Совершенствование финансового механизма на современном этапе развития экономики РФ. Часть 2.

Страницы:   1   2

---

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Современное состояние финансового механизма в Российской Федерации

С позиций теории управления внутренний контроль реализует функцию «обратной связи», т.е. обеспечивает органы управления информацией о гипотетических и реальных рисках и препятствиях, возникающих при достижении запланированных целей деятельности. В отличие от внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, который осуществляется периодически и, как правило, на выборочной основе, внутренний контроль обладает несомненными «техническими» преимуществами, так как использует лучшее знание контролерами объекта проверок, непрерывен и позволяет проводить значительно больший объем специальных процедур. Поэтому в ряде экономически развитых стран приняты государственные программы, направленные на дальнейшее совершенствование внутреннего контроля в органах исполнительной власти и государственных учреждениях.

Подразделения внутреннего финансового аудита в соответствии с международными стандартами должны стать составной частью системы внутреннего контроля и осуществлять мониторинг реализации процедур внутреннего контроля, оценку их эффективности и выработку рекомендаций по укреплению внутреннего контроля.

Система внутреннего аудита в федеральных органах исполнительной власти, соответствующая международным стандартам, в настоящее время не создана.

В международной практике получил распространение так называемый аудит эффективности, который ориентирован на оценку соответствия полученных результатов запланированным показателям. Терминология аудита эффективности достаточно часто используется в отечественной правовой литературе, однако, на наш взгляд, интеграция этого вида контрольной деятельности в бюджетный процесс не только требует применения дополнительных мер правового регулирования, но и предполагает совершенствование методического обеспечения государственного финансового контроля. Показателен следующий пример: за период 2000 — 2011 гг. Счетная палата в ходе проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий выявила нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 2568,7 млрд руб. (в 2000 г. — 63,2 млрд руб., в 2011 г. — 718,5 млрд руб.)». Безусловно, приведенные цифры впечатляют.

Вместе с тем уточнение функций и задач, разделение обязанностей, полномочий и ответственности между органами внутреннего и внешнего финансового контроля, а также формирование механизмов их взаимодействия является актуальной проблемой, которая нуждается в законодательном урегулировании. Кроме того, практическая реализация внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита должна основываться на процессуальных нормах, конкретизирующих процедурные аспекты внутреннего контроля.

Вступивший в силу с 1 октября 2011 г. Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» действует только в отношении органов внешнего государственного и муниципального контроля, образованных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами муниципальных образований. На наш взгляд, организация и деятельность подразделений внутреннего государственного и муниципального контроля также нуждаются в установлении общих принципов, что потребует внесения изменений и дополнений в ФЗ от 07.02.2011 N 6-ФЗ.

Особого внимания заслуживает также проблема применения стандартов внутреннего государственного финансового контроля. В существующих условиях использование единых стандартов способно повысить общий методический уровень контрольной деятельности. Вместе с тем даже в разработках, получивших международное признание, например в «Руководстве ИНТОСАИ по применению стандартов внутреннего контроля в бюджетной сфере (INTOSAI GOV 9100», используется «Концептуальная модель внутреннего контроля COSO», предложенная Комитетом спонсорских организаций Комиссии Тредвея (США, 1992 г.) для обеспечения достоверности корпоративной отчетности.

Представляется, что стандарты ВГФК должны в большей степени учитывать особенности программно-ориентированного бюджетирования включая методы оценки прямого и отдаленного социального эффекта, разграничение стадий бюджетного процесса и использование специальной терминологии. Использование стандартов, устанавливающих единые требования к порядку организации и ведения контрольной деятельности, является одним из перспективных направлений совершенствования внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.

Вместе с тем даже основные проблемы организации деятельности подразделений внутреннего государственного и муниципального финансового контроля не только не урегулированы законодательно, но и недостаточно представлены в отечественной научной литературе. Поэтому, принимая во внимание важное прикладное значение профессиональных стандартов, необходимо рассмотреть возможность адаптации к российским условиям тех методических разработок, которые уже получили широкое международное признание.

В числе таких материалов следует назвать «Руководство по применению стандартов внутреннего контроля в бюджетной сфере (INTOSAI GOV 9100)», выпущенное профильным подкомитетом ИНТОСАИ (Международной организации высших органов финансового контроля) в 2004 г. Основой INTOSAI GOV 9100 является «Концептуальная модель внутреннего контроля», созданная Комитетом спонсорских организаций Комиссии Тредвея (COSO) в 1992 г.

