ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В настоящее время имеется надобность определения главных характеристик сотрудничества местных административных органов с государственными органами власти. Невзирая на реализацию довольно удачного набора мероприятий по преобразованию местного самоуправления, все еще остаются некоторые нерешенные вопросы.
Построение взаимоотношений государственной власти РФ с местными органами управления относится к принципиально сложным и важным вопросам системы государственного и муниципального управления.
Использовать право на самоуправление жители России, как правило, могут в ограниченных по территории муниципальных образованиях. На больших территориях вся финансовая база местного самоуправления находится в ведении местных органов власти, у которых сосредоточены все права и обязанности по управлению территорией. Таким образом, именно органы муниципального управления по факту занимаются решением всех имущественные и денежных проблем, вопросами благоустройства муниципального образования и всем остальным. Однако потому что это делается от имени населения, нужно сформировывать у жителей активную позицию, чувство совладельца и осознание того, что местное самоуправление призвано, в первую очередь, отстаивать и соблюдать интересы граждан, поскольку они и являются, в соответствии с российским законодательством, владельцами муниципального имущества.
Цель исследования – анализ взаимодействия органов местного самоуправления и территориальных подразделений органов государственной власти на примере муниципалитета города Сочи.
Задачи исследования:
— рассмотреть взаимодействие государственных и муниципальных органов власти;
— рассмотреть реальный статус местного самоуправления по отношению к государственному;
— дать общую характеристику муниципалитета города Сочи;
— оценить взаимодействие Администрации с органами государственной власти Российской Федерации и Краснодарского края;
— предложить развитие практики взаимодействия государственного управления и местного самоуправления на примере муниципалитета города Сочи.
Объект исследования – Администрация города Сочи.
Предмет исследования – взаимодействие государственных и муниципальных органов власти.
Научная разработанность проблемы. Среди авторов, посвятивших свои работы рассматриваемой теме в современной России, прежде всего, можно назвать: Бабинцева В.П., Барзилова С.И., Чернышова А.Г., Бачуркину О.А., Васильева А.А., Воронина А.Г., Гранберга А.Г., Зотова В.Б., Кордонского С.Г., Можаеву Н.Г., Пертенко А.Г., Фомину Г.Г. и др.
Источниковая база исследования. Эмпирической и нормативно-правовой базой исследования являются законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, Краснодарского края, города Сочи, регламентирующие государственное и муниципальное управление.
Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений по повышению эффективности взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, которые могут быть использованы в практической деятельности муниципалитетов.
Структура исследования. Работа имеет следующую структуру: введение, три главы, заключение, список литературы и приложения.
Первая глава посвящена теоретическим аспектам взаимодействия между органами местного самоуправления и территориальными подразделениями органов государственной власти.
Во второй главе рассмотрена организация местного самоуправления на примере муниципалитета города Сочи.
В третьей главе рассмотрено развитие практики взаимодействия государственного управления и местного самоуправления на примере муниципалитета города Сочи.
В заключении приведены основные выводы по результатам проделанной работы.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
1.1 Понятие и система местного самоуправления. Взаимодействие государственных и муниципальных органов власти
Сущность и смысл системы местного самоуправления предполагает передачу полномочий государственного управления на уровень местного, т.е. наделение муниципальных органов власти некоторой самостоятельностью в определенных вопросах. Начало формирования такой системы в России было положено в первой половине девяностых годов прошлого века. Понятие местного самоуправления в России законодательно закреплен.
В Конституции РФ в ст. 130 говорится, что посредством структуры местного самоуправления реализуется решение местными жителями вопросов муниципального значения, также владение, распоряжение и использование собственности муниципалитета [1]. Эта ветвь власти существует в сельских поселениях, городах и иных территориях (районы, сельские округа). Перечисленные территориальные единицы являются муниципальными образованиями. Для наглядности в виде схемы система местного самоуправления показана в Приложении А.
Таким образом, на сегодняшний день местное самоуправление представляет отдельный уровень власти в России. В соответствии с Конституцией РФ (статья 3) население реализует свое управление посредством органов государственной и муниципальной власти [1]. Также граждане России могут выражать свое право на участие в принятии решений посредством выборов, референдумов и других форм, предполагающих прямое изъявление своих пожеланий. Таким образом, государственная и муниципальная власть служат способами выражения народовластия в государстве.
Схематично местное самоуправление как система народовластия представлено на рисун
Рисунок 1 – Местное самоуправление как система народовластия [9]
Для обеспечения населению возможности свободы выбора при решении любых вопросов местного значения и служит система муниципального управления. Данный институт призван повысить политическую грамотность российских граждан.
Действующая система государственного и муниципального управления закреплена действующими законодательными актами. Как уже упоминалось, основа заложена на конституционном уровне.
На уровне федеральных законов обозначены полномочия органов власти, реализующих свою деятельность от имени и в интересах всех граждан.
Рассмотрим полномочия органов местного самоуправления:
— владение, использование и распоряжение муниципальной собственностью;
— утверждение и исполнение бюджета муниципалитета;
— установление территориальных сборов и налогов;
— обеспечение охрану правопорядка;
— решение остальных важных вопросов.
Согласно законодательству, органы местного самоуправления наделены рядом государственных полномочий, для чего им предоставляются необходимые финансовые и материальные ресурсы. Исполнение этих полномочий находится под контролем государственных органов власти.
Исходя из анализа законодательной базы, представляется возможным выделение функций, реализуемых органами местного самоуправления (рисунок 2).
Рисунок 2 – Основные функции, реализуемые системой местного самоуправления [13]
Итак, органы местного самоуправления – это относительно самостоятельный институт власти, действующий в установленных полномочиями рамках. Но при этом государственная власть устанавливает ряд ограничений в функционировании муниципальных органов власти. Эти ограничения призваны обеспечить, помимо контроля, определенную защиту интересов населения и предприятий на территории муниципального образования.
