Содержание
Введение
Глава 1. Теоретические и нормативно-правовые основы контрактной системы в сфере закупок
1.1. История формирования контрактной системы в сфере закупок
1.2. Сущность и принципы контрактной системы в сфере закупок
1.3. Нормативно-правовое регулирование контрактной системы в сфере закупок
Глава 2. Анализ современного состояния контрактной системы в сфере закупок
2.1. Анализ эффективности контрактной системы в сфере закупок
2.2. Оценка роли и значения контрактной системы в сфере закупок в достижении целей национальных проектов
2.3. Международный опыт организации контрактной системы в сфере закупок
Глава 3. Перспективы развития контрактной системы в сфере закупок
3.1. Перспективные направления развития контрактной системы в сфере закупок
3.2. Совершенствование правового регулирования контрактной системы в сфере закупок
Заключение
Список использованных источников
Введение
В настоящее время в Российской Федерации сформирована контрактная система закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, которая предусматривает единые правила осуществления закупок, размещения сопутствующей информации на федеральных и региональных информационных системах в сфере закупок. Она обеспечивает прозрачность расходования бюджетных средств и открытый доступ к участию в закупках.
Механизмы, разработанные для контрактной системы, позволяют предупреждать и исправлять возникающие нарушения, которые затрагивают интересы заказчиков или поставщиков на любой стадии закупочного процесса (от планирования до исполнения контракта и контроля).
На сегодняшний день регулирование системы государственных и муниципальных закупок обеспечивается принятым Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44- ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Данный закон подвергается многочисленным изменениям, поэтому он является объектом постоянного наблюдения и изучения.
Объектом исследования в работе выступает контрактная система в сфере закупок.
Предметом исследования в работе является состояние и перспективы контрактной системы в сфере закупок.
Целью данной работы является исследование современного состояния и перспектив развития контрактной системы в сфере закупок.
Задачи:
— рассмотреть историю формирования контрактной системы в сфере закупок;
— изучить сущность и принципы контрактной системы в сфере закупок;
— выделить нормативно-правовое регулирование контрактной системы в сфере закупок;
— проанализировать эффективность контрактной системы в сфере закупок;
— оценить роль и значение контрактной системы в сфере закупок в достижении целей национальных проектов;
— исследовать международный опыт организации контрактной системы в сфере закупок;
— разработать перспективные направления развития контрактной системы в сфере закупок;
— предложить предложения по совершенствованию правового регулирования контрактной системы в сфере закупок.
В данной работе были использованы следующие работы в области исследования контрактной системы в сфере закупок: Аристов А.В., Аристов Ю.И., Афанасов К.Б., Барабаш Е.С., Белокрылов К.А., Вакуленко А.Н., Кишковская А.О., Ситухо А.Н., Бижоев Б.М., Винокурцева Е.А., Гапоненко В.Ф., Гуртикова А.А., Илаева З.М., Колодная Ю.П., Кравченко Д.С., Наумова А.В., Неделькина Ю.Е., Никитин Ю.А., Ратникова В.И., Рогова Э.К., Рудецкая А.В., Светозорова А.С., Фатнев А.Ю. и др.
В работе использовались федеральные законы, нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие контрактную систему в сфере закупок, материалы научных конференций и семинаров по изучаемой тематике, материалы периодических изданий.
Практическая значимость данной работы состоит в разработке предложений по совершенствованию правового регулирования контрактной системы в сфере закупок.
Структура работы представлена введением, тремя главами, заключением и списком использованных источников.
Первая глава посвящена раскрытию теоретических и нормативно-правовых основ контрактной системы в сфере закупок.
Вторая глава работы состоит в анализе современного состояния контрактной системы в сфере закупок.
Третья глава содержит разработку перспектив развития контрактной системы в сфере закупок.
