Законодательное регулирование национальной безопасности США. Часть 3

Страницы: 1 2 3

2.2. Конституционно-правовой статус специальных служб США

В государствах с англосаксонской правовой системой при определении конституционного источника полномочий государственных органов, при выявлении конституционной основы того или иного нормативного правового акта часто приходится прибегать не к буквальному текстуальному сопоставлению отдельных фраз в конституции и в исследуемом нормативном акте, а к достаточно расширенному толкованию подчас весьма кратких и лаконичных конституционных положений и формулировок.

Не говоря уже о Великобритании с ее «неписаной» конституцией, даже те представители англосаксонской правовой системы, которые обладают собственными текстуальными конституциями и которые, подобно тем же самым Соединенным Штатам Америки, подверглись в XX веке весьма заметному воздействию статутного права, в текстах своих конституций обычно склонны закреплять лишь наиболее общие правовые идеи, которые для их практического применения в большинстве своем требуют соответствующего дополнительного правового истолкования.

Конституция США — одна из самых старых конституций и за свою более чем двухсотлетнюю историю подверглась лишь незначительным изменениям. В то же время за более чем два века, прошедшие с момента принятия Конституции, в американском государстве и обществе произошли колоссальные перемены, в корне изменившие условия жизни людей, характер экономического уклада, правовую систему Соединенных Штатов.[1]

Вполне естественно, что с момента создания американской Конституции не оставался неизменным тот смысл, который вкладывался уполномоченными толковать конституцию органами в ее различные статьи и клаузулы. Подходы к толкованию Конституции развивались и изменялись вместе с развитием и изменением самого американского общества и государства.

Возможность гибкого толкования весьма общих юридических формулировок Конституции, c одной стороны, стала залогом ее потрясающей исторической стабильности и позволила в течение более чем двух веков не прибегать к серьезному пересмотру статей и положений конституции.

С другой стороны, отсутствие в Конституции жестких, конкретизирующих формулировок оставляет весьма большой простор для толкования конституционных положений и норм и, как следствие, значительно затрудняет задачу установления конституционного источника полномочий различных государственных органов и задачу выявления конституционной основы законодательных и подзаконных нормативных правовых актов.[2]

Принимая во внимание особенности Конституции США и характер закрепленных в ней юридических норм и положений, вполне логичным и естественным выглядит тот факт, что данная конституция не содержит прямых упоминаний или непосредственных ссылок на национальную безопасность и разведывательную деятельность или на органы, уполномоченные вести подобную деятельность.

Говоря об отдельных органах исполнительной власти в США, можно утверждать, что они выступают своеобразным «продолжением» президентской власти. Поэтому конституционно-правовую основу деятельности специальных служб, входящих в число органов исполнительной власти, составляет прежде всего статья II Конституции США, определяющая положение президента в механизме государства.

Практическое выявление конституционной основы разведывательной деятельности и, в более широком плане, конституционной основы деятельности разведывательных служб в Соединенных Штатах изначально связано с некоторыми историческими сложностями. Фактически еще до принятия Конституции США и создания единого федеративного государства бывшие североамериканские колонии Англии в процессе борьбы за свою независимость вели активную разведывательную деятельность против самой Англии.

На практике сложилось так, что разведка выступала в роли необходимого дополнения или даже неотъемлемой части вооруженной борьбы бывших колоний за независимость. Услугами разведчиков самым активным образом пользовался будущий первый президент США и главнокомандующий вооруженными силами конфедерации Джордж Вашингтон[3]. В работе разведки принимали активное участие будущие творцы американской конституции Александр Гамильтон и Джон Адамс.

Вполне естественно, что активные участники Войны за независимость, которые заняли в дальнейшем большинство ключевых постов в конгрессе и в исполнительной власти, даже после окончания освободительной войны сохранили к разведке такое отношение, которое сформировалось еще в период их участия в боевых действиях. Все американские конгрессы первых созывов и первые американские президенты, которые в свое время принимали непосредственное участие в освободительной войне, воспринимали разведывательную деятельность как неотъемлемую часть деятельности по обороне страны.

Соответственно в качестве конституционной основы разведывательной деятельности (применительно к данному историческому периоду) подразумевались закрепленные статьей II Конституции США конституционные полномочия президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами.[4]

Однако подобная трактовка уже в первые годы после образования федеративного государства недостаточно полно определяла конституционную основу разведывательной деятельности.

Например, в 1790 году Джордж Вашингтон с санкции конгресса учредил Чрезвычайный фонд международных контактов, который также известен под названием Фонда секретной службы, – по своей сути совершенно невоенный орган, наделенный разведывательными полномочиями.[5]

Таким образом, уже на заре существования Соединенных Штатов в составе исполнительной вертикали появилось подразделение, которое, не являясь частью военного или военно-морского министерства, тем не менее наделено полномочиями вести разведывательную деятельность. И, следовательно, уже далеко не очевидно, что конституционной основой подобной разведывательной деятельности следует считать исключительно полномочия президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами США.

После окончания войны с Англией США вынуждены были вести не менее интенсивную разведывательную деятельность, чем в годы войны. Слабость вновь созданного федеративного государства, нестабильность на внешних границах федерации, непрекращающиеся попытки Англии вернуть под свою власть хотя бы часть потерянных территорий не позволяли Соединенным Штатам пренебрегать хотя бы малейшей возможностью получения точной и своевременной разведывательной информации как о ситуации на приграничных территориях, так и о настроениях и планах ведущих европейских держав относительно Североамериканского континента.

Вполне естественно, что наряду с вооруженными силами все более серьезное участие в разведывательной деятельности принимало и внешнеполитическое ведомство Соединенных Штатов – Государственный департамент. Хотя в его организационной структуре в эти годы не было специального разведывательного органа, практически все заграничные дипломатические представительства США активно вели сбор разведывательной информации. В конгрессе при обсуждении вопроса об эффективности разведывательной деятельности в качестве органов, ответственных за добывание разведывательной информации, называли уже не только военное министерство, но и Государственный департамент США.[6]

Таким образом, президент США предоставил (с фактического согласия конгресса) полномочия ведения разведывательной деятельности не только военному ведомству, но и ведомству внешнеполитическому, что с точки зрения правовой теории уже нельзя рассматривать как осуществление разведывательной деятельности органами, подчиненными президенту как верховному главнокомандующему.

