ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ ГОР. МОСКВЫ «ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА» НА 2012-2016 гг.
§ 2.1. Цели и задачи государственной программы гор. Москвы «Градостроительная политика» на 2012-2016 гг.
Москва – это крупнейший город, финансово-культурный и образовательный центр, мощнейший транспортный узел России. Развитие столицы сопряжено с решением множества вопросов, связанных между собой. Здесь сказываются как ранее принятые градостроительные решения, так и социально-экономические процессы, влияющие на приоритеты инвесторов и требования жителей к комфортности проживания. Совокупность этих факторов отражается на развитии не только отдельных территорий, но и всего города в целом.
Для более эффективного оперативного и стратегического управления городом в Москве осуществлен переход на программно-целевой метод[1]. Отраслевые государственные программы являются перспективными планами развития конкретных отраслей городского хозяйства.
Определяющую роль в развитии территории в Москве играет Государственная программа города Москвы «Градостроительная политика»[2]. Она координирует все городские отраслевые программы в части создания объектов капитального строительства, аккумулирует их результаты, определяет приоритеты градостроительного развития на перспективу.
Среди приоритетов градостроительной политики – опережающее развитие общественного транспорта и улично-дорожной сети, реконструкция, реновация и реорганизация городских территорий при сохранении историко-архитектурного облика центра города для реализации программы комплексного благоустройства; интеграция присоединенных территорий; снижение административных барьеров и формирование благоприятных условий для инвестиционной деятельности. Реализация государственных программ в градостроительной области станет финансовым обязательством не только для московских властей, под проекты планируется привлекать внебюджетные инвестиции.
Государственная программа, будучи инструментом реализации градостроительной политики Москвы, в соответствии с заданными приоритетами, решает несколько основных вопросов, связанных с развитием территории. Эти вопросы выделены в отдельные подпрограммы. Стратегическое направление государственной программы – подготовка основных документов и решений по градостроительному развитию.
Процесс подготовки основных документов и решений по градостроительному развитию начинается с разработки генплана и правил землепользования и застройки. Затем проводится мониторинг реализации документов территориального планирования, в ходе которого выявляются, оцениваются и прогнозируются тенденции градостроительного развития города с учетом социально-экономических факторов, предлагается обоснование необходимых градостроительных мероприятий, планируемых при разработке и актуализации градостроительной документации.
В рамках рабочей группы постоянно действующего рабочего органа Правительства Москвы – градостроительно-земельной комиссии – готовятся решения, которые потом проходят согласование в архитектурном совете, штабе по вопросам реализации градостроительной политики, штабе по вопросам гражданского строительства, штабе по взаимодействию Москомархитектуры и проектных институтах.
Градостроительная политика претерпела ряд преобразований, пройдя путь от ведомственной деятельности к межотраслевой, от политики развития, планировки, застройки городов и поселений к политике формирования благоприятной среды жизнедеятельности, от политики по развитию территорий к политике по управлению объектами капитального строительства и видами работ, влияющих на их безопасность. Градостроительную политику в нашей стране определяют двенадцать основных принципов, приведенных в Градостроительном Кодексе РФ в ст. 2. 3. Это:
1) обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;
2) обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;
3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;
4) осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории;
5) участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;
6) ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;
8) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;
9) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;
10) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;
11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;
12) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.
Вместе с тем ни законодательством, ни концептуальными документами не выделены и не определены стратегические цели, которые градостроительная политика должна не просто учитывать, а ориентировать на них всю деятельность и содействовать ее реализации. Стратегические цели, образующие и определяющие основу градостроительной политики, не должны противоречить основным ее принципам.
Они призваны наиболее полно систематизировать основные принципы, выделять главный (или главные) результат, на который должен быть направлен и которому должна быть подчинена градостроительная политика. На сегодняшний день ни градостроительной политикой РФ, ни проектом концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 г., ни концепцией социально-экономического развития РФ до 2020 г., ни градостроительной политикой правительства Москвы не определены ее стратегические цели. Государственной программой города Москвы «Градостроительная политика» на 2012–2016 гг. задан вектор развития всем отраслевым программам, обобщены их результаты, определены механизмы градостроительного развития на перспективу.
Цель программы – формирование благоприятной среды жизнедеятельности населения города, а основная задача – создание единой информационной системы для скоординированной реализации градостроительной политики города.
Количество и разнообразие целей и задач, которые решает градостроительная политика, достаточно много, поэтому важно выделять стратегические цели и задачи. В настоящее время она осуществляется в условиях глобализации мировой экономики, участившихся случаев природных и возросшей вероятности техногенных катастроф, которые в силу развития техники, новых технологий и научно-технического прогресса могут носить как национальный, так и глобальный характер.
Индустриализация и информатизация технологических процессов, а также глобализация, вносящие принципиальные изменения в организацию деятельности общества и жизнь людей, вместе с тем увеличивают риски возникновения техногенных катастроф и, следовательно, повышают требования к безопасности. В то же время глобализация, построение мира без национальных границ и жесткой привязанности к национальным ресурсам повышают требования к созданию наиболее благоприятных условий жизнедеятельности человека.
