3.2. Национальная политика Италии в сфере борьбы с торговлей людьми и нелегальной миграцией
За последние десятилетия Италия столкнулась с увеличением масштабов нелегальной иммиграции и торговли людьми, выступая как в роли страны назначения, так и территории транзита – своего рода «окна», через которое можно попасть в другие европейские страны – для женщин, детей и мужчин, которых продают с целью сексуальной и трудовой эксплуатации.
В силу своего географического положения, протяженности береговой линии и доступности для различных транспортных средств со стороны Средиземного моря, Италия в значительной степени затронута проблемой
нелегальной иммиграции, одной из форм которой является торговля людьми. Женщин и детей, эксплуатируемых в секс — индустрии, привозят в Италию в основном из Нигерии, Румынии, Болгарии, Молдовы, Албании и Украины, а также и из России, Китая, Узбекистана, стран Южной Америки, Северной и Восточной Африки и Ближнего Востока. Китайские мужчины и женщины также ввозятся в Италию с целью трудовой эксплуатации.Дети этнических цыган эксплуатируются в секс-индустрии и попрошайничестве.
Случаи эксплуатации принудительного труда в основном наблюдаются в сельском хозяйстве на южных территориях страны. По информации одной из неправительственных организаций, 90% иностранных сезонных рабочих нигде не зарегистрированы, а около двух третей работают в Италии нелегально, в связи с чем риск оказаться в ситуации торговли людьми является для них высоким. Пятью основными странами происхождения, откуда в Италию ввозятся сезонные сельскохозяйственные работники, являются Польша, Румыния, Пакистан, Албания и Кот д’Ивуар.
Впервые Италия столкнулась с мигрантами в середине 1970-х годов. Тогда речь шла о транзите через Италию нелегальных мигрантов из Африки и Югославии в страны Западной Европы, закрывшие из-за кризиса легальный въезд для желающих найти работу. Однако очень скоро страна сама стала достаточно привлекательным «пунктом конечного назначения» для сотен тысяч искателей лучшей жизни из третьего мира. Существенное влияние на динамику миграционных процессов оказывала и до сих пор оказывает нестабильность в Средиземноморском регионе: любые политические потрясения здесь приводят к массовому исходу в Италию беженцев и мигрантов. Ярким примером может служить поток из Туниса, вызванный так называемой жасминовой революцией. В 1990-е годы Италия регулярно подвергалась подобным нашествиям, что крайне негативно сказалось на отношении итальянцев к иммигрантам.
Следует отметить, что ни государство, ни общество не были готовы к массовой иммиграции. Со многими странами, откуда шли основные миграционные потоки, у Италии не было визового режима. Существовали проблемы с охраной морских границ. В то же время на юго-восточном и юго-западном побережьях страны, где береговая граница составляет сотни километров, в течение десятилетий функционировали криминальные группировки, занимавшиеся переброской нелегальных мигрантов в Европу. К тому же до 1986 г. в стране отсутствовало законодательство, которое регулировало бы пребывание иммигрантов на ее территории, в результате чего они не могли получить вид на жительство в Италии, но при этом их нельзя было и выслать. В сочетании с ростом спроса на дешевый труд иммигрантов со стороны теневой экономики, эти факторы способствовали превращению нелегальной миграции в массовое и трудноискоренимое явление.
С 1980-х годов в академических и политических кругах Италии активно шли дискуссии по вопросам, открывать или не открывать границы для иммигрантов и в каких масштабах их принимать, легализовать ли незаконных мигрантов, повинны ли развитые страны в мировой бедности, как относиться к проявлениям расизма. Все это вело к поляризации общественного мнения и позволяло использовать тему иммиграции в политической борьбе. Законодатели, вместо разработки комплексного законодательства и создания системы управления миграционными потоками, которая учитывала бы реальные потребности итальянской экономики в иностранной рабочей силе, под давлением общественного мнения принимали «чрезвычайные меры».
До середины 1980-х годов положение иностранных граждан, находившихся на территории Италии, определялось на основе Конституции, гарантирующей соблюдение «гражданских прав и свобод без различий пола, расы, языка, религии, политических взглядов, личного или социального положения» (статья 3). Что касается статуса иностранных граждан, то он, согласно статье 10 Конституции, «регулируется законом в соответствии с нормами международного права и международными соглашениями». Законом от 1961 г. была учреждена система видов на жительство и разрешений на право работы, выдачей которых ведало министерство труда Италии.