При анализе особенностей применения данной модели в бюджетной сфере необходимо учитывать несколько важных обстоятельств:

— формирование Комитета COSO в 1985 г. было связано с необходимостью борьбы с фальсификацией финансовой отчетности в публичных компаниях. Поэтому основные усилия Комитета были направлены на изучение различных способов фальсификации отчетности и выработку рекомендаций по их выявлению и предотвращению;

— методология COSO основана на изучении и обобщении практики корпоративного управления и не должна рассматриваться с позиций нормативной теории;

— модель доказала свою практическую полезность в различных условиях и в настоящее время применяется в зарубежных стандартах внутреннего государственного контроля;

— в России модель COSO наиболее активно используется в банковской и аудиторской деятельности. Более широкое ее распространение в частном секторе экономики сдерживается из-за отсутствия единых законодательных требований к организации внутрихозяйственного контроля.

Концепция системы внутреннего контроля COSO включает пять элементов:

— контрольную среду;

— оценку рисков;

— процедуры контроля;

— информационное обеспечение и средства связи;

— мониторинг.

Указанная структура системы внутреннего контроля не подвергалась изменениям с 1992 г., но интерпретация ее элементов, а также терминологическая база Концепции имеют многочисленные редакции, обусловленные конкретными областями применения. В табл. 1 и 2 приведены определения системы внутреннего контроля и ее элементов в соответствии с Руководством INTOSAI GOV 9100 и Федеральным правилом (стандартом) N 8 «Понимание деятельности аудируемого лица и среды, в которой она осуществляется, включая систему внутреннего контроля и оценку рисков существенного искажения аудируемой финансовой (бухгалтерской) отчетности».

Руководство INTOSAI GOV 9100 имеет ряд особенностей, учитывающих специфику государственного финансового контроля:

— приоритетное внимание уделяется этическим аспектам деятельности, что подразумевает применение специальных средств контроля для предотвращения и выявления недобросовестных и противоправных действий в бюджетной сфере;

— самостоятельное значение приобретает проблема защиты государственных ресурсов (денежных средств и государственного имущества) от злоупотреблений и ненадлежащего использования;

— подчеркивается необходимость непрерывной модификации контрольных процедур с учетом изменяющихся политических, экономических, правовых и промышленных условий;

— вводится требование о применении экономически обоснованных средств контроля;

— обосновывается роль информационных технологий в обеспечении операционной деятельности, а также необходимость использования специальных контрольных процедур, учитывающих современные тенденции в данной области.

Концептуальная модель внутреннего контроля (COSO) и INTOSAI GOV 9100 рассматривают контроль в контексте процесса управления, что облегчает процесс их адаптации к реальным условиям. Вместе с тем в России и других странах СНГ определенные сложности может вызвать внедрение англо-американской модели «государственного служащего — менеджера», способного брать на себя ответственность за риск и принятие решений. Однако, на наш взгляд, данный аспект проблемы не может рассматриваться как основание для отказа от попыток адаптации достижений международной практики.

Использование стандартов, устанавливающих единые требования к порядку организации и ведения контрольной деятельности, является одним из перспективных направлений совершенствования внутреннего государственного и муниципального контроля, INTOSAI GOV 9100 внутреннего государственного финансового контроля.

Стандарты ВГФК должны в большей степени учитывать особенности программно-ориентированного бюджетирования включая методы оценки прямого и отдаленного социального эффекта, разграничение стадий бюджетного процесса и использование специальной терминологии.

Внутренний финансовый контроль, как управленческая функция, не может быть ограничен проблематикой бюджетных отношений, а включает в себя все аспекты деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время сложилось представление о внутреннем контроле как о «непрерывном процессе, осуществляемом руководством и персоналом органа управления и предназначенном для устранения рисков и обеспечения достаточной уверенности в том, что при достижении целей деятельности будут решены следующие задачи:

— осуществлены надлежащим образом этически обоснованные, экономически эффективные и результативные операции;

— выполнены обязательства по составлению и представлению отчетности;

— обеспечено соответствие действующему законодательству;

— обеспечена сохранность имущества».

3.2. Механизм действия его основных звеньев — финансового планирования, финансовых рычагов, стимулов и  законодательства

Вступивший в силу с 1 октября 2011 г. Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» действует только в отношении органов внешнего государственного и муниципального контроля, образованных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами муниципальных образований. На наш взгляд, организация и деятельность подразделений внутреннего государственного и муниципального контроля также нуждаются в установлении общих принципов, а принятие соответствующего федерального закона не противоречит конституционным нормам и требованиям действующего законодательства, в частности БК РФ. Некоторые подзаконные акты прямо указывают на необходимость предоставления и использования данных о системах внутреннего контроля в органах исполнительной власти (местной администрации). Согласно требованиям раздела V Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (зарегистрирована в Минюсте РФ 03.02.2011 N 19693) «главный распорядитель, распорядитель, получатель бюджетных средств, главный администратор, администратор доходов бюджета, главный администратор, администратор источников финансирования дефицита бюджета обязаны предоставить сведения о результатах мероприятий внутреннего контроля». В справке должны быть отражены сведения о наименовании и типе контрольных мероприятий, выявленных нарушениях и мерах по их устранению.