Таким образом, на основе анализа закономерностей развития мировой экономики, принципов градостроительной деятельности можно сделать вывод, что создание наиболее благоприятных условий жизнедеятельности человека и обеспечение безопасности становятся главными стратегическими целями градостроительной политики.
Безопасность объектов капитального строительства – это стратегическая цель градостроительной политики, которая направляет деятельность участников рынка на обеспечение безопасности зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, жизнедеятельности человека, окружающей среды, территорий, а также на сохранение культурного наследия, информационной и национальной безопасности и т.д. Системность решения задачи по достижению стратегической цели зависит от правильного определения перечня видов работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, а также от четкой организации деятельности СРО и участников рынка для ее обеспечения. Действующий
Перечень видов работ охватывает спектр работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства. В области строительства Перечень охватывает 14 общестроительных работ, 17 специализированных строительных работ, работ по осуществлению строительного контроля, организации строительства.
Формированию и реализации градостроительной политики способствует как определение стратегических целей и задач, так и совершенствование основных принципов градостроительной деятельности. В частности, рассмотрим шестой основной принцип градостроительной политики – «ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека». В связи с определением стратегических целей и совершенствованием градостроительной политики формулировку этого принципа следует расширить «ответственностью саморегулируемых организаций за обеспечение безопасности и создание лучших условий жизнедеятельности человека».
В результате совершенствования градостроительной политики произошли радикальные изменения в системе государственного управления. Появились саморегулируемые организации в области строительства. Участники рынка – хозяйствующие субъекты – получили возможность определять правила поведения на рынке, более активно влиять на государственную политику и т.д.
С развитием саморегулирования, созданием и реализацией этого современного института государственного управления ответственность за разработку и реализацию градостроительной политики ложится также и на саморегулируемые организации. Ответственность органов государственной власти за разработку и осуществление градостроительной политики была и остается основным ее принципом. Однако с развитием градостроительной политики и совершенствованием системы управления экономикой этот принцип наполняется новым содержанием и приобретает другую форму: «ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и саморегулируемых организаций за разработку и реализацию градостроительной политики».
В современных условиях только такая распределенная ответственность при первоочередной ответственности органов государственного управления за разработку и реализацию градостроительной политики позволит добиться более эффективной реализации основных принципов законодательства о градостроительной политике.
Для успешного ее проведения важно, чтобы все участники формирования градостроительной политики на разных уровнях управления, в различных отраслях стремились к решению стратегических целей и задач и реализации основных принципов градостроения. Создание института саморегулирования – своевременный шаг в совершенствовании управления экономикой и обеспечении безопасности объектов капитального строительства, являющейся одной из стратегических целей градостроительной политики.
В системности решения этой задачи заложена возможность достижения стратегических целей. Объекты капитального строительства – это часть национального богатства страны, и создаются они не для «омертвления» денежных и материальных ресурсов, а для того чтобы успешно функционировать. Безопасное функционирование объекта капитального строительства обеспечивают два взаимосвязанных процесса: «строительство» как процесс создания объекта и процесс его эксплуатации. Известно, что 80% всех недостатков, возникающих в процессе выполнения строительных работ, проявляются в процессе эксплуатации.
Таким образом, безопасность объекта капитального строительства в процессе эксплуатации закладывается в основном во время его строительства. С другой стороны, многие строительные организации после сдачи объекта продолжают осуществлять его эксплуатацию на основе договора подряда или аутсорсинга, что обеспечивает эффективность функционирования сооружения, то есть происходит организационное сращивание двух процессов. Однако достижение стратегической цели по обеспечению безопасности объектов капитального строительства не может быть обеспечено только в процессе строительства – это лишь половинчатое решение.
Объекты капитального строительства делятся на три большие группы, в соответствии с источниками их финансирования. 5
Первая группа – объекты капитального строительства, финансируемые за счет бюджета города Москвы. Координация и организация строительства таких объектов подразумевает формирование адресной инвестиционной программы Москвы, организацию работ по строительству и их мониторинг.
Вторая группа – объекты, возводимые за счет внебюджетных источников. Координация и взаимодействие по организации их строительства подразумевает определение источников финансирования, сроков реализации и мероприятий, необходимых для осуществления строительства, контроль за их выполнением, подготовку и контроль за разработкой необходимой документации по планировке и межеванию территории.
Третью группу составляют ведомственные и специальные программы строительства, а также крупные инфраструктурные проекты в Москве, осуществляемые совместно с Московской областью, другими субъектами Российской Федерации. Координация и взаимодействие по этим проектам включает определение источников финансирования, сроков реализации и мероприятий, необходимых для осуществления строительства, контроль за их выполнением, подготовку и контроль за разработкой необходимой документации по планировке и межеванию территории.
Подпрограмма «Градостроительное проектирование и развитие единого геоинформационного пространства в городе Москве» включает полный цикл обеспечения развития территории градостроительной документацией и вспомогательными информационными ресурсами. Это разработка, утверждение и актуализация отраслевых и территориальных схем; разработка проектов планировки; обеспечение градостроительной деятельности геодезическими, навигационно-геодезическими, картографическими, информационными и инженерно-геологическими ресурсами.