В связи с массовым притоком в страну рабочей силы правительство предприняло попытку ввести систему регулирования миграции. В частности, в 1981 г. Италия присоединилась к конвенции Международной организации труда (МОТ) о нелегальной миграции. Министерство труда разработало законопроект, предусматривавший ужесточение контроля над иностранной рабочей силой. Одновременно было принято решение о замораживании оформления разрешений на работу. По мнению итальянского исследователя К.Коданьоне, данное решение в условиях увеличения спроса на дешевый труд иммигрантов со стороны итальянских предпринимателей еще больше стимулировало нелегальное использование труда иммигрантов и создало условия для роста нелегальной иммиграции.
Первый иммиграционный закон, принятый в 1986 г., был разработан коалиционным правительством во главе с социалистом Б.Кракси. В нем были определены условия и процедура получения разрешений на работу, предусматривались санкции против работодателей, использующих труд нелегальных мигрантов, и лиц, поощряющих нелегальную иммиграцию. Закон предоставлял рабочим-мигрантам, приехавшими из стран – не членов ЕС, практически те же права, которыми пользовались итальянские рабочие. По этому закону срок действия вида на жительство был отделен от срока действия трудового соглашения, что позволяло иммигрантам, потерявшим работу, оставаться в стране на легальных основаниях. Центрам занятости предписывалось составлять специальные списки безработных иностранных рабочих, ищущих работу. Иммигрантам, законно въехавшим в страну и имеющим вид на жительство, гарантировалось право на воссоединение с семьей. Были созданы органы, занимающиеся координацией и мониторингом миграционных процессов. Специальный совет в министерстве труда ведал проблемами рабочих, приезжающих из стран – не членов ЕС, а орган при министерстве иностранных дел занимался подготовкой и контролем исполнения двусторонних соглашений со странами, откуда шла массовая нелегальная миграция. На практике этот закон оказался малопригодным как для регулирования миграционных потоков, так и для борьбы с нелегальной иммиграцией.
На основе закона провели первую легализацию иммигрантов. В общей сложности виды на жительство получили 400 тыс. человек. Однако, по оценкам экспертов, в стране находилось в два, а то и в три раза больше мигрантов. Часть из этих людей не стали оформлять документы из-за боязни быть высланными, другие столкнулись с непреодолимыми формальностями (отсутствие необходимых документов, нехватка переводчиков, длинные очереди, продолжительные сроки оформления).
В 1990 г. был принят новый иммиграционный закон № 39/90, авторы которого попытались создать механизм регулирования миграционных потоков. В частности, закон предусматривал ежегодное установление максимальной численности вновь прибывающих легальных иммигрантов и высылку из страны иммигрантов, нарушающих общественный порядок. Одновременно закон предписывал проведение серии амнистий для нелегальных иммигрантов, включая лиц, не имеющих работы. (Всего в соответствии с этим законом было легализовано 250 тыс. человек). Для значительного числа стран вводился визовый режим, что позволяло контролировать потоки мигрантов на стадии получения разрешения на въезд в страну. Закон также распространял право на убежище на граждан любой страны (ранее это право предоставлялось лишь приезжавшим из СССР и социалистических стран).
Это был своего рода поворот. Отныне миграция рассматривалась властями как постоянное явление, требующее регулирующих мероприятий со стороны правительства. Предполагалось, что квоты на въезд иностранных рабочих будут учитывать как потребности экономики, так и возможность общества их принять.
Однако реализация закона не дала желаемых результатов. Попытки приостановить иммиграционный приток путем квотирования численности легально въезжающих в страну иностранных работников провалились. Запретительные меры увеличили нелегальную иммиграцию.
