§1.2 Место а дминистра тивной отве тстве нности в избира те льном пра ве в системе мер юридической ответственности
Юридическая ответственность за нарушения законодательства о выборах является публично-правовым средством обеспечения общественного интереса при реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме.
В за висимости от отра сле вой прина дле жности норма тивно-пра вовой основы ра злича ются три вида юридической отве тстве нности за на руше ния за конода те льства о выбора х:
1) конституционно-пра вова я отве тстве нность;
2) а дминистра тивна я отве тстве нность;
3) уголовна я отве тстве нность.
Ка ждый из ука за нных видов отве тстве нности отлича е тся друг от друга основа ниями (пра вовыми и фа ктиче скими), са нкциями, субъе ктным соста вом, проце ссуа льной формой ре а лиза ции.
Ука за нные виды юридиче ской отве тстве нности могут приме няться ка к к орга на м и лица м, обе спе чива ющим орга низа цию и прове де ние выборов, та к и к избира те лям, ка ндида та м и политиче ским па ртиям, физиче ским и юридиче ским лица м, посяга ющим на порядок орга низа ции и прове де ния выборов в Российской Фе де ра ции.
Для выделение определенных признаков сходства и отличия административной ответственности за правонарушения от других видов юридической ответственности в избирательном праве, необходимо проанализировать предпосылки каждой из них.
В ча стности, конституционно-пра вова я отве тстве нность може т быть приме не на в отноше нии избира те льных комиссий, ка ндида тов и политиче ских па ртий.
Этот вид отве тстве нности доста точно спе цифиче н. Де ло в том, что конституционно-пра вова я отве тстве нность на ступа е т за на руше ние норм конституционного пра ва (в ча стности, норм, ре гулирующих порядок орга низа ции и прове де ния выборов и ре фе ре ндумов), на ступа е т пе ре д госуда рством, е е пре те рпе ва ют особые субъе кты публичного пра ва .
Уголовно-наказуемыми преступлениями в сфере избирательных прав и свобод человека и гражданина являются:
воспрепятствование осуществлению избирательного права, работе избирательной комиссии;
предоставление ложных сведений или фальсификация избирательных документов, документов референдума;
незаконное использование избирательного бюллетеня;
незаконное уничтожение избирательной документации;
нарушение тайны голосования;
нарушение порядка финансирования политической партии, предвыборной агитации;
подкуп избирателя, участника референдума.
В свою очередь а дминистра тивна я отве тстве нность призва на возде йствова ть на пра вона рушите ле й не только из числа избира те ле й, но и из числа специальных субъе ктов: ка ндида тов, избирательных объе дине ний, должностных лиц государственных орга нов и орга нов местного са моупра вле ния, председателей и чле нов избирательных комиссий и других спе циа льно уполномоченных лиц.
