Контрактная система в сфере закупок. Современное состояние и перспективы развития. Часть 2

1 2 3

---

Глава 2. Анализ современного состояния контрактной системы в сфере закупок

2.1. Анализ эффективности контрактной системы в сфере закупок

 

Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» установлен конкретный перечень способов осуществления закупок в целях обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений.

Определение оптимального способа закупки является очень важным решением, которое также необходимо обосновать. От выбора лучшего варианта закупки зависит эффективность удовлетворения потребностей заказчика в товарах (работах, услугах), т.е. получение их в нужном количестве и качестве, в приемлемый срок, с лучшим из возможных соотношений цены и качества. Некоторые из способов зависят от суммы закупки или процента от совокупного годового объема средств, предусмотренных на осуществление всех закупок заказчика в соответствии с планом-графиком, другие – от предмета (объекта) закупки.

В силу части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами закупок являются конкурсы, в том числе электронные (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также — электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. Структура применения основных способов закупки за период с 2019 года по 2020 год представлена в таблицах 2.1 и 2.2.

Таблица 2.1 — Структура способов закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд за 2019-2020 гг., %

 

Таблица 2.2 — Общая сумма НМЦК в разрезе способов закупки за 2019-2020 гг., %

 

Как видно из представленных данных, самым распространенным способом является электронный аукцион, на долю которого в среднем за год приходится более 90 % все закупок. Незначительную долю в общей структуре занимают другие конкурентные способы. Рассмотрим особенности применения каждого способа отдельно.

Согласно законодательству открытый конкурс – это способ закупки, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования. В соответствии с ч. 3 ст. 24 Закона о контрактной системе под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта.

Победителем конкурса признается участник конкурса, который предложил лучшие условия исполнения контракта на основе критериев, указанных в конкурсной документации, и заявке на участие в конкурсе которого присвоен 1-й номер. С победителем конкурса заключается контракт на условиях, которые были прописаны в документации, проекте контракта и в заявке победителя на участие в конкурсе. При заключении контракта его цена не может превышать начальную (максимальную) цену контракта, указанную в извещении о проведении конкурса. Одновременно с контрактом победитель конкурса обязан представить заказчику документы, подтверждающие предоставление обеспечения исполнения контракта в размере, который предусмотрен конкурсной документацией или ч. 1 ст. 37 Закона о контрактной системе.

Конкурс с ограниченным участием можно рассматривать как разновидность открытого конкурса с определенными особенностями, определенными ст. 56 Закона о контрактной системе. В ч. 2 ст. 56 Закона о контрактной системе определены два случая. Кроме того, одной из отличительных черт конкурса с ограниченным участием от стандартного открытого конкурса является возможность установления заказчиком дополнительных требований к участникам. Отдельные такие требования предусмотрены в части 2 статьи 31 Закона № 44-ФЗ, но этот перечень не является исчерпывающим. В частности дополнительными требованиями могут быть предоставление документов, подтверждающих наличие квалифицированного персонала, современного оборудования, материально-финансовой базы для реализации обязанностей по контракту и прочие.

Двухэтапный конкурс по аналогии с осуществлением конкурса с ограниченным участием при определении поставщика, подрядчика или исполнителя путем проведения двухэтапного конкурса следует руководствоваться правилами и требованиями, которые уставлены для открытого конкурса. Однако при этом необходимо учитывать нормы, регламентирующие особенности его проведения, закрепленные в статье 57 Закона о контрактной системе. Победителем данного вида конкурса признается участник, предложивший лучшие условия исполнения контракта, который принимал участие и в первом, и во втором этапах конкурса, в том числе прошел предквалификационный отбор на первом этапе при установления дополнительных требований к участникам.

Согласно п. 1 ст. 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором. Согласно ч.4 ст. 24 Закона о контрактной системе под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.

Обязанность проводить закупки данным способом возникает у заказчика в случае включения товаров в утвержденный Правительством РФ перечень, либо, на уровне субъекта РФ, в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Вместе с тем заказчик имеет право осуществлять путем проведения электронного аукциона закупки товаров, работ, услуг, не включенных в установленные Правительством РФ перечни.

Порядок и условия проведения закрытых способов проведения закупок определен главой 3 Закона о контрактной системе. Согласно действующему законодательству под закрытыми способами закупок понимаются такие процедуры определения поставщика, при которых информация о закупке сообщается заранее определенному (ограниченному) кругу лиц. Данные лица должны соответствовать установленным Законом о контрактной системе требованиям и должны быть способны осуществить поставки товаров (выполнить работы, оказать услуги), являющиеся объектом закупки (ч. 1 ст. 84 Закона о контрактной системе).

В Законе о контрактной системе установлены следующие закрытые способы определения поставщиков: закрытый конкурс; закрытый конкурс с ограниченным участием; закрытый двухэтапный конкурс; закрытый аукцион.

Таким образом, закрытыми могут быть только торги. Не все способы могут быть проведены в закрытой форме, так, например, запрос котировок и запрос предложений проводятся исключительно в открытой форме.

Под запросом котировок понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о потребностях заказчика в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса котировок, и победителем признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта (п. 1 ст. 72 Закона о контрактной системе). Порядок проведения запроса котировок изложен в ст. 74 Закона о контрактной системе. Победитель запроса котировок – это участник заявка которого соответствует всем требованиям, установленным в извещении о проведении котировок, и в которой указана наиболее низкая цена объекта закупки. Если поступили одинаковые предложения от нескольких участников победителем запроса котировок признается участник, заявка на участие которого поступила ранее других заявок на участие в запросе котировок, в которых предложена такая же цена.

Согласно ч. 1 ст. 83 Закона о контрактной системе под запросом предложений понимается способ закупки, при котором информация о потребностях в товаре, работе или услуге для нужд заказчика сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений.

На практике наиболее простым и удобным для заказчиков способом закупки является закупка у единственного поставщика. Она используется во всех случаях, когда отсутствуют ограничения. Практики выделяют ряд преимуществ данного вида закупки закупки, например, возможность заключить контракт с заранее известным заказчику поставщиком, минимальный риск нарушения процедуры заключения контракта из-за возникновения технических сбоев, меньшая длительность процедуры и простота ее проведения по сравнению с конкурентными способами определения поставщика.

Наряду с преимуществами можно выделить и недостатки закупки у единственного поставщика, например, ограниченные возможности снизить цену контракта или обеспечить наилучшие условия его выполнения в связи с отсутствием конкурентных процедур выбора поставщика, высокий риск возникновения претензий со стороны проверяющих в связи с тем, что данный способ закупки связан с широкими возможностями для злоупотреблений при расходовании бюджетных средств (риск сговора с поставщиком) и др.

При оценке эффективности закупки необходимо анализировать соблюдение заказчиком принципа обеспечения конкуренции на основе следующих показателей:

− среднее количество поданных заявок на одну закупку — это отношение общего количества заявок, поданных участниками, к общему количеству процедур закупок;

− среднее количество допущенных заявок на одну закупку — это отношение общего количества заявок участников, допущенных комиссией заказчика к процедурам закупок, к общему количеству процедур закупок;

− доля закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) — это отношение закупок, осуществленных в соответствии со статьей 93 Федерального закона № 44-ФЗ, к общему объему закупок (в стоимостном выражении).

Оценка эффективности расходов на закупки проводится на всех этапах жизненного цикла самой закупки, начиная с планирования и заканчивая исполнением контрактов (см. рисунок 2.1).

Рисунок 2.1 — Оценка эффективности закупок

 

При оценке как в целом по объекту за отчетный период, так и по конкретной закупке применяются следующие показатели:

− потенциальная экономия бюджетных средств на стадии формирования и обоснования начальных (максимальных) цен контрактов — это разница между начальными (максимальными) ценами контрактов в планеграфике закупок и средними ценами контрактов, установленных другими заказчиками на однородные товары, работы, услуги, либо среднерыночными ценами контракта на однородные товары, работы, услуги (с учетом сопоставимых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг, включая объём закупки, гарантийные обязательства, срок годности и т. п. );

− экономия бюджетных средств в процессе осуществления закупок (определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) — это снижение начальной (максимальной) цены контрактов относительно цены заключенных контрактов;

− дополнительная экономия бюджетных средств, полученная по результатам осуществления закупок (определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) и заключения контрактов, определяется (рассчитывается) в качестве дополнительной выгоды, в том числе за счёт закупок инновационной и высокотехнологичной продукции (дополнительные сервисные услуги, более высокие качественные характеристики и функциональные показатели продукции, более низкие последующие эксплуатационные расходы, более длительный срок гарантийного обслуживания и др.);

− экономия бюджетных средств при исполнении контрактов — это снижение цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объёма работы или услуги, качества поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги и иных условий контракта¹.

Снижения цены не всегда можно расценивать как достижение экономии, полученной в результате проведения закупки. Для определения реальной, а не мнимой экономии при ее оценке необходимо сравнивать цену заключенного контракта не с начальной (максимальной) ценой контракта, а с ценой, по которой такие товары (работ, услуги) могли бы быть приобретены заказчиком, не обремененным обязанностью проведения закупки. Следует также отметить, что немаловажным фактором эффективности является качество приобретаемой продукции. Участники закупки, заинтересованные в победе, зачастую прибегают к снижению себестоимости продукции за счёт предложения к поставке товаров, не обладающих хорошей репутацией на рынке, но с более низкой ценой, нежели товары известных товарных знаков.

Таким образом, можно сделать вывод, что эффективность расходования бюджетных средств достигается, как правило, тех случаях, когда суммарное значение цены контракта и стоимости расходов, обусловленных проведением закупки, меньше минимально возможной цены необходимой заказчику продукции желаемого товарного, уменьшенной на разность между средними рыночными ценами желаемой и приобретенной продукции.

2.2. Оценка роли и значения контрактной системы в сфере закупок в достижении целей национальных проектов

 

На сегодняшний день, в целях функционирования системы государственных закупок можно проводить:

— закупки для нужд Федерального значения;

— закупки для нужд муниципальных образований.

Для национальной экономики и общества Российской Федерации контрактная система федеральных и муниципальных закупок является одним из главнейших элементов системы обеспечения экономической эффективности функционирования государственности. По нашему мнению, от эффективности и прозрачности процедуры закупок зависит устойчивость бюджетной политики и системы государственного управления. Федеральные и муниципальные закупки в России могут быть направлены на обеспечение потребностей государства, региональных субъектов и муниципальных образований.

На сегодняшний день, система менеджмента государственных закупок имеет ряд актуальных проблем. Так, одной из проблем современного функционирования механизма государственного управления контрактной системой в России является низкая экономическая эффективность, поскольку по итогам данных за 2020 год экономия средств федерального бюджета от осуществления государственных и муниципальных закупок по 44-ФЗ составляет 434,74 млрд рублей, когда в 2016 году данный показатель составлял – рекордные 520,32 млрд рублей (рисунок 2.2). При этом в процентном соотношении данная экономия составила 6,64% от суммы всех закупок.

Рисунок 2.2 – Экономия бюджетных средств при заключении контрактов в России в 2014-2020 гг.

 

Во-вторых, по итогам 2020 года дефицит федерального бюджета РФ составил рекордные 4,102 трлн рублей. Одной из причин формирования дефицита бюджета страны является неэффективность его исполнения, что, в частности, зависит от механизма контроля за использованием бюджетных средств в рамках социально-экономической политики государства. Данные вопросы, в свою очередь, относятся к системе управления государственными закупками.

Современный этап развития экономики России предполагает наличие активной фазы внедрения информационных технологий и инноваций отечественными компаниями в целях реализации своей стратегии цифровой трансформации. В таких условиях, развитие и применение цифровых технологий возможно не только хозяйствующими субъектами, но и государством, которое, по нашему мнению, обязано быть заинтересованным в реализации своей цифровой стратегии и трансформации.

В связи с формированием цифровой трансформации общества, государством принято стратегическое решение об изменение условий функционирования государственного сектора, а также сформирована программа «Цифровой экономики». При этом, указом Президента РФ от 21 июля 2020 №474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» установлено, что одной из целей развития нашего государства установлена цифровая трансформация (пункт «д» в первом разделе документа).

Исходя из этого, в рамках реализации национальной цели развития России «Цифровая трансформация» необходимо достижение следующих целевых показателей, как:

— достижение «цифровой зрелости» системы государственного управления, включая контрактной;

— увеличение доли государственных услуг, доступных в цифровом виде до 95% от общего количества;

— рост доли населения, которому доступен широколинейный Интернет до 97% от общей численности;

— увеличение капитальных вложений в развитие российских цифровых технологий в 4 раза в сравнении с 2019 г.

С целью цифровизации системы управления государственными закупками Правительством РФ приняты следующие механизмы для достижения поставленных результатов:

— создание информационной системы, которая проводит мониторинг и оценку социальной и экономической эффективности государственных закупок и использования бюджетных средств;

— внесение изменений в регламент работы органов государственного управления, принимающих участие в управлении государственными закупками или проведении внешнего финансового контроля;

— проведение профессионального обучения персонала, принимающего участие в управлении государственными закупками или проведении внешнего финансового контроля с целью приобретения ним «цифровых навыков»;

— внедрение возможности подачи жалобы на действия заказчиков в электронной форме;

— ужесточение ответственности операторов электронных площадок и информационной системы за обеспечение устойчивости их функционирования.

Для того, чтобы реализация национальных целей цифровