СОДЕРЖАНИЕ
Введение
1 Анализ теоретических основ системы управления земельными ресурсами
1.1 Нормативно-правовое регулирования использования земельного фонда РФ
1.2 Система органов управления земельным фондом и их компетенция
1.3 Цели системы управления земельными ресурсами
1.4 Понятие рационального использования земельных ресурсов и повышение эффективности использования земель
2 Характеристика основных факторов развития объекта ВКР
2.1 Природно-климатическая характеристика Алданского района Республики Саха (Якутия)
2.2 Социально-экономическая характеристика Алданского района Республики Саха (Якутия)
2.3 Характеристика земельного фонда Алданского района Республики Саха (Якутия)
3 Совершенствование рационального использования земельных ресурсов
3.1 Анализ эффективности использования земельного фонда Алданского района Республика Саха (Якутия)
3.2 Проблемы использования земельных ресурсов Алданского района Республики Саха (Якутия)
3.3 Основные пути совершенствования использования земельного фонда
Заключение
Список использованных источников
ВВЕДЕНИЕ
Данная выпускная квалификационная работа написана по теме «Анализ состояния и использования земельного фонда Алданского района Республики Саха (Якутия)».
Актуальность данной работы заключается в том, что земля является главным средством производства и развития любого района, а также источником жизнеобеспечения, проживающего на данной территории населения. Обеспеченность района земельными ресурсами является важной экономической составляющей развития исследуемой территории.
Земельный фонд как объект правоотношений является уникальным природным ресурсом, истощаемым при ненадлежащем использовании и требующим больших затрат на восстановление их плодородия. Поэтому планирование использования земли является важной составляющей управления земельными ресурсами, а ограниченность земельного ресурса обуславливает различные подходы к его рациональному использованию.
Теоретической основой исследования послужили нормативно-правовая документация, действующего законодательства РФ, учебные пособия, написанные такими авторами как: В.В. Гарманов, С.Н. Волков, В.А. Павлова, М.А. Сулин и Д.А. Шишов, также при выполнении работы совместно с Е.Л. Уваровой написана статья на тему «Совершенствование понятия рационального использования земель», которая послужила основой для написания пункта 1.4 первой главы. Научную основу работы также составили книжные издания по землеустройству и земельным отношениям таких авторов как: Н.Н. Аверьянова, А.П. Анисимов, С.А. Боголюбов, Е.С. Болтанова, А.А. Варламов, А.П. Сизов, В.В. Косинский и других.
Объектом исследования является земельный фонд Алданского района Республики Саха (Якутия).
Предметом исследования являются общественные отношения в сфере использования земельного фонда РФ.
Целью данной работы является изучение состояния и определение направлений рационального использования земельного фонда Алданского района Республики Саха (Якутия).
Исходя, из выше представленной цели намечены следующие задачи:
- проанализировать теоретические основы системы управления земельными ресурсами;
- раскрыть понятие рационального использования земельных ресурсов и выделить группы критериев, характеризующих рациональность использования земель;
- изучить природно-климатические особенности объекта ВКР;
- проанализировать современный уровень использования земельного фонда Алданского района Республики Саха (Якутия);
- разработать основные пути совершенствования использования земельного фонда Алданского района Республики Саха (Якутия).
В данной работе использовались такие методы как: расчетный, статистический и проектный, монографический, а также метод Space-анализа.
Первая глава данной работы посвящена анализу теоретических основ системы управления земельными ресурсами. Была подробно изучена нормативно – правовая база регулирования использования земельного фонда, рассмотрена структура органов управления земельным фондом, а также изучены цели системы управления земельными ресурсами и определено понятие рационального использования земельных ресурсов.
Во второй главе были изучены природно-климатические и социально – экономические характеристики объекта исследования. Также охарактеризовали земельный фонд Алданского района Республики Саха (Якутии).
В третьей главе был произведен анализ эффективности использования земельного фонда района посредством построения матриц Spaсe-анализа. Исходя из проведенного анализа были сформулированы основные проблемы использования земельных ресурсов и их значимость для развития района. Также были предложены пути совершенствования рационального использования земельного фонда.
Теоретическая значимость данной работы заключается в выделении групп критериев рационального использования земельных ресурсов и определении их значимости методом Space-анализа.
Практическая значимость проявляется в разработанных предложениях по совершенствованию использования земельных ресурсов, внедрение которых будет способствовать социально-экономическому развитию данного района, а также положительно отразится на экологии.
Глава 1. Анализ теоретических основ системы управления земельными ресурсами
1.1 Нормативно-правовое регулирования использования земельного фонда РФ
Земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, составляют земельный фонд страны. Согласно действующему законодательству государственный учет наличия и использования земель в Российской Федерации осуществляется по категориям земель и угодьям без включения в состав земельного фонда земель, покрытых внутренними морскими водами и территориальным морем. Целью государственного учета земель является получение систематизированных сведений о количестве, качественном состоянии и правовом положении земель в границах территорий, необходимых для принятия управленческих решений, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земель. В составе земельного фонда категория земель – это часть земельного фонда, выделяемая по основному целевому назначению, имеющая определенный правовой режим. Отнесение земель к категориям осуществляется согласно действующему законодательству в соответствии с их целевым назначением и правовым режимом.
Действующее законодательство предусматривает семь категорий земель:
- земли сельскохозяйственного назначения;
- земли населенных пунктов;
- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
- земли особо охраняемых территорий и объектов;
- земли лесного фонда;
- земли водного фонда;
- земли запаса.
Земельные угодья – это земли, систематически используемые или пригодные к использованию для конкретных хозяйственных целей и отличающиеся по природно-историческим признакам. Учет земель по угодьям ведется в соответствии с их фактическим состоянием и использованием. Сельскохозяйственные угодья – земельные угодья, систематически используемые для получения сельскохозяйственной продукции. К сельскохозяйственным угодьям отнесены: пашня; залежь; кормовые угодья (сенокосы и пастбища); многолетние насаждения. К несельскохозяйственным угодьям отнесены: земли под водой, включая болота; лесные площади и земли под лесными насаждениями; земли застройки; земли под дорогами; нарушенные земли; прочие земли (овраги, пески, полигоны отходов, свалки, территории консервации и т.д.). Учету подлежат также оленьи пастбища, предоставленные хозяйствующим субъектам для северного оленеводства. Оленьи пастбища представляют собой территории, расположенные в таких природных зонах, как тундра, лесотундра и северная тайга, растительный покров которых пригоден в качестве корма для северного оленя.
Помимо классического учета земель по категориям и угодьям в настоящее время, когда земельные ресурсы находятся в различных формах собственности, учет также производится по категориям и формам собственности. В соответствии с действующим законодательством определены следующие виды формы собственности на землю: частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В частную собственность земля предоставляется гражданам и юридическим лицам. Государственная собственность — это земли, не переданные в собственность граждан, юридических лиц, муниципальных образований, к государственной собственности относятся земли в собственности Российской Федерации, и земли, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации. Муниципальная собственность – это те земли, которые принадлежат на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Росреестр продолжает осуществлять официальный статистический учет земель, которые используются хозяйствующими субъектами и гражданами для ведения сельскохозяйственного производства и других, связанных с сельскохозяйственным производством целей [3].
Основанием перевода земель из одной категории в другую являются акты органов различных уровней власти, имеющие соответствующие полномочия в области использования и охраны земель, а также обращения заинтересованных лиц. Основания для перевода земель из категории в категорию представлены на рисунке. В процессе перевода земель из одной категории в другую особое место занял вопрос приведения состава земель определенной категории в соответствии с действующим законодательством, так как в РФ состав земель и порядок их учета изменялись в соответствии с потребностями государства в области управления земельными ресурсами. Поэтому следует взять во внимание то, что официальная статистика земельного фонда страны отражает фактический правовой статус земель в различные периоды законодательства. Для реализации норм действующего законодательства по отношению к земельному фонду (в частности лесной и водный фонды) необходимо издание специальных актов, например, закон об установлении категории земель, а также проявление инициативы органов власти по вопросу формирования и кадастрового учета земельных участков. На рисунке 1 для наглядности представлены основания для перевода земель из одной категории в другую в виде схемы.
Рисунок 1 – Основания для перевода земель
1.2 Система органов управления земельным фондом и их компетенция
Система органов государственного управления выполняет надзорную и организационную функции, которые направленны на реализацию земельной политики. Однако одной из важнейших задач проводимой в России земельной реформы является создание новой концепции земельной политики по управлению земельным фондом РФ, который может выступить в качестве детерминированных форм взаимодействия между субъектами правоотношений в условиях централизованного воздействия государства, определяющего рамки возможного и должного поведения для каждого из участников посредством таких фундаментальных институтов, обеспечивающих процесс управления, как землеустройство, мониторинг земель, прогнозирование и использование земельных ресурсов [17].