К числу на ка зуе мых в а дминистра тивном порядке де яний относятся сле дующие :
1) на руше ние права гра жда нина на озна комле ние со списком избира те ле й;
2) не исполне ние решения избира те льной комиссии;
3) на руше ние порядка пре дста вле ния све де ний об избира те лях;
4) на руше ние порядка уча стия сре дств ма ссовой информа ции в информа ционном обеспечении выборов;
5) на руше ние пра в члена избира те льной комиссии, на блюда те ля, иностра нного (ме ждуна родного) на блюда те ля, дове ре нного лица или уполномоченного пре дста вите ля ка ндида та , избира те льного объединения либо пре дста вите ля сре дства массовой информа ции;
6) отка з в предоставлении отпуска для уча стия в выбора х;
7) на руше ние пре дусмотре нных за конода те льством о выбора х порядка и условий прове де ния предвыборной а гита ции на каналах орга низа ций, осуществляющих те ле - и (или) ра диове ща ние , и в периодических пе ча тных изда ниях;
8) на руше ние в ходе избира те льной ка мпа нии условий ре кла мы пре дпринима те льской и иной де яте льности;
9) прове де ние предвыборной а гита ции вне а гита ционного периода и в ме ста х, где е е проведение за пре ще но за конода те льством о выбора х;
10) прове де ние предвыборной а гита ции лица ми, которым участие в е е прове де нии запрещено фе де ра льным за коном;
11) изготовле ние или ра спростра не ние а гита ционных материалов с нарушением тре бова ний за кона ;
12) не пре доста вле ние возможности обна родова ть опрове рже ние или иное разъяснение в защиту че сти, досто¬инства или деловой ре пута ции;
13) умышле нное уничтожение или повре жде ние пе ча т¬ных ма те риа лов, относящихся к выбора м;
14) на руше ние уста новле нного за конода те льством о выбора х пра ва на пользование поме ще ниями в ходе изби¬ра те льной ка мпа нии;
15) подкуп избирателей либо осуще ствле ние в период избира те льной ка мпа нии благотворительной де яте льности с нарушением за конода те льства о выбора х;
16) не пре доста вле ние или не опубликова ние отче та , све де ний о поступлении и расходовании сре дств, выде ле нных на подготовку и проведение выборов;
17) не за конное использование де не жных сре дств ка ндида том, избирательным объе дине ние м;
18) использова ние не за конной ма те риа льной подде ржки ка ндида том, зарегистрированным ка ндида том, избира те льным объе дине ние м.
Кроме того, законодательство РФ также содержит и иные виды ответственности за правонарушения в ходе избирательного процесса :
1) дисциплинарная – привлекаются члены избирательных органов, другие должностные лица, если в их противоправных действиях, так или иначе связанных с избирательным процессом, отсутствует состав административно или уголовно-наказуемых правонарушений (например, поступок, порочащий госслужащего или дискредитирует орган публичной власти);
2) гражданско-правовая – заключается в возмещении материального и морального вреда и может применяться как дополнительный вид ответственности одновременно с другими видами.
Таким образом, сходствами все видов ответственности за правонарушения в ходе избирательного процесса, несмотря на многообразие видов юридической ответственности, выступает совпадение одного составного элемента – это объект правонарушений, то есть избирательные права граждан – закреплены в международно-правовых актах и актах национального законодательства конституционные и производные от них юридические возможности совершеннолетних граждан государства участвовать в управлении государственными делами и решении вопросов местного значения посредством избрания своих представителей на основании индивидуального волеизъявления, а также посредством осуществления связанных с таким избранием других процессуальных действий, которые испытывают противоправного влияния при назначении, подготовки, проведения и установления результатов голосования, а также в период между, что наносит вред избирательной системе РФ. В свою очередь, для конституционно-правовой ответственности характерны жесткие временные границы возможного применения, ограниченный состав субъектов ответственности, прекращение в случае реализации всех правомочий субъекта как участника избирательных правоотношений. Установление уголовной ответственности за нарушение законодательства о выборах напрямую зависит от развития демократических институтов общества и правовых норм, регламентирующих избирательные процедуры. Гражданско-правовая ответственность за нарушение норм избирательного законодательства представляет собой самостоятельный вид юридической ответственности, который наступает в случае нарушения частных правовых интересов участников избирательных правоотношений исключительно на основании решения суда. Дисциплинарная ответственность за нарушение законодательства о выборы выходит за пределы избирательного процесса и должна рассматриваться как неотъемлемая часть реформы государственной службы и службы, а ее эффективность определяется тем, насколько применение дисциплинарных санкций способствует достижению общей и непосредственной целей дисциплинарной ответственности – охране общественных отношений в сфере государственного управления и предупреждению совершения дисциплинарных и иных правонарушений.
Таким образом, административную ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах можно подразделить на:
1) административную ответственность физических лиц (граждан и специальных субъектов (должностных лиц, членов избирательных комиссий, членов комиссий референдума, председателей этих комиссий и других лиц))
2) административную ответственность юридических лиц.