Фактически с момента вовлечения Государственного департамента в разведывательную деятельность (в мирный период) можно говорить о расширении конституционной основы разведывательной деятельности за счет закрепленных конституцией прав президента в сфере международной деятельности, имеется в виду конституционное право президента «назначать послов и других официальных лиц». Признание же конгрессом факта привлечения агентов внешнеполитического ведомства Соединенных Штатов к добыванию разведывательных данных, подобное признание содержится уже в том, что конгресс оценивает эффективность разведывательной деятельности Государственного департамента,[7] говорит о том, что конгресс реальными практическими шагами выразил свое согласие с более широкой трактовкой президентом США своих конституционных полномочий в сфере международных отношений.

О том, что осуществление связей с иностранными государствами относится к компетенции президента и подчиненных ему должностных лиц, уже в 1790 году сказал один из виднейших творцов американского конституционализма Т. Джефферсон: «…Осуществление связей с иностранными державами есть полностью прерогатива исполнительной ветви власти».[8]

Следует признать, что в первые десятилетия существования США, когда разведывательную деятельность реально вели как военное и военно-морское министерства, так и Государственный департамент, вопрос теоретико-правового обоснования конституционной правомочности такой деятельности ни одной из ветвей власти так и не был поставлен. После окончания Войны за независимость от Англии разведывательные службы в основном учреждались лишь на период участия США в локальных вооруженных конфликтах.

В мирное время разведкой всерьез не занималось ни одно из подразделений федерального правительства.[9] Возможно, именно этим можно объяснить тотальное невнимание со стороны различных ветвей власти к вопросу определения конституционной основы разведывательной деятельности. Этим же, видимо, объясняется и тот факт, что судебная власть вопрос о конституционной природе разведывательной деятельности впервые поставила только в 1875 году, то есть почти через столетие после принятия Конституции США.[10]

Ситуация с разведывательной деятельностью изменяется во второй половине XIX века. В это время, в период Гражданской войны между Севером и Югом, обе воюющие стороны создают достаточно большое количество разведывательных служб.[11] Эффективная разведывательная деятельность вновь становится не только необходимым условием успеха в военной кампании, но и важным фактором в сохранении целостности единого федеративного государства.

Лишь в 1948 году Верховным судом был окончательно разрешен вопрос о правомерности либо неправомерности использования в качестве конституционной основы разведывательной деятельности в мирный период закрепленных статьей II Конституции США полномочий президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами, а также закрепленных в той же статье полномочий президента в сфере международных отношений.[12]

В данном решении Верховный суд фактически обобщил президентские полномочия в международной сфере и в сфере верховного командования вооруженными силами страны в рамках единого конституционного основания: «…Президент в равной мере как главнокомандующий вооруженными силами и как орган, представляющий государство во внешних сношениях, правомочен располагать необходимыми разведывательными службами».[13]

Итак, можно выделить два конституционных основания, управомочиващих президента США создавать разведывательные органы как в мирный, так и в военный период:

1. Полномочия президента США как верховного главнокомандующего вооруженными силами страны;
2. Полномочия президента США в сфере международных отношений.[14]

В настоящее время к специальным службам США можно отнести элементы разведывательного сообщества (Intelligence Community). Управление директора национальной разведки определяет разведывательное сообщество как «группу самостоятельных органов исполнительной власти и организаций, осуществляющих совместную разведывательную деятельность, направленную на реализацию международных отношений и обеспечение национальной безопасности Соединенных Штатов».

В настоящее время насчитывается 16 элементов разведывательного сообщества. Эти элементы делятся на три группы.[15]

Первая группа – руководители программ (Program Managers). Эти элементы осуществляют консультирование и оказывают помощь Управлению директора национальной разведки в определении различных потребностей, развитии бюджета, управлении финансовыми средствами и повышении качества деятельности разведывательного сообщества. В эту группу входят:

1. Центральное разведывательное управление (Central Intelligence Agency);
2. Разведывательное управление Министерства обороны (Defense Intelligence Agency);
3. Подразделения Федерального бюро расследований, ответственные за обеспечение национальной безопасности (FBI National Security Branch);
4. Национальное агентство картографической разведки ( National Geospatial-Intelligence Agency);
5. Национальное управление воздушно-космической разведки (National Reconnaissance Office);
6. Агентство национальной безопасности (National Security Agency).

Вторая группа – так называемые «министерские» элементы (Departmental members). Они являются подразделениями соответствующих министерств (за исключением Министерства обороны) и их деятельность сфокусирована на решении задач своего министерства. В данную группу входят:

1. Управление национальной безопасности и разведки Администрации по контролю за соблюдением законодательства о наркотиках (DEA Office of National Security Intelligence);
2. Управление разведки и контрразведки Министерства энергетики (Energy Office of Intelligence and Counter-intelligence);
3. Управление по вопросам разведки и анализа Министерства внутренней безопасности (DHS Office of Intelligence & Analysis);
4. Бюро по вопросам разведки и исследований Государственного департамента (State Bureau of Intelligence and Research);
5. Управление по вопросам разведки и анализа Министерства финансов (Treasury Office of Intelligence and Analysis).