Государственная программа предусматривает развитие отдельных территорий с учетом их исторической и современной специфики.
- Центр города характеризуется максимальным количеством рабочих мест, сосредоточением памятников истории и культуры, большим количеством традиционных мест отдыха и развлечений. Центр развивается. С одной стороны, ведутся активные работы по комплексному обустройству и реконструкции, направленные на сохранение исторического облика города и повышение комфортности. С другой стороны, появляются новые современные кварталы (Москва-сити), разрабатываются проекты новых архитектурно-планировочных решений (парк Зарядье).
- Периферия активно меняется под влиянием интенсивного жилищного строительства. Строительство вылетных магистралей, развитие сети метрополитена будет способствовать формированию новых центров притяжения, сокращению маятниковой миграции населения, созданию новых рабочих мест, таких как технопарк МФТИ.
- Существенное влияние на развитие территории, прилегающей к малому кольцу Московской железной дороги, окажет реализация программы её реорганизации и комплексного благоустройства. Развитие территории срединной зоны и периферийной части города зависит, в первую очередь, от структуры транспортных потоков. Поэтому особое внимание уделяется работам по развитию малого кольца МЖД. Параллельно с этим развивается прилегающая территория, где осуществляется строительство транспортно-пересадочных узлов, которые призваны сократить транспортные нагрузки и стать точками роста для прилегающей территории.
- Промышленные и производственно-коммунальные зоны – это главный резерв развития территории в «старой» Москве. В прошлом году на этих территориях введено два миллиона квадратных метров недвижимости. Один из наиболее ярких примеров – преобразование территории завода ЗИЛ.
- «Новая Москва». Основная проблема – разработка градостроительных решений, учитывающих интересы инвесторов, требования к комфортности проживания и возможности полноценной городской среды в ТиНАО. Вместе со строительством доступного жилья должны появляться рабочие места, развиваться транспортный каркас территории. Основная задача – создание новых центров притяжения.
§ 2.2. Результаты выполнения государственной программы гор. Москвы «Градостроительная политика» на 2012-2016 гг.
Промежуточные итоги реализации государственной программы позволяют выделить несколько градостроительных обстоятельств, влияющих на развитие территории в Москве.
Одним из негативных факторов, ограничивающих развитие столицы, является отставание транспортного каркаса улично-дорожной сети. Это чувствуется как в центре, так и на периферии, но особенно – на присоединенных к Москве территориях. Совершенствование транспортной системы – безусловный приоритет градостроительной политики, а развитость транспортной инфраструктуры – сильный стимулирующий фактор обновления территории.
Бывшие промышленные и производственные зоны должны преобразовываться в соответствии с требованиями природоохранного законодательства, что существенно влияет на стоимость инвестиционно-строительных проектов и сроки их окупаемости (в первую очередь, из-за рекультивации почв). Кроме того, процесс сильно замедляется в силу раздробленности прав собственности на объекты внутри таких территорий. Эти преобразования должны вести не только к развитию жилого фонда, расширению офисного пространства, но и к созданию новых, экологически безопасных современных производств и расширению улично-дорожной сети. В противном случае мы будем усугублять уже сложившиеся диспропорции между жилищным строительством и созданием мест приложения труда, особенно на периферии города.
Разработка планов градостроительного развития, в том числе отдаленных районов «старой» Москвы и присоединенных территорий, должна, безусловно, учитывать требования природоохранного и иного законодательства. Эти нормы накладывают существенные ограничения на возможность прокладки новых дорог, инженерных коммуникаций, строительство производственных объектов. Тем самым на отдельных территориях возникают проблемы с обеспечениями общегородского стандарта качества жизни.
Одной из главных причин, стимулирующих реновацию территории сложившейся застройки, является наличие изношенного и морально устаревшего жилого фонда. Реновация пятиэтажной застройки в Москве ведется с учётом интересов жителей и ограничений по плотности застройки. Тем не менее, градостроительное развитие – это не только снос и строительство нового, это поддержание существующего фонда жилой и нежилой недвижимости, обеспечение комфортной и безопасной жизнедеятельности. Ключевой вопрос – это баланс между сохранением, капитальным ремонтом, реставрацией и созданием нового.
Одним из главных социально-экономических факторов, влияющих на развитие территории, является необходимость обеспечения государственных гарантий в социальной сфере. На фоне преобразований в системе здравоохранения и образования необходимо стимулировать инвесторов не только к строительству объектов социальной инфраструктуры, но и участвовать в оказании гарантированных законодательством услуг населению.
Существенно влияют на градостроительное развитие столицы миграционные процессы. Так, за первое полугодие 2015 года миграционный прирост в Москве составил 68 026 человек.
В районах массового строительства до половины составляют жители, приехавшие из других регионов России. Тем самым, прирост жилого фонда незначительно влияет на прирост обеспеченности жильем москвичей.
Сильное воздействие оказывает и изменение демографической ситуации в Москве. В постсоветский период изменения были значительными, [3] в последнее время ситуация снова значительно изменилась.