В соответствии с п. 86 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (утв. Приказом Минфина России от 04.09.2007 N 75н), в ходе ревизии (проверки) «…могут проводиться контрольные действия по изучению состояния системы внутреннего контроля в проверяемой организации, в том числе наличие и состояние текущего контроля за движением материальных ценностей и денежных средств, правильностью формирования затрат, полнотой оприходования, сохранностью и фактическим наличием продукции, денежных средств и материальных ценностей, достоверностью объемов выполненных работ и оказанных услуг». Таким образом, подзаконные акты требуют от учреждений, ведущих бюджетный учет, наличия внутреннего контроля, но не содержат каких-либо предписаний, связанных с его целями, задачами, организацией деятельности и составом контрольных процедур.

Некоторые локальные нормативные акты органов исполнительной власти достаточно подробно регламентируют деятельность подразделений внутреннего контроля и аудита. Например, в соответствии с Положением о внутреннем контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе утверждены Стандарты внутреннего контроля и внутреннего аудита Федерального казначейства, применяемые контрольно-аудиторскими подразделениями при осуществлении контрольной деятельности. Однако, несмотря на декларируемое отличие функций внутреннего финансового аудита и контроля, Федеральное казначейство использует единые стандарты для обоих видов деятельности. При этом указанные Стандарты избыточно компактны и с методических позиций значительно уступают Федеральным правилам (стандартам) аудиторской деятельности (утв. Постановлением Правительства РФ от 23.09.2002 N 696). Также важно отметить, что внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), требует специального отражения в стандартах ведомственного контроля, что в настоящее время не реализовано даже на уровне терминологии.

Локальные нормативные акты органов местной администрации, регулирующие организацию и деятельность подразделений внутреннего финансового контроля, несмотря на внешнее разнообразие задач и функций, ориентированы в целом на выявление отклонений от требований законодательства. Например, контрольно-ревизионный отдел финансового управления администрации Шелеховского муниципального района Иркутской области осуществляет следующие функции:

— принимает участие в разработке проектов правовых актов района по вопросам финансового контроля;

— осуществляет контроль за целевым и рациональным использованием средств местного бюджета;

— организует и производит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности распорядителей, получателей бюджетных средств и муниципальных унитарных предприятий, а также проверки бюджетов поселений района, получающих финансовую помощь за счет средств бюджета района;

— проверяет постановку бухгалтерского учета и отчетности в муниципальных учреждениях, получающих средства местного бюджета, и структурных подразделениях администрации Шелеховского муниципального района;

— осуществляет своевременное рассмотрение предложений, заявлений и обращений органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, других юридических и физических лиц по вопросам, относящимся к компетенции отдела.

Фактически контрольно-ревизионные отделы местных администраций дублируют деятельность органов внешнего финансового контроля, поскольку решают сходные задачи и используют те же формы контроля (проверки и ревизии). В то же время разработка внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, а также контроль за их соблюдением пока не нашли практического применения.

Следует отметить, что создание правовых предпосылок для обеспечения деятельности подразделений внутреннего финансового контроля и аудита органов исполнительной власти (местной администрации) является в сегодняшних условиях необходимой, но недостаточной мерой. В сфере муниципального самоуправления должны быть также решены финансовые, методические и кадровые проблемы.

Согласно п. 4 ст. 9 Европейской хартии самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией, «финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий». Однако отечественная система финансирования местного самоуправления, в которой определяющую роль продолжают играть межбюджетные трансферты, не ориентирована на повышение качества управления. Кроме того, многие местные администрации вынуждены действовать в условиях хронического недофинансирования. По оценкам Министерства финансов РФ, недофинансирование местных бюджетов в поселениях составляет 150 млрд руб.. Например, в Челябинской области средняя финансовая обеспеченность полномочий, закрепленных за поселенческим самоуправлением, составляет 5,2% и ни по одному из полномочий не превышает 70%. Поскольку создание (реформирование) в органах местной администрации подразделений внутреннего контроля требует стабильного финансирования, то приходится констатировать, что его механизм еще не сформирован. На наш взгляд, решение данной проблемы заключается не только в создании предпосылок для увеличения доходной части местных бюджетов, но и в применении нормативов финансовой обеспеченности полномочий исходя из показателей численности населения муниципальных образований.