Неэффективность иммиграционной политики правительства вызвала в начале 1990-х годов недовольство общественности. Это отразилось и на содержании иммиграционного законодательства. Декрет, принятый в 1995 г. правительством Л. Дини, стал компромиссом между требованиями националистически настроенной Лиги Севера, касающимися ужесточения режима въезда в страну, и позицией левых партий и христианских демократов, традиционно обеспокоенных проблемой солидарности с иммигрантами. С одной стороны, вводилась новая система отказа во въезде в страну и высылки иностранцев, нарушивших иммиграционные правила, с другой – была предусмотрена очередная амнистия нелегалов, увеличившая численность иммигрантов в стране еще на 250 тыс. человек. В обществе укрепилось мнение, что правительство не способно контролировать иммиграцию.
Очередной закон № 40/98 (так называемый Единый иммиграционный закон) был разработан и проведен в жизнь левоцентристским правительством в 1998 г. Представляя закон в парламенте, авторы указывали, что его целями являются «борьба с нелегальной миграцией и криминальной эксплуатацией иммигрантов; реализация политики легального и планируемого въезда иностранных рабочих и создание эффективных мер по интеграции новых иммигрантов и иностранцев, проживающих в Италии». Разработчики исходили из того, что эффективная интеграция иммигрантов возможна только в условиях результативной борьбы с иммиграцией нелегальной. Закон предусматривал укрепление внешних средств контроля (визы, квоты), вводил жесткие санкции против организаторов нелегального въезда в страну (тюремное заключение сроком от 1 до 3 лет), предусматривал более эффективные механизмы выдворения из страны (насильственную депортацию под конвоем и создание центров временного заключения под стражу для содержания лиц, в отношении которых принято решение о депортации), а также заключение соглашений с основными странами – источниками иммиграции о беспрепятственном пропуске мигрантов на родину. Для граждан стран, заключивших соглашения о регулировании иммиграционных потоков, итальянские власти вводили специальные квоты на въезд.
В то же время закон 1998 г. не содержал мер по регулированию рынка труда и контролю над нелегальной занятостью в теневой экономике. Единственное, что было предусмотрено, – это введение механизма планирования иммиграции в виде годовых квот на легальный въезд. В 1998 г. размер квоты на использование иностранной рабочей силы составил 38 тыс. человек. Однако число заявлений оказалось намного больше. К тому же большинство заявлений исходило от лиц, уже живущих в Италии. В результате правительство вынуждено было провести очередную (пятую за 16 лет) амнистию нелегальных иммигрантов.
Главная особенность данного закона состояла в том, что правительство впервые обратило внимание на проблемы интеграции иммигрантов. Были сформулированы принципы, которыми надлежало руководствоваться властям всех уровней для обеспечения этого процесса. Создавался институт культурных посредников (медиаторов), учреждались территориальные советы по вопросам иммиграции и специальный Фонд финансирования иммиграционной политики, средства которого должны были направляться на создание курсов по изучению языка, культуры и социально-политической системы Италии взрослыми иммигрантами, а также на подготовку педагогических кадров для работы в школе с их детьми.
Правительство учредило специальную Национальную комиссию по политике интеграции иммигрантов. Как говорилось в президентском декрете, «интеграция должна стать инструментом, обеспечивающим не дискриминационный процесс взаимодействия итальянского общества и иммигрантов, базирующийся на сочетании универсальных ценностей и признании различий, с тем чтобы избежать маргинализации и геттоизации, угрожающих стабильности и социальному сплочению в обществе».
В 2001 г. Комиссия предложила модель интеграции, которая, как предполагалось, должна была учитывать культурно-исторические и политические традиции и специфику иммиграционных процессов в Италии. Полагая, что для Италии не подходят ни ассимиляция, ни мультикультурализм, авторы предлагали строить отношения между итальянским обществом и иммигрантами на основе «культурного плюрализма» и «межкультурного взаимодействия». Вместе с тем, как обязательное условие рассматривалось признание иммигрантами ценностей и норм итальянского общества.
Победа на парламентских выборах 2001 г. правоцентристской коалиции, куда наряду с более умеренными партиями входила и Лига Севера, положила на том этапе конец этому направлению правительственной политики. Новый закон № 189/02, принятый в 2002 г. (так называемый закон Босси-Фини), ориентировался не на идею интеграции, а на германскую модель «гостевых рабочих» и привязывал присутствие иммигрантов на территории Италии исключительно к трудовым контрактам.
Закон ввел новое понятие – «контракт на пребывание». В отличие от рабочего контракта, контракт на пребывание заключается с итальянским работодателем до въезда в страну и является единственным основанием для получения вида на жительство. Причем работодатель обязан гарантировать иностранному работнику не только место для проживания, но и оплату проезда при его возвращении на родину.
По Закону иммигранты, не имеющие виз, должны направляться в специальные центры для установления их личности. Если в течение 60 дней это сделать не удается, они подлежат высылке из страны. При этом высланный лишается права на въезд в Италию сроком на 10 лет. При трудоустройстве иммигрантов, не имеющих визы, работодатели должны заключить с ними контракт сроком на один год и внести в казну взнос: 330 евро – за домработницу, 800 евро – за работника, занятого в сельском хозяйстве или на промышленном предприятии. Владелец предприятия, использующий труд нелегальных иммигрантов, платит за каждого из них штраф в размере 5 тыс. евро. Работодатель может быть даже заключен в тюрьму сроком от трех месяцев до года.
Закон существенно затруднил процедуру воссоединения семей иммигрантов и резко сузил круг лиц, имеющих право на политическое убежище.
Против Закона выступила не только левоцентристская оппозиция, назвавшая его «расистским» и «бесчеловечным», но и Конфедерация промышленников и предпринимателей, настаивающая на том, что итальянская промышленность задыхается без притока дешевой рабочей силы. Эксперты указывали, что запретительные меры не только не искореняют нелегальную иммиграцию, но, напротив, способствуют ее росту.
Однако правительство С.Берлускони, несмотря на критику, последовательно проводило курс на сокращение притока иммигрантов в страну. В 2009 г. был принят так называемый «Пакет мер по обеспечению безопасности», в котором была ужесточена финансовая ответственность, а в ряде случаев предусмотрено уголовное наказание за нелегальное пребывание в стране как для иммигрантов, так и для лиц, «оказывающих им содействие», к которым отнесены работодатели и владельцы жилья. Последние могут быть подвергнуты тюремному заключению сроком от полугода до трех лет с последующей конфискацией недвижимости. Авторы закона хотели ввести ответственность и для врачей, оказывающих помощь нелегалам, но под давлением медицинского сообщества и протестной кампании отказались от этой идеи. Не стали вводить и предоставление документов, подтверждающих законность пребывания в стране, при устройстве детей в школу.
За незаконное пребывание на итальянской территории для иммигрантов установлен штраф в размере от 5 до 10 тыс. евро. Иностранцы, не предъявившие полиции паспорта или удостоверения личности вместе с видом на жительство, могут быть заключены в тюрьму сроком до одного года и одновременно оштрафованы на сумму до 2 тыс. евро. За продление или возобновление вида на жительство по закону 2009 г. взимается от 80 до 200 евро.
Каждый иммигрант, получающий впервые вид на жительство, должен отныне подписывать «Договор об интеграции». В соответствии с этим документом за два года (срок, на который выдается вид на жительство) необходимо набрать определенное количество баллов, которыми оцениваются знание итальянского языка, истории, правовых норм, навыков, позволяющих свободно включиться в жизнь в Италии. Предусмотрено снятие баллов за нарушение налогового и административного режима, за привлечение к судебной ответственности и ряд других нарушений права. Потеря всех баллов ведет к аннулированию вида на жительство и выдворению из страны.
Закон также продлевает срок пребывания нелегальных мигрантов в центрах временного содержания (переименованы в «центры установления личности и выдворения») с 60 до 180 дней.
Некоторые положения итальянского закона впоследствии были скорректированы в соответствии с общими требованиями Евросоюза к иммиграционной политике стран – членов ЕС. В частности, Европейский суд указал, что статья о наказании в виде лишения свободы для «гражданина государства, не входящего в ЕС, который нелегально находится в стране и не исполнил предписание о необходимости покинуть территорию Италии», не соответствует директиве ЕС, требующей «проведения эффективной политики выдворения и репатриации, при соблюдении основных гражданских прав».