Глава 1. Теоретические и нормативно-правовые основы контрактной системы в сфере закупок
1.1. История формирования контрактной системы в сфере закупок
В среде научного сообщества единого мнения о первых проявлениях предпосылок к формированию системы государственных закупок не существует. Тем не менее, некоторые авторы, например, О.Н. Колесник, М.С. Александров, Д.С. Торосян, в своих диссертационных исследованиях сходятся во мнениях о том, что первые упоминания о существовании казенного подряда и его правового регулирования относится к XVII веку.
Основой для данной теории служат изданные во времена правления царя Алексея Михайловича следующие документы: Именной указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухаре» 1654 года и Именной указ «О сборе хлебных припасов и денег для продовольствия ратных людей». Но не смотря на все предпосылки появления государственных закупок, все же именно законы, изданные во времена правления Петра Первого, сыграли ключевую роль в форматировании современной системы государственных закупок. Именно законодательной системой тех времен был установлен публичный конкурс.
Осуществление публичного конкурса XVIII века выглядело примерно следующим образом – объявления о конкурсах, проводимых за счет казны, вывешивались на всех городских воротах. Там же размещалась информация о льготах для подрядчиков и поставщиках, перечислялись лица и компании, уже работающие по госзаказам.
Именно так чиновники XVIII века справлялись с задачей привлечения большего количества подрядчиков и поставщиков для государственного заказа. Говоря о вероятно первом публичном конкурсе госзаказа, нельзя не упомянуть и злоупотребления в сфере государственных закупок. Сложно судить об эффективности принимаемых государством мер для борьбы с коррупцией, однако представляется необходимым упомянуть, что в 1721 году был принят сенатский указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией, устанавливающий меры ответственности как для подрядчика, так и для должностных лиц (например, судей)1.
Так, в качестве мер ответственности указом 1721 года устанавливался штраф и обязательный возврат передаточных денег (термин «передаточные деньги» использовался для сумм, которые были переплачены подрядчику). Вместе с формированием мер ответственности за недобросовестное осуществление государственного заказа появляется и процедура проведения торгов.
Так, в 1722 году был издан «Регламент Адмиралтейства и верфи». Данный свод законов и положений стал одним из первых законодательных актов, где была закреплена процедура проведения торгов. Таким образом, система государственного заказа, возникшая в период правления Петра Первого, стала фундаментальной основой для современной системы госзаказа, а также установила направление развития системы закупок для государственных и муниципальных нужд в сторону публичности и открытости. Институт госзакупок также получил толчок в развитии при правлении Анны Иоановны.
В 1732 г. был утвержден новый регламент Камер-коллегии, его целью было совершенствование законодательства, в том числе и в сфере закупок. Он утверждал принципиальное изменение публикации информации о закупках – с 1732 года все объявления о закупках должны были быть напечатаны три раза в государственной газете «Русские куранты». Помимо вышеуказанных изменений, во времена правления Анны Иоановны также был введен запрет на допуск к торгам участников без справки из Коммерц-коллегии об отсутствии у них государственных долгов.
Следующей вехой в развитии системы государственных закупок стал Регул провиантского правления, изданный в 1758 году. В нем особое внимание уделялось закупкам не у перекупщиков, а непосредственно у производителей, а также был сделан акцент на рекламе торгов.
В годы правления Екатерины Второй, в 1775 году был принят документ «Учреждение о губерниях». Данный документ закреплял обязанность губернаторов производить закупку товаров, по возможности, у местных производителей. Это позволяло снизить стоимость доставки продукции и стимулировало развитие местного производства.
В 1802 году появился «Устав о провианте для продовольственных войск». Вместе с ним в сфере государственных закупок возникло такое явление, как «справочная цена». Устав регламентировал порядок определения цены, которая являлась основным показателем при проведении торгов.
Распоряжением 1818 года «О мерах к отвращению промедлений и платежа поставщикам по заключенными с ними в казенных местах подрядах» вводилась ответственность заказчика за неисполнение принятых обязательств, особенно это касалось оплаты подрядов.
В 1830 году принимается «Лист для торга». Данный документ наделяет земства правом проводить торги по некоторым земским повинностям. Кроме того, «Лист для торга» закреплял основные принципы осуществления государственных закупок.
В 1860 и 1866 годах издаются Указы, ограничивающие закупки иностранных товаров. Изданное в 1900 году «Положение о подрядах и поставках» устанавливало три способа проведения торгов:
— 1-изустные торги (аналог современного аукциона);
— 2-торги посредством запечатанных объявлений;
— 3-смешанные торги.
После утверждения Советской власти на территории России, 30 ноября 1921 года Рабоче-крестьянской инспекцией разрабатывается Положение «О поставках и подрядах». 7 августа 1923 года была издана Инструкция «О производстве публичных торгов на государственные подряды и поставки». Большинство ее норм содержало положения дореволюционного законодательства и устанавливала уже известные способы проведения торгов: устного объявления условий, объявление условий в запечатанных конвертах и смешанный способ проведения торгов. В этот время частные предприниматели были вытеснены из экономики и поэтому фактически прекратились все договорные отношения. Им на замену пришли плановые договора. 27 июля 1923 года издается новое Положение «О государственных подрядах».
Устанавливается порядок авансирования подрядчиков и поставщиков, оговариваются особые более выгодные условия авансирования для государственных учреждений и предприятий. Положение содержит отдельный раздел, посвященный обеспечению исполнения договора подрядчиком. Порядок публичных торгов определялся особой инструкцией СНК. Положение о государственных подрядах и поставках 1927 года в сравнении с предыдущим положением имело ряд не принципиальных изменений.
Среди наиболее значимых новшеств можно отметить норму, согласно которой, «при определении выгодности условий, заказчик не обязан оставить подряд за соревнователем, предложившим самую низкую цену, но имеет право руководствоваться, кроме предложенных соревнователями цен, также их кредитоспособностью, опытностью и тому подобными данными».
Как отмечено Е. Гончаровым, в Программе Коммунистического Интернационала принятой 1 сентября 1928, концепция отношений с негосударственным сектором была определена так: чем меньше удельный вес мелкого хозяйства, тем значительнее и универсальнее методы непосредственного планового руководства и в области производства, и в области распределения.
Рыночные отношения в условиях пролетарской диктатуры, несут в своем развитии собственную гибель: способствуя вытеснению частного капитала, переделке крестьянского хозяйства, дальнейшей централизации и концентрации средств производства в руках пролетарского государства.
Кроме того, в газете «Известия», в которой в соответствии с положением должны были публиковаться объявления о торгах, с декабря 1930 года не было опубликовано ни одного объявления. Что говорит о том, что все необходимое для функционирования государства производилось на государственных предприятиях и организациях. А с 20 мая 1932 года постановлением ЦИК и СНК ССР частная торговля признается уголовно наказуемым деянием. В советский период, хотя и издавались нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, связанные государственным заказом, субъектами этих правоотношений становились государство и государственные предприятия и организации. Государственный заказ превратился в своего рода плановое задание, которое доводилось до предприятий.
Как отмечается в издании «Энергопрогресс», состав государственных заказов по стране в целом формировался и утверждался Госпланом СССР, а затем доводился до предприятий. Государство, устанавливало цены на продукцию и ставки налогообложения. Дальнейший отход советской власти от идеи проведения новой экономической политики и окончательное исключение из экономики рыночных элементов отразились и на сфере законодательного регулирования отношений, связанных с размещением государственного заказа.
Начиная с 1987 года, до союзных и автономных республик, краев и областей вместо плана закупок доводились планы поставок в общесоюзный и республиканский фонды продукции, которые устанавливались по нормативам, утвержденным Госпланом СССР и Госагропромом СССР, учетом особенностей каждого региона, балансом производства и потребления продуктов питания и тенденций их изменения в плановом периоде.
В соответствии с Указом Президента РСФР от 15 октября 1991 г. № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» централизованное распределение материальных ресурсов, обязательный государственный заказ были ликвидированы, и принудительное формирование хозяйственных связей были упразднены. В процессе перехода к рыночной экономике принципы, концепция и механизм размещения государственных закупок существенно изменился.
В переходный период отношения в сфере государственных закупок регулировались двумя Федеральными законами: Федеральный закон от 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», и Федеральным законом от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Эти законодательные акты устанавливали правила взаимоотношений сторон при заключении и реализации договора поставки или подряда для государственных нужд. В данных Федеральных законах официально закреплялись такие понятия, как «государственные нужды» и «государственный контракт», а также введена система конкурсного размещения государственных заказов.
Между тем, данные законодательные акты не обеспечивали выполнения таких принципов, как конкурсность и конкурентность.
В период 1994-1995 годов было принято несколько специальных законов, которые регулировали отношения в сфере государственных закупок. Эти законы можно назвать основой российского государственного заказа.
Указ Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» устанавливал конкурсную систему осуществления государственных закупок для нужд государства и технологию осуществления государственных закупок.
Для этого были приняты соответствующие нормативные акты. Законодательство о государственных закупках того времени не было систематичным. Оно состояло из множества отдельных нормативных актов как федеральных, так и подзаконных. Результатом этого стало формирование коррупционных проявлений в сфере государственных закупок, которые негативно воздействовали на развитие данного института, на формирование необходимой экономической среды для взаимодействия государства и подрядчиков.
Для борьбы с появившейся коррупцией в 1999 году был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Данный нормативный акт был не очень конкретным, за время своего существования достаточно часто изменялся, и в итоге был отменен.
В целом, в законодательстве конца 90-х годов содержались нормы о государственных закупках, которые дублировали друг друга, находясь в разных нормативных актах, но и одновременно они противоречили друг другу, чем ставили под сомнение систему организации государственных закупок.
С принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» была сформирована новая система государственных закупок в России, которая учитывала опыт зарубежных стран и исторический опыт регулирования государственных закупок в России. Принятие данного закона являлось одной из наиболее важных реформ того времени.
Законодательство впервые закрепляло единый для всех порядок размещения заказов для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Таким образом, Закон № 94-ФЗ стал важной отправной точкой развития системы осуществления государственного и муниципального заказа, заложил базовые принципы и регламентировал основные процедуры, необходимые для его эффективного исполнения.
С 01 января 2014 года вступил в силу Федеральный Закон от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – закон № 44-ФЗ)4. Соответственно, утратил силу Федеральный Закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ.
Контрактная система по закону № 44-ФЗ гораздо больше, чем по 94-ФЗ, похожа по построению на закупочный цикл во всем мире, который включает три равноценные части: формирование заказа (планирование), размещение заказа и управление исполнением заказа. Закон № 94-ФЗ регламентировал главным образом только второй этап. С этим была связана основная критика к данному закону: сложно проследить, что происходит на выходе после проведения закупки и заключения контракта.
В законе № 44-ФЗ сфера регулирования этапов формирования заказа и исполнения заказа была расширена. Контрактная система закладывает более глубокое исследование рынка, усложняет систему планирования, создает систему контроля исполнения контракта. Несмотря на то, что уже изначально закон № 44-ФЗ был намного совершеннее, в него до сих пор регулярно вносятся поправки.
Главным федеральным органом, регулирующим контрактную систему, является Министерство экономического развития. Закон № 44-ФЗ предоставляет ему для этого достаточно широкие полномочия.
Так, совместно с Минкомсвязи России и ФАС он разрабатывает положение об утверждении электронной цифровой подписи на торговых площадках, с Федеральной службой безопасности – требование об использовании ключевой проверки сертификатов электронно-цифровой подписи, сообщает в ЕИС список стран, с которыми есть договоры о применении национального режима, устанавливает режим допуска к закупкам товаров иностранного происхождения, пишет методические рекомендации по установлению начальной (максимальной) цены государственного контракта и контракта с единственным поставщиком. Федеральные органы контроля в сфере закупок – это в первую очередь ФАС и Рособоронзаказ (для закупок, связанных с обороной и безопасностью государства).
Таким образом, несмотря на то, что институт государственных закупок начал свое развитие несколько веков назад, до сих пор эта система далека от совершенства. С принятием Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» система государственных закупок стала прозрачнее, и сейчас продолжает активно совершенствоваться.
1.2.Сущность и принципы контрактной системы в сфере закупок
На основании п. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактная система представляет собой «совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд».
Не однозначны и мнения юристов, занимающихся данной проблематикой относительно структуры контрактной системы. Одни считают, что в структуру входят два элемента, другие – три.
Например, Илаева З.М. считает, что понятие «контрактная система» состоит из двух элементов: «участников контрактной системы и осуществляемые ими действия, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд».
Другие ученые считают, например, Колодная Ю.П., что контрактная система имеет три элемента:
— перечень участников контрактной системы в сфере закупок;
— указание на осуществление перечисленными органами в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системы в сфере закупок;
— указание на ЕИС как основу информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок.
Таким образом, отношения, выделяемые отдельными авторами как контрактные, определяются предметом, а не результатом правового регулирования и не отождествляют саму контрактную систему.
В соответствии с экономической теорией контрактная система определяется в основном через понятие «система». Большинством авторов данной теории высказано мнение, что это многокомпонентная и многофункциональная система, представленная для управления экономическим и социальным развитием регионов и регулирования взаимоотношений основных участников процесса закупок.
Однако С.А. Черемухина утверждает, что система государственных закупок – это «сфера, включающая совокупность экономических отношений хозяйствующих субъектов, государства как потребителя общественных благ и услуг и как регулирующего органа по поводу удовлетворения частных и общественных потребностей на условиях оптимального сотрудничества».
Каждый автор стремился выразить в определении данного понятия свое понимание контрактной системы, и в целом они частично отождествляют ее. Отстаиваемое авторами истолкование контрактной системы, на наш взгляд, не содержит точной обоснованности понятия. Так, если система – это «целое, представляющие собой единство закономерно расположенных и находящихся в отношениях и связи друг с другом, образующих определенную целостность, единство», то необходимо разрешить ряд вопросов:
— какова совокупная составляющая контрактной системы; — из каких элементов она состоит;
— необходимо определить их взаимодействие между собой. Перечисленные авторы не дают на эти вопросы ответы.
Исходя из этого, полноты раскрытия понятия оказалось не представленной. На наш взгляд, рассмотрев определение контрактной системы, можно прийти к выводу, что она представляет собой совокупность правовых связей различной отраслевой принадлежности частного и публичного порядка, осуществляющая свои действия последовательно, применительно к субъектам закупки, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.
При этом употребление законодателем уточнения «контрактная» заостряет внимание на то обстоятельство, что в структуре правовых связей особое место занимает обязательственное право, возникающее в силу гражданско-правового договора, заключенного от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт) или муниципального образования (муниципальный контракт). Таким образом, контрактная система является «совокупностью связанных между собой взаимообусловленных нормативно-правовых актов, правосубъектных и индивидуальных правовых форм».
Целью контрактной системы в сфере закупок можно обозначить реализацию единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов. Таким образом, контрактная система направлена на увеличение эффективности и результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд путем осуществления единого подхода ко всему процессу закупок: от планирования до предоставления заказа и оценки.
Создание качественного института обеспечения государственных и муниципальных нужд является важной задачей, поскольку контрактная система в сфере закупок может выполнить модернизацию и инновационное обновление российской экономики. В настоящих условиях государство является крупнейшим заказчиком и потребителем продукции некоторых отраслей, и поэтому государственный спрос может стать серьезным инструментом для управления национальной экономикой, её целями и структурой. Кроме всего вышеперечисленного контрактная система в сфере закупок подразумевает под собой определенные задачи.
Основной задачей можно выделить обеспечение приобретения товаров, услуг, работ для удовлетворения государственных и муниципальных нужд в условиях наиболее эффективного расходования государственных (муниципальных) средств.
В данном случае под эффективным расходованием государственных (муниципальных) средств понимается, что основное внимание при проведении закупок уделяется экономическим критериям, среди которых важнейшим является цена. Другими критериями выступают качество закупаемой продукции, эксплуатационные затраты, стоимость доставки и так далее.
Исследователи в данной сфере рассматривают и другие задачи контрактной системы. Во-первых, контрактная система в сфере закупок осуществляет публичные функции государства и муниципалитета перед населением. В этой ситуации остро встает вопрос о борьбе с коррупционными факторами. Например, при закупке социальнозначимых товаров могут закупаться те предметы, которые имеют излишние потребительские свойства, то есть предметы роскоши. Также за счет бюджетных средств проводятся мероприятия, несоответствующие требованиям. Все это может скомпрометировать государство и органы власти в лице конкретных должностных лиц, ответственных за выполнение государственных функций, что отразиться на статусе и государственном имидже.
Во-вторых, государственные и муниципальные закупки являются инструментом государственной политики, такими как налоговая, бюджетная или кредитно-денежная политики.
Контрактная система выступает инструментом развития и поддержки российского бизнеса, в том числе малого предпринимательства, что очень важно для развитых стран. Предпринимательство неминуемо сопровождает риск, и итоги исследования подтверждают наличие у бизнесменов ярко выраженной склонности к риску. При этом бизнесмены всё же предпочитают умеренный риск: при принятии решений сверх рискованному пути бизнесмен предпочитает вариант, при котором достижение нужной цели наиболее реально.
Необдуманные непредсказуемые ситуации, в которых повышается вероятность потерять большую часть дохода, потерпеть колоссальную неудачу, предпринимателей отталкивают. Для государства закупки являются значительным ресурсом, который имеет смысл использовать грамотно в кризисных ситуациях для преодоления цикличности экономики. Так по состоянию на конец 2020 года в Единой информационной системе закупок (ЕИС, www.zakupki.gov.ru) зарегистрировано 3,45 млн закупок общей стоимостью 7,36 трлн рублей.
В-третьих, контрактная система закупок устанавливает принципы и правила взаимоотношения государства и бизнеса, в процессе которых формируются отрытые, компромиссные и справедливые деловые взаимодействия. Большое количество заключаемых контрактов на закупку социально-значимой продукции, а также товаров и услуг для осуществления государственных функций способствует развитию гражданско-правовой сферы.
Таблица 1.1 — Типы управления закупками в регионах РФ
| Тип управления (название) | Особенности | Примеры регионов |
| Ведомственная централизация | Единого уполномоченного органа на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) нет. Вместо него созданы отдельные органы, наделенные аналогичным полномочием, но для узкого (специфичного) набора органов власти. | Челябинская область, Новгородская область |
| Регионы с более жесткой централизацией | Характеризуются наибольшим количеством выполняемых задач, в том числе дополнительных контрольных. Например, проверка планов-графиков заказчиков, мониторинг исполнения контрактов. | Ямало-Ненецкий автономный округ, Калининградская область, Псковская область, Республика Башкортостан, Республика Крым, Смоленская область, Свердловская область и другие. |
| Регионы с уменьшенной долью централизации | Характеризуется наличием отдельно созданного органа контроля над сферой закупок (не ФАС). Некоторые задачи переданы другим органам власти. Например, осуществление методической поддержки, составление типовой документации (шаблонов). Самая крупная группа. | Самарская область, Архангельская область, Кировская область, Мурманская область и другие. |
| Децентрализованная система закупок | Отсутствие уполномоченного органа. Наличие только контрольных органов, и органов, ведущих методическое сопровождение закупочной деятельности заказчиков региона. | Сахалинская область, Камчатский край, Липецкая область |
| Регионы, где уполномоченные органы не являются самостоятельными | Созданы специальные центры и агентства на базе существующего органа государственной власти. Такие центры становятся структурным подразделением того органа, на базе которого созданы. Главный орган забирает часть задач по закупочной деятельности в регионе, в том числе контрольные. | Курганская область, Нижегородская область, Белгородская область, Астраханская область, Республика Карелия, Калмыкия, Коми и другие. |
Сфера государственных закупок активно обсуждается в научном диспуте. Отечественные и зарубежные исследователи рассматривают принципы организации этой системы, нормативно-правовую базу, недостатки и преимущества закупочных механизмов, выделяют точки роста этого процесса. Однако на данный момент имеются некоторые пробелы в изучении контрактной системы закупок в России.
Федеральный закон № 44-ФЗ определил главную цель российской системы государственных и муниципальных закупок. Это обеспечение открытости и прозрачности системы на протяжении единого цикла закупки. Контрактная система реализует полный цикл закупочной процедуры: от планирования до заключения контракта и контроля. В 2018 году завершен переход на проведение всех закупок по 44-ФЗ в электронной форме с введением новой модели взаимодействия между электронными торговыми площадками, банками и Единой информационной системой.
1.3. Нормативно-правовое регулирование контрактной системы в сфере закупок
В ч. 1 ст. 1 Закона № 44-ФЗ установлены цели регулирования государственных закупок, которые направлены на эффективность и результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления закупок. В Законе № 44-ФЗ перечислены «принципы открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок; обеспечение конкуренции; профессионализма заказчиков; стимулирования инноваций; единства контрактной системы, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок», и раскрыто их содержание.
Разработанные принципы являются результатом обобщения действия норм, отражающих сущность в законодательном порядке контрактной системы и должны соответствовать ее целям. «Государственные закупки, осуществляемые в рамках контрактной системы, составляют комплексный правовой институт, поэтому установленные принципы контрактной системы имеют институциональный характер».
Так, в ст. 7 Закона № 44-ФЗ, посвященной двум принципам, – открытости и прозрачности – разъясняется, что в Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе, которая достигается путем размещения полной и достоверной информации в единой информационной системе (ЕИС).
В то же время в ч. 1 ст. 8 Закона № 44-ФЗ раскрыто содержание принципа создания «равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. К таким условиям относится возможность, в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок, стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем)».
В соответствии с ч. 1 ст. 27 Закона № 44 ом принято решение об ограничении участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), такая информация должна быть указана в извещении об осуществления закупки.
В ч. 2 ст. 8 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Кроме того, необходимо отметить, что принцип добросовестной ценовой и неценовой конкуренции в Законе № 44-ФЗ не раскрывается.
При осуществлении закупок и исполнении законодательства о контрактной системе, применяя типовую форму документации, заказчикам следует учитывать новые изменения законодательства о контрактной системе. Так, в части:
1. Сроков оплаты контрактов (договоров) с даты подписания документа о приемке, с 01.01.2022 по 31.12.2022 г. составляет:
— 15 рабочих дней, в случае конкурентных электронных процедур, торгов;
— 10 рабочих дней, в случае применения преимущества у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций в конкурентных электронных процедурах;
— 30 дней, в случае у единственного контрагента.
2. Формирования электронной заявки на закупку – в извещении о проведении закупки в единой информационной системе или системе внешнего заказа слово «Документация», заменяется на «Извещение». Данная фраза в электронной заявке на закупку может повторяться от 6 и более раз. При этом: в некоторых системах внешнего заказа в одной из вкладок электронной заявки на закупку в случае не указания слова «Извещения» срабатывает блокирующий контроль для устранения замечания и приведения сведений в соответствие10.
Однако, устранив ошибку в одной вкладке электронной заявки на закупку, заявка сохраняется, не учитывая другие вкладки с имеющимися противоречиями в словах «Документация» и «Извещение».
Таким образом, следует не забывать менять все слова «Документация» на слово «Извещения».
3. Масштабы изменений законодательства о контрактной системе:
— на 25% уменьшен объем законодательства о контрактной системе;
— вместо 347 страниц текста стало 260 страниц нормативного правового текста;
— внесены поправки в 57 статей из 114 статей закона;
— утратили силу 42 статьи закона;
— подлежат изменению или отмене 62 подзаконных акта.
4. Единых требований к участникам закупки в соответствии со ст.31 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ – данные требования распространяются помимо конкурентных закупок, электронных торгов, как было ранее и на закупки у единственного контрагента по пунктам 4, 5, 18, 30, 42, 49, 54, 59 ч.1 ст.93 настоящего закона.
5. Обеспечения исполнения контракта (договора) – вместо понятия «Банковская гарантия» используется понятие «Независимая гарантия».
6. Сроков заключения контракта по сравнению с 2021г.:
— формирование проекта контракта заказчиком составляет 2 рабочих дня вместо 5 дней;
— подписание проекта контракта или направление протокола разногласий участником составляет 5 рабочих дней вместо 5 дней;
— подписание контракта или ответ на протокол разногласий заказчиком составляет 2 рабочих дня вместо 3 рабочих дней;
— подписание проекта контракта участником после ответа на протокол разногласий составляет 1 рабочий день вместо 3 рабочих дней;
— подписание контракта заказчиком после ответа на протокол разногласий составляет 2 рабочих дня вместо 3 рабочих дней.
7. Условий контракта – исключено понятие «типовые контракты» и устанавливаются только «типовые условия». При этом, полномочиями наделено только Правительство Российской Федерации.
8. Сроков хранения документов – заказчик должен хранить формируемые им документы, документы, связанные с определением и обоснованием начальной максимальной цены контракта и максимальной цены контракта – не менее 6 лет с момента начала планирования и формирования закупки.
9. Закупок среди субъектов малого предпринимательства – заказчики обязаны осуществлять закупки в объеме не менее 25% вместо 15% совокупного годового объема закупок.
В письме Министерства финансов России от 08.04.2020 №24-05-06/28316 «О применении типового контракта, типовых условий контракта и о внесении в них изменений» говорится о том, что заказчик обязан применять типовой контракт, типовые условия контракта. При использовании каталога закупки определенного товара во внешней системе заказа спецификация типовой формы формируется автоматически, которая не предусматривает описание характеристик поставляемого товара, и следовательно, включение предложенных условий исполнения контракта победителем закупки.
Таким образом, внесение изменений в типовую форму спецификации не предоставляется возможным заказчикам и до 31.12.2021г. не допускалось ее видоизменять. Однако, с 01.01.2022г. вступило в силу постановление Правительства Самарской области от 30.12.2021г. №1134, в котором согласно п.2.4. Порядка настоящего постановления заказчик вправе использовать рекомендуемые типовые формы документов и при наличии имеющихся замечаний заказчик вправе обратиться в уполномоченный орган для корректировки типовых форм.
В процессе проведенного исследования рассмотрены новые изменения законодательства о контрактной системе, достигнуто эффективное решение актуальной проблемы в применении типовых условий контракта и их не противоречивости положениям закона о контрактной системе. Таким образом, в целях совершенствования профессиональной деятельности заказчиков при осуществлении закупок, следует учитывать как новые изменения, так и существующую практику организации процесса закупок.
В связи с тем, что типовые формы и условия контрактов на региональном уровне субъектов Российской Федерации не приведены в полном масштабе в соответствие с учетом новых изменений и требований положений законодательства о контрактной системе, заказчикам следует быть внимательнее к размещению документации о закупке.
Так как, применяя типовые условия контрактов, в некоторых случаях, необходимо вносить в них изменения через уполномоченный орган для корректировки типовой формы документации. Внесение изменений с 01.01.2022г. в типовые условия контракта является правом заказчика. Если заказчик не будет учитывать данную практику и не применять наделенную им правовую норму, в последствие они могут столкнуться с фактом нарушения положений законодательства о контрактной системе.