В системе общей структуры власти государства местное самоуправление функционирует при известной степени самостоятельности. Деятельности этого института присущи такие черты:
— наделение определенными полномочиями;
— обязательность исполнения принятых решений организациями и населением, находящимися в данной муниципальном образовании.
Согласно основным принципам, местное самоуправление имеет некоторую степень автономии.
Эти принципы перечислены на рисунке 3.
Рисунок 3 – Принципы местного самоуправления [13]
В соответствии с положениями Российской Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что подразумевает их не функциональное, а структурно-организационное обособление [1].
Таким образом, согласно статье 9 Федерального закона №131-ФЗ, государственная поддержка местного самоуправления включает в себя обеспечение создания со стороны органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, а также предоставление содействия населению в реализации права на местное самоуправление [2]. Несмотря на реализацию довольно удачного набора мероприятий по преобразованию местного самоуправления, все еще остаются некоторые нерешенные вопросы.
1.2 Реальный статус местного самоуправления в отношении его к государственному управлению
Сложившаяся к настоящему моменту времени в Российской Федерации модель местного самоуправления характеризуется поиском наилучших средств и способов управления своими территориями. Одновременно развитие местного самоуправления, в общем, происходит в русле общемировых направлений, определяющихся 4 основными составляющими работы властных структур на местах (таблица 1).
Таблица 1 – Основные составляющие местного самоуправления [17]
Рисунок 1 – Местное самоуправление как система народовластия [9]
Для обеспечения населению возможности свободы выбора при решении любых вопросов местного значения и служит система муниципального управления. Данный институт призван повысить политическую грамотность российских граждан.
Действующая система государственного и муниципального управления закреплена действующими законодательными актами. Как уже упоминалось, основа заложена на конституционном уровне.
На уровне федеральных законов обозначены полномочия органов власти, реализующих свою деятельность от имени и в интересах всех граждан.
Рассмотрим полномочия органов местного самоуправления:
— владение, использование и распоряжение муниципальной собственностью;
— утверждение и исполнение бюджета муниципалитета;
— установление территориальных сборов и налогов;
— обеспечение охрану правопорядка;
— решение остальных важных вопросов.
Согласно законодательству, органы местного самоуправления наделены рядом государственных полномочий, для чего им предоставляются необходимые финансовые и материальные ресурсы. Исполнение этих полномочий находится под контролем государственных органов власти.
Исходя из анализа законодательной базы, представляется возможным выделение функций, реализуемых органами местного самоуправления (рисунок 2).
Рисунок 2 – Основные функции, реализуемые системой местного самоуправления [13]
Итак, органы местного самоуправления – это относительно самостоятельный институт власти, действующий в установленных полномочиями рамках. Но при этом государственная власть устанавливает ряд ограничений в функционировании муниципальных органов власти. Эти ограничения призваны обеспечить, помимо контроля, определенную защиту интересов населения и предприятий на территории муниципального образования.
В системе общей структуры власти государства местное самоуправление функционирует при известной степени самостоятельности. Деятельности этого института присущи такие черты:
— наделение определенными полномочиями;
— обязательность исполнения принятых решений организациями и населением, находящимися в данной муниципальном образовании.
Согласно основным принципам, местное самоуправление имеет некоторую степень автономии.
Эти принципы перечислены на рисунке 3.
Рисунок 3 – Принципы местного самоуправления [13]
В соответствии с положениями Российской Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что подразумевает их не функциональное, а структурно-организационное обособление [1].
Таким образом, согласно статье 9 Федерального закона №131-ФЗ, государственная поддержка местного самоуправления включает в себя обеспечение создания со стороны органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, а также предоставление содействия населению в реализации права на местное самоуправление [2]. Несмотря на реализацию довольно удачного набора мероприятий по преобразованию местного самоуправления, все еще остаются некоторые нерешенные вопросы.
1.2 Реальный статус местного самоуправления в отношении его к государственному управлению
Сложившаяся к настоящему моменту времени в Российской Федерации модель местного самоуправления характеризуется поиском наилучших средств и способов управления своими территориями. Одновременно развитие местного самоуправления, в общем, происходит в русле общемировых направлений, определяющихся 4 основными составляющими работы властных структур на местах (таблица 1).
Таблица 1 – Основные составляющие местного самоуправления [17]
С политической точки зрения – это децентрализация, т.е. положение, при котором правительство не концентрирует всю власть в своих руках, а делегирует определенные полномочия органам местного самоуправления. В таблице 2 показаны главные достоинства и недостатки этого механизма распределения полномочий.
Таблица 2 – Главные достоинства и недостатки механизма децентрализации [27
Узурпацию власти можно предотвратить грамотным балансом централизации и децентрализации, что означает строгое разделение властных полномочий. При этом для эффективной работы такого управленческого механизма нужны специальные контрольные институты. Грамотное разделение полномочий между различными уровнями власти сведет к минимуму возможные недостатки этого механизма разграничения полномочий, и позволит максимально полно реализовать его потенциал.
Различают четыре категории устройства муниципалитетов по содержанию и структурному устройству (таблица 3).
Таким образом, вопросы взаимодействия институтов разного уровня внутри муниципальных образований возникают от появляющихся перекосов в системе государственного управления, что резко ограничивает функционирование муниципальных учреждений, а органы местного самоуправления не имеют контроля над другими видами организаций. Решение подобных проблем видится в организации грамотного и действующего взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
2 ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛИТЕТА ГОРОДА СОЧИ
2.1 Общая характеристика муниципалитета г. Сочи и органов местного самоуправления
Город Сочи, являясь крупнейшим и единственным субтропическим курортным городом России, расположен на северо-восточном побережье Черного моря в Краснодарском крае на расстоянии 1620 км от Москвы. Он обладает современной транспортной инфраструктурой и является выдающимся экономическим и культурным центром Южного региона России. Главой исполнительной власти муниципального образования город-курорт Сочи Краснодарского края является Алексей Сергеевич Копайгородский. Территориально Большого Сочи делится на 4 внутригородских района: Адлерский, Хостинский, Центральный и Лазаревский. Более 50% всего курортного потенциала Краснодарского края сосредоточено в черте города [30].