Хотя за время действия «Закона о безопасности» правительству С. Берлускони удалось существенно сократить нелегальные «высадки» на берега Италии (с 37 тыс. человек в 2008 г. до 9,5 тыс. в 2009 г. и 4,4 тыс. в 2010 г.), увеличить количество выдворений на границе до 4 тыс. и репатриировать под охраной 16 тыс. человек, опросы показывают, что в 2010 г. 70% граждан негативно оценивали иммиграционную политику правительства, считая все эти меры недостаточными и неэффективными. В 2011 г. в связи с «иммиграционным кризисом» доля недовольных увеличилась до 83%.
В то же время итальянские демографы и экономисты в основном сходятся во мнении, что стареющая Италия в своем развитии не может обойтись без иммигрантов. При этом одними полицейскими мерами невозможно ответить на вызовы, связанные с социально-экономическими последствиями иммиграции, с формированием этнически неоднородного общества, усложнением системы социальных связей и появлением большого числа носителей иных культурных, национальных и религиозных традиций.
Говоря о торговле людьми, необходимо сказать, что законодательством Италии предусмотрены эффективные средства противодействия организованной преступности, с которой Италия борется на протяжении многих десятилетий. Данные инструменты обеспечивают дополнительный правовой ресурс, направленный на противодействие торговле людьми, которая во многих случаях контролируется транснациональными преступными группировками.
Располагая необходимой нормативно-правовой базой для выявления, расследования и пресечения преступлений, связанных с торговлей людьми, Италия, в отличие от многих других стран, обладает кроме того многолетним опытом в области предоставления защиты жертвам торговли на основании законодательно закрепленных гарантий. Последние обеспечивают признание и соблюдение фундаментальных прав жертв торговли людьми, а также в значительной степени способствуют эффективной борьбе с данным видом преступлений.
Торговля людьми в любых формах запрещена в Италии на основании Закона № 228 2003 г. «О мерах противодействия торговле людьми». С принятием данного закона 11 августа 2003 г. Италия получила новые,более эффективные средства противостояния торговле людьми, в соответствии с Протоколом, дополняющим Конвенцию ООН о борьбе против транснациональной организованной преступности, а также Решением Совета ЕС от 19 июля 2002 г.
В соответствии с указанными международными правовыми инструментами, в законе 228/2003 дается точное определение преступлений, связанных с торговлей людьми, которые уподобляются правонарушениям в сфере использования рабского труда, определение которых уже имелось в Уголовном кодексе Италии(статьи 600, 601, 602).
Итальянское законодательство, направленное на противодействие торговле людьми, содержит также положения, предусматривающие защиту жертв и их интеграцию в общество.
Согласно статье 18 Законодательного акта № 286 от 25 июля 1998 г. «Объединенный закон в отношении вопросов иммиграции и условий проживания иностранцев», иностранным гражданам, которые признаны жертвами торговли людьми, должен выдаваться специальный вид на жительство сроком на шесть месяцев(с возможностью продления на один год) в случае, если существуют доказательства того, что в отношении них применялись методы принуждения или жестокие формы эксплуатации.
Вид на жительство с целью социальной защиты выдается также на том основании, что иностранный гражданин находится в опасности в результате попытки вырваться из ситуации насилия, навязанной ему преступной группировкой, и позволяет ему получать необходимую помощь и участвовать в программах социальной интеграции, на осуществление которых из государственного бюджета ежегодно выделяются средства в эквиваленте 10 миллиардов долларов США.
Вид на жительство выдается сроком на 6 месяцев; при этом срок его действия может быть продлен в связи с продолжающимися следственными мероприятиями или судебными разбирательствами. Вид на жительство также подлежит продлению в случае, если пострадавший устроился на работу или посещает занятия в рамках образовательной программы.
Согласно статье 18 Законодательного акта № 286, жертва торговли людьми, признанная таковой компетентными структурами, далее имеет право отстаивать свои интересы в суде (то есть действовать согласно установленной «судебной процедуре») или обращаться за получением социальной помощи. Если в первом случае от жертвы требуется согласие оказывать содействие правоохранительным органам в расследовании соответствующего уголовного дела, то для получения социальной помощи необходимо единственно заявление (содержащее основную информацию по делу пострадавших) от аккредитованной неправительственной организации или службы социальной поддержки, поданное от лица пострадавших. В рамках обеих из процедур жертва торговли людьми может претендовать на получение временного вида на жительство.