Увеличение показателей рождаемости и миграционный приток детей дошкольного и школьного возраста могут привести к дефициту мест в детских садах в ближайшее время и в школах в ближайшей перспективе. Кроме того, старение населения, особенно в сложившихся районах города, увеличивает потенциальную нагрузку на сферу социального обеспечения и здравоохранение.
Расслоение общества по уровню доходов и требованиям к качеству жизни также необходимо учитывать. С одной стороны, увеличение требований к качеству жизни объективно влечет за собой изменение структуры обслуживающей инфраструктуры и типов застройки. С другой стороны, во избежание появления депрессивных территорий с малообеспеченным населением необходимо внимательно отслеживать подобные процессы и планировать соответствующие структурные преобразования.
Трудоспособное население должно не только получить качественное профессиональное образование, но и иметь возможность реализовать его в реальных секторах экономики. При этом отсутствие условий для его развития остается большой проблемой. Создание якорных производств может стать сильнейшим стимулом для развития периферийных районов и ТиНАО.
Государственная программа «Градостроительная политика» позволяет осуществлять стратегическое планирование развития Москвы с учетом градостроительных и социально-экономических факторов, влияющих на особенности развития отдельных территорий. Это оправдавший ожидания, вполне эффективный инструмент, с помощью которого город может планировать и регулировать свое развитие
Новая идеология развития Москвы подразумевает реализацию сбалансированной градостроительной политики, направленной на полицентрическое развитие города, отказ от создания новых спальных районов, равномерное распределение по городу центров приложения труда, то есть гармоничное размещение на территории каждого района объектов социального, производственного, торгового, офисного и другого назначения. Придерживаясь принципов сбалансированности градостроительной политики, можно повысить качество жизни. За счет перераспределения транспортных потоков в городе планируется снизить остроту транспортных проблем. Принимая градостроительные решения, Правительство Москвы учитывает такие факторы, как:
- изменение численности населения города Москвы;
- обеспеченность транспортом;
- разумный баланс жилья и рабочих мест на конкретной территории;
- опережающее, по сравнению с жилой застройкой, создание объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры [4].
За два года работы в этом направлении удалось остановить бесконтрольную застройку центра новыми офисами и торговыми центрами, что способствует сдерживанию роста рабочих мест в перегруженном деловыми функциями центре города и создает условия для переноса мест приложения труда ближе к окраинам и на новые территории Москвы. По итогам пересмотра инвестиционных контрактов принято решение прекратить строительство свыше 11 млн кв. м недвижимости.
При проведении благоустройства главные требования, применяемые к дворам, – безопасность и комфортность для жителей. Во дворе не должно быть ям и выбоин, сломанных качелей и ограждений, все оборудование должно соответствовать современным стандартам, должны быть созданы условия для проведения досуга и занятий спортом. Мероприятия по благоустройству дворов проводятся с опорой на вышеназванный принцип.
При этом начиная с 2012 года благоустройство дворов носит комплексный характер, а именно: выполняются работы по ремонту асфальтобетонного покрытия, ремонту и установке малых архитектурных форм, ремонту и замене ограждений, обустройству площадок различного назначения (детских, спортивных площадок, межквартальных игровых городков, площадок для тихого отдыха и для выгула собак, катков с искусственным льдом). За 2013−2015 годы проведены работы по комплексному благоустройству 75% дворов.
К 2016 году все московские дворы будут комплексно благоустроены. Большая работа была проведена по созданию во дворах дополнительных машино-мест – ею было охвачено 20 тыс. дворов. В 2013–2015 годах этому направлению было уделено особое внимание. В результате было создано более 580,4 тыс. машино-мест.
В целях улучшения уличного освещения на детских и спортивных площадках и вдоль пешеходных дорожек, где ранее отсутствовало нормальное уличное освещение в ночное время, будут установлены дополнительные светильники. За 2014–2015 годы работы по улучшению освещения проведены в 11866 дворовых территориях. В 2016 году планируется выполнить работы по улучшению освещения еще в 1137 дворах.
В 2015 году за счет средств стимулирования управ районов были проведены работы по благоустройству 1817 дворов. В 2016 году запланировано благоустроить еще 1155 дворовых территорий. Помимо проведения работ по благоустройству дворов Правительство Москвы несет обязанности по их уборке, содержанию расположенных на них элементов благоустройства (в том числе детских площадок, площадок для тихого отдыха и т. д.), вывозу снега и т. д. В 2015 году на эти цели из бюджета города Москвы было израсходовано около 17 млрд руб. В 2016 году запланировано около 19 млрд руб.
Общественные пространства – это места, где москвичи отдыхают, развлекаются, проводят свободное время. Все горожане – работающие люди, семьи с детьми, пожилые и молодежь – нуждаются в разнообразном отдыхе. Москва – город, имеющий множество возможностей для организации качественного досуга. Забота о том, чтобы все эти возможности были максимально доступны, удобны для жителей, сегодня и в перспективе будет предметом внимания городских властей. В первую очередь местами отдыха должны стать зеленые зоны и парки города. Ресурсы для этого у Москвы имеются.