Основные социально-экономические показатели г. Сочи представлены в таблице 4.
Таблица 4 – Основные социально-экономические показатели г. Сочи, 2022 г. [30]
В 2022 году оборот организаций города составил 258,6 млрд рублей, превысив показатели 2021 г. на 1,5%. Сектор торговли традиционно остается лидером, на его долю приходится почти 47% экономики города.
Объем реализации товаров на предприятиях розничной торговли увеличился на 7%, в то время как предприятия оптовой торговли увеличили свои объемы на 34%. Зафиксировано снижение в торговле автомобилями: ее оборот составил 6,5 млрд рублей, что на 52% меньше, чем в 2021 г.
Объем работ, выполненных строительными организациями города, составил 12,6 млрд рублей, что в сопоставимых ценах на 1% выше, чем за тот же период 2021 года в 1,2 раза превышает уровень прошлого года.
Уровень безработицы на 1 января 2023 года сохраняется на минимальном в крае уровне – 0,3% [30].
Оборот розничной торговли в Сочи в 2022 г. превысил 135 миллиардов рублей (рисунок 4).
Рисунок 4 – Данные потребительской сферы г. Сочи [30]
Эта сфера пополнила бюджет на 2,5 миллиарда рублей.
Социально-экономическое положение г. Сочи по итогам 2022 г. представлено на рисунке 5.
Рисунок 5 – Социально-экономическое положение г. Сочи по итогам 2022 г. [29]
Доходы курортно-туристского комплекса составили 56,6 млрд рублей. Туристический поток в городе увеличился на 4,3%. По объемам курортно-туристских услуг город занимает 1 место среди муниципальных образований края, обеспечив более 57% краевого объема доходов отрасли.
Администрация муниципального образования городской округ город-курорт Сочи представляет собой орган исполнительной власти муниципалитета, определенный уставом данного городского округа, который переполнен полномочиями для решения вопросов местного значения. Эта администрация также обладает полномочиями для осуществления государственных функций, предоставленных соответствующими федеральными и региональными законами Краснодарского края [30].
Организационная структура Администрации представлена на рисунке 6.
Организационная структура администрации является линейно-функциональной.
Виды политики, осуществляемой Администрацией города Сочи:
— кадровая политика;
— информационная политика;
— социально-экономическая политика.
Рисунок 6 – Организационная структура Администрации города Сочи [30]
Для повышения эффективности работы органов местного самоуправления одной из определяющих является грамотная кадровая политика. Задача кадровой политики заключается в формировании и максимально эффективном использовании персонала. При формировании персонала органа местного самоуправления главное внимание должно быть сосредоточено на необходимых качествах сотрудников и их соответствию современным требованиям. Внутри Администрации города Сочи поставлены практические задачи кадровой работы (рисунок 7).
В основе информационной политики органов местного самоуправления города лежит формирование системы информирования жителей города и открытость Администрации. Информирование жителей города Сочи представляет собой систему формирования, распространения и использования информации, касающейся всех сфера общественной жизни города и государства
Рисунок 7 – Задачи кадровой работы в Администрации города Сочи [10]
Держателями информации, подлежащей распространению, являются:
— СМИ;
— органы местного самоуправления;
— организации по консультационным услугам;
— городские библиотеки;
— сеть Интернет.
Задачи социально-экономической политики города Сочи:
— повышение качества жизни населения города Сочи;
— стабилизация экономики и повышение эффективности всех сфер деятельности города Сочи;
— формирование и усиление финансово-хозяйственной базы;
— обеспечение благоприятных условий для максимально продуктивной работы расположенных на территории города Сочи организаций и предприятий;
— активное привлечение населения города Сочи к решению местных вопросов развития территории;
— обеспечение инвестиционной привлекательности города Сочи [30].
Таким образом, для реализации функций местного самоуправления применяемые Администрация города Сочи пользуется экономическими, организационно-распорядительными и социально-психологическими группами методов управления. Самый значительный эффект в управлении может проявиться при грамотном применении всех перечисленных групп методов, поскольку они связаны между собой и могут усиливать и дополнять друг друга.
2.2 Взаимодействие Администрации г. Сочи с органами государственной власти Российской Федерации и Краснодарского края
Специфика взаимодействия администрации Сочи с органами региональной власти строится на том, что Сочи, несмотря на свою популярность, как курорта, это все-таки муниципалитет, который находится в подчинении у региональных властей Краснодарского края, а значит, для него свойственен следующий комплекс специфических проблем [11].
Это объясняется сразу несколькими характерными тенденциями:
— Первая тенденция – это общая вертикализация управленческой государственной структуры в нашей стране. Все больше и больше полномочий уходит от муниципальных органов исполнительной власти к органам государственной власти.
— Вторая тенденция – кризис компетенций. Муниципальным органам власти все сложнее сохранять на постах в администрациях и советах депутатов компетентных специалистов. Им для этого просто нечего таким специалистам предложить. Ведь зарплатные бюджеты в стране постоянно сокращаются, а интересные задачи – большая редкость для муниципальных органов власти. Даже такой большой курортный город, как Сочи, не может избежать общих нормативов по заработным платам, а из-за большого количества функционирующих в городе представительств крупного бизнеса и государственных учреждений и ведомств, конкуренция за компетентных специалистов встает еще острее.
Соответственно, из-за недостаточности компетенций в муниципальных органах власти, государственным органам власти сложно проводить реализацию государственной политики в конкретных муниципалитетах. При этом налицо закономерность: чем меньше муниципалитет, тем больше там проблем с компетентностью муниципальных служащих, их заработной платой и мотивацией.
— Третья тенденция – это несовершенство законодательной базы. В практическом ключе, если взаимодействие между государственными и муниципальными органами власти будет осуществляться исключительно по букве закона, то оно просто встанет.
Проиллюстрируем это конкретным примером. В Сочи периодически в садоводческие общества заходят разнее дикие животные, в первую очередь, лисы, которые угрожают садоводческим товариществам и распространяют бешенство[7].
Однако, в самом сочинском муниципалитете нет ни одного полномочного органа, который имел бы право заниматься поимкой/убийством или каким-либо еще видом работ с дикими животными (только с собаками и кошками). Согласно действующему законодательству, эта функция передана органам государственной власти, а именно одному из подведомственных учреждений министерства экологии Краснодарского края.
Закон приписывает сочинскому муниципалитету отправить официальный запрос о разрешении ситуации в это учреждение и на реакцию у его специалистов есть два месяца. Однако представить себе, что агрессивный зверь будет существовать по соседству с жилыми кварталами такой большой срок – невозможно.
Соответственно, сочинский муниципалитет выходит из ситуации, привлекая к решению проблемы какие-то местные муниципальные предприятия, участие которых в этом процессе либо оплачивается через серые схемы, либо не оплачивается вовсе. И то, и другое незаконно, но понимая несовершенство системы, на такие нарушения закрываются глаза.
Самая большая проблема взаимодействия государственных и муниципальных органов исполнительной власти — это бюджетная политика. Подавляющее большинство муниципалитетов России – глубоко дотационные населенные пункты. Они не зарабатывают на свои потребности. Те немногие из них, что являются донорами, отдают практически все свои доходы в бюджеты высших уровней. К числу немногочисленных городов-доноров относится Сочи в силу его курортного статуса. Однако, большинство собираемых на его территории налогов все равно уходят в высшие бюджеты, чтобы их компенсировать
В высших органах государственной власти эти бюджеты перераспределяются между районами по сложным стратегическим и экономическим основаниям.
Проблема заключается в том, что выделенные средства должны быть непременно освоены в полном объеме, поскольку существующая бюджетная практика подразумевает, что если средства не были освоены в полном объеме, значит их выделено больше, чем нужно и в следующем году нужно выделить меньше.
Поскольку ни один муниципалитет не заинтересован в том, чтобы снижать свое финансирование, то он всегда старается освоить максимальное количество бюджетных денег. Проблема заключается в том, что самые большие средства выделяются на работы, связанные со строительством, благоустройством и содержанием дорог[17].
Законодательство требует от муниципалитетов при проведении таких работ проводить открытые конкурсы по выбору подрядчиков. Однако здесь происходит целый комплекс проблем, связанных с взаимодействием государственных и муниципальных органов исполнительной власти:
— во-первых, вплоть до марта каждого нового календарного года возможно сиквестирование муниципальных бюджетов в силу тех или иных экономических обстоятельств, соответственно, до этого времени невозможно организовать аукционные мероприятия, поскольку муниципалитетам доподлинно неизвестно, сколько именно денег будет в их распоряжении на момент оплаты контракта;
— во-вторых, каждому строительному проекту, или проекту в области благоустройства предшествует сложный комплекс мероприятий, связанных с разработкой, а главное, экспертизой проектно-сметной документации. Эта экспертиза проходит только в специальных сертифицированных учреждениях, которые находятся в региональных центрах и подчинены региональному правительству.
Эти учреждения тотально не справляются со своевременной экспертизой проектов, и задерживают ее (или отклоняют по надуманным причинам), что вкупе с общей низко квалификацией проектантов на муниципальном уровне сильно тормозит строительный процесс; [28]
— в-третьих, прохождение экспертизы жестко выхолащивает из проекта все возможности сэкономить вне пределов нормативов. После прохождения такой экспертизы, проекты выставляются на торги, где потенциальным подрядчикам предлагается еще снизить цену на реализацию проекта, в котором и без того по максимуму убрана возможность экономии.
Более того, система государственного управления предполагает в данном случае систему платежей по факту. Т.е. сначала, подрядчик должен вложить свои средства в закупку материалов и оплату труда, а лишь после приемки работы получить установленную сумму.
При этом, система плохо учитывает инфляцию стоимости материалов, которая происходит от составления проекта, до начала его реализации.
Таким образом, получается, что для крупных подрядчиков, которые имеют большую базу собственных людей и техники, участие в исполнении таких подрядов не выгодно. В муниципалитетах заказчики оперируют ценами не дороже 100 миллионов (в большинстве случаев), но за эти деньги приходится преодолевать множество сложных бюрократических процедур. В результате, многие аукционы проходят без заявок и их приходится объявлять заново.
Такое положение вещей приводит к тому, что целый ряд важных работ задерживается и уходит в неподходящие для строительства сроки. Однако заморозить работы и перенести их на следующий год, в силу описанной выше важности освоения бюджета – муниципалитеты не решаются. Из-за этого происходит многочисленный брак и сдача объектов «на бумаге» с многочисленными устранениями недостатков в последствии.
Также это приводит к тому, что ряд контрактов выигрывают компании, которые изначально не рассчитывают их выполнять. Это фирмы с минимальными уставными капиталами, которые специализируются на выигрыше подобных заказов за минимальную сумму, после чего они открыто заявляют, что не собираются исполнять контракт.
А поскольку муниципалитетам необходимо осваивать бюджет любой ценой, а также исполнять социальные задачи перед населением, которые должен был решить новый объект, часто приходится соглашаться на субподрядное соглашение с такой компанией [7].
Это соглашение вынуждают заключать муниципальное строительное предприятие, которое в итоге и несет все трудности по возведению нового объекта за минимальные средства.
Вывод.
Таким образом следует сделать вывод, что на сегодняшний день органы государственной власти в России все больше и больше отбирают полномочия у муниципальных органов власти. С одной стороны, это расширяет ее способности и возможности с точки зрения контроля самых разных отраслей жизнедеятельности, а с другой – это делает саму систему власти менее гибкой, поскольку муниципалитеты практически не имеют свободы в области принятия решений.
Таким образом, очевидно, что государственная служба, как структура управления государством испытывает ряд существенных сложностей в вопросах взаимодействия с органами местного самоуправления.
Эти сложности регулярно становятся объектом дискуссии на самом высоком уровне, однако практического улучшения ситуации на сегодняшний день не наблюдается.
Такое положение вещей требует от органов государственной власти России оперативного реформирования, изменения структуры своего существования, поскольку эффективность реализации государственных полномочий на муниципальном уровне имеет целый ряд очевидных недостатков, которые подробно описаны выше. Следовательно, решение описанных выше проблем станет одной из главных задач в области государственного и муниципального управления на ближайшие годы.
3 РАЗВИТИЕ ПРАКТИКИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛИТЕТА ГОРОДА СОЧИ
3.1 Проблемы и пути и решения при взаимодействии органов местного самоуправления и территориальных подразделений органов государственной власти
В настоящий момент органами государственной власти, а именно Правительством Краснодарского края, формируются практически полностью все базовые принципы деятельности муниципалитета. На сегодняшний день все полномочия по перераспределению средств, на которые будет жить Сочи, находятся в региональном или федеральном подчинении.
Из-за этого определить какую-либо тенденцию по расходованию средств довольно сложно, поскольку по разным позициям наблюдается разная тенденция. Например, в случае с жилищно-коммунальным хозяйством, 2022 год опережает 2020 и 2021 более чем на 100 миллионов (в два раза), а в случае с расходами на культуру – 2022 год опережает 2021 и 2020 на 150 миллионов (почти в 1,5 раза).
Такое непостоянство связано с уже описанной выше системой субсидирования бюджета из регионов высших уровней. Большие дотации выделяются бюджету в том случае, когда представители финансового управления доказывают вышестоящим коллегам необходимость проведения каких-то глобальных работ в том или ином направлении и эти доказательства признаются убедительными.
Отметим, что в данном случае администрация муниципалитета практически не полномочна принимать самостоятельные решения о перераспределении средств хоть сколь-нибудь на серьезном уровне. Практически невозможно себе представить, чтобы администрация выступила с инициативой направления субсидий, например, не на строительство дороги, а на строительство школы.
Это связано с тем, что как уже писалось выше, все, что теоретически может появиться в населенном пункте, не может быть обеспечено средствами бюджета муниципалитета. Соответственно, если средства и выделяются, то в рамках программы софинансирования работы какого-либо министерства, а между подведомственными органами власти деньги решением местного самоуправления переведены быть не могут.
В целом за последнее время наблюдается ярко выраженная тенденция снижения самостоятельности органов местного самоуправления на низовом уровне.
Только за последние несколько лет администрация сочинского муниципалитета Краснодарского края, как и другие администрации схожего масштаба утратили целый ряд полномочий, которые перешли на региональный или государственный уровень, в том числе полномочия по:
— Сбор и утилизация твердых коммунальных отходов – система перешла в ведение регионального оператора по сбору ТКО.
— Отлов и содержание безнадзорных животных – полномочия перешли в ведение краевого Госветуправления.
— Управление делами архивов – передано комитету по делам архивов.
-Управление многофункциональным центром – центр передан в объединенную краевую структуру.
Формально, финансирование учреждений не сократилось, просто оно теперь осуществляется через иные источники, нежели это было ранее и не проходит через городской бюджет.
Это сильно осложняет как существование муниципалитета, так и ухудшает качество услуг, которые оказываются населению района. Дело в том, что раньше эти услуги исполнялись муниципальными учреждениями или предприятиями и были составной частью их доходов, что позволяло сохранять рабочие места и улучшать экономическое положение муниципальных предприятий районе.
Теперь же муниципальные предприятия вынуждены соперничать со всеми остальными предприятиями на открытом конкурсе за право выполнять ту же самую работу. Только теперь, после того, как полномочия перешли в регионы, еще сильнее секвестировались размеры контрактов и еще сложнее стало находить возможности понижать аукционную ставку.
В свою очередь это приводит к типичной коллизии, когда контракт выигрывает предприятие, не обладающее ни возможностями, ни компетенциями для того, чтобы выполнить контракт, но оно и не собирается его выполнять.
Вместо этого, оно нанимает на субподряд муниципальное предприятие за 90 процентов от и без того сокращенной суммы.
Кроме того, до тех пор, пока конкретные услуги были в полномочиях органов местного самоуправления, всегда существовала возможность выполнить работы сверх нормативов за счет неформальных договоренностей. Теперь этой возможности нет, поскольку пропала функция подчиненности между руководителем ОМСУ и исполнителем работ.
Также отметим, что в целом бюджет муниципального образования сформирован по программному принципу, т.е. все расходы, которые несет муниципальное образование включены в особый перечень программных мероприятий.
В эти программы заложено все, что теоретически может понадобиться муниципалитету. При этом реализация каждой из программ зависит от ее наполняемости бюджетными средствами.
Существуют программы, которые не наполнены бюджетными средствами и соответственно какие-либо мероприятия реализованы в рамках этих программ быть не могут. Также очень ограничено использование средств бюджета вне программ. Де-факто практически невозможно реализовать какое-то мероприятие вне рамок конкретной муниципальной программы.
Ситуация осложняется тем, что написание программ, таким образом, чтобы они учитывали потребности конкретного района – дело очень сложное и трудоемкое.
Специалистов, которые были бы способны на такую сложную работу в администрации сочинского муниципалитета района просто нет, нет там и бюджета для найма профессионалов по принципу аутсортинга.
Такое положение вещей, во-первых, автоматически исключает точечного решения проблем и учета специфики конкретного района при планировании бюджета, а во-вторых требует дополнительных согласований с кураторами в районе и крае, что ставит муниципалитет, и без того зависимый от региона в еще более трудное положение.
Вывод.
Таким образом, следует сделать вывод, что на сегодняшний день государственные органы власти Краснодарского края, при участии федеральных органов власти де-факто практически в ручном управлении контролируют все аспекты деятельности сочинского муниципалитета Краснодарского края.
Это имеет целый ряд негативных последствий для развития муниципального образования. Во-первых, оно решает муниципальных служащих какой-либо инициативы – они превращаются в неких исполнителей функции и не могут применить полученное образование и накопленный опыт, в результате чего погрязают в рутине и теряют мотивацию.
Во-вторых, центр принятия решений перемещается в центр – т.е. к тем людям, которые не живут в тех местах, решения о благе которых принимают. Соответственно, эти решения в большей степени опираются на бюрократические нормы, нежели на реальные потребности населения.
В-третьих, тенденция передачи полномочий к органам государственной власти снижает субъектность органа муниципального управления. Теперь его представители в органах законодательной власти еще меньше заинтересованы в том, чтобы удовлетворять запросы жителей своего города, поскольку большинство решений, от которых зависит карьера и успех конкретного руководителя – принимается за пределами муниципального образования.
Таким образом, на наш взгляд, для более эффективной реализации функций государственной власти на территории данного муниципального образования более целесообразно изменить распределение отношений в сторону уменьшения зависимости муниципальных органов власти от государственных
3.2 Оценка эффективности разработанных предложений
Эффективность описанных мероприятий выражается, на наш взгляд, в необходимости заимствовать наиболее успешный опыт из других государств. В реформе по бюджетной децентрализации для России полезен опыт других федераций. Классический пример — Канада: ее схемы перераспределения бюджета просты и прозрачны. Как и Россия, Канада больших размеров. При этом страна осознанно выбрала путь асимметричного федерализма, когда регионы имеют разную степень автономии в культурном, политическом и экономическом плане. Бюджет Канады делится 50 на 50: половина — федеральному центру, половина — на региональный уровень.
Регионы, как и в России, несут расходы на медицину и начальное образование, однако за административный дизайн (то есть систему функционирования) этих направлений они также отвечают сами. Для примера: именно избираемое на региональных выборах правительство решает, сколько нужно школ, сколько учителей должно быть в расчете на 100 учеников и нужно ли вообще такое ограничение, какими должны быть зарплаты, сами ли школы распоряжаются своими бюджетами или они выполняют разнарядку сверху.
По сути, местные правительства занимаются микроменеджментом, при этом федеральный центр изредка может вмешаться — например, через установление минимальной оплаты труда. В Канаде часть налогов гармонизирована с федеральным центром (то есть ставка единая или задана в некотором коридоре), в частности, это касается налога на индивидуальные доходы и доходы предприятий, а также налога на продажу.
Провинции делятся с центром налогами на доходы, налогом на продажу и заработную плату, но передают их не полностью, а в пределах 15−20%. Затем федеральный центр занимается перераспределением этих средств: до 20% расходов «отстающих» провинций покрывается трансфертами федерального центра. Трансферты из центра не целевые, то есть региональные правительства сами решают, как тратить эти средства. Так как Канада является асимметричной федерацией, у Квебека больше полномочий по расходам и регулированию собственного бюджета, при этом регион является «донором», самой богатой провинцией страны.
Полезно понимать, как в Канаде устроены бюджетные трансферты от центра регионам. Они состоят из двух частей — уравнительной и добавочной. Уравнительная часть направляется в зависимости от уровня доходов региона: если регион собирает налогов ниже среднего, то федеральный центр добавляет ему недостающую до среднего сумму. Добавочная часть помогает регионам справляться с расходами на здравоохранение и образование, однако у нее есть одно важное условие: чтобы получать полную сумму, нужно соответствовать критериям федеральных программ. Регион может отказаться и не выполнять условия центра, потеряв при этом часть доходов от трансфертов. Аналогичная система существует и в США, позволяя регионам выбирать: играть по федеральным правилам или отказаться, но тогда недополучить денег.
В России, как и в Канаде, лучше было бы делить трансферты на выравнивающую часть и стимулирующую, которые будут направляться регионам по прозрачным, понятным правилам. Однако пример Канады не на 100% подходит России. Например, эксперты склоняются к тому, что в России главными управляющими средствами на местах должны быть не регионы, а муниципалитеты. Кроме того, в России регионы разнятся не столько инвестклиматом и бизнес-средой, сколько наличием природных ресурсов. То есть у нас стоит вопрос не свободной рыночной конкуренции, когда регионы могут бороться за установление наиболее привлекательных правил игры, а вопрос ресурсов — есть они или нет.
Пример Германии интересен тем, как можно сместить акцент бюджетных трансфертов на муниципальный уровень, не выключая из игры регион. Один из основных налогов — налог на доход бизнеса — собирается на уровне региона, однако примечательно, что каждый муниципалитет устанавливает ставку этого налога для своей территории самостоятельно. В Германии около 10 тысяч муниципалитетов, и их относительно небольшой размер делает эту систему по-настоящему конкурентной — муниципалитеты соревнуются между собой за наиболее выгодные для бизнеса условия.