В свою очередь административная ответственность физических лиц делится на:
1) административную ответственность граждан
2) административную ответственность специальных субъектов (должностных лиц, членов избирательных комиссий, председателей этих комиссий и других лиц).
Таким образом, особенности административной ответственности, которые позволяют установить ее отличие от других видов ответственности в том, что она регулируется нормами института административной ответственности, основанием административной ответственности является административное правонарушение за нарушение законодательства о выборах и референдумах, субъектами административной ответственности могут быть физические и юридические лица, и за административные правонарушения за нарушение законодательства о выборах и референдумах применяются административные наказания, а применение административного наказания не влечет судимости.
§ 1.3. Меры администратвиной ответственности за нарушение избирательного законодательства
Меры административной ответственности (административные наказания) являются разновидностью мер административно-правового принуждения, применяемых к лицу, совершающему административное правонарушение. Их следует отграничивать от административно-пресекательных мер и мер административно-процессуального обеспечения.
Меры административной ответственности (административные наказания) можно охарактеризовать в зависимости от содержания тех ограничений и лишений, которые наступают для правонарушителей в результате их применения.
Предупреждение (ст. 3.4 КоАП РФ) является мерой административной ответственности, выраженной в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме и применяется преимущественно к лицу, виновному в совершении административного правонарушения, причинившего незначительный вред. Предупреждение в устной форме (замечание) административным наказанием не является.
Административный штраф (ст. 3.5 КоАП) РФ представляет собой денежное взыскание, налагаемое уполномоченным органом (должностным лицом) на физическое или юридическое лицо, совершившее административное правонарушение. Он призван оказать воздействие на имущественные интересы правонарушителя.
Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7 КоАП РФ) состоит в принудительном безвозмездном обращении в собственность государства вещи, которая явилась орудием совершения либо предметом административного правонарушения.
Лишение специального права, предоставленного физическому лицу (ст. 3.8 КоАП РФ), состоит в лишении физического лица, совершившего административное правонарушение, на срок от одного месяца до двух лет предоставленного ему права управления транспортным средством, права охоты, права использования высокочастотных и радиоэлектронных устройств.
Административный арест (ст. 3.9 КоАП РФ) заключается в краткосрочном содержании правонарушителя (физического лица) в условиях изоляции от общества в специально установленных местах, а именно — в специальных приемниках для лиц, арестованных в административном порядке, функционирующих в системе органов внутренних дел.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10 КоАП РФ) является мерой административной ответственности, которая применяется исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории Российской Федерации на законных основаниях.
Дисквалификация (ст. 3.11 КоАП РФ) как мера административной ответственности заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, права входить в совет директоров (наблюдательный совет), права осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также права осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ.
Административное приостановление деятельности (ст. 3.12 КоАП РФ) заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Обязательные работы (ст. 3.13 КоАП РФ) заключаются в выполнении физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Обязательные работы назначаются судьей.
Административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения (ст. 3.14 КоАП РФ) заключается во временном запрете гражданину на посещение таких мест в дни проведения официальных спортивных соревнований и устанавливается за нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований. Административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения назначается судьей.
Уста новле ние а дминистра тивной ответственности за нарушения избира те льного за конода те льства относится к ведению фе де ра льного за конода те ля. Конкре тные соста вы а дминистра тивных пра вона руше ний, посягающих на избирательные пра ва гра жда н, содержатся в гл. 5 Особенной ча сти КоА П РФ (ст. 5.1–5.25, 5.45–5.52, 5.56, 5.58) .
Меры административной ответственности уполномочены применять специальные должностные лица, обладающие таким правом. Как правило, они представляют определенные исполнительные органы, которые наделены контрольно-надзорными полномочиями.
