную роль практики включения в уставы норм действующих законов. Законодательство, регламентирующее деятельность органов самоуправления, весьма обширно и далеко не всегда доступно для неспециалистов. Уставы, воспроизводя нормы законов, представляют их в упорядоченном виде, облегчая работу муниципальных администраторов и формируя у населения более четкое представление о смысле и характере местного самоуправления.
Вместе с тем на практике складывается обратная ситуация: вместо закрепления в уставе норм, регулирующих вопросы, перечисленные в части 1 статьи 44 Закона № 131-ФЗ, в текст устава включаются отсылочные нормы, а сами эти вопросы регулируются муниципальными правовыми актами нижестоящего уровня системы муниципальных правовых актов (решениями представительного органа, актами главы муниципального образования). Данная ситуация недопустима ввиду того, что устав, согласно статье 43 Закона № 131-ФЗ, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. В отношении принятия устава или внесения изменений в устав установлен более жесткий порядок, чем в отношении муниципальных правовых актов меньшей юридической силы. Поэтому вопросы, которые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны регулироваться уставом муниципального образования не могут быть урегулированы муниципальным правовым актом меньшей юридической силы. Использование в уставе муниципального образования отсылочных норм по вопросам, перечисленным в статье 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», понижает уровень регулирования самих этих вопросов, нарушает гарантированное указанным Законом прямое действие устава и подменяет это главное его качество декларативностью и недосказанностью. Следует согласиться с В.А. Щипачевым, который считает, что в ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо закрепить запрет на установление отсылочных норм по вопросам, перечисленным в части 1 статьи 44 Закона, за исключением тех ситуаций, когда отсылочные нормы применяются для конкретизации или дополнения норм устава муниципального образования.
Вместе с тем недопустимо усугубление и другой проблемы. При разработке уставов муниципальных образований зачастую дословно переписываются положения федерального и регионального законодательства, что значительно перегружает сам устав. Кроме этого, некоторые положения устава зачастую понятны только специалистам (юристам). Поэтому необходимо стремиться к ясности и точности изложения нормативных предписаний, содержание которых должно быть доступно и понятно должностным лицам, и что самое важное, местному населению.
Анализируя Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, можно убедиться в том, что содержание устава определяется не только в ст. 44, но в ряде других его статей. Причем, если полномочия муниципального образования, установленные в ст. 44, как отмечалось выше, в значительной степени вторичны по отношению к федеральным законам и законам субъектов Федерации, то полномочия, закрепленные в других статьях Федерального закона, носят, как правило, первичный характер – только органы местного самоуправления или само население вправе их осуществлять. Если вычесть из числа всех полномочий местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе, те, которые названы в ст. 44, то останутся следующие нормы, которые по смыслу закона должны содержаться в уставе муниципального образования и определять на первичной основе вопросы:
- дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств муниципальных образований для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 5 ст. 19);
- обеспечения исполнения принятого на местном референдуме решения (ч. 8 ст. 22);
- определения избирательной системы, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании (ч. 3 ст. 23);
- определения оснований для отзыва депутатов, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедуры отзыва указанных лиц (ч. 2 ст. 24);
- подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности (ч. 3 ст. 34);
- закрепления структуры органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования;
- численности депутатов представительного органа (ч. 6 и 7 ст. 35);
- порядка самороспуска представительного органа (п. 1 ч. 16 ст. 35); порядка подписи главой муниципального образования нормативных актов представительного органа (п. 2 ч. 4 ст. 36);
- определения срока полномочий главы местной администрации, назначенного на должность по конкурсу (ч. 2 ст. 37);
- установления дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации, назначаемого на должность по конкурсу (ч. 4 ст. 37);
- определения возможности осуществления выборными должностными лицами местного самоуправления своих полномочий на постоянной основе (ч. 5 ст. 40);
- определения оснований для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц (ч. 2 ст. 41);
- установления субъектов правотворческой инициативы (ч. 1 ст. 46);
- определения порядка вступления в силу муниципальных правовых актов (ч. 1 ст. 47);
- установления порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 47) и другие нормы.
Уставы муниципальных образований в большинстве своем по форме представляют собой единый нормативный правовой акт. Нормативный материал, как правило, излагается в уставе в последовательности обязательных для закрепления в уставе вопросов в соответствии с ч. 1 ст. 44 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Тем не менее, как и любой правовой акт, устав муниципального образования имеет определенную структуру, то есть внутреннюю согласованность составных частей, последовательность расположения его структурных элементов, их логическую взаимосвязь и непротиворечивость. Типичная структура устава муниципальных образований включает следующие элементы:
- преамбулу;
- основную часть;
- заключительные и переходные положения;
- приложения.
Структура устава обуславливается: обязательными положениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники, территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.
Следует отметить, что преамбула и приложения не являются обязательными элементами структуры устава муниципального образования. Они скорее дань правилам оформления крупных нормативных правовых актов. Тем не менее, если преамбула выполняет чаще всего идеологическую функцию и не содержит конкретных правовых норм, то приложения могут содержать важную информацию: описание состава территории муниципального образования, тексты других муниципальных правовых актов. Следует, однако, помнить, что порядок внесения изменений в приложения к уставу будет идентичен порядку внесения изменений в сам устав, что на практике может привести к определенным сложностям.
Вместе с тем, можно согласиться с существующим мнением, что устав муниципального образования должен содержать обязательные приложения:
- карту-схему территории муниципального образования – данное приложение необходимо для понимания и представления границ муниципального образования, а также пределов действия устава;
- описание границ – определение границ невозможно без их описания, что во многом облегчит представление о них;
- эскиз герба с описанием (при наличии) – знак особой важности, символ территориальной самостоятельности.
