1.3 Концептуальные документы в сфере национальной безопасности США: основные положения Стратегии национальной безопасности США в 21 веке
США в начале XXI века — единственная сверхдержава, которая является мировым лидером по уровню развития, масштабам распространения и эффективностью использования современных технологий во всех сферах общественной деятельности и государственного управления. Эти реалии в значительной степени влияют на внутреннюю, внешнюю, оборонную политику США и выступают существенным компонентом их стратегии национальной безопасности.
В центре системы управления национальной безопасностью США стоит модель Совета национальной безопасности (СНБ) под председательством президента, руководством советника президента по вопросам национальной безопасности, секретаря, и сети структур, непосредственно вовлечены в процесс реализации решений. Однако именно РНБ является координирующим и контролирующим органом, куда инкорпорированы представители всех ответственных агентств и учреждений.
Именно СНБ предлагает президенту варианты решений, которые позже ложатся в основу политики в области национальной безопасности. СНБ является принципиальным центром системы управления национальной безопасностью, который приводит в действие всех других механизмов. Поэтому логичным является необходимость изучения феномена американского Совета национальной безопасности, ее деятельностного поля и позиций.[1]
Американские исследователи очень мало изучают теоретические основы национальной безопасности и концентрируют внимание на практических аспектах управления. По сути, большинство из них соглашается с тем, что безопасность США — это уверенность подавляющей части населения страны в ее военной мощи и проведения эффективной политики, чтобы предотвратить использование силы врагами США.[2]
Впрочем, каждый президент США конкретизирует это понятие в своей Стратегии национальной безопасности, которую он подает в Конгресс и которая указывает на год оперативные и стратегические цели для правительства.[3]
Именно Стратегия является конкретизацией прямых задач СНБ США. Согласно закону это — оценка обязанностей и рисков США в зависимости от их актуальной и потенциальной военной силы, а также оценка политики в сфере национальной безопасности различных структур правительства с целью разработки соответствующих рекомендаций президенту. Открытость, гибкость и конкурентоспособность — три основных принципа системы управления национальной безопасностью в США.
Сейчас СНБ остается преимущественно аналитическим центром, роль которого занижены через тесное сотрудничество президента и советника по национальной безопасности. Любые решения подлежат всестороннему анализу, однако часто их принимают импульсивно и непредсказуемо. Можно прогнозировать, что это временное явление, вызванное принципиальной позицией нынешнего президента, и оно может быть изменено уже его преемником.
«Стратегия национальной безопасности» (The National Military Strategy of the United States of America 2015[4]), опубликованная Белым домом, – это основополагающий доктринальный документ, в котором администрация США излагает для внутренней аудитории и мировой общественности цели, задачи и методы их реализации в отношении вопросов национальной и международной безопасности, предыдущий вариант был издан Белым домом в мае 2010 года.
Впервые такой документ был выпущен в свет еще администрацией Ричарда Никсона. В 1986 году был принят закон Голдуотера–Никольса, который, в частности, сделал подготовку «Стратегии национальной безопасности» обязательной. Документ такого рода, естественно, носит декларативный характер, содержит обтекаемые, дипломатичные формулировки и не раскрывает полностью многие аспекты реальной политики, которые остаются засекреченными.
Тем не менее «Стратегия национальной безопасности» вместе с другими доктринальными документами («Четырехгодичный обзор военной политики», «Обзор ядерной политики», «Обзор подхода к противоракетной обороне», «Стратегия в сфере кибербезопасности» и т.п.) дает достаточно развернутое представление о политических приоритетах американского руководства.
По «Стратегии национальной безопасности» можно судить о степени преемственности и новизны в подходе соответствующей администрации к вопросам безопасности США.
В новом документе выделяются четыре аспекта:
- Безопасность;
- Экономическое процветание;
- Продвижение «универсальных ценностей»;
- Укрепление миропорядка под американским руководством.
В такой постановке вопроса, пожалуй, нет ничего нового. «Стратегия национальной безопасности» Обамы, как и все предыдущие документы такого рода, сохраняет упор на поддержание американского лидерства в мире. Вместе с тем подход нынешнего руководства США содержит ряд важных нововведений не только тактического, но и стратегического характера.[5]
Впервые в стратегии предлагается интегрировать основные инструменты американской мощи: дипломатию, военную силу, экономические инструменты, разведку; силы обеспечения внутренней безопасности.
Исторически американский подход к проблеме национальной безопасности ограничивался международными аспектами – вопросами военной и внешней политики. Вопросы внутренней политики и экономического развития не считались относящимися к сфере национальной безопасности США. Правда, администрация Джорджа Буша-младшего опубликовала «Стратегию внутренней безопасности», но это был самостоятельный документ. Нынешняя администрация отошла от такого жесткого разграничения и расширила понятие национальной безопасности. Стратегия Обамы носит всеобъемлющий характер и представляет собой попытку интегрировать внутренние и международные аспекты национальной безопасности.[6]
Новая стратегия Обамы отражает острейший системный кризис, с которым столкнулись Соединенные Штаты в конце прошлого десятилетия. Конечно, речь идет не о выживании США, а о перенапряжении сил в попытке консолидировать однополярный мир. Тезис о перенапряжении повторяется в тексте документа три раза. Неоднократно говорится и о том, что ни одна страна не в состоянии нести бремя ответственности в одиночку. В новой американской стратегии фактически признается, что «единственная сверхдержава» не состоялась.[7]
Экономическая безопасность. Проблема внутренней безопасности в новом документе больше не сводится к защите от террористической угрозы. Первостепенное значение в стратегии уделяется вопросам восстановления американской экономики. Пожалуй, никогда раньше они не ставились столь остро. Особый упор делается на развитие образования, здравоохранения, науки и техники, а также решения проблемы дефицита государственного бюджета. Это необходимо для того, чтобы восстановить способность к инновациям и конкурентоспособность экономики США.
Вместе с тем администрация Обамы также впервые относит к сфере национальной безопасности сокращение дефицита федерального бюджета. Особое внимание при этом уделяется необходимости реформы системы здравоохранения, что позволит сократить темпы роста расходов на медицинское обслуживание.
Белый дом обещает предоставить «полное образование всем американцам» и выйти к 2020 году на 1-е место по доле лиц с высшим образованием в населении страны. Упор предлагается сделать на математику и технические науки. Это должно обеспечить наращивание человеческого капитала в США. Вместе с тем заявляется, что НИОКР играют «центральную роль в развитии нашего национального потенциала»[8]. Объявляется, что «инновации – это основа американского могущества».
На первое место ставится задача обеспечить лидерство США в создании «чистых энергетических технологий». В новой стратегии говорится, что «страна, которая возглавит мир в создании экономики, основанной на чистой энергетике, получит значительные преимущества»[9].
Кроме того, в документе подчеркивается необходимость сохранить американское преимущество в космических исследованиях и инвестировать в создание нового поколения космических технологий.
В стратегии довольно много говорится об обеспечении безопасности киберпространства. При этом отмечается, что информационные технологии обеспечивают военное превосходство США, но делают американскую гражданскую экономику чрезвычайно уязвимой. В этой связи предлагается ликвидировать «цифровую безграмотность» и активизировать государственно-частное партнерство.
Роль военного фактора. Администрация Обамы, как известно, продолжает наращивать военный бюджет. Однако в документе предлагается сократить «ненужные расходы». При этом отмечается, что это имеет особое значение для Пентагона, на долю которого приходится 70% всех федеральных закупок. Но пока о сокращении военных расходов речь не идет, хотя дается обещание «сократить или реструктурировать устаревшие, дублирующие, неэффективные и ненужные программы».[10]
В документе провозглашается, что США намерены сохранять военное превосходства и способность «возобладать» над любыми потенциальными противниками. В то же время фактически дезавуируется так называемая доктрина Буша, предусматривавшая ведение Соединенными Штатами превентивных войн «по выбору» Вашингтона.
«Когда использованы все другие методы, применение силы иногда становится необходимым. До вступления в войну мы тщательно взвесим стоимость и риски действия и бездействия… Мы будем стремиться к получению широкой международной поддержки, взаимодействуя с такими институтами, как НАТО и Совет Безопасности ООН. США сохраняют право на односторонние действия, если необходимо защитить нашу страну и наши интересы, но мы будем стремиться придерживаться норм, регулирующих применение силы»[11], – говорится в новой стратегии. Таким образом, в новой стратегии ослаблен, но не снят полностью тезис о праве Вашингтона на односторонние военно-силовые действия.
Поэтому «Стратегия национальной безопасности» всячески подчеркивает, что США намерены сохранять подавляющее «военное превосходство в обычных вооружениях» (превосходство в ядерных вооружениях не упоминается) и будут оставаться единственной державой, способной применять военную силу по всему миру. Надо отметить, что это – неоспоримый факт, поскольку Пентагон тратит более половины всех мировых военных расходов и сохраняет глобальную сеть военных баз.
Вместе с тем новая стратегия отказывается от бушевского тезиса о «глобальной войне против терроризма». Вместо этого ставится гораздо более узкая задача – борьба против «Аль-Каиды» и сети ее союзников. В документе отмечается, что террор – это не противник, а «тактика» вооруженного насилия, который используется американским противником. Подчеркивается также, что США не ведут войну против ислама как религии. Основное внимание в борьбе с террористами уделяется Афганистану и Пакистану, которые объявлены «эпицентром насильственного экстремизма».[12]
Но в то же время фиксируется цель ядерного разоружения, хотя заявляется, что «эта цель не будет достигнута во время пребывания у власти нынешней администрации». Кроме того, подчеркивается значение нового Договора СНВ с Россией. Но самой главной угрозой американскому народу объявляется «террористическая атака с использованием ядерного оружия».