Третья группа – это разведывательные элементы видов вооруженных сил (Services):

1. Разведка Военно-воздушных сил (Air Force Intelligence); разведка Сухопутных войск (Army Intelligence);
2. Разведка Береговой охраны (Coast Guard Intelligence);
3. Разведка Корпуса морской пехоты (Marine Corps Intelligence);
4. Разведка Военно-морского флота (Naval Intelligence).[16]

Наиболее важную роль в системе обеспечения национальной безопасности США играют Центральное разведывательное управление, Разведывательное управление Министерства обороны, подразделения Федерального бюро расследований, ответственные за обеспечение национальной безопасности, Национальное агентство картографической разведки, Национальное управление воздушно-космической разведки, Агентство национальной безопасности.[17]

Центральное разведывательное управление является крупнейшим разведывательным органом США, предоставляет высшим должностным лицам наибольшее количество информации разведывательного и иного подобного характера, однако не участвует в определении направлений внешней политики. Директор ЦРУ является национальным администратором агентурной и иной разведки с использованием человека как носителя информации (National HUMINT Manager). Он также выступает от имени директора национальной разведки в качестве органа координации, улаживания конфликтов (de-confliction) и оценки тайных агентурных операций в рамках всего разведывательного сообщества. К числу основных подразделений ЦРУ относятся:

1. Национальная тайная служба (National Clandestine Service), занимающаяся сбором информации из «человеческих источников»;
2. Директорат разведки (Directorate of Intelligence), занимающийся сбором и обобщением информации из различных источников, включая легальные, открытые источники информации, спутниковые фотографии и т.п.;
3. Директорат науки и технологии (Directorate of Science and Technology), предназначенный для сбора и добывания информации с использованием передовых научных и технических достижений;
4. Директорат поддержки (Directorate of Support), осуществляющий всестороннее обеспечение разведывательной деятельности.

Разведывательное управление Министерства обороны занимается сбором и обобщением информации военного характера. Его деятельность осуществляется на базе Центра оборонного разведывательного анализа (Defense Intelligence Analysis Center), Центра ракетной и космической разведки (Missile and Space Intelligence Center), а также Национального центра медицинской разведки (National Center for Medical Intelligence).[18]

Директор Разведывательного управления Министерства обороны выступает в качестве основного военного советника министра обороны и директора национальной разведки.

Подразделения Федерального бюро расследований, ответственные за обеспечение национальной безопасности, концентрируют свои усилия на борьбе с терроризмом, выявлении и пресечении деятельности иностранных разведывательных служб, борьбе с распространением оружия массового поражения и борьбе с преступностью. Таким образом, ФБР и его подразделения действуют как контрразведывательные и правоохранительные органы.

Национальное агентство картографической разведки занимается сбором информации и созданием карт и моделей различных местностей в интересах навигации, деятельности органов разведывательного сообщества, проведения операций вооруженных сил и т.п.

Национальное управление воздушно-космической разведки предназначено для получения информации с использованием прежде всего искусственных спутников Земли.

Агентство национальной безопасности выступает в качестве ведущего криптографического и криптоаналитического органа разведывательного сообщества. Агентство занимается как сбором информации с использованием средств технической разведки, так и обеспечением информационной безопасности.[19]

Так, можно сделать вывод, что правовая основа организации и деятельности разведки США развивалась параллельно с развитием самой разведки. Первоначально правовую основу составляли подзаконные нормативные правовые акты, издававшиеся руководителями федеральных министерств, в составе которых учреждались первые разведывательные службы. В последующем, по мере трансформации разведывательной деятельности в один из видов деятельности государства, постепенно усиливалось влияние на развитие правовой основы организации и деятельности разведки нормативных правовых актов, издаваемых главой американского государства, а также федеральных законов США.

Фундамент современной правовой основы организации и деятельности разведки составляют федеральные законы США, поскольку следствием непрерывно усиливающейся нормотворческой деятельности американского конгресса стало урегулирование подавляющего числа отношений в сфере разведки именно при помощи законодательных актов.

Однако нельзя утверждать, что правовая основа организации и деятельности американской разведки полностью строится исключительно на законах. Учитывая сложность и многоуровневость отношений, возникающих в связи с деятельностью разведывательных служб, необходимо признать, что все еще достаточно существенное воздействие на процесс развития правовой основы организации и деятельности американской разведки оказывают подзаконные нормативные правовые акты и судебные прецеденты.

Рассмотрим более подробно законодательное закрепление механизма управления национальной безопасностью.

2.3 Законодательное закрепление механизма управления национальной безопасностью США

Понятие «национальная безопасность» широко вошло в международную практику с 1947г., когда в США был принят Закон №257 от 26 июля 1947г. «О национальной безопасности». В законе США от 1947г. не дается однозначного определения понятия «национальная безопасность»: видимо предполагается, что этот вопрос достаточно проработан в политологических исследованиях.

В период Холодной войны жесткая конфронтация в военной и идеологической областях определила приоритет внешнеполитического и военно-политического подхода к проблемам национальной безопасности в США, поэтому стратегия национальной безопасности США и, соответственно, принимаемые в этой сфере концептуальные документы во все эти годы касалась исключительно внешней безопасности, практически не затрагивая внутренних проблем.

В период после окончания Второй мировой войны и вплоть до окончания Холодной войны концептуальные документы по национальной безопасности США определялись следующими принципами:

• При разработке политики и стратегии национальной безопасности основное внимание уделялось отражению военных угроз США и их союзникам;
• Устрашение и сдерживание противника в концептуальных документах США базировалось на разработке самых смертоносных видов оружия, в первую очередь ОМП, и их применении;
• При реализации политики и стратегии национальной безопасности предпочтение отдавалось применению жестких военных мер, а не использованию более «мягких» политических, экономических и иных действий;
• В концептуальных документах обеспечение национальной безопасности США увязывалось, прежде всего, с защитой их внешнеполитических и военно-политических позиций, и при проведении конкретных мероприятий по выработке таких документов правительственные структуры США опирались на мнения практически исключительно экспертов по внешней политике и обороне.[20]

В настоящее время в американских подходах к проблемам национальной безопасности намечаются определенные изменения, внутренним проблемам уделяется больше внимания, однако и сейчас в концептуальных документах США они определяются лишь как общие императивы, без конкретной детализации. Начиная с администрации Б. Клинтона, в концептуальных документах, например, в «Стратегии национальной безопасности США», появляются разделы по проблемам экономической и энергетической безопасности, а события 11 сентября 2001г. заставили уделять большее внимание в этих документах проблемам терроризма, распространения ОМП, техногенных катастроф и т.д. Это сказывается и на эволюции американских подходов по принятию решений и концептуальных документов в сфере национальной безопасности.[21]

Принятию решений в сфере национальной безопасности в США предшествует подготовка соответствующими органами (военными ведомством, разведывательными организациями, госдепартаментом и т.д.) аналитических материалов сообразно ситуации и перечень рекомендуемых мер, а также их обоснование. Эти меры и рекомендации представляются членам СНБ, иногда в список рассылки включаются руководители правительственных ведомств, члены Конгресса и др., в виде развернутых научных или аналитических докладов, к которым обычно прилагаются сопроводительные краткие обзоры их содержания с основными выводами.

В то же время, в США периодически создаются группы экспертов или органы, которые занимаются исследованием вариантов и типологии основных концептуальных документов в этой сфере на долгосрочную перспективу. Например, в июле 1998г. Конгрессом США по инициативе министерства обороны была создана двухпартийная Комиссия по национальной безопасности в XXI веке, под сопредседательством отставных сенаторов – демократа Гэри Харта и республиканца Уоррена Радмэна, в составе 14 представителей академических, аналитических, деловых и военных кругов страны. Она готовила доклады как по национальной стратегии США на предстоящие 25 лет, так и структур аппарата национальной безопасности США на этот срок. Комиссия Харта-Радмэна в 1999-2001 гг. опубликовала три доклада.[22] Комиссия полемизировала со «стратегией Клинтона», предлагая перенести акцент с военного противостояния на террористическую угрозу, в частности, отказавшись от принципа готовности вооруженных сил США к ведению одновременно двух войн на двух удаленных друг от друга театрах военных действий. Уже в первом докладе, опубликованном в августе 1999г., Комиссия Харта-Радмэна в числе главных опасностей выделяла возможность крупномасштабных террористических актов на территории США. Эти доклады некоторые обозреватели рассматривали как базу для стратегии национальной безопасности новой администрации.[23]

Высший консультативный орган при президенте – СНБ, обеспечивает как принятие стратегических концептуальных решений в сфере национальной безопасности, так и подготавливает рекомендации для решения текущих или требующих оперативного вмешательства проблем во внешней и оборонной политике.

Тем самым, на уровне СНБ формируются основные направления внешней, внутренней и оборонной политики государства как текущего характера, так и рассчитанные на долговременный характер, рассматриваются конкретные позиции и подходы, так и подготавливаются документы и решения стратегического, концептуального характера.

В штате Белого дома обеспечением работы СНБ на уровне руководящего состава занимаются: помощник президента по национальной безопасности, исполнительный секретарь СНБ (ему подчинены четыре члена директората СНБ, имеющие статус помощников министра, отвечающих за отдельные направления работы и назначаемые президентом) и директор группы «ситуационного анализа». Группа ситуационного анализа включает примерно 30-70 сотрудников, откомандированных на 2 года разведывательными ведомствами. Она предназначена для:

• подготовки проекта возможных вариантов комплексной стратегической (специальной, экономической, пропагандистской, информационной, дипломатической, военной и др.) реакции США на развитие ситуации, угрожающей интересам и безопасности страны;
• мониторинга и результирующей оценки обстановки в различных зонах и сферах интересов США, подготовки оценочно-прогнозной документации для президента и членов СНБ;
• селекции всех материалов, докладываемых президенту и СНБ.

Административное управление деятельностью группы осуществляют директор, а оперативное – помощник президента США по национальной безопасности. Базовый элемент группы – «Ситуационная комната», созданная в 1962г. президентом США Д. Кеннеди, когда Карибский кризис проявил отсутствие единого органа экстренного аналитико-прогнозного обобщения текущей информации и оперативной координации действий различных ведомств США в чрезвычайных ситуациях.

С начала 1980-х гг. с приходом к власти администрации Р. Рейгана в подземных этажах Белого дома круглосуточно работают дежурные смены оперативного слежения за обстановкой, а в надземных помещениях – группы комплексного анализа информации и технического обеспечения. В чрезвычайных ситуациях на базе «Ситуационной комнаты» под руководством вице-президента США развертывается Центр по действиям в кризисных ситуациях, к работе которого оперативно подключаются, в том числе по телекоммуникационным каналам, специалисты и информационные ресурсы других подразделений и ведомств.

Группа готовит «утренний доклад» по национальной безопасности для президента, ему также вручается доклад ЦРУ, других членов СНБ, содержащий обобщенную информацию о положении дел в кризисных точках, эффективности работы ведомств, отвечающих за безопасность страны, реакцию СМИ и общественности на эту деятельность и т.п.[24]

Вместе с тем, аппаратом СНБ для президента готовятся конкретные доклады или концептуальные подходы по отдельным проблемам (или, наоборот, по совокупности проблем) национальной безопасности, внешней и оборонной политики. После обсуждения докладов и рекомендаций на заседаниях СНБ (а иногда и до этого, если есть необходимость) новая концепция или позиция администрации по отдельным ключевым проблемам в общих чертах представляется широкой общественности в виде статей ведущих экспертов в сфере безопасности в академических изданиях, ведущих СМИ и т.д., причем упор делается на слабости прежней позиции, преимуществах новой, новых развитиях в сфере национальной безопасности и т.д.

Особое внимание уделяется представлению широкой общественности и экспертным кругам таких важнейших концептуальных документов, как «Стратегия национальной безопасности США», она излагается в США ежегодно, в посланиях президента Конгрессу и «Национальная военная стратегия», разрабатываемая ОКНШ США каждые 2-3 года и являющаяся, фактически, американской военной доктриной.

Важно отметить, что «Стратегия национальной безопасности США» является важнейшей концептуальной базой для создания документов, регулирующих военную политику США и весь блок стратегических вопросов, связанных конкретно с обороной страны. Американская военная стратегия формируется как составная часть «Стратегии национальной безопасности США», разработка которой сопровождается формированием или корректировкой ее военного компонента – «Национальной военной стратегии». Этот документ, по существу, является американской военной доктриной и содержит:

• трактовку предназначения вооруженных сил США в современных условиях;
• обобщенный анализ военно-стратегической обстановки в мире;
• формулировку военных целей национальной безопасности США;
• пути достижения военных целей национальной безопасности (элементы стратегии, стратегические концепции строительства и боевого применения вооруженных сил США);
• состав сил, требуемый для достижения целей национальной безопасности при приемлемой степени риска.

Структурно «Национальная военная стратегия», помимо целей и задач, решаемых для их достижения, включает три компонента: строительство, развертывание и использование вооруженных сил США.