Однако они не демпингуют налоги, не снижают их ниже разумного уровня, и происходит так из-за хитрой системы выравнивания, которая существует между муниципалитетами. Если муниципалитет привлекает слишком много бизнеса, его «налоговый потенциал» (то есть сумма налогов, которые он собирает с бизнеса) вырастает. Если этот индекс, высчитывающий налоговый потенциал на одного жителя, превышает бюджет муниципалитета в расчете на одного жителя, муниципалитет становится донором и весь лишний заработок отдает соседям. Соответственно, муниципалитеты с консолидированным бюджетом ниже налогового потенциала выступают прямыми реципиентами.
На региональном уровне все несколько сложнее: налог на добавленную стоимость, индивидуальный налог и налог на предприятие устанавливаются федеральным центром. Затем распределение ведется по принципу места проживания налогоплательщика или места основной деятельности компании (а не регистрации, как происходит в России, отчего многие деньги текут в Москву). Налог на добавленную стоимость распределяется между землями частично исходя из численности населения, частично — из потенциала расходов.
Большая часть трансфертов распределяется между землями примерно так же, как и между муниципалитетами, однако перераспределение бюджетов происходит не по принципу «регион — федеральный центр — регион», а от более богатого региона напрямую (без участия федерального центра) к более бедному. Регионы привязывают друг к другу — чем богаче регион, тем больше он может дать наиболее бедному, и все денежные вопросы они ведут напрямую.
Для России эта схема подойдет, только если регионы начнут зарабатывать и оставлять деньги в своем бюджете — так мы поймем, какое в стране соотношение богатых и бедных регионов и можно ли, например, на один богатый повесить несколько бедных. После этого этапа перераспределения федеральный центр добавляет свои гранты тем регионам, которые все еще остаются ниже среднего показателя соотношения доходов на душу населения к налоговому потенциалу по стране.
Недостатки немецкой системы в том, что она сильно подавляет конкуренцию между регионами, а также позволяет им вести себя менее ответственно, полагаясь на федеральные гранты.
России имеет смысл реализовать «среднюю» стратегию. Сохраняя относительное конкурентное преимущество регионов, установить систему выравнивания аналогично немецкому или канадскому варианту (то есть помогать тем регионам, которые находятся ниже среднего соотношения бюджета на душу населения и налогового потенциала или ниже средней налоговой базы по регионам). Возможно, также имеет смысл исключить из схемы перераспределения федеральный центр и ввести прямые финансовые транзакции между регионами.
Такая система предполагает, что большая часть (более 50%) налогов на прибыль, продажу и добавочную стоимость остается на уровне региона. Это, с одной стороны, поможет установить более прямую систему подотчетности между регионами, а с другой — перестанет концентрировать решения в руках центра. Федерация, однако, может помогать софинансированием федеральных социальных программ — и в этом направлении канадский или американский опыт выглядит наиболее справедливым и честным, позволяя регионам самостоятельно решать, имплементировать ли федеральные программы или создавать свои, рассчитывая на собственные финансовые возможности.
Региональное выравнивание необходимо для устранения огромного разрыва между ресурсными или институционально привлекательными регионами и теми, кто обеих привилегий лишен.
В свою очередь, перенос соревнования бизнес-привлекательности на муниципальный уровень сделает сами регионы более равномерно развитыми изнутри, а также сохранит ту самую конкуренцию, необходимую для развития более комфортной бизнес-среды.
Но начинать любую из этих стратегий необходимо с установления самых базовых институтов подотчетности — с прямых и конкурентных выборов на уровне муниципалитета, регионов и федерального центра.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В рамках настоящего исследования проведен детальный анализ специфики государственной службы в России как системы государственного управления.
Базовая задача системы государственной службы – обеспечение исполнения функций, которые народ России делегировал государству, как управленческому аппарату.
Этот функционал очень велик и разнообразен. В современной практической специфике он охватывает самые разные направления, от исполнения правосудия, до военной службы, и от управления образованием до городского хозяйства.
Разумеется, такая сложная и многогранная система должна иметь градацию. В России эта градация происходит по трем принципам: территориальный принцип – органы власти исполняют свои полномочия в пределах географически ограниченной территории.
Функциональный принцип – принцип, по которому государственные служащие выполняют обязанности, относящиеся к определенному роду деятельности, например, министерство здравоохранения, министерство природных ресурсов. Принцип организации деятельности – существуют государственные органы, занимающиеся законодательной властью – т.е. разработкой нормативной документации
Одним из самых сложных, на наш взгляд кейсов, которые сегодня стоят перед государственной службой как системой, это организация конструктивного взаимодействия органов государственной и муниципальной исполнительной власти.
В настоящее время в этой области происходят самые большие за всю новейшую историю России изменения. Структура стремительно укрепляется в своей вертикальности все больше и больше полномочий, которые раньше были муниципальными.
Кроме того, происходят большие изменения в структуре взаимодействия муниципальных и государственных органов власти с точки зрения бюджетного финансирования. Сегодня подавляюще большинство муниципалитетов не в состоянии организовать хоть сколь-нибудь масштабный проект без содействия и согласования органов государственной власти.
С практической точки зрения мы проанализировали описанные выше тенденции на примере сочинского муниципалитета Краснодарского края.
На сегодняшний день этот муниципалитет полностью зависит от региональных органов власти – т.е. от Правительства Краснодарского края. Любое значительное изменение в городе может произойти только в том случае, если региональный бюджет сочтет нужным выделить необходимые средства на реализацию в рамках той или иной бюджетной программы.
Кроме того, решения об упразднении целого ряда форм муниципалитетов сокращает пространство перспектив для муниципальных чиновников на то, чтобы работать именно в конкретных муниципалитетах и ориентирует их на отъезд в региональные центры. Даже те представители депутатского корпуса, которые хотели бы оставаться на местах вынуждены переориентироваться на региональные центры, в которых сосредоточены все основные центры принятия решений.