Именно регулирование земельного законодательства является тем важнейшим инструментом государственного управления земельным фондом, потому что формирует основы земельно-правового императива, которое несет в своем содержании категорические требования организационно-экономического начала реализации таких функций как: учетная, плановая, контрольно-ревизионная и другие функции государственного управления. Решение задач сохранения концепции правового режима реализуется посредством следующих императивно — направленных экономико-правовых действий:
- рационализация алгоритмов установления субъектного состава использования земель различных видов использования;
- реализация гарантий действующего законодательства, обеспечивающих субъектов права, представленных в земельном и гражданском законодательстве, осуществляющих права по использованию земель;
- реструктуризация государственных и муниципальных систем, осуществляющих государственные кадастровые функции в сфере землепользования;
- совершенствование алгоритма прекращения права пользования на земельные участки у субъектов при изъятии земельных участков для государственных, муниципальных и общественных нужд;
- формирование инновационной системы реализации легитимного и юридически обоснованного изъятия земельных участков не надлежащими субъектами права на основе усиления императивности на воздействия на поведение субъекта и защиты земельных ресурсов как основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующих территориях [5].
В рамках представленных изменений, внесенных Распоряжением Правительства РФ от 03.03.2012 N 297-р (ред. от 28.08.2014), анонсированы также и перспективы будущего развития землеустроительной деятельности в свете инновационных подходов развития земельной политики государства, т.е. перспективное содержание развития землеустройства предусматривает, в том числе:
- определение и уточнение содержательной части землеустроительных действий и алгоритмов их проведения;
- обоснование нормативных условий землеустроительных действий, а также последовательности их осуществления;
- документальное закрепление результатов землеустроительной деятельности и их хранения;
- реализация норм действующего земельного и экологического законодательства, направленных на императивность поведения субъектов использования сельскохозяйственных земель по проведению землеустроительных действий в рамках их охраны и эффективности землепользований.
Таким образом, исходя из вышесказанного складывается впечатление, что государственная земельная политика обретает конституционные формы, которые соответствуют принципам действующего земельного и гражданского законодательства и начинает трансформацию в рамках национальных интересов и всеобщего блага в системе использования земельных ресурсов.
Тем не менее уже второй год в Государственной думе Федерального Собрания Российской Федерации рассматривается проект Федерального закона № 465407-6 О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию.
Обсуждаемый Законопроект об отмене категорий земель и воплощении идеи о территориальном зонировании предлагает разработать иную процедуру установления и изменения границ территориальных зон, определения их видов, состава и содержания, а также установить новый порядок определения видов разрешенного использования земельных участков. Законодатель рассчитывает с помощью закона обеспечить усиление гарантий сохранения и защиты особо ценных сельскохозяйственных земель.
Таким образом, правовой институт категории земель выполняет функцию государственного планирования и государственного контроля в сфере использования и охраны земельных ресурсов. Потеря данного стратегического качества означает потерю государственности в системе ресурсоиспользования, равно как и эффективность государственного управления в данной сфере.
При этом существует тенденция последних лет к детализации положений Земельного кодекса и других нормативных правовых актов земельного законодательства, включения процедурных и технических норм (например, касающихся перераспределения земельных участков). По данному поводу следует отметить, что излишняя детализация ведет к возникновению противоречий между вновь изданными нормативными актами и принятыми ранее, что негативно влияет на регулирование законодательства, так как именно государство является регулятором земельных отношений, что в свою очередь вызывает неоднозначное толкование на уровне государственной и муниципальной власти, землевладельцев, способствуя возникновению земельных споров. Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» на комплексной и системной основе пересмотрен порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Однако его практическая реализация вызывает множество проблем, особенно в части вопросов предоставления земель и порядка установления сервитутов.
Множество вопросов вызывает и процедура изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, претерпевшее значительные изменения с принятием Федерального закона от 31 декабря 2014 года № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который усовершенствовал порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
В области надзорно-контрольной сферы наблюдается недостаточное взаимодействие органов государственного и муниципального земельного надзора. Кроме того, наблюдается тенденция к исключению норм об особенностях земельного контроля, установленных Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при доработке законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципального контроля. Анализ практики организации муниципального земельного контроля показывает различные подходы к нормативно-правовому регулированию осуществления муниципального земельного контроля.