В новой стратегии делается упор на укрепление режима нераспространения, объявляется намерение «повернуть вспять распространение ядерного оружия»[13]. При этом главное внимание уделяется Ирану и Северной Корее. Этим государствам предлагается сделать выбор: либо играть по правилам, либо столкнуться с последствиями.
Администрация Обамы также обещает ратифицировать ДВЗЯИ и подписать новый договор о прекращении производства расщепляющихся материалов. Кроме того, «Стратегия национальной безопасности» отмечает, что в сфере противоракетной обороны упор сделан на развитие «адаптивной» региональной ПРО. Тем самым подтверждается решение о замораживании и прекращении всех программ стратегической ПРО.
Права человека. Тема защиты демократии и прав человека, как всегда, присутствует в «Стратегии национальной безопасности». Но здесь есть ряд отличий от подхода администрации Буша-младшего. Стратегия, принятая в 2002 году, провозглашала, что победа в холодной войне продемонстрировала, что есть один путь развития человечества – «американский путь». Документ Обамы демонстрирует более самокритичный подход.[14]
Во-первых, отмечается, что Вашингтон сам должен на деле защищать права человека у себя дома. То есть признается, что ситуация с правами человека в США не идеальна и надо исправлять «прошлую несправедливость» и имеющиеся «недостатки». В этом контексте, например, упоминаются «зверские методы допросов, которые изолируют США от мира».
Во-вторых, впервые отмечается важное значение экономических прав и свобод, избавление от бедности. Стратегия повторяет формулировку Франклина Рузвельта – «свобода от нужды», без которой не могут процветать «базисные права человека».
В-третьих, утверждается, что США не будут навязывать свою модель демократии, а опираться на «силу примера» и вести диалог по вопросам прав человека даже с «недемократическими режимами».
США в полицентрической системе международных отношений. Вместе с тем в документе провозглашается приоритет коллективных действий мирового сообщества в рамках международного права, подчеркивается необходимость укрепления международных институтов. При этом декларируется признание прав и обязанностей всех государств.
Особое внимание уделяется взаимодействию с американскими союзниками – странами НАТО (особенно с Великобританией, Францией, Германией), а также Японией, Южной Кореей, Австралией и др. Стоит отметить, что в документе вообще не упоминается расширение Североатлантического альянса и придание НАТО глобальных функций.[15]
Однако в стратегии Обамы признается, что в мире растет число новых «центров влияния», с которыми США необходимо взаимодействовать. Список этих центров повторяется в тексте несколько раз и включает Китай, Индию и Россию (порядок все время остается неизменным, что небезынтересно). Кроме того, упоминаются региональные «центры влияния». Среди них – Бразилия, Индонезия, Южная Африка, Саудовская Аравия, Нигерия, Кения.
Новая стратегия отмечает «диффузию экономической мощи в мире». Показательно, что для решения глобальных финансово-экономических проблем администрация Обамы намерена «перенести фокус» с «большой восьмерки» на «большую двадцатку», куда входят почти все новые «центры влияния».[16]
Термин «многополярный мир» в новой «Стратегии национальной безопасности» не используется. Но примечательно, что, выступая 28 мая в Брукингсском институте, государственный секретарь Хиллари Клинтон заявила, что «необходимо превратить многополярный мир в многопартнерский мир». Это значит, что Вашингтон переходит от стратегии «единственной сверхдержавы» в однополярном мире к стратегии обеспечения лидерства США в полицентрической системе международных отношений. К числу глобальных вызовов, с которыми предлагается бороться коллективными усилиями, относятся: изменения климата; пандемии; транснациональная преступность и т.п.
Особый интерес вызывает оценка отношений США с «новыми центрами влияния», с которыми администрация Обамы намерена развивать «партнерство». Подход к Китаю характеризуется, с одной стороны, призывом к Пекину взять на себя часть ответственности за поддержание стабильности мировой финансовой и экономической системы, «сотрудничая с США». С другой стороны, отмечается наличие проблем, например, в сфере прав человека или в связи с модернизацией китайских вооруженных сил.[17]
Иным является подход к Индии. Здесь подчеркивается общность ценностей и интересов «двух самых больших демократий в мире». В новой стратегии обходится вопрос о ядерном оружии Индии и необходимости присоединения этой страны к ДНЯО. Из этого следует, что американо-индийское сотрудничество рассматривается как способ сдерживания растущей мощи Китая.
Что касается России, то признается, что она «вернулась на международную арену и говорит сильным голосом». Главный упор в американо-российских отношениях делается на сокращения ядерных арсеналов и укрепление режима нераспространения. Провозглашается, что США намерены «строить стабильные, существенные, многомерные отношения с Россией, основанные на общих интересах»[18]. В частности, отмечается необходимость развития «партнерства для борьбы с насильственным экстремизмом, особенно в Афганистане». Заявляется о «поддержке новых торговых и инвестиционных соглашений».