Таким образом очевидно, что государственная служба, как структура управления государством испытывает ряд существенных сложностей в вопросах взаимодействия с органами местного самоуправления. Эти сложности регулярно становятся объектом дискуссии на самом высоком уровне, однако практического улучшения ситуации на сегодняшний день не наблюдается. Следовательно, решение описанных выше проблем станет одной из главных задач в области государственного и муниципального управления на ближайшие годы.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)
2. Федеральный Закон Российской Федерации от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
3. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
4. Постановление Правительства РФ от 27.05.1993 N 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации»
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 7.09.2010 г. №1505-р г. «Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности»
6. Постановление администрации города Сочи от 15.11.2017 года № 1961 «О регламенте администрации города Сочи». URL: https://sochi.ru/gorodskaya-vlast/normativno-pravovyye-akty/?ELEMENT_ID=90145
Монографии, учебники, учебные пособия
7. Васильев А.А. Государственное и муниципальное управление: Конспект лекций. – Н.Н.: ИП Гладкова О.В., 2020. – 201 с.
8. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. – М.: Финансы и статистика, 2018. – 329 с.
9. Еремин, С. Г. Управление государственными и муниципальными закупками : учебник и практикум для вузов / С. Г. Еремин, А. И. Галкин ; под редакцией С. Е. Прокофьева. – Москва : Издательство Юрайт, 2021. – 405 с.
10. Зотов В.Б. Система муниципального управления. – СПб: Питер, 2019. – 364 с.
11. Караев О.Г. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. – М.: Экзамен, 2019. – 267 с.
12. Кормишкина, Л.А. Государственное и муниципальное управление: итоговая государственная аттестация студентов высыших учебных заведений: Учебное пособие / Л.А. Кормишкина, А.Р. Еремин, Е.Г. Коваленко. — М.: Инфра-М, 2018. — 416 c.
13. Липски, С.А. Государственное (муниципальное) управление и государственная служба / С.А. Липски. — М.: Русайнс, 2018. — 112 c.
14. Литвак Б.Г. Управленческие решения – М.: ЭКМОС, 2019. – 156 с.
15. Лексин В. Н. Муниципальная Россия. Социально-экономическая ситуация, право, статистика. – М.: СИНТЕГ, 2019. — 992 c.
16. Можаева Н.Г. Муниципальное управление – М.: Гардарики, 2018. – 256 с.
17. Ниворожкина Л. И. Статистика: учебник для бакалавров: учебник. – М.: Дашков и Кº, 2021. – 415 с.
18. Наумов, С.Ю. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С. Гегедюш и др. — М.: Дашков и К, 2016. — 556 c.
19. Основы государственного и муниципального управления. Агенты и технологии принятия политических решений : учебник и практикум для вузов / Г. А. Меньшикова [и др.] ; под редакцией Г. А. Меньшиковой. – Москва : Издательство Юрайт, 2021. – 387 с.
20. Охотский, Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления в 2 ч. Часть 2 : учебник и практикум для вузов / Е. В. Охотский. – 3-е изд., перераб. и доп. – Москва : Издательство Юрайт, 2021. – 299 с.
21. Пертенко А.Г. Государственная и муниципальная кадровая политика. – М.: Прогресс, 2019. – 198 с.
22. Пикулькин А.В. Система государственного управления – М.: ЭКСМО, 2020. – 401 с.
23. Попова, Н. Ф. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления : учебник и практикум для вузов / Н. Ф. Попова ; под общей редакцией Г. Ф. Ручкиной. – Москва : Издательство Юрайт, 2021. – 239 с.
24. Прокофьев, С. Е. Основы современного государственного и муниципального управления : учебник и практикум для среднего профессионального образования / С. Е. Прокофьев, С. Г. Еремин, А. И. Галкин. – Москва : Издательство Юрайт, 2021. – 695 с.
25. Райзберг, Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами : учебное пособие / Б.А. Райзберг. – Москва : ИНФРА-М, 2021. – 384 с.
26. Региональное управление и территориальное планирование в 2 ч. Часть 1. : учебник и практикум для вузов / Ю. Н. Шедько [и др.] ; под редакцией Ю. Н. Шедько. – 2-е изд., перераб. и доп. – Москва : Издательство Юрайт, 2021. – 205 с.
27. Сёмкина, О.С. Государственное и муниципальное управление: вызовы и приоритеты: материалы iii международной научно-практической конференции. том 1 / О.С. Сёмкина. — М.: Русайнс, 2018. — 172 c.
28. Сёмкина, О.С. Государственное и муниципальное управление: вызовы и приоритеты: материалы iii международной научно-практической конференции. том 2. / О.С. Сёмкина. — М.: Русайнс, 2019. — 189 c.
29. Система местного самоуправления : учебное пособие для вузов / С. Е. Прокофьев [и др.] ; под редакцией С. Е. Прокофьева, О. В. Паниной, С. Г. Еремина, Н. Н. Мусиновой. – Москва : Издательство Юрайт, 2021. – 98 с.
30. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. – М.: Норма, 2021. – 320 с.
31. Управление государственной и муниципальной собственностью : учебник и практикум для вузов / С. Е. Прокофьев, А. И. Галкин, С. Г. Еремин, Н. Л. Красюкова ; под редакцией С. Е. Прокофьева. – 2-е изд., перераб. и доп. – Москва : Издательство Юрайт, 2021. – 305 с.
32. Чеботарев Г.Н., Черепанов М.А., Шишкин А.А. Муниципальное право РФ. – М.: Дело, 2019. – 153 с.
33. Шардакова Е.Ю. Взаимодействие государственных учреждений и органов местного самоуправления. – М.: Изд-во НИУ ВШЭ, 2018. – 112 с