В соответствии со ст. 165 БК РФ на Минфин России были возложены полномочия по нормативному и методическому обеспечению деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований. Приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. N 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» было утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, являвшееся основным методическим документом по обеспечению ведомственного финансового контроля.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Одной из важнейших сторон современного этапа глобализации является усиление роли ее финансовой составляющей. Продолжает формироваться новый уровень взаимозависимости экономик разных стран в результате глобального кругооборота капиталов и связанных с ними услуг. Растущие масштабы финансовых ресурсов, обращающихся в различных сферах экономической активности, оказывают сильное влияние на мирохозяйственные процессы, происходит их постоянное движение и перераспределение между участниками международных экономических отношений.

Финансовая глобализация находит свое выражение в трансформации локальных финансовых ресурсов в международные, общем увеличении трансграничных потоков инвестирования и соответственно расширении обслуживающих их финансовых рынков; а также в повышении роли этих ресурсов в мировом экономическом развитии. Данный процесс во многом стимулируется неравномерностью экономического развития отдельных стран и их финансовой сферы, существенными различиями в потенциале генерирования ими финансовых ресурсов, в моделях их финансового регулирования. С одной стороны, он вызван наличием в мире колоссальных по своим размерам ликвидных ресурсов, ориентированных на обеспечение высокой доходности, и развитой инфраструктуры их обслуживания, с другой — растущих потребностей стран в финансовых ресурсах для инвестирования, обеспечения государственных нужд для покрытия бюджетных и долговых расходов.

Финансовая глобализация способствовала развитию системы глобальных финансов как совокупности финансовых ресурсов всех стран, международных организаций и наднациональных рынков, включая офшоры. Основополагающей по масштабам их частью являются национальные финансы, однако роль международных финансов, выполняющих функцию обеспечения деятельности мировой финансовой системы, также очень велика.

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Акулов А.В., Малыхин Д.В., Малюта Н.Е., Рыжих Н.Н. К вопросу о стандартизации процессов управления рисками и внутреннего контроля // Управление в кредитной организации. 2007. N 1.
2. Алексеев П.В. Регулирование платежного баланса и модернизация российской экономики // Валютное регулирование. Валютный контроль. 2014. №1. С.25
3. Алексеев П.В. Регулирование платежного баланса и модернизация российской экономики // Валютное регулирование. Валютный контроль. 2015. №1. С.26
4. Ашмарина Е.М. Взаимообусловленность системы финансового права и финансовой системы в Российской Федерации // Финансовое право. 2008. N 7.
5. Доронина Н.Г. Инвестиционное законодательство и модернизация экономики // Журнал российского права. 2011. №1. С.15
6. Доронина Н.Г. Инвестиционное законодательство и модернизация экономики // Журнал российского права. 2015. №1. С.15
7. Доронина Н.Г. Инвестиционное законодательство и модернизация экономики // Журнал российского права. 2015. №1. С.17
8. Доронина Н.Г. Инвестиционное законодательство и модернизация экономики // Журнал российского права. 2015. №1. С.19
9. Криворучко С.В., Семиряд А.А. Регулирование системно значимых финансовых институтов: проблемы идентификации // Управление в кредитной организации. 2012. N 3.
10. Малыхин Д.В. Особенности организации комплаенс-контроля в российских банках // Внутренний контроль в кредитной организации. 2009. N 2;
11. Мозолин В.П. Модернизация права собственности в экономическом измерении // Журнал российского права. 2011. №1. С.25
12. Gupta, P.P. and J.C. Thomson. 2006. Use of COSO 1992 in management reporting on internal control. Strategic Finance (September): pp. 26 — 33; Root S.J. Beyond COSO: internal control, NY, John Wiley & Sons, 1988, p. 71.
13. Доклад о развитии местного самоуправления в Российской Федерации и задачах Всероссийского совета местного самоуправления. М., 2011.
14. Доклад о состоянии местного самоуправления в поселениях Челябинской области. Челябинск: Издательство Марины Волковой, 2011. С. 70.
15. Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в 2014 году // Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров. 2015. №5
16. Официальный сайт ИНТОСАИ. URL: http://www.psc-intosai.org/
17. Официальный сайт Комитета спонсорских организаций США (COSO). URL: http://www.coso.org.
18. Официальный сайт Комитета спонсорских организаций США (COSO). URL: http://www.coso.org.

---

Страницы:   1   2