Таким образом, можно сделать вывод, что содержание устава с одной стороны призвано отразить состояние системы муниципальных правоотношений, а с другой стороны дать основу для дальнейшего развития правовой основы местного самоуправления, наметить те ориентиры, к которым стремится общество, государство, в том числе и само муниципальное образование. Устав муниципального образования в юридическом смысле должен точно и обоснованно отражать потребности и интересы местного населения, способствовать продуктивному решению вопросов местного значения.
2.3. Порядок принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений
Как важнейший правовой документ муниципального образования, утверждающий структуру органов муниципальной власти, Устав муниципального образования должен приниматься в особом порядке. Федеральный закон № 154-ФЗ 1995 г. определял, что устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления либо населением непосредственно.
Под муниципальным образованием имелось в виду население муниципального образования. По крайней мере, так поняли эту формулу во многих самоуправленческих структурах на местах. Тем не менее, уставы разрабатывались по преимуществу администрацией муниципальных образований или, точнее, территорий, которые потом становились в силу принятия устава муниципальными образованиями. Нередко к этому процессу привлекались депутаты представительных органов (там, где они существовали), специалисты, активисты из общественных организаций. Однако чрезвычайно редко во главе разработки устава стояли выборные представители местного сообщества. Тем не менее, идея, хотя и неясно сформулированная в Федеральном законе, нашла поддержку. В ряде принятых уставов закреплена процедура принятия нового устава или изменение его формы на относительно широкой демократической основе. Так, в ранее действовавшем уставе города Томска было установлено, что право «внесения» проекта устава и поправок к нему (а, следовательно, и право первичной разработки текстов этих документов) принадлежит постоянным жителям соответствующей территории, группам (не менее 10%) граждан муниципального образования, обладающим избирательным правом, и политическим объединениям, зарегистрированным на данной территории, местным отделениям общероссийских, региональных и областных объединений и партий, депутатам представительных органов местного самоуправления, органам местного самоуправления.
Что касается принятия разработанного проекта устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления, то большинство уставов принималось представительными органами в усложненном порядке – после опубликования проекта устава в местной прессе, обсуждения предложений, внесенных населением, на заседании представительного органа и, наконец, голосовании 2/3 или даже 3/4 голосов депутатов. В некоторых случаях устав принимался согласно установленному в нем порядку простым большинством голосов.
В ряде муниципальных образований он принимался на местном референдуме. Тогда устроители референдумов не по своей вине попадали иногда в правовой капкан, устроенный им Федеральным законом. Ведь если устав принимается на референдуме, то решение его окончательно и может быть изменено лишь другим референдумом. Согласно Федеральному закону после референдума устав подлежал государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации, и мог получить замечания в случае противоречия его Конституции РФ, законам Российской Федерации и (или) законам субъекта Федерации. Хорошо, если устав был подготовлен достаточно квалифицированно и замечаний не вызывал. Тогда он регистрировался и вступал в силу. А если замечания были, причем обоснованные? В этом случае их нужно было учитывать, вносить в устав поправки. Но ведь устав принят на референдуме, следовательно, текст его нельзя менять. Как быть? С этим вопросом сталкивались организаторы некоторых референдумов и не находили ответа.
Федеральный закон № 131-ФЗ устраняет эти трудности. Он устанавливает, что устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан.
В самой процессе принятия устава муниципального образования можно выделить три стадии:
- разработка и принятие устава муниципального образования;
- государственная регистрация устава муниципального образования;
- опубликование (обнародование) устава муниципального образования.
Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в него подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Проект устава, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав обязательно должен выноситься на публичные слушания. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
В связи с обеспечением участия населения в обсуждении проекта устава муниципального образования необходимо отметить, что порядок проведения публичных слушаний еще до конца не урегулирован. Так, например, законодателем не регламентируется в какие дни допустимо или недопустимо проводить публичные слушания. Информирование о проведении публичных слушаний осуществляется посредством СМИ, однако известно, что молодежь довольно редко обращается к печатным источником информации, в силу чего не обладает информацией о планируемых мероприятиях. Ограниченное количество мест в помещении, где проводятся публичные слушания, также не позволяет гражданам в полной мере реализовать свое право на участие в обсуждении проектов муниципальных правовых актов.
Считаем, что для решения данной проблемы необходимо использовать возможности интернет-обсуждения проектов муниципальных правовых актов, как это делается на федеральном уровне в отношении проектов социально значимых законов. В связи с этим можно было бы предусмотреть в Федеральном законе № 131-ФЗ возможность использования интернет-обсуждения проекта устава муниципального образования или акта о внесении изменений и дополнений в устав наравне с публичными слушаниями. Порядок организации и проведения интерент-обсуждения должен определяться в самом уставе или специальным актом представительного органа муниципального образования.
Устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования после их принятия представительным органом, подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
— противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
— нарушение установленного Федеральным законом №131-ФЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав;
— наличии в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (в ред. федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ) государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
Таким образом, установлен единый порядок регистрации уставов в отличие от существовавшего разнобоя в регистрации уставов, вызванного тем, что согласно Федеральному закону № 154-ФЗ регистрация осуществлялась в порядке, устанавливаемом законом субъекта Федерации, в результате чего проверка соответствия уставов закону нередко осуществлялась на невысоком профессиональном уровне и приводила к многочисленным несоответствиям действующих уставов законодательству. Теперь регистрирующий орган:
— проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;
— проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;
— проводит антикоррупционную экспертизу устава муниципального образования;
— присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;
— выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;
— включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
Этот реестр состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения:
— государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
— реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
— сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.