В системе обеспечения руководства национальной безопасности США важную роль играет советник президента по национальной безопасности. Советник президента по национальной безопасности является центральной фигурой всего механизма разработки, принятия и реализации ключевых внешнеполитических решений, включая решения по вопросам обеспечения внешней безопасности.

Советник назначается президентом из числа наиболее авторитетных специалистов в этой области. Он имеет непосредственный доступ к президенту для доклада по любому из этих вопросов и представления своей собственной точки зрения относительно наиболее целесообразного решения. Члены СНБ не должны руководствоваться личными эмоциями при решении проблем, затрагивающих интересы страны. Кроме того, общим правилом, которое они неукоснительно соблюдают, является сохранение конфиденциальности при обсуждении этих проблем.[25]

Представители Конгресса не входят в СНБ. Вообще, законодательная ветвь власти в США непосредственно не участвует в механизме выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений. Однако Конгресс серьезно влияет на этот процесс косвенным образом: через бюджетную политику; организацию различных слушаний «в порядке надзора» с участием представителей исполнительной власти; запросы в органы этой власти; ратификацию международных соглашений и договоров; консультации с президентом, госсекретарем, министром обороны, советником президента по национальной безопасности; утверждение назначений на должности послов и других высокопоставленных должностных лиц внешнеполитического ведомства и т.д.

Отношения обеих ветвей власти строятся на основе взаимного уважения и взаимопомощи. Органы исполнительной власти неизменно ориентированы на то, чтобы информировать Конгресс о своей работе, узнать мнения конгрессменов и своевременно учесть их в дальнейшем.[26]

Особенность механизма принятия решений и концептуальных документов в сфере национальной безопасности в США определяется: сочетанием полномочий главы государства и главы правительства в одном высшем должностном лице – президенте; принципом разделения властей, предполагающим тесное взаимодействие исполнительной и законодательной властей при принятии важнейших государственных решений; широкими полномочиями президента в вопросах обеспечения стратегических национальных интересов и в принятии важнейших государственных решений в общем законодательном процессе.

В этом контексте решения главы исполнительной власти США (президента) в сфере национальной безопасности, пройдя многоступенчатую предварительную экспертизу специалистов, оформляются в виде президентских директив, фактически имеющих силу закона. Вместе с тем, Конгресс США сохраняет важные и весьма эффективные рычаги воздействия на исполнительную власть и корректировку решений администрации.

Важнейшей формой влияния Конгресса на решения и политику администрации в сфере национальной безопасности является процедура регулярных слушаний, в ходе которых члены Конгресса могут обсуждать и запрашивать детальные обоснования принятых решений или положений концептуальных документов, что требует от администрации постоянного привлечения на заседания представителей министерств, ведомств, экспертных и академических кругов и подготовки соответствующих докладов, отчетов, объяснительных записок и других материалов по всему спектру внешней и оборонной политики и проблемам национальной безопасности государства.[27]

В зависимости от важности и срочности рассматриваемых проблем решения президента США в сфере национальной безопасности можно квалифицировать следующим образом:

• Решения, принимаемые в чрезвычайных условиях и требующие незамедлительных действий. Это, прежде всего, решения о применении стратегических ядерных сил в случае внезапного ядерного удара по территории США. Президент США имеет право принимать незамедлительные и самостоятельные решения на использование вооруженных сил при нападении на США или американские объекты за рубежом. К этой же категории относятся решения президента в случае стихийных бедствий, массовых беспорядков и т.д.
• Решения, определяющие формирование внешнеполитического курса и политики в сфере безопасности страны, с учетом изменения ситуации внутри страны и во всем мире. Такие решения отражаются в ежегодном, согласно закону, докладе президента Конгрессу «Стратегия национальной безопасности США», где формируются цели, интересы и задачи государства на международной арене и в обеспечении безопасности.
• Военно-политические и экономические решения по внутригосударственным проблемам, строительству и направлению развития вооруженных сил, военно-промышленного комплекса и т.д.
• Текущие решения по актуальным внутриполитическим или внешнеполитическим проблемам. Данные решения направлены на обеспечение нормальной жизнедеятельности государства, отлаженной работы ведомств, ответственных за реализацию политики в сфере национальной безопасности. Подобные решения принимаются оперативно, с учетом складывающейся в данный момент политической, военной, экономической ситуации.

Существующая в США система принятия решений на высшем уровне в сфере национальной безопасности является достаточно гибкой и одновременно стабильной, однако с приходом к власти новой администрации в эту систему вносятся определенные изменения, обуславливаемые конкретно складывающейся обстановкой. В последние годы в США в процессе принятия решений в сфере национальной безопасности все шире реализуется концепция конкурирующих стратегий, предусматривающая разработку альтернативных путей решений важнейших проблем, их детальную экспертную проработку, обоснование принимаемых решений и т.д.

Этому способствует то, что органы исполнительной (президент) и законодательной (Конгресс) властей США при принятии решений или концептуальных документов в сфере национальной безопасности опираются на развитую систему информационно-аналитического и экспертного обеспечения. При этом в США активно используются не только разведывательные или иные правительственные ведомства, обладающие мощными информационно-аналитическими возможностями, но и независимые или частично независимые многочисленные научно-исследовательские институты, «мозговые тресты».

В результате руководство страны получает конечный информационно-аналитический продукт, содержащий как обобщенные сведения и оценки по ситуации, так и рекомендации и меры по конкретному реагированию, т.е. совмещающий в себе функции информирования и консультирования.[28]

В соответствии с Законом «О реорганизации обороны» или Законом «Голдуотера-Николса» (Goldwater-Nichols Act) 1986г. президент Соединенных Штатов обязан ежегодно публиковать Декларацию стратегии национальной безопасности США, т.е. документ с изложением как текущего состояния национальной безопасности, так и своего концептуального видения проблемы. Начало этой традиции положил подготовленный президентом Гарри С. Трумэном в 1950г. доклад «СНБ-68», в котором основное внимание уделялось Соединенным Штатам и тогдашнему Советскому Союзу, а также выдвигалась «доктрина сдерживания», определившая ход последующей Холодной войны. С тех пор каждый президент вносил в Конгресс подобный документ в той или иной форме и с различной степенью конкретизации.