Вместе с тем в тексте документа содержатся неоднозначные положения. Утверждается, что администрация Обамы «поддерживает усилия в России, чтобы развивать правление закона, подотчетное правительство и универсальные ценности». То есть намекается, что Россия не вполне соответствует критериям демократического государства.
Кроме того, в «Стратегии национальной безопасности» говорится: «Активно добиваясь сотрудничества с Россией, чтобы она действовала как надежный партнер в Европе и Азии, мы будем поддерживать суверенитет и территориальную целостность соседей России»[19]. Таким образом, открывается перспектива американо-российского партнерства, но оно обусловливается поведением Москвы на постсоветском пространстве. Подтверждается, что США не намерены признавать независимость Абхазии и Южной Осетии.
В заключении «Стратегии национальной безопасности» говорится о необходимости тесного сотрудничества исполнительной и законодательной ветвей власти, а также необходимости двухпартийного сотрудничества в этой сфере.
Соединённые Штаты долго поддерживали предваряющие действия для того, чтобы противостоять угрозе национальной безопасности США. Чем больше угроза, тем больше риск бездействия – и тем более принудителен выбор для защиты предупреждающего действия, даже если остаётся неуверенность относительно времени и места нападения врага, чтобы предупреждать или предотвращать такие враждебные действия противников США, Америка, если необходимо, будет действовать предваряющее (preemptively).
Соединённые Штаты не будут во всех случаях использовать силу, чтобы предотвратить появляющиеся угрозы, не позволят другим нациям использовать предварение (preemption) как предлог для агрессии. Всё же в век, когда враги цивилизации открыто и активно ищут самые разрушительные в мире технологии, США не могут бездействовать, в то время как опасности назревают. США обещают поступать всегда сознательно, взвешивая последствия их действий.
Чтобы поддерживать выбор предварения, США будут:
- создавать лучшие, более интегрированные способности разведки обеспечить современную и точную информацию относительно угроз везде, где они могут появляться;
- тесно координироваться с союзниками, чтобы формировать общую оценку наиболее опасных угроз;
- продолжать преобразовывать вооружённые силы США, чтобы гарантировать способность Штатов провести быстрые и точные действия и достигнуть решающих результатов.
Так, в настоящей главе данной дипломной работы мы рассмотрели национальную безопасность США, ее понятие и субъекты обеспечения национальной безопасности, а также рассмотрели основные положения Стратегии национальной безопасности США от февраля 2015 года. Но не стоит забывать, что законодательное регулирование национальной безопасности США играет наиважнейшую роль в обеспечении безопасности. Как говорилось ранее, роль разведывательных служб в системе обеспечения национальной безопасности США достаточно велика, ведь они призваны своевременно обеспечивать политическое руководство США и все остальные элементы системы национальной безопасности разведывательной информацией. Рассмотрим более подробно законодательное регулирование национальной безопасности США.
Глава 2. Законодательное регулирование национальной безопасности США
В структуре политики обеспечения национальной безопасности и процесса принятия решений любой страны особое значение имеет законодательное регулирование, а в частности концептуальные политические документы, к наиболее важнейшим из которых надо отнести Концепцию национальной безопасности или равнозначный ей по своим функциям документ, который может в силу исторической специфики страны иметь иное название: например, в США – «Стратегия национальной безопасности США», а в Турции – «Политический документ о национальной безопасности».
Концепция национальной безопасности – это политический документ, излагающий систему официальных взглядов на место и роль государства в современном мире, его национальные ценности, интересы и цели, силы, средства и способы предупреждения и отражения внешних и внутренних угроз, а также на основы организации и принципы функционирования системы обеспечения национальной безопасности. Положения Концепции обычно являются базой для формирования и осуществления единой общегосударственной политики реализации и защиты национальных интересов, разработки частных концепций и доктрин обеспечения национальной безопасности в международной, военной, экономической, социальной, экологической, информационной и других сферах.
Концепции национальной безопасности сегодня достаточно распространены и взяты на вооружение практически всеми государствами в современном мире. Любая концепция национальной безопасности направлена в первую и последнюю очередь на реализацию интересов государства, даже если в ее преамбуле или положениях говорится о национальных интересах как совокупности сбалансированных интересов личности, общества и государства (как, например, в России и ряде других постсоветских стран).[20]
Наиболее развитой структурой системы обеспечения национальной безопасности в настоящее время обладают США. Эта система основывается во многом на положениях Закона «О национальной безопасности США» (The National Security Act) от 1947г. Это было следствием опыта ведения внешней и оборонной политики руководством США в ходе второй мировой войны, а также особенностей, определяющих американские подходы к обеспечению безопасности в конкретных исторических условиях. В последующие десятилетия отдельные институты были реформированы, появились новые, но в целом эта система сохраняла свою преемственность, что во многом сказалось на многочисленных заимствованиях другими странами.[21]
Во всех развитых странах высшим должностным лицом, ответственным за обеспечение национальной безопасности, является глава исполнительной власти (например, президент в США), даже если, согласно конституции, он не имеет статуса верховного главнокомандующего (в мирное время) или же главы государства (федеральный канцлер в ФРГ, премьер-министры в Великобритании, Японии и т.д.).