С учетом присоединенных территорий Москва обгоняет многие мировые столицы по площади озеленения (47,4% от площади города). Приоритетными направлениями работ стали благоустройство и реконструкция существующих зеленых зон отдыха и создание новых парков, в том числе на месте промышленных зон и пустырей и в шаговой доступности для жителей Москвы.
В 2010 году и в начале 2011 года многие парки пребывали в аварийном состоянии, характеризовавшемся существенным износом, зачастую – отсутствием городских инженерных коммуникаций, слабой развитостью или отсутствием инфраструктуры для обеспечения рекреационного отдыха (прогулочных дорожек, трасс для велосипедов, роликов и т. п.). В 2013–2015 годах большинство парков шаговой доступности было приведено в порядок – в них были созданы все условия для цивилизованного и безопасного отдыха.
В рамках повышения пешеходной доступности в настоящее время реализуется несколько проектов:
- по благоустройству площади радиусом 1200 м у 97 станций Московского метрополитена: инвентаризация данных зон с выделением основных пешеходных маршрутов, разработка эскизных проектов и дальнейшее проведение проектно-изыскательных и строительно-монтажных работ;
- по благоустройству вестибюлей станций метро и прилегающих к ним подземных пешеходных переходов. В рамках проекта планируется благоустроить 296 вестибюлей и 131 подземный пешеходный переход (188 станций метрополитена);
- по разработке архитектурного зонирования и дизайна, концепции размещения мелкорозничной торговли по 188 станциям. В 2012 году создан первый закрытый для автомобильного движения непрерывный пешеходный маршрут протяженностью 1,9 км и площадью 45 тыс. кв. м; он соединил Столешников и Камергерский переулки и улицы Кузнецкий Мост и Рождественку.
В 2013 году комплексно обустроено еще 5 пешеходных маршрутов в историческом центре Москвы:
- Тверской проезд;
- Никольская улица;
- улица Большая Дмитровка;
- пешеходный маршрут в районе Замоскворечье;
- Крымская набережная.
На всех пешеходных зонах выполнено гранитное мощение, установлены уличные светильники, малые архитектурные формы. На Крымской набережной, помимо прочего, построены фонтаны, вернисаж художников, кафе. Работы по обустройству самого большого по протяженности пешеходного маршрута Также в 2015 году за пределами центральной части города созданы 30 пешеходных зон районного значения.
В 2016 году планируется провести реконструкцию улиц Маросейки, Покровки, Пятницкой, благоустроить улицу Забелина и городские площади: Триумфальную и площадь Революции. В рамках реконструкции улиц предусматривается расширение тротуаров, оптимизация дорожного движения и парковочного пространства. Работа по развитию пешеходного пространства, по качеству не уступающего лучшим европейским и мировым городам, будет продолжена и в последующие годы.
§ 2.3. Оценка проблем и перспектив реализации государственной программы гор. Москвы «Градостроительная политика» на 2012-2016 гг.
В дальнейшие планы Правительства Москвы входит:
- ограничение объемов строительства нового жилья в сложившихся спальных районах;
- разгрузка исторического центра от административных и деловых функций: строительство в центре гостиниц и формирование системы арендного жилья;
- развитие и реорганизация промышленных зон и производственных территорий в срединной части города;
- внедрение проектов средне- и малоэтажной жилой застройки в новой Москве;
- создание новых мест приложения труда вне центра города и на новых территориях. Планируется строго соблюдать принцип комплексной застройки и обеспечивать строящиеся районы всеми необходимыми объектами социально-культурного, торгового и бытового назначения, расположенными в шаговой доступности, а также объектами инженерной и транспортной инфраструктуры. В современной Москве можно выделить следующие крупные зоны, требующие различных подходов к их градостроительному развитию.
Центр Москвы в пределах Камер-Коллежского вала является зоной градостроительной стабилизации. В центре должна проводиться реконструкция и реновация сложившейся застройки. С функциональной точки зрения в центре целесообразно постепенное сокращение количества рабочих мест при одновременном росте количества проживающих, увеличении числа гостиниц, объектов культуры и общественного пространства.
Промышленные зоны в срединной части города являются зоной реорганизации. При сохранении и увеличении объемов промышленно-производственной деятельности целесообразна реновация территорий промзон в рамках проектов комплексного развития, предполагающих создание нового общественного пространства, жилья, социальных объектов и мест приложения труда.
Спальные районы являются зоной стабилизации, где требуется реновация жилого фонда, увеличение количества необходимых населению объектов шаговой доступности (магазинов, социальных объектов и т. п.), решение транспортных проблем.
Новая Москва является перспективной зоной градостроительного освоения в целях создания новых сбалансированных центров деловой активности. Жилая застройка Новой Москвы должна осуществляться при условии синхронного создания всей необходимой инфраструктуры и мест приложения труда. При этом в Новой Москве выделяются как зоны активного освоения, так и зоны сохранения существующих природных комплексов.
По площади сохраняемые природные комплексы будут значительно больше зон освоения. Изложенные принципы будут положены в основу Генерального плана города Москвы.