Принимая Закон «Голдуотера-Николса», Конгресс стремился дополнить систему регулярных президентских обращений к законодателям документом по проблемам безопасности, однако достиг лишь частичного успеха. Только администрация Б. Клинтона действительно представляла Конгрессу стратегические документы ежегодно. Интенсивность работы демократической администрации объяснялась как необходимостью серьезного переосмысления проблематики после окончания Холодной войны, так и неудовлетворенностью Конгресса представляемыми документами.

Анализ различных редакций этого основного концептуального документа, как при республиканской, так и при демократической администрациях, в сфере национальной безопасности позволяет характеризовать его как интеллектуальный продукт со следующей структурой:

• фундаментальные (постоянные) интересы, которые заключаются в обеспечении безопасности, процветания и свободы американского народа и т.д.;
• миссия страны на данном этапе (это и есть доктрина, отражающая национальные интересы в конкретном понимании действующего президента США);
• конкретные целевые установки, разрабатываемые и достигаемые конкретной президентской администрацией, государственными структурами, группами влияния, коммерческими и неправительственными организациями, т.е. субъектами национальной безопасности страны.[29]

Вместе с тем, надо отметить, что в США с определенной периодичностью, раз в 3-4 года, или даже реже, принимается так называемая «Большая стратегия», в которой очерчиваются основные вызовы, угрозы и проблемы для национальной безопасности США и пути их преодоления на более долгосрочную перспективу.

Можно утверждать, что «Стратегия национальной безопасности США» является, по существу, теоретической основой американской политики. Эта концепция вырабатывается общими усилиями правящей политической элиты США и широким кругом ученых, политологов, социальных философов и др., и отражает в концентрированном виде взгляды на сущность, содержание и пути обеспечения защиты национальных интересов государства.

Следует подчеркнуть, что прояснение вопроса о том, в чем, собственно, состоят национальные интересы, равно как и согласование мнений по поводу сущности национальной безопасности США, особенно ее внешнеполитических и военно-стратегических аспектов, не носят плебисцитарного характера и не могут рассматриваться как своего рода консенсус всех слоев американского общества относительно тех положений, которые нашли отражение в документах, излагающих концепцию национальной безопасности.

Находящаяся в каждый данный момент у власти политическая группировка разрабатывает концепцию национальной безопасности как доктрину, выражающую ее политическую волю и имеющую конкретную идеологическую направленность. Готовность исполнительной ветви власти в США придерживаться положений концепции в своей практической деятельности предусматривает и готовность этого правительства нести ответственность как за частные результаты ее реализации, так и за выполнение в полном объеме взятых на себя перед нацией обязательств в области обеспечения безопасности.

Таким образом, в настоящей главе данной дипломной работы мы рассмотрели законодательное регулирование национальной безопасности США, а в частности уделили особое внимание Совету национальной безопасности США и разведывательным службам.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Безопасность является важнейшей целью и фундаментальной потребностью, как отдельного человека, так и различных сообществ людей. Еще в глубокой древности проблема безопасности родилась как особое общественное явление, которое укреплялось и расширялось по мере возрастания угроз и опасностей для граждан не только со стороны внешних врагов, но и со стороны государственных чиновников и богатой необузданной знати. Эта проблема оставалась одной из важнейших задач и функций общества, государства, семьи и личности.

Проблема национальной безопасности вызывает много споров и дискуссий. Структура системы обеспечения национальной безопасности США сложилась в 40-х гг. и, хотя в последующем она подвергалась многочисленным реорганизациям, суть ее не претерпела принципиальных изменений вплоть до сегодняшнего дня. В то же время анализ тенденций в строительстве и функционировании этой системы имеет важное значение при анализе аналогичных проблем в других странах, в том числе и в России.[30]

Главным звеном системы обеспечения безопасности США является президент страны. Его полномочия определены Конституцией США и законодательством страны. Президент — глава государства, т. е. единственное лицо, представляющее народ и правительство США. Он главнокомандующий вооруженными силами и может их использовать так, как считает необходимым для защиты национальных интересов.

Он главный дипломат и отвечает за состояние отношений США с другими странами. Он глава исполнительной власти и осуществляет практическое руководство деятельностью правительства. Отсюда следует, что конституционное положение президента определяет его позиции как главного действующего лица в принятии решений в области национальной безопасности.

При выработке политики президент полагается на ряд исполнительных органов с точки зрения получаемой информации и консультаций. При реализации политических решений он также полагается на исполнительные органы. Важное место в системе национальной безопасности США отводится государственному департаменту, официально отвечающему за руководство внешней политикой страны.

В процессе принятия решений по вопросам национальной безопасности играют определенную роль также формально независимые, а фактически тесно связанные с государственным департаментом такие учреждения как Агентство международного развития (создано в 1961 г.), Информационное агентство США (создано в 1953 г.), преобразованное в Агентство международных связей (в 1978 г.), Агентство по контролю над вооружением и разоружением и т. д.

Создание системы обеспечения национальной безопасности после Второй мировой войны в целом привело к снижению роли государственного департамента в определении внешней политики ввиду появления новых действующих лиц — Министерства обороны и Центрального разведывательного управления (ЦРУ).

Министерство обороны США — самое крупное учреждение в федеральной бюрократии страны. Оно было создано как национальное военное ведомство в соответствии с Законом «О национальной безопасности» 1947 г. и переименовано в Министерство обороны в 1949 г.[31]

Разведывательное сообщество США обеспечивает в системе обеспечения национальной безопасности сбор, анализ и интерпретацию информации из внешних источников, относящейся к безопасности страны. Организационно компоненты разведывательного сообщества находятся в различных ведомствах и службах правительства: ЦРУ в исполнительном бюро президента, военные разведывательные службы — в министерстве обороны, бюро разведки и исследований — в государственном департаменте. В разведывательном процессе участвуют также соответствующие подразделения ФБР, министерства финансов и министерства энергетики.

Особое положение в системе американской разведки занимает ЦРУ. Созданное как раз на основе закона о национальной безопасности 1947 г., ЦРУ несет две основные функции: консультировать совет национальной безопасности в отношении разведывательной деятельности, осуществляемой ведомствами правительства США и координировать всю политическую, экономическую и научно-техническую информацию, добываемую за рубежом. Директор ЦРУ является одновременно директором центральной разведки, т. е. номинальным координатором всего разведывательного сообщества. В целях координации при директоре ЦРУ функционирует национальное бюро внешней разведки, известное как штаб разведывательного сообщества США.