В США, исходя из положений конституции, президент является главным действующим лицом в принятии решений в сфере национальной безопасности. Хотя предпринималось несколько попыток ограничить власть президента в данной сфере (наиболее серьезная из них связывается с принятием закона «О военных полномочиях» 1973г.), тем не менее, в США в руках главы исполнительной власти сконцентрированы основные полномочия в реализации политики и принятии концептуальных документов по национальной безопасности.
При главе исполнительной власти функционирует высший орган, консультирующий его по вопросам национальной безопасности, координирующий политику ведомств, отвечающих за ее обеспечение, готовящий аналитические материалы и т.д. В США это Совет Национальной Безопасности (СНБ), созданный согласно Закону 1947г. а с 1949г. входящий в состав администрации американского президента со специальным статусом. Совет Национальной Безопасности – главный координационный инструмент в президентских руках в сфере внешней политики и международных отношений. В реальности это своего рода коллегия по управлению вопросами внешними аспектами национальной безопасности США.
В США в СНБ входят президент, вицепрезидент, государственный секретарь, министр обороны, начальник управления мобилизации. Кроме того, на заседаниях СНБ США обычно присутствуют постоянные советники – директор ЦРУ и председатель Объединенного комитета начальников штабов, советник президента по национальной безопасности, а также министры финансов, юстиции, энергетики и др.
В России в состав СБ входят (на правах постоянных членов) президент, секретарь СБ, председатель правительства РФ, директор ФСБ, министры обороны и иностранных дел. Кроме этого, членами СБ РФ могут являться руководители федеральных министерств и ведомств: экономики, финансов, внутренних дел, МЧС, СВР и др., назначаемые президентом страны[22]. В большинстве постсоветских стран состав СНБ или аналогичных структур в целом идентичен российскому варианту, с некоторыми национальными особенностями.
Практически во всех развитых странах официально новые подходы или важнейшие концептуальные документы в сфере безопасности (стратегии или концепции национальной безопасности; послания законодательному органу по внешней или оборонной политике; официальное выступление, носящее доктринальный характер; и т.д.) представляются главой исполнительной власти. Провозглашенный концептуальный документ или доктрина, как правило, содержит оценку ситуации в целом, формулирует общие задачи, программы и мероприятия, возможные изменения в структуре органов, отвечающих за их выполнение.
В соответствии с новой доктриной, если это необходимо, от имени правительства в высший законодательный орган страны вносятся предложения о финансировании намеченных программ, изменениях в структуре органов государственного управления, ответственных за обеспечение национальной безопасности страны и т.д. В некоторых странах законодательный орган страны также принимает или одобряет важнейшие концептуальные политические документы в сфере национальной безопасности, представляемые главой государства или исполнительной власти.
Конкретные задачи ведомствам формулируются в директивах (которые могут быть полностью или частично секретными) высшего органа, отвечающего за национальную безопасность страны, например, СНБ США. На основании доктрины или концептуального документа по национальной безопасности, а также конкретных директив, отраслевые ведомства, ответственные за политику обеспечения национальной безопасности, определяют задачи, распределение сил и средств, принимают частные концепции и доктрины в международной (внешнеполитическая доктрина), военной (военная доктрина), экономической, информационной и иных сферах.[23]
Так, рассмотрим законодательный статус государственных органов обеспечения национальной безопасности США, а также Совет национальной безопасности США.
2.1. Законодательный статус государственных органов обеспечения национальной безопасности США. Совет национальной безопасности США
Во многих странах после окончания второй мировой войны (1939-1945 г.г.) начался процесс по реорганизации систем обеспечения национальной безопасности (СОНБ). Этот процесс наиболее активно происходил в США, так как после накопленного опыта в результате проведения войны существенно изменился подход к осуществлению внешней политики.
США является крупной державой, влияющей в настоящее время на геополитическую обстановку в мире. Так, в Германии и Франции нет так называемой Концепции национальной безопасности в том общепринятом виде, как это существует в России и США. Основные положения в сфере обеспечения безопасности Франции содержатся в Ордонансе «О национальной обороне» от 7 января 1959 г., а в Германии в «Белой книге 1994». Стратегия национальной безопасности Китая в отличие также лишена активной наступательной позиции, а в качестве основных держав по проблеме обеспечения национальной безопасности ориентируется на США и Россию[24].