В настоящее время с принятием нового Градостроительного Кодекса основным документом территориального планирования города является Генеральный план Москвы как субъекта Российской Федерации. Проблемы охраны окружающей среды и рационального использования городской территории не могут быть решены без постоянно действующего механизма предупреждения, локализации и ликвидации отрицательных антропогенных воздействий от планируемой градостроительной деятельности, а также ее последствий.
Важным элементом такого механизма является урбоэкодиагностика территории и подготовка на ее основе природоохранных мероприятий в документах территориального планирования и иной проектной документации.
Урбоэкодиагностика – раздел геоэкологии, изучающий признаки состояния природно-хозяйственных или эколого-градостроительных систем (урбосистем), методы исследования их состояния и принципы установления экодиагноза(ссылка). Наиболее важным в урбоэкодиагностике представляется установление и изучение признаков, характеризующих состояние природных и природно-антропогенных геосистем.
В этом случае в задачи урбоэкодиагностики входит: выявление естественной структуры геосистем и закономерностей их территориальной дифференциации, определение инвариантных параметров эколого-ресурсных характеристик и трендов их развития; изучение особенностей использования территории и характера антропогенного воздействия; локализация и установление закономерностей проявления и развития (деструктивных) свойств геосистем.
Урбоэкодиагностика территории невозможна без комплексных геоэкологических исследований и проведения интегральной оценки. Необходимость интегральной экологической оценки территории определяется представлениями об окружающей среде как сложной системе, состоящей из большого многообразия формирующих ее компонентов, и сверхсложностью градостроительных систем, особенно городских, которые характеризуются полифункциональностью, многообразием формирующих их факторов, взаимосвязей и воздействий. Кроме того, острота экологической ситуации на высоко урбанизированных территориях обусловлена не только чрезмерной плотностью нагрузок, но и экологической опасностью суммации связанных с ними последствий.
Проведение урбоэкодиагностики территории позволяет прогнозировать экологические ситуации и обоснованно формулировать экологические требования к перспективному развитию города. В этой связи урбоэкодиагностика территории в качестве экологического сопровождения градостроительного проектирования актуальна для всех его уровней: Генеральный план города; Правила землепользования и застройки; Территориальные и Отраслевые схемы развития, документы по планировке территории (производственных зон, жилых районов, особо охраняемых природных территорий и т.п.).
Завершающим этапом урбоэкодиагностики является определение экологического качества территории, изучение пространственной локализации экологических проблем и выявление экологически неблагоприятных ситуаций, вызванных преимущественно прогрессирующим загрязнением, нарушением и деградацией городской среды.
В Институте Генерального плана Москвы имеется опыт комплексных геоэкологических исследований на основе урбоэкодиагностики территории, что позволило сформировать дифференцированное отношение к разным типам городских земель и в каждом отдельном случае определить качественно различающиеся направления эколого-градостроительной политики и практики. Вместе с тем, урбоэкодиагностика нацеливает на совершенствование всего городского природопользования, на улучшение всей хозяйственной и градостроительной деятельности, на достижение эколого-градостроительного баланса в городе. Поскольку масштабы и глубина хозяйственной деятельности в городе приобрели беспрецедентный характер, то достижение равновесия между развитием общества и благополучием окружающей среды без возникновения социально-экономических, экологических и других рисков возможно только на пути интеграции наук о природе и общества (географии, экологии, экономики, социологии, демографии, урбанистики и др.). Безусловно, необходима разработка принципов и основных направлений сбалансированного развития городского социума.
Специально отметим, что особенностью исследований состояния окружающей среды в составе документов территориального планирования является оценка пространственной локализации экологических проблем и разработка системы инженерно-технических и природоохранных мероприятий с учетом территориальной специфики города. Разработка обосновывающих материалов Генерального плана сопровождалась проведением урбоэкодиагностики территории и подготовкой аналитических схем, тематический состав которых определялся в соответствии с целями и задачами Генерального плана Москвы на период до 2025 года.
Опыт разработки документа территориального планирования города Генерального плана Москвы на период до 2025 года – показал, что обеспечение экологической, санитарно-эпидемиологической и технической безопасности города требует всестороннего анализа уровней загрязнения атмосферного воздуха и почвенного покрова, состояния растительности и поверхностных водоемов, акустического режима и санитарной очистки территории, заболеваемости населения и устойчивости геологической среды в условиях сбалансированного градостроительного развития Москвы.
Качество городской среды – понятие очень ёмкое и, как правило, включает три принципиальных аспекта: комфортность проживания населения, состояние природных экосистем в городе, безопасность строительства и функционирования городской инфраструктуры. Следовательно, проведение урбоэкодиагностики также базируется на исследованиях по трем основным направлениям:
а) для условий проживания населения;
б) для условий функционирования природных экосистем;
в) для условий строительства и функционирования городской инфраструктуры.