На ЦРУ приходится около 15\% общего разведывательного бюджета и личного состава разведывательного сообщества. Самыми крупными в этом плане являются военные разведывательные службы и прежде всего разведывательное управление министерства обороны (РУМО). РУМО было создано в 1961 г. для координации деятельности и консолидации информации военной разведки видов вооруженных сил.[32]

Важную роль в системе разведки играет Агентство национальной безопасности, выполняющее задачи вскрытия сетей связи иностранных правительств и обеспечения безопасности своих сетей.

Для сведения воедино разнообразных интересов различных ведомств в систему национальной безопасности США встроен специальный механизм — Совет национальной безопасности (СНБ). СНБ занимает важное место в системе исполнительной власти.

Созданный на основании закона о национальной безопасности 1947 г. СНБ — высший консультативный орган при президенте США. Его главная задача, согласно этому закону, «согласование внутренней, внешней и военной политики по вопросам национальной безопасности с тем, чтобы обеспечить более эффективное сотрудничество военных служб в вопросах, относящихся к сфере национальной безопасности».

В силу того, что правовая система США – это правовая система типичного представителя стран англосаксонской правовой семьи, говоря о правовом регулировании любой государственной деятельности в США, как, впрочем, и о правовом регулировании в англосаксонской системе права вообще, нельзя не принимать в расчет нормотворческие функции судебной ветви власти.

Так, процесс становления и развития правовой основы организации и деятельности органов по вопросам обеспечения безопасности проходил под воздействием статутного права, а также нормотворческой деятельности президента США и тех должностных лиц исполнительной ветви власти, которых глава американского государства наделил в пределах его конституционных полномочий правом издавать приказы, директивы и инструкции, регламентирующие те или иные частные вопросы, связанные с организацией и деятельностью органов по вопросам обеспечения безопасности.

Как заслугу американского нормотворчества нужно отметить осознание всеми ветвями власти того факта, что права и свободы граждан не должны полностью доминировать над интересами национальной безопасности, несмотря даже на тот факт, что блок о гражданских правах и свободах непосредственно закреплен в Конституции США.

Более глобальный характер носит то влияние, которое оказывают судебные органы на общий характер развития правовой основы деятельности по обеспечению национальной безопасности и на то, в каком направлении будут развивать правовую основу этой деятельности законы и подзаконные нормативные правовые акты, куда более активно востребованные в этом процессе, нежели судебные прецеденты.

Толкуя вопрос о конституционной основе обеспечения национальной безопасности США и о полномочиях законодательной и исполнительной властей в отношении органов по вопросам обеспечения национальной безопасности, Верховный Суд США, иные федеральные суды Соединенных Штатов фактически предопределяют меру воздействия законов и подзаконных нормативных правовых актов на формирование и развитие правовой основы этой деятельности.

Например, признание судебной властью исключительных полномочий президента в сфере обеспечения безопасности[33] длительное время удерживало конгресс США от вмешательства не только в вопросы контроля за органами по вопросам обеспечения национальной безопасности, в частности и разведки, но и в вопросы правового регулирования деятельности этих органов.

В то же самое время, как только судебная власть несколько смягчила свою категоричную позицию, указав на то, что в процессе деятельности по обеспечению национальной безопасности могут возникать коллизии между конституционными правами и свободами граждан и интересами национальной безопасности[34], в литературе данное дело обычно упоминается по имени судьи федерального районного суда, чьи действия были обжалованы федеральным правительством, как дело «Keith»,  конгресс США принял целую серию законов, регламентирующих те сферы и направления деятельности данных служб, которые потенциально могли причинять ущерб правам и свободам американских граждан.

Именно в русле рекомендаций Верховного Суда США по делу Keith[35] конгресс США внес в семидесятые годы серьезные поправки в Закон о свободе информации[36], принял Закон о защите частной жизни 1974 года[37], Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года[38].

Таким образом, говоря о роли законов в формировании правовой основы организации и деятельности органов по вопросам обеспечения национальной безопасности, на сегодняшний день можно с уверенностью утверждать, что именно федеральные законодательные акты определяют все основные ее элементы.

Говоря же о законодательном регулировании отношений в сфере обеспечения национальной безопасности США, более правильно в настоящее время говорить не о самом факте урегулирования в законе тех или иных отношений, возникающих в сфере национальной безопасности, а о степени их законодательной регламентации.

Также хотелось бы обратить внимание на такие достижения американского законодателя, как весьма серьезное укрепление законодательной составляющей в формировании правовой основы организации деятельности органов по вопросам обеспечения безопасности и институализация практики регулярного, а фактически и ежегодного развития и совершенствования законодательной основы разведывательной деятельности. В США каждый год вносятся весьма существенные поправки и дополнения в систему законодательных актов, образующих правовой фундамент организации и деятельности органов по вопросам обеспечения безопасности.