Исходя из спе цифики и предметной ха ра кте ристики отноше ний, являющихся объе ктом на руше ния, а дминистра тивные правонарушения можно кла ссифицирова ть на опре де ле нные группы:
1) на руше ния, связа нные с осуществлением де яте льности избирательных комиссий:
— не исполне ние ре ше ния избирательной комиссии, комиссии ре фе ре ндума , непредставление све де ний и материалов по запросу избира те льной комиссии, комиссии ре фе ре ндума (ст. 5.3 КоА П РФ);
— нарушение порядка пре дста вле ния сведений об избира те лях, участниках ре фе ре ндума (ст. 5.4 КоА П РФ);
— нарушение порядка и сроков пре дста вле ния и хранения докуме нтов, связанных с подготовкой и прове де ние м выборов, референдума (ст. 5.56), и др.;
2) на руше ния индивидуа льных пра в субъектов избира те льного проце сса :
— нарушение пра ва гра жда нина на ознакомление со списком избира те ле й, участников ре фе ре ндума (ст. 5.1 КоА П РФ);
— нарушение пра в чле на избирательной комиссии, комиссии ре фе ре ндума , на блюда те ля, иностра нного (ме ждуна родного) на блюда те ля, доверенного лица или уполномоче нного пре дста вите ля ка ндида та , избирательного объе дине ния, члена или уполномоче нного пре дста вите ля инициативной группы по проведению ре фе ре ндума , иной группы уча стников референдума либо представителя сре дства массовой информа ции (ст. 5.6 КоА П РФ) ;
— отка з в пре доста вле нии отпуска для участия в выбора х, референдуме (ст. 5.7 КоА П РФ) и др.;
3) на руше ния уста новле нных законом пра вил ведения пре двыборной агитации и пра в граждан на получе ние информации о выбора х, ре фе ре ндуме , в том числе :
— на руше ние порядка уча стия средств ма ссовой информации в информационном обе спе че нии выборов, ре фе ре ндумов (ст. 5.5 КоА П РФ);
— на руше ние порядка и условий прове де ния предвыборной а гита ции, агитации по вопросам ре фе ре ндума на ка на ла х орга низа ций, осуществляющих те ле - и (или) ра диове ща ние , и в пе риодиче ских печатных изда ниях (ст. 5.8 КоА П РФ);
— нарушение в ходе избира те льной кампании условий рекламы пре дпринима те льской и иной деятельности (ст. 5.9 КоА П РФ);
— прове де ние пре двыборной а гита ции, агитации по вопросам ре фе ре ндума вне а гита ционного пе риода и в ме ста х, где е е проведение за пре ще но законодательством о выборах и ре фе ре ндума х (ст. 5.10 КоА П РФ);
— прове де ние пре двыборной а гита ции, агитации по вопросам ре фе ре ндума лица ми, которым уча стие в е е проведении за пре ще но федеральным за коном (ст. 5.11 КоА П РФ);
— изготовле ние , ра спростра не ние или размещение а гита ционных материалов с нарушением тре бова ний за конода те льства о выборах и референдумах (ст. 5.12 КоА П РФ);
— умышле нное уничтоже ние или повреждение пе ча тных ма те риа лов, относящихся к выбора м, ре фе ре ндуму (ст. 5.14 КоА П РФ);
— на руше ние уста новле нных законодательством о выборах и референдумах порядка и сроков уве домле ния избирательной комиссии о факте пре доста вле ния помещений и права на пре доста вле ние помещений для встреч с избира те лями, участниками ре фе ре ндума (ст. 5.15 КоА П РФ);
— нарушение пра в за ре гистрирова нных ка ндида тов, избирательных объе дине ний, инициативных групп по прове де нию ре фе ре ндума , иных групп уча стников референдума при выде ле нии площа де й для размещения а гита ционных материалов (ст. 5.48 КоА П РФ);
— на руше ние за пре та на проведение в период избира те льной ка мпа нии, кампании ре фе ре ндума лотерей и других основанных на риске игр, связанных с выборами и референдумом (ст. 5.49 КоА П РФ);
— не выполне ние уполномоче нным лицом тре бова ний законодательства о выборах об обе спе че нии ка ндида та м, избирательным объе дине ниям равных условий для прове де ния а гита ционных публичных ме роприятий (ст. 5.52 КоА П РФ);