Структура СНБ США была образована еще в 40-е годы, затем подвергалась некоторым коррективам, принципиально не изменившим ее основного содержания. В структуру СНБ США входят: Президент страны, советники Президента, исполнительный аппарат («исполнительное бюро»), федеральные министерства и ведомства, Конгресс. Неформальными участниками СОНБ США являются средства массовой информации.
Решения в области национальной безопасности принимает Президент США, полномочия которого определены в Конституции США, а также в действующем законодательстве страны. Президент является главой государства; главнокомандующим вооруженными силами, использующим их для защиты национальных интересов; главой исполнительной власти, осуществляющим руководство правительством страны; основным дипломатом, отвечающим за состояние отношений США с другими странами.
Исполнительный аппарат Президента осуществляет реализацию поставленных задач: подготовку и отработку передаваемых на одобрение президенту рекомендаций; координацию деятельности механизма государственного управления; контроль над выполнением ведомствами ключевых правительственных решений. В состав исполнительного аппарата входит Бюро Белого дома в составе около 400 человек, поэтому сотрудники Белого Дома влияют на принятие президентом решений в области безопасности.
У Президента США имеются советники по вопросам национальной безопасности, а также помощники в виде неофициальных советников; временные комиссии для исследования и выработки рекомендаций по конкретным вопросам. Особое значение в осуществлении политики национальной безопасности имеет помощник Президента по национальной безопасности, выступающий в качестве и политического аналитика, координатора и основного советника президента страны. Роль помощника президента в обеспечении национальной безопасности велика, поскольку он является личным советником президента.
Исполнительный аппарат Президента США состоит из 14-16 структур, включающих определенные бюро и советы, в том числе Совет национальной безопасности США и Центральное разведывательное управление (ЦРУ), по оказанию помощи президенту в реализации политики по национальной безопасности.
В состав СНБ США входит также Государственный Департамент (ГД) США, который осуществляет руководство внешней политикой страны.
Основными задачами ГД являются: оказание помощи Президенту в разработке внешней политики; обеспечение информацией правительственных органов по экономическим, политическим, военным, социальным, международным вопросам; дипломатическая переписка с другими государствами; руководство своими учреждениями за пределами страны; решение вопросов по иностранным представительствам в США; защита прав и интересов граждан США за рубежом.
Контроль над деятельностью ГД осуществляет Государственный секретарь, который как главный советник Президента по вопросам внешней политики также координирует деятельность правительства США за рубежом. Госсекретарь имеет заместителей и помощников в виде руководителей территориальных или функциональных бюро. Агентство международного развития (образовано в 1961г.), информационное Агентство США (1953г.), преобразованное в Агентство международных связей (1978г.) и Агентство по контролю над вооружениями и разоружением также участвуют в принятии решений по национальной безопасности.
Самым многочисленным учреждением в структуре СОНБ США является Министерство обороны, созданное в соответствии с Законом США «О национальной безопасности» в 1947 г. как национальное военное ведомство (в 1949 г. преобразовано в Министерство обороны США). Министр обороны является главным помощником Президента по всем вопросам обороны, который осуществляет военное руководство страной. Министр обороны США имеет первого заместителя и заместителей по вопросам политики и НИОКР.
Министр обороны осуществляет контроль над аппаратом министра, Комитетом начальников штабов (КНШ) и министерством видов вооруженных сил (Министерства армии, ВМС и ВВС). КНШ состоит из начальников штабов (военных советников Президента), Совета национальной безопасности и министра обороны. В составе КНШ имеется председатель, заместитель председателя, начальники штабов армии, ВМС, ВВС и комендант морской пехоты. Министерства видов вооруженных сил возглавляют министры, подчиняющиеся министру обороны, определяют силы и средства для реализации стратегии национальной безопасности.
Основной структурой в СНБ США является «разведывательное сообщество» США, созданное в 1971 г. и насчитывающее более 150 тыс. сотрудников. Его главная функция состоит в обеспечении руководства страны достоверной и полной информацией при решении задач внешней политики, использования вооруженных сил, принятии решений в кризисных ситуациях, а также при осуществлении руководства вооруженными силами в военное время.
Практика законодательной регламентации различных аспектов организации и деятельности разведывательных служб сложилась в США относительно недавно. На протяжении более чем полутора столетий с момента образования Соединенных Штатов вопросы, связанные с компетенцией и различными аспектами деятельности разведывательных и контрразведывательных органов, регулировались лишь незначительным числом законодательных актов.
В основном, в формировании правовой основы организации и деятельности разведки всецело доминировали подзаконные нормативные правовые акты, причем достаточно низкого уровня: различные ведомственные инструкции, приказы и указания и, лишь в исключительных случаях, — исполнительные приказы и директивы президента США.