Необходимо обеспечить организацию мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения. Эффективное функционирование основных направлений государственного управления земельными ресурсами основывается на полноценном информационном, планово-картографическом, научно-методическом и кадровом обеспечении, качественной кадастровой оценке земельных участков, а также полноценной защите прав на землю и разрешении земельных споров.
Также необходимо создание современной системы кадрового и научного обеспечения системы управления земельными ресурсами, принятие мер по повышению квалификации специалистов органов местного самоуправления, осуществляющих мероприятия по муниципальному земельному контролю и использование инструментов межмуниципального сотрудничества в целях обмена информацией и опытом в рамках реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.
Отсутствие единого органа государственного управления земельными ресурсами всегда было и остается актуальным вопросом земельной политики. Необходимо сформировать орган, обладающий всей полнотой функций и ответственности за рациональное использование и охрану земельных ресурсов.
1.3 Цели системы управления земельными ресурсами
Тема выстраивания эффективной системы управления земельными ресурсами проходит красной нитью во всех выступлениях ведущих специалистов в данной области. Снова звучит мысль о назревшей необходимости выработать со стороны государства земельную политику, в которой были бы четко установлены цели, приоритетные задачи и инструменты регулирования земельных отношений, реализация которых позволит коренным образом изменить вектор их развития с ориентацией на сохранение и приумножение земельного потенциала страны как на среднесрочную, так и на более отдаленную перспективу. Обсуждались вопросы полноценной защиты законных прав всех участников земельных отношений (граждан, юридических лиц, государства и муниципальных образований) на приобретение и организацию рационального использования земельных участков, что возможно только при завершении формирования системы землевладения и землепользования. Для активизации же земельного рынка необходимо развитие его инфраструктуры [28].
К сожалению, на данный момент у нас так и не выработана государственная земельная политика, которая могла бы решить указанные выше проблемы. Имеется лишь документ «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012—2017 гг.», утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р4. В документе отмечается, что государственная политика в области земельных отношений должна быть направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений. Она осуществляется исходя из представления о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.
Анализ системы управления показывает, что дальнейшая конкретизация этих норм в отраслевом законодательстве крайне несогласована. А иногда и просто противоречива. Это, несомненно, создает проблемы в определении правового режима всех объектов. Так, например, требования к использованию организацией сельскохозяйственных угодий различны в зависимости от того, оказывается ли участок в границах особо охраняемой природной территории или за ее пределами, накладывается ли на земли охранная зона иного объекта или нет. Детализация норм, определяющих правовой режим земель или земельных участков, представляет собой при этом устойчивую тенденцию [1].
Полагаем, что решение проблем требует разработки более развернутого документа, нежели Основы государственной земельной политики. Это должна быть государственная земельная политика, которая «…состоит из сочетания социально-экономических и правовых предписаний, которые определяют, как должна использоваться земля и как должны распределяться доходы от земли. Она должна обеспечить единую базу для городского и сельского населения, ориентированную на потребности в земле и других связанных с землей ресурсах, таких как вода, леса и почвы. Она должна найти баланс между эксплуатацией, использованием и охраной земельных ресурсов таким образом, чтобы удовлетворить нужды настоящего времени, не ставя под угрозу возможности будущих поколений удовлетворять их потребности. Ее первостепенной целью является устойчивое развитие. Правительства играют значительную роль в формировании земельной политики, определяя правовые рамки, в которых функционируют системы управления земельными ресурсами. Они влияют на земельный рынок непосредственно через законы и налогообложение и косвенно через свои действия в качестве одного из крупнейших в стране собственников земли» [6].
Как показывает и мировой, и российский опыт, современная земельная политика требует изменения системы управления земельным фондом страны и формирования системы инструментов ее реализации. Важнейшими среди этих инструментов являются: учетно-регистрационная система (кадастр и регистрация прав); разграничение государственной собственности на землю; схемы и проекты территориального планирования, землеустройство; земельно-информационные системы; мониторинг использования состояния земель, начиная с муниципального уровня.