Наличие временного вида на жительство позволяет обращаться в службы и организации, предоставляющие различные виды помощи, получать образование, а также регистрироваться на бирже труда и устраиваться на работу. Статьи 25 и 26 Правил, регулирующих реализацию Объединенного закона (на основании Президентского указа № 394 от 31 августа 1999 г.), устанавливают порядок распределения средств, предназначенных для оказания помощи и реализации программ социальной интеграции, и определяют ответственные органы исполнительной власти.
Программы помощи и интеграции осуществляются местными органами власти или частными организациями, имеющими соответствующие договоры с государственными органами. Программы финансируются на 30% из средств местных бюджетов, а на 70% из государственных фондов, которые распределяет Министерство равных возможностей по результатам оценки предложений, разработанных муниципалитетами или соответствующими частными организациями. Предложения рассматриваются межведомственной комиссией, в которую входят представители министров равных возможностей, общественной солидарности, внутренних дел и юстиции.
Межведомственное постановление от 23 ноября 1999 г. устанавливает критерии и методы отбора программ.
На основании Законодательного акта № 286 Министерством равных возможностей в 2000 году была учреждена Программа социальной помощи и интеграции жертв торговли людьми. Хотя в данный момент в Италии не существует официального механизма перенаправления пострадавших, соответствующие функции осуществляются органами государственной власти (муниципального, окружного и регионального уровней) и аккредитованными неправительственными организациями, которые предоставляют пострадавшим различные виды помощи в соответствии с вышеупомянутой Программой.
В течение 2008 года правительством были выделены средства в размере 9.41 миллионов долларов США на оказание помощи жертвам торговли людьми в рамках 66 проектов. Однако, данные о количестве пострадавших, воспользовавшихся программами помощи, не были опубликованы. Согласно информации Министерства внутренних дел, правительством были выданы 664 вида на жительство тем пострадавшим, которые оказали содействие органам правосудия в привлечении к уголовной ответственности правонарушителей, обвиняемых в совершении преступлений, связанных с торговлей людьми. В течение 2008 года правительство также оказало помощь 81 жертве торговли людьми в возвращении на родину. Все пострадавшие получили финансовую помощь, необходимую для благополучного возвращения и обустройства на родине и получения реинтеграционной помощи в течение последующих шести месяцев.
Что касается общественной безопасности, то, по мнению эксперта — М. Амброзини, пока итальянское правительство не решит проблему «теневой экономики», вряд ли можно говорить всерьез о борьбе с нелегальной иммиграцией и управлении иммиграционными потоками и уж тем более о селективном подходе к приему иммигрантов.
Италия стремительно превращается в фактически многонациональную страну, где уже живут и работают представители 150 этнических групп. И многие в итальянском обществе все активнее настаивают на необходимости новой иммиграционной политики.
3.3. Правовое регулирование нелегальной миграции и торговли людьми в РФ
Статья 2 Конституции РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью. Их защита признается обязанностью государства. Нормы, охраняющие те ли иные аспекты личной свободы человека от посягательств тех или иных лиц, были присущи Российскому уголовному законодательству на всех этапах его развития.
В советский период произошла декриминализация торговли людьми. И лишь в декабре 2003 года был принят Федеральный закон № 162-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ», согласно которому УК РФ был дополнен двумя статьями, предусмотревшими ответственность за торговлю людьми (ст 127.1 УК РФ) и использование рабского труда (ст. 127.2 УК РФ), содержащими определение торговли людьми в целях эксплуатации и конкретизацию самого понятия эксплуатации.
Юридической предпосылкой для принятия статей 127.1,127.2 УК РФ выступили подписанные, а затем и ратифицированные в марте 2004 года Российской Федерацией Конвенция ООН «Против транснациональной организованной преступности» и дополняющие ее Протоколы: «Против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю, воздуху» и «О предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее». Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее содержит положение, обязывающее государства, присоединившиеся к нему принять меры направленные против криминализации торговли людьми и рабского труда.