Но, несмотря на то что разведывательная деятельность связана с достаточно специфической сферой отношений, и в значительной мере деятельность органов разведки отличается от деятельности других государственных органов, в целом система правовых норм, регламентирующих разведывательную деятельность, имеет ту же принципиальную структуру и подчинена тем же закономерностям, на которых строится правовое регулирование всей государственной деятельности в США.
Современную систему нормативных правовых актов, составляющих правовую основу организации и деятельности разведки, можно представить следующим образом:
1) Конституция США (определяет общие принципы и закономерности построения правовой основы организации и деятельности разведки);
2) Федеральные законы США;
3) Подзаконные нормативные правовые акты;
— акты президента США (исполнительные приказы, директивы, меморандумы и т.д.);
— акты органов, подчиненных президенту (акты СНБ; директора центральной разведки; министра обороны США; акты, издаваемые руководителями федеральных министерств, имеющих в своей структуре разведывательные службы, а также акты, издаваемые руководителями разведывательных служб).[25]
В структуру «разведывательного сообщества» входят: ЦРУ, Государственный департамент, Министерство энергетики, Министерство финансов, Федеральное бюро расследований, Разведывательное управление министерства обороны, Управление национальной безопасности, разведывательные органы видов вооруженных сил.
Важным подразделением в «разведывательном сообществе» является ЦРУ, которое было создано еще в 1947 г. в соответствии с Законом США «О национальной безопасности». Возглавляет ЦРУ директор, который одновременно является координатором «разведывательного сообщества». Он играет главную роль при доведении информации до президента и его аппарата, несет ответственность за информированием СНБ о деятельности всего «разведывательного сообщества», представляет внешнеполитическую информацию и аналитические документы правительственным органам, принимающим решения, а также вносит в СНБ рекомендации о координации действий по получению информации, необходимой для внешнеполитической деятельности.
Информационные потребности руководства США при разработке и принятии решений исполняет централизованная система информационно-аналитического обеспечения. Она представляет собой так называемую матричную форму организации управления[26], в которой все функциональные элементы (ЦРУ, ГД, ФБР, Разведывательное управление МО, Управление национальной безопасности, различные центры анализа, службы обмена научной информацией, «мозговые центры» бизнеса) находятся в отношениях, определяемых целевыми программами и проектами, выполняемыми в данный момент. В пределах решения конкретной проблемы создаются проблемные группы, позволяющие использовать знания, квалификацию и компетенцию участвующих в группе специалистов без жесткого функционального распределения полномочий руководителей.
При директоре ЦРУ функционирует Совет национальной разведки и Главное управление национальной разведывательной информации, которые состоят из аналитиков по разным вопросам (по региональным проблемам, по борьбе с терроризмом, борьбе с наркотиками, по стратегическим, экономическим и научно-техническим направлениям).
Они готовят следующие документы, составляющие информационную основу для разработки и принятия оперативных решений руководством США: «Национальная разведывательная оценка», «Разведывательная сводка для Президента», «Ежедневная сводка национальной разведки», «Еженедельный обзор», «Доклад национальной разведки об оперативной обстановке», «Специальная национальная разведывательная оценка», «Аналитический меморандум национальной разведки» и «Межведомственный разведывательный меморандум»[27]. Помимо основных документов «разведывательное сообщество» готовит тематические доклады для исторической проработки проблем, наряду с тщательным анализом текущих вопросов.
Следует отметить, что при директоре ЦРУ создана также группа стратегического предупреждения, одной из задач которой является определение уровня угроз безопасности при возникновении кризисной обстановки в какой-либо части мира, изменение в соответствии с угрозой режима оперативных органов, а также разработка совместно с аналитическими органами «Меморандума предупреждения» для Совета национальной безопасности и Президента[28].
Кроме того, с целью оценки угроз были созданы оперативные центры системы разведывательно-информационного обеспечения военно-политического руководства США, которые функционируют в трех определенных режимах: повседневном; в условиях кризиса, не представляющего серьезной угрозы безопасности США; в кризисной обстановке, представляющей угрозу безопасности США.
Информационно-аналитические органы «разведывательного сообщества» предоставляют как оперативную, так и аналитическую информацию на высший и ведомственный уровень руководства страны. Потребителями информации высшего уровня являются Президент США, его ближайшие советники, СНБ, группа планирования национальной безопасности, группа по урегулированию кризисных ситуаций, а также временные органы, создаваемые Президентом. Потребителями на ведомственном уровне являются аналитические и планирующие органы министерств и ведомств, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности (Министерство обороны, Государственный департамент).
Разумеется, информация по уровням существенно отличается. Информация, поступающая к Президенту, как правило, имеет форму текущих разведывательных сводок, а также отдельные наиболее важные разведывательные сведения. Информация для министерств и ведомств представляет всю информацию после предварительной обработки от всех членов «разведывательного сообщества». Окончательную систематизацию поступающей информации выполняют информационно-аналитические органы министерств и ведомств, которые отбирают срочную информацию для принятия незамедлительных решений.