В качестве важнейшего фактора, сдерживающего проведение земельной реформы, является отсутствие достоверной информации об имеющихся земельных участках. А значит, начинать надо с совершенствования учетно-регистрационной системы. Данная система должна обеспечивать защиту прав на землю правообладателей, поддержание актуальной базы обо всех участках-объектах налогообложения и их собственниках, а также эффективное управление земельными ресурсами. Ключевым моментом предложенной программы является предоставление гарантий права частной собственности на землю для ее владельца. Очевидно, что человек сможет эффективно тратить ресурсы своего земельного участка только в том случае, если будет уверен, что этот участок у него никто не отберет [2].
Предложены следующие направления совершенствования земельной политики:
- обеспечение доступа к земельным участкам граждан и бизнеса, в том числе субъектов малого предпринимательства;
- обеспечение гарантий прав добросовестных приобретателей земельных участков;
- сохранение наиболее продуктивных угодий для обеспечения продовольственной безопасности страны и сбережения природного ресурса;
- развитие инфраструктуры земельного рынка;
- повышение ответственности муниципалитетов за развитие территории и обеспечение качества жизни населения за счет передачи им неразграниченных земель в собственность для формирования собственной финансовой базы.
Эти направления совершенствования земельной политики должны быть реализованы с учетом региональных и локальных особенностей территории: социально-экономических, природно-климатических, национальных и демографических.
Анализ мирового опыта, работ зарубежных исследователей, документов ООН показывает, что многие проблемы, с которыми сегодня сталкивается Россия в сфере земельных отношений и в более общем плане – взаимодействия природы и общества, не являются специфичными для нее. Они осознаются, исследуются и решаются во многих странах.
И несмотря на то что нет какого-то единого решения по управлению земельными ресурсами, которое пригодно для всех стран, тем не менее, важно понимать международные тенденции. Согласно Руководству ООН по земельным вопросам 1996 г., управление земельными ресурсами представляет собой «процесс определения, учета и распространения информации о собственности, стоимости и использовании земли в ходе реализации политики управления земельными ресурсами». Подобное понимание обеспечивает, среди прочего, безопасность землевладения, рынок недвижимого имущества, планирование и контроль землепользования, налогообложение земли и управление природными ресурсами. Поскольку главной задачей систем управления земельными ресурсами является обеспечение безопасной собственности на землю, можно предположить, что экономический эффект от собственности на землю является синонимом экономического эффекта от хорошего управления земельными ресурсами. Управление земельными ресурсами при этом рассматривается как часть земельной политики государств. Под земельной политикой понимается целый комплекс законодательных и социально-экономических мер, определяющих наилучшие пути использования земель.
Земельная политика – это управление земельными отношениями со стороны государства, целенаправленное воздействие на участников земельных отношений, в том числе через регулируемый земельный рынок. С позиции теории управления система управления включает в себя механизмы регулирования взаимных отношений между субъектами собственности. Механизм управления в рассматриваемой сфере – это совокупность элементов, средств, методов и инструментов взаимодействия субъектов управления (уполномоченных государственных органов и наделенных ими соответствующими правами владения и пользования юридических лиц) между собой и с другими хозяйствующими субъектами при продаже, сдаче в аренду, концессии имущественных объектов (с учетом влияния политических, социальных, макроэкономических, институциональных факторов внешней среды).
В самом общем виде современная система государственного управления земельными отношениями должна, с одной стороны, не вступать в противоречие с логикой развития рынка, с другой – обеспечивать эффективное использование ресурсов в целях комплексного развития территорий, с четкой программой защиты населения и использования ренты в интересах общества. При этом должны быть обеспечены как текущие, так и долгосрочные интересы субъектов рыночных отношений. Непротиворечивость реализации выделенных задач достигается в процессе постепенного согласования интересов заинтересованными сторонами (представительные, законодательные власти, общественные организации, органы местного самоуправления и т.д.).
Рисунок 2 – Механизм регулирования земельных отношений
Главная цель регулирования земельных отношений – рост эффективности использования ресурсов, извлечение максимальных доходов.
Решение этой задачи требует:
- реформирования систем управления, обслуживания и финансирования в этой сфере;
- развития инфраструктуры рынка;
- совершенствования законодательной базы;
- развития системы долгосрочного земельного ипотечного кредитования.
Создание регулируемого государством земельного рынка различных форм собственности (государственной, муниципальной, частной), сочетающего интересы всех субъектов земельных отношений, должно служить в первую очередь общественным интересам. В этом случае потенциал земельных ресурсов будет задействован в полной мере.