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Стратегия национальной безопасности 2015- The National Military Strategy of the United States of America 2015.
2. Конституция США- The Constitution of the United States.
3. Закон от 2002 года «О внутренней безопасности» — Homeland Security Act of
4. Закон от 1950 года «О внутренней безопасности» — Internal Security Act
5. Закон от 17 декабря 2004 года «О реформе разведки и предотвращении терроризма» — Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004.
6. Закон от 1974 года «О свободе информации»- Freedom of Information Act of 1974.
7. Закон от 1974 года «О неприкосновенности личной жизни»- Privacy Act of 1974.
8. Закон от 1978 года «О надзоре внешней разведки»- Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978.
9. Закон от 26 июля 1947 года «О национальной безопасности США».
10. Федеральный закон «О безопасности» от 28.12.2010 № 390-ФЗ (последняя редакция).
11. Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» от 03.04.1995 № 40-ФЗ (последняя редакция).
12. Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» (с изменениями и дополнениями).
13. М.Ю. Дундуков. Разведка США: правовое регулирование организации и деятельности. – Калуга: Калужский ЦНТИ, 2002. — с.
14. Сергеев Ф.М. «Империя» в империи (разведка США на службе монополий), М., «Молодая гвардия», 1972, 254 с.; Тайное орудие агрессии, М., «Мысль», 1984.
15. Петрусенко В.В. Белый Дом и ЦРУ — М.; Мысль, 1985.
16. Пыхалов И.В. Спецслужбы США, М., «Олма-Пресс», 2002.
17. Возжеников А.В., Прохожев А.А. Безопасность России: современное понимание, обеспечение. – М.: Росэкномфонд «Созидание».1998. С.6-7
18. Гончаренко Л.П. Куценко Е.С. Управление безопасностью. М.: КНОРУС, 2005. С.20-21
19. Рыхтик М.И. Безопасность в современном мире// Материалы междисциплинарного семинара. Национальные интересы и проблемы безопасности в меняющемся мире/ Отв. ред. К.С. Гаджиев. М.: ИМЭМО РАН, 2003. – С.60-67.
20. Жинкина И.Ю. «О понятии – Безопасность государства» – США: Экономика, политика, идеология 1995 №9
21. Рябов С.В. Доктрина национальной безопасности в странах Латинской Америки : монография. М., 1998.
22. Дудко И. Совет национальной безопасности в системе внешней политики США / / Политический менеджмент. — 2010. — № 2 (17). — С. 156-166.
23. Ларин В. «Безопасность развития и развитие безопасности» – Свободная мысль, 1996 №7
24. Даллес А. Искусство разведки», М.: Международные отношения — МП «Улисс»,1992.
25. Колосов В., Туровский Р. Геополитическое положение России на пороге 21 века: реалии и перспективы // Полис. 2008.156-159c.
26. Копылов А. М. Современная стратегия национальной безопасности США: концепции и политическая практика. Москва: ВАГШ, 2009. — 255 с.
27. Баранов Н.А., Политика национальной безопасности ведущих стран, 2016г.
28. Марин А., Зарубежное военное обозрение. 2015, №6, С.3-10
29. Прохожев А.А Общая теория национальной безопасности / М., 2002, c. 41-47.
30. Мирошниченко В.М., Организация управления и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. М., 2002, c. 14-22.
31. Болятко А.В. Национальная оборона Китая в 2000г. М, 2001
32. Никанорова С.П Исследования по безопасности/ М.: Концепт, 1998.
33. Деятельность государственных структур по обеспечению национальной безопасности/ Российский институт стратегических исследований. М., 1994.
34. Молчанов В., Шаламберидзе Е., В интересах национальной безопасности: стратегическое предвидение невозможно без качественной аналитики // Военно-промышленный курьер, №18 (35), 19-15.05.2004.
35. Кортунов С., Принятие внешнеполитических решений в России и США //Международные процессы, Т. 2, №2 (5), май – август 2004, c. 60-61.
36. Домисиевич Р., Назаркин Ю., Советы национальной безопасности в секторе безопасности // Гражданский контроль национальной политики безопасности: опыт стран СНГ. М., 2004, c. 23-31.
37. Минасян, С. Мировой опыт принятия концепций национальной безопасности / С. Минасян // «21-й ВЕК». 2006. -№ 4 — С. 78
38. Возженников А.В., Национальная безопасность России: Методология комплексного исследования и политика обеспечения. М., 2002, c. 374-383.
39. Жинкина И.Ю. Стратегия национальной безопасности президента США Б. Клинтона. М., 1997.
40. Г.Н. Васенкова, Т.Е. Георгиевская ,Е.Б. Ефимова/ Учебное пособие «Конституционно-правовое обеспечение национальной безопасности в России и зарубежных странах» Москва 2015г.- 428 с.
41. И.А. Брокгауза, И.А. Ефрона. Энциклопедический словарь. Т5, С.304
42. Journal of the House of Representatives of the United States
43. Destler I.M. National Security Fdvice to US Presidents: Som Lesson from Years || US National Security A. Frame-work for Analysis: Ed by D. Kaufman. Mass, Lexington book. 1985. P. 180.
44. Edward F. Sayle George Washington, Manager of Intelligence, Studies in Intelligence. Vol. 27, №. 4, 1983, P. 3-8.
45. The Constitution of the United States, Articles in addition to, and Amendment of the Constitution of the United States of America. Art. II, sec. 2. Цит. по: Webster’s Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989, P. 1702.
46. Opinion on the Question Whether the Senate Has the Right to Negative the Grade of Persons Appointed by the Executive to Fill Foreign Missions, April 24, 1790, 5 Writings of Thomas Jefferson, P. Ford ed. N.Y.: 1895, P.161, 162.
47. Journal of the executive proceedings of the Senate of the United States of America, June 1, 1813, P.348; Journal of the House of Representatives of the United States, June 21, 1813, P.38; Journal of the executive proceedings of the Senate of the United States of America, April 12, 1822, P.281.
48. Totten v. United States
49. Hearing before the Select Committee on Intelligence of the US Senate, 98-th Congress, 1-st session, On National Historic Intelligence museum. Nov. 3, 1983, Wash. 1984, P. 7.
50. The Constitution of the United States, Articles in addition to, and Amendment of the Constitution of the United States of America. Art. II, sec. 2. Цит. по: Webster’s Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989, P. 1702.
51. Seeking a National Strategy: A Concept for Preserving Security and Promoting Freedom// The Phase II Report on a U.S. National Security Strategy for 21st Century. The United States Commission on National Security / 21st Century. April 2000.
52. Snider D.S., The National Security Strategy: Documenting Strategic Vision // Strategic Studies Institute, U.S. Army War College. Carlisle Barracks, March 15, 1995. p. 2-9.
53. Snider D.S., The National Security Strategy: Documenting Strategic Vision // Strategic Studies Institute, U.S. Army War College. Carlisle Barracks, March 15, 1995. p. 2-9.
54. Totten v. United States, 92 U.S. 105 (1875); Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. Corp 333 U.S. 103 (1948)).
55. United States v. U.S. District Court 1972
56. National security strategy of U.S. [ Электронный ресурс ] // U.S. Department of State : офиц. сайт. — 2012. — Режим доступа : http://www.state.gov/ documents/organization/64884.pdf
57. URL: <www.nssg.gov>

---

Страницы: 1 2 3