Кроме «разведывательного сообщества» информированием руководства США занимаются:
во-первых, независимые бесприбыльные научно-исследовательские фирмы;
во-вторых, «научное сообщество», которое оперативно и непрерывно информирует государственные, военные и другие руководящие органы о состоянии и тенденциях развития в различных областях науки и техники, производства и военного строительства, создании и поддержании информационной базы по фундаментальным и прикладным исследованиям в области создания оружия и военной техники, а также в повышении эффективности информационного обеспечения НИОКР;
в-третьих, крупнейшие бизнесмены, представители элитарных объединений «большого бизнеса», которые на основе прямых личных связей информируют американское руководство по проблемам долгосрочной внешнеполитической и внешнеэкономической стратегий США. Существуют так называемые «мозговые центры» бизнеса, подготавливающие специальные доклады по основным проблемам современных международных политических и экономических отношений, а также по наиболее острым внутренним социально-политическим проблемам развитых стран, содержащие рекомендации для их совместной политики.
Немаловажную роль в системе разведки играет Агентство национальной безопасности, которое решает задачи по выявлению связей с иностранными правительствами. Однако основным в СНБ США является Совет национальной безопасности США, который по первоначальному замыслу своего образования должен был сдерживать Президента в его внешнеполитической деятельности[29]. Опыт США показывает, что его влияние очень зависит от отношений между Президентом и его советниками, а также от характера отношений между советниками Президента.
Главной задачей СНБ является «согласование внутренней, внешней и военной политики по вопросам национальной безопасности с целью обеспечения более эффективного сотрудничества военных служб в вопросах, относящихся к сфере национальной безопасности». Многочисленные реорганизации в деятельности СНБ не внесли принципиального изменения в деятельность СНБ в части круга рассматриваемых проблем[30].
Задачами СНБ США являются также: оценка целей, обязательств и рисков США в отношении их действительной и потенциальной военной мощи в интересах национальной безопасности с целью выработки рекомендаций президенту в этом отношении; рассмотрение политики по вопросам общего интереса министерств и ведомств правительства, имеющих отношение к национальной безопасности и предоставление рекомендаций Президенту в этом отношении.
Основной целью создания СНБ США было осуществление координации Государственного департамента и Министерства обороны, являющихся основными ведомствами в обеспечении национальной безопасности США. Членами СНБ являются Президент, вице-президент, Государственный секретарь, министр обороны, директор ЦРУ, председатель Комитета начальников штабов, помощник Президента по экономической политике, постоянный представитель США при ООН. Помощник Президента по национальной безопасности не является членом СНБ, но принимает участие в заседаниях СНБ.
Важно подчеркнуть, что в настоящее время, в соответствии с Директивой Президента США Б. Обамы от 13 февраля 2009 г. в состав Совета национальной безопасности, наряду с названными и некоторыми иными должностными лицами входит министр юстиции, являющийся одновременно Генеральным прокурором этой страны.[31] СНБ США является частью исполнительного аппарата Президента США.
На заседания СНБ США в зависимости от обсуждаемых вопросов дополнительно приглашаются различные министры, директор Агентства по контролю над вооружениями и разоружением, директор ФБР. Заседания СНБ на высшем уровне проводятся еженедельно, в экстренных ситуациях заседания могут проводиться в режиме телеконференций в любое время суток. Доклады помощника Президента по национальной безопасности Председателю СНБ происходят ежедневно. Регулярными являются доклады Президенту консультантов СНБ.
К основным функциям СНБ США относятся: экспертное консультирование Президента (в сферах национальной безопасности, военной политики, внешней политики, внутренней политики); выработка решений (по системе национальных интересов, национальных целей, обязательств США; по направлениям внешней и внутренней политики; по методам реализации политики; по действиям в кризисных ситуациях; по основным проблемам военной политики); рекомендации по принятию решений (в сферах национальной безопасности, военной, внешней и внутренней политики); координация усилий государственных агентств и подразделений правительства).
В Законе США «О национальной безопасности» отмечается, что функциями СНБ США являются предоставление рекомендаций Президенту в отношении интеграции внутренней, внешней и военной политики, относящейся к национальной безопасности. Примечательно, что американский закон не предусматривает какой-либо определенной процедуры в механизме принятия решений по вопросам национальной безопасности, поскольку это определяет конкретный президент, т.е. выбор решения зависит от характера и политического опыта конкретного президента.
Наряду со сходством общих принципов построения правовой основы, так правовое регулирование вопросов организации и деятельности, например, разведывательных служб имеет и ряд характерных особенностей. В большей мере эти особенности вытекают из специфики самой разведывательной деятельности, в меньшей — обусловлены особенностями правовой системы Соединенных Штатов.[32]
Рассмотрим более подробно конституционный источник полномочий деятельности специальных служб США, в частности деятельности разведывательных служб США.