К тому времени уже были озвучены тревожные оценки того, что регион Центральной и Восточной Европы, включая пространство бывшего СССР, занимает второе место в мире по масштабам торговли людьми после Юго-Восточной Азии и ежегодно порядка 175 тыс. женщин вывозятся из региона по схемам торговли людьми. На Россию, по оценкам экспертов, может приходиться от 20 до 30% этого потока, т.е. как минимум, несколько десятков тысяч человек в год. При этом эти оценки не учитывают торговлю людьми, как женщинами, так и мужчинами, внутри региона СНГ, то есть масштабные потоки мигрантов, перемещаемых по криминальным схемам с целью трудовой и сексуальной эксплуатации из государств СНГ в Россию.
Проблема стала актуальной для России еще с 1990-х годов, когда, после распада СССР, в силу экономических, политических и социальных обстоятельств, граждане новых независимых государств в поиске источников средств существования стали, вольно или невольно, вовлекаться в торговлю людьми. Бедность, отсутствие доступа к достойному труду и деградация институтов социальной защиты толкали людей на необдуманные поступки, рисковому экономическому поведению, включая согласие на эксплуатацию и рабские условия труда.
В целях создания правовой базы по противодействию торговле людьми в России, в 2002 году при Комитете по законодательству Государственной Думы РФ третьего созыва была создана Межведомственная рабочая группа, в состав которой вошли не только депутаты, представители заинтересованный министерств и ведомств, специалисты, но и представители неправительственных организаций. Этой группой разработан проект федерального закона «О противодействии торговле людьми», который определяет правовые и организационные основы противодействия торговле людьми в Российской Федерации, порядок координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, общественных объединений и организаций. Проект закона устанавливает правовое положение лиц, ставших жертвами торговли людьми, а также предоставляемые таким лицам государственные гарантии.
Законопроект «О противодействии торговле людьми» прошел широкое обсуждение в ходе конференций и семинаров, в которых участвовали депутаты Государственной Думы РФ и депутаты субъектов Российской Федерации, представители министерств и ведомств, неправительственных организаций, общественных организаций, занимающихся проблемами торговли людьми, а также эксперты ООН и Совета Европы, представители Министерства юстиции США в Российской Федерации.
В январе 2004 года состоялась Первая всероссийская ассамблея по противодействию торговле людьми с участием представителей государственных органов и более 80 неправительственных организаций из всех регионов России, занимавшихся в течение последних 10 лет вопросами противодействия торговле людьми. Основная задача Ассамблеи состояла в выработке общей стратегии для осуществления программы профилактики торговли людьми и рабства на территории России и создания координирующего центра по взаимодействию НПО между собой и органами государственной власти.
Вторая всероссийская ассамблея неправительственных организаций, в которой приняли участие 63 НПО, состоялась в Москве 26 марта 2006 года. На этой Ассамблее впервые был обнародован подготовленный Межведомственной рабочей группой Доклад о состоянии борьбы с торговлей людьми и рабством в России.
Параллельно органы государственной власти налаживают сотрудничество с международными организациями. Со своей стороны, с целью улучшения понимания,координации и сотрудничества при осуществлении инициатив по противодействию торговле людьми в марте 2004 г. была создана совместная рабочая группа с участием агентств ООН и МОМ. Со стороны ООН участие в работе Рабочей группы приняли такие агентства как МОТ,ЮНИСЕФ, ПРООН, ЮНФПА, УНП ООН и Представительство Постоянного координатора ООН в РФ.
По мнению крупнейшего специалиста в области противодействия торговли людьми Елены Тюрюкановой, инициативы российских НПО и международных организаций оказали серьезное, а, может быть, и решающее влияние как на активизацию деятельности Правительства в данной области, так и на повышение осведомленности широких слоев населения и групп риска о проблеме.
В декабре 2003 г., как уже было отмечено, в России был принят Федеральный закон №162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации». Закон предусматривает уголовную ответственность за торговлю людьми (ст.127.1), использование рабского труда (ст.127. 2), а также вовлечение в занятие проституцией несовершеннолетних (ч.3 ст.240), организацию занятия проституцией (ст.241), изготовление и оборот материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних (ст.242.1).
Закон ввел в юридический оборот России понятия «торговля людьми», «рабский труд». Торговля людьми была определена как купля-продажа человека либо его вербовка, перевозка, укрывательство или получение, совершенные в целях его эксплуатации. Закон дифференцировал уголовную ответственность за торговлю людьми. В зависимости от тяжести преступления (например, в отношении двух и более лиц, несовершеннолетних, с применением насилия или угрозой его применения и т.д.) за торговлю людьми может быть назначено наказание до 15 лет лишения свободы. Под использованием рабского труда стало пониматься владение, распоряжение, использование человека как вещи, если при этом человек по не зависящим от него причинам не может отказаться от тех работ (услуг), к выполнению которых его принуждают. Максимальное наказание – до 15 лет лишения свободы.
Была повышена уголовная ответственность за вовлечение несовершеннолетних в занятие проституцией – до 8 лет лишения свободы, расширена уголовная ответственность за действия, связанные с организацией занятия проституцией. К обстоятельствам, отягчающим наказание, отнесены: применение насилия или угрозы его применения, использование заведомо несовершеннолетних, использование служебного положения и т.д.
Важную роль в борьбе с криминальным бизнесом, основанном на торговле людьми, призван сыграть Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» от 20 августа 2004 года №119-ФЗ, которым предусмотрен комплекс мер, осуществляемых в целях обеспечения безопасности защищаемых лиц. Ими в соответствии с положениями ст. 2 закона могут быть заявители, очевидцы и жертвы преступления. Федеральный закон вступил в действие 1 января 2005 года.
Закон создает нормативно-правовую базу для защиты жертв торговли людьми и членов их семей путем их переселения на новое место жительства; замены документов; изменения внешности; обеспечения личной охраны, охраны жилища и имущества: выдачи специальных средств индивидуальной защиты, связи и оповещения об опасности; обеспечения конфиденциальности сведений о защищаемом лице; изменения места работы или учебы; временного помещение в безопасное место (ст. 6 Федерального закона).
В целях методического обеспечения предупреждения, выявления, раскрытия и расследования преступлений в сфере незаконной миграции, торговли людьми и использования рабского труда, в Следственном комитете при МВД России создано специализированное подразделение.
В апреле 2007 года в Департаменте по борьбе с организованной преступностью и терроризмом Министерства внутренних дел РФ (ДБОПиТ) было создано специализированное подразделение по борьбе с похищениями и торговлей людьми.
Разработаны методические рекомендации по расследованию торговли людьми. В методике указаны уголовно-правовая квалификация торговли людьми, методы и способы раскрытия и расследования торговли людьми, вопросы взаимодействия, тактические особенности производства отдельных первоначальных следственных действий, последующий и заключительный этап расследования.
В противодействии торговле людьми правоохранительные структуры Российской Федерации расширили сотрудничество с компетентными органами зарубежных государств: Великобритании, Германии, Израиля, США и др. В 2010 г. были внесены изменения в типовой проект Соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел (компетентным ведомством)иностранного государства, в котором было особое внимание уделено взаимодействию в предупреждении, выявлении, пресечении и раскрытии преступлений в сфере торговли людьми,особенно женщинами и детьми, а также органами и тканями человека (Постановление 2010).
Совет глав государств Содружества независимых государств (СНГ) в ноябре 2006 года разработал и принял Программу сотрудничества государств-участников СНГ в борьбе с торговлей людьми. Программа предусматривает проведение организационно-правовых и практических мероприятий, направленных на борьбу с торговлей людьми в странах Содружества.В 2008-2010 гг. на территории стран СНГ было выявлено более 650 фактов торговли людьми.
В структуре Национального центрального бюро Интерпола при МВД России был создан Российский национальный контактный пункт по взаимодействию с Европолом. В входит организация и осуществление сотрудничества компетентных органов Российской Федерации с Европейской Полицейской Организацией. Ежегодный документооборот с правоохранительными органами по проблемам торговли людьми составляет сотни документов.
Говоря о проблеме нелегальной миграции в РФ,стоит отметить, что с началом проведения политики открытости, как это уже отмечалось выше, Россия превратилась из закрытой страны с незначительным внешним миграционным оборотом в активного участника международного миграционного обмена. Новым социально-экономическим явлением стало резкое усиление внешнего миграционного давления, расширение масштабов притока в страну населения как из бывших союзных республик, так и из стран дальнего зарубежья.