Например, набор показателей для проведения урбоэкодиагностики территории для условий проживания населения совершенно иной, чем при оценке территории для условий строительства или функционирования городской инфраструктуры. В первом случае важны критерии качества среды, определяющие комфортность проживания населения, где основополагающими являются показатели состояния атмосферного воздуха, микроклиматические параметры среды, акустический режим территории, обеспеченность территории зелеными насаждениями и близость рекреационных объектов.
Напротив, при оценке территории для условий строительства важны геоэкологические показатели, такие как уровень залегания подземных вод, качество грунтов и их литологический состав, геоморфологические характеристики, показатели сейсмичности, а также наличие опасных инженерно-геологических процессов (карст, суффозия, эрозионные и оползневые процессы и т.п.). В случае высотного строительства особую актуальность приобретают исследования по аэродинамическим параметрам среды.
Для условий функционирования природных экосистем наиболее значимыми представляются параметры устойчивости городских ландшафтов к антропогенным нагрузкам, показатели биоразнообразия экосистем, а также характеристики состояния атмосферного воздуха и почвенного покрова. Следует учитывать, что в этом случае предъявляются более жесткие нормативы к качеству среды, чем для условий проживания населения. Если для жилых районов предельно-допустимые концентрации уровней содержания загрязняющих веществ в атмосферном воздухе принимаются за 1 ПДК, то для природных и рекреационных территорий этот показатель составляет 0,8 ПДК [5].
Урбоэкодиагностика территории проводилось по 125 районам Москвы. Применение единого подхода ко всем районам города дает возможность сравнивать состояние окружающей среды по количественным и качественным экологическим параметрам. Экологические показатели в составе эколого-градостроительного анализа использовались при оценке вариантов развития Москвы и обосновании проектных решений для выполнения следующих задач:
- Оценка значимости экологических проблем в отдельных районах города. В процессе формирования в цифровом виде унифицированных «паспортов экологической ситуации» территориальных единиц осуществлялось ранжирование остроты экологических проблем относительно плотности населения, сбросов и выбросов загрязняющих веществ на одного жителя и на единицу площади городской территории. Такое ранжирование является основанием для принятия целевых мер по отношению к тем территориям, где проблема является наиболее острой.
- Анализ соответствия планируемых природоохранных мероприятий (предусмотренных Экологической Доктриной Москвы, Целевой среднесрочной экологической программой и др.) характеру и степени остроты экологических проблем. Комплексный анализ информации позволяет сделать выводы об эффективности природоохранной деятельности (объемы капиталовложений, экологические платежи и налоги, административное регулирование, природоохранные инвестиции и др.) и сформулировать рекомендации по ее совершенствованию.
- Совместный анализ всех факторов воздействия на окружающую среду и ее фактическое состояние (по данным экологического мониторинга и расчетным параметрам состояния городской среды).
Опыт показывает, что дифференциация территории города с целью выявления зон с различным качеством городской среды только по уровням антропогенной нагрузки, с использованием широкого набора критериев, касающихся всех компонентов среды, а также природоохранных проблем не отражает реалий крупного города, необходим также учет целого ряда объективных градостроительных, инфраструктурных и социально-демографических показателей.
Как отмечал Н. Ф. Реймерс в своей знаменитой книге «Надежды на выживание человечества (концептуальная экология)» (1992): «Все накопленное и овеществленное человечеством богатство не исчерпывается чисто материальными ценностями. Оно включает массив определенным образом организованной информации. Это и образы городов, парков, и библиотеки, музеи, и картины «очеловеченной природы». Для каждого народа или любого социального его слоя весь материальный культурный мир специфичен».
Поэтому в урбоэкодиагностике вся информация о состоянии городской среды приобретает значимость в том случае, когда она характеризует её качество с учетом всего многообразия особенностей функционирования города. Важным представляется проведение оценки, учитывая интересы различных социальных групп населения и возрастных категорий жителей.
В дальнейшем оценка состояния городской среды Москвы по каждому району включала (помимо экологических характеристик) следующие показатели и соответствующие базовые параметры:
Анализ социальной сферы включал следующие направления исследования:
а) оценка обеспеченности населения объектами культуры (библиотеки, школы искусств, театры, музеи, кинотеатры и пр.), объектами физкультуры и спорта (стадионы, бассейны, физкультурно-оздоровительные комплексы и пр.), объектами рекреации (природные и озелененные территории, в т.ч. парки, лесопарки, а также тематические досуговые и общественные центры и пр.);
б) оценка обеспеченности взрослого населения объектами социальной инфраструктуры (магазины, поликлиники, химчистки и пр.);
в) оценка обеспеченности детского населения необходимыми объектами (поликлиники, детские дошкольные учреждения, школы).
Анализ транспортной доступности территории (для столицы в настоящее время этот аспект представляется наиболее значимым при определении комфортности проживания москвича) базировался на изучении уровня развития улично-дорожной сети и степени обслуживания населения метрополитеном.
Остановимся на последнем аспекте подробнее. Самый надежный вид общественного транспорта в Москве метро не может принять на себя всю нагрузку, а расположение станций на значительном расстоянии друг от друга вызывает необходимость в дополнительном использовании автобусов, маршрутных такси, троллейбусов и трамваев. По нашим подсчетам свыше 2 млн. жителей Москвы живут в районах, не имеющих метрополитена, и вынуждены пользоваться наземными видами транспорта, прежде всего, автомобилями. Самыми проблемными являются – район «Ярославский» на северо-востоке столицы; район «Очаково-Матвеевский» на юго-западе Москвы.