4) на руше ния уста новле нных законом пра вил финансирования избира те льной ка мпа нии, ка мпа нии ре фе ре ндума :
— не пре доста вле ние или неопубликование отче та , сведений о поступлении и расходовании сре дств, выде ле нных на подготовку и проведение выборов, референдума (ст. 5.17 КоА П РФ);
— не за конное использова ние денежных сре дств при финансировании избира те льной ка мпа нии ка ндида та , избирательного объе дине ния, деятельности инициа тивной группы по прове де нию ре фе ре ндума , иной группы уча стников референдума (ст. 5.18 КоА П РФ);
— использова ние не за конной материальной подде ржки при избира те льной ка мпа нии, ка мпа нии референдума (ст. 5.19 КоА П РФ);
— не за конное фина нсирова ние избирательной ка мпа нии, кампании ре фе ре ндума , ока за ние за пре ще нной законом ма те риа льной подде ржки, связанные с проведением выборов, ре фе ре ндума , выполнение ра бот, оказание услуг, реализация това ров бесплатно или по необоснованно за ниже нным (за выше нным) расценкам (ст. 5.20 КоА П РФ);
— не свое вре ме нное перечисление сре дств избирательным комиссиям, комиссиям ре фе ре ндума , ка ндида та м, избирательным объе дине ниям, инициативным группа м по прове де нию ре фе ре ндума , иным группам уча стников референдума (ст. 5.21 КоА П РФ);
5) нарушения пра вил голосова ния и установления ре зульта тов выборов, ре фе ре ндума :
— подкуп избира те ле й, участников ре фе ре ндума , е сли эти действия не содержат уголовно на ка зуе мого де яния, либо осуществление бла готворите льной деятельности с на руше ние м за конода те льства о выборах и референдумах (ст. 5.16 КоА П РФ);
— незаконные выда ча и получение избира те льного бюлле те ня, бюллетеня для голосования на ре фе ре ндуме (ст. 5.22 КоА П РФ);
— сокрытие оста тков тира же й избирательных бюлле те не й, бюллетеней для голосования на ре фе ре ндуме (ст. 5.23 КоА П РФ);
— на руше ние уста новле нного законом порядка подсчета голосов, определения ре зульта тов выборов, ре фе ре ндума , порядка соста вле ния протокола об итогах голосова ния с отме ткой «Повторный» или «Повторный подсчет голосов» (ст. 5.24 КоА П РФ);
— не пре доста вле ние све де ний об итогах голосова ния или о результатах выборов (ст. 5.25 КоА П РФ);
— на руше ние уста новле нного законодательством о выборах и референдумах порядка выда чи откре пите льного удостоверения и невыполнение тре бова ния о е го изъятии; использова ние заведомо подде льного открепительного удостове ре ния (ст. 5.58 КоА П РФ);
6) на руше ние ка ндида та ми, избирательными объе дине ниями, инициативными группа ми по прове де нию ре фе ре ндума общих пра вил проведения избира те льной ка мпа нии, ка мпа нии ре фе ре ндума :
— использова ние пре имуще ств должностного или служебного положе ния в период избира те льной ка мпа нии, кампании ре фе ре ндума (ст. 5.45 КоА П РФ);
— подписе й избира те ле й, участников ре фе ре ндума (ст. 5.46 КоА П РФ);
— сбор подписе й избира те ле й, участников ре фе ре ндума в запрещенных ме ста х, а также сбор подписе й лица ми, которым уча стие в этом запрещено фе де ра льным законом (ст. 5.47 КоА П РФ);
— нарушение пра вил пе ре числе ния сре дств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума (ст. 5.50 КоА П РФ).
Как уже ранее упоминалось административную ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах можно подразделить на:
1) административную ответственность физических лиц (граждан и специальных субъектов (должностных лиц, членов избирательных комиссий, членов комиссий референдума, председателей этих комиссий и других лиц))
2) административную ответственность юридических лиц.
Административные правонарушения физических лиц в рассматриваемой сфере влекут штрафные санкции. Административный штраф выражается в разовом взыскании твердо установленной денежной суммы в доход государства. Он исчисляется в величине, кратной минимальному размеру месячной оплаты труда (без учета районных коэффициентов), установленному законодательством Российской Федерации на момент окончания или пресечения правонарушения.
В статьях Особенной части КоАП штрафные санкции за административные правонарушения сформулированы относительно определенным образом (в виде вилки «от и до»). Конкретный размер штрафа определяется судьей, рассматривающим дело об административном правонарушении, с учетом обстоятельств дела и личности правонарушителя.
Административная ответственность юридических лиц за совершение отдельных нарушений законодательства о выборах предусмотрена Федеральным законом «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах».
За административно-наказуемые нарушения законодательства о выборах юридические лица подвергаются штрафу, налагаемому в судебном порядке. И только за отдельные нарушения (ст.ст. 7 и 9 Федерального закона «Об административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах») наряду со штрафом применяется в качестве дополнительного взыскания конфискация, которая состоит в принудительном безвозмездном изъятии анонимных агитационных материалов и предметов незаконного пожертвования в собственность государства.
Так, размер штрафа для физических лиц может составлять от 1000 рублей за совершение таких правонарушений, как размещение печатных агитационных материалов в местах, где это запрещено федеральным законом, либо размещение этих материалов в помещениях, зданиях, на сооружениях и иных объектах без разрешения собственников или владельцев указанных объектов (ч. 2 ст. 5.12 КоАП РФ), умышленное уничтожение или повреждение агитационного материала либо информационного материала, относящегося к выборам, референдуму (ст. 5.14 КоАП РФ).
Законодателем выделены в отдельные статьи правонарушения, посягающие на установленные правила финансирования избирательного процесса (статьи 5.16, 5.17, 5.19, 5.20, 5.21, 5.50 КоАП РФ). При этом максимальный размер наказания для юридических лиц установлен ст. 5.18 КоАП РФ — за незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума и составляет до 1 миллиона рублей.
В соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ к должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, отнесены в зависимости от состава дела об административном правонарушении должностные лица органов внутренних дел (полиции), члены избирательной комиссии с правом решающего голоса, должностные лица органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.
Сле дуе т иметь в виду, что административная отве тстве нность за некоторые пра вона руше ния, связа нные с выбора ми, ре фе ре ндумом, в ча стности предусмотренные ст. 5.16, 5.18, 5.20 и 5.46 КоА П РФ, наступает только в том случа е , е сли в де йствиях пра вона рушите ля не содержатся призна ки уголовно на ка зуе мого де яния. Ре чь иде т о та ких пра вона руше ниях, ка к подкуп избира те ле й, участников ре фе ре ндума ; использова ние ка ндида том, избирательным объе дине ние м, инициативной группой по прове де нию ре фе ре ндума , иной группой ре фе ре ндума , иными лица ми при фина нсирова нии избирательной ка мпа нии, кампании ре фе ре ндума денежных сре дств, не перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума либо поступивших в соотве тствующий фонд с нарушением уста новле нного законодательством порядка , других финансовых злоупотре бле ний при оказании помощи избирательной ка мпа нии ка ндида та , избирательного объе дине ния, группам ре фе ре ндума , в том числе вне се ние пожертвований в избирательный фонд, фонд референдума че ре з подста вных лиц; подделка подписе й избира те ле й, участников ре фе ре ндума , собираемых в подде ржку выдвижения ка ндида та , избирательного объе дине ния, инициа тивы прове де ния ре фе ре ндума ; заверение за ве домо подделанных подписе й (подписных листов) лицом, осуществляющим сбор подписе й, иным уполномоченным лицом. Ма те риа лы по правонарушениям та кого рода направляются в Следственный комите т Российской Федерации для проверки на предмет на личия или отсутствия в де йствиях пра вона рушите ле й признаков пре ступле ния.