Ввод в действие отдельных участков метрополитена способствует не только повышению комфортности проживания населения, но и снижает поступление загрязняющих веществ в атмосферу. Например, пуск в эксплуатацию линии «легкого метро» в Бутово позволил уменьшить протяженность трех маршрутов автобусов, а еще один полностью ликвидировать. В результате удалось сократить объем выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на 120 т/год.
Таким образом, при осуществлении урбоэкодиагностики территории крайне важен выбор критериев и показателей успешности социально-экономического развития города, эффективности городского природопользования и состояния окружающей среды. Целостное видение города позволяет принимать научно обоснованные решения во всех областях — от землепользования до эстетики городских ландшафтов. С этим напрямую связана эффективность управления социально-экономическим развитием города, в котором с современных позиций выделяют уровни планирования ресурсов, проектного управления, процессного управления, управления архитектурами и потенциалами, то есть планирование приобретает не двухмерное, а трехмерное и даже четырехмерное измерение.
Недавно принятое решение об увеличении площади столицы предусматривает опережающее развитие социальной и инженерной инфраструктуры Юго-Западного сектора Большой Москвы. На новых территориях планируется преимущественное развитие средне- и малоэтажного строительства, сохранение существующей градостроительной среды, включая дачные и садоводческие товарищества, кооперативы и коттеджные посёлки. Будут созданы 3-4 крупных национальных природных парка и не менее 100 других природно-рекреационных объектов. Планируется создание научных, образовательных, медицинских, спортивных объектов, а также продолжение развития инновационных центров, в том числе «Сколково» и наукограда Троицк.
Высокое качество жизни в умном городе определяется, безусловно, благоприятной экологической обстановкой; хорошей транспортной доступностью и доступностью всех необходимых сервисов и услуг; наличием достаточного количества общественных пространств – парков, скверов, общедоступных мест досуга и отдыха; энергоэффективностью. Необходимым условием создания комфортного для проживания города является максимально бережное отношение к природным и городским ландшафтам, а также к сохранившимся объектам культурного наследия, которые должны вовлекаться в современную жизнь города с наименьшими изменениями,
Таким образом, территориальное планирование, базирующееся на урбоэкодиагностических исследованиях, нацелено на создание современного умного города, в котором обеспечиваются наилучшие условия для жизни, работы, отдыха и самореализации человека.
Выводы по главе.
Развитие экономики в стремительно изменяющемся мире предопределяет необходимость постоянного совершенствования градостроительной политики, что, собственно, и наблюдается в нашей стране.
Градостроительная политика формируется на основе определенных принципов. Главными стратегическими целями программы видятся обеспечение безопасности территорий, объектов капитального строительства и создание наиболее благоприятных условий жизнедеятельности человека.
Обеспечение безопасности объектов капитального строительства и территорий становится важнейшим стратегическим направлением развития градостроительной политики.
Определение стратегических целей развития градостроительной политики позволяет наглядно увидеть важность перехода от формирования и утверждения Перечня видов работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, к Перечню видов работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, который рассматривает в единстве все виды работ жизненного цикла объекта капитального строительства.
Взаимодействие основных направлений градостроительной политики и строительства в городе Москве осуществляется через комплекс мероприятий. Прежде всего, это координация и взаимоувязка государственных программ Москвы в части объектов капитального строительства. Она направлена на обеспечение достижения основных показателей государственных программ в области градостроительства. С учетом необходимой инженерной и иной инфраструктуры формируется адресный перечень объектов капитального строительства.
Список литературы
- Лёвкин С.И., Киевский Л.В. Программно-целевой подход к градостроительной политике // Промышленное и гражданское строительство. 2015. № 8. С. 6–9.
- Государственная программа г. Москвы «Градостроительная политика на 2012–2016 гг.».
- Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ.
- Аргунов С.В., Коган Ю.В. Взаимоувязка государственных программ Москвы и формирование адресных перечней капитального строительства // Промышленное и гражданское строительство. 2015. № 10. С. 7–8.
- Данные Мосгорстата. http://moscow.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/moscow/resources/083d450042d7a1bcaf9fef553db9bdfa/nas_06.doc
- Кириллов П.Л., Махрова А.Г. Полимасштабный анализ демографического развития Москвы в постсоветский период. SPERO, № 17, осень–зима 2012. С. 35–56.
- Официальный сайт Комплекс градостроительной политики и строительства города Москвы [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://stroi.mos.ru/gradostroitelnaya-politika
- Градостроительный кодекс Российской Федерации №191-ФЗ от 29.12.2004.
- Ивашкина И. В., Кочуров Б. И. Урбоэкодиагностика: методология и принципы исследования городских территорий // Экология урбанизированных территорий. – М., 2015. — № 1. — С. 6-13.
- СанПиН 2.1.6.1032-01 «Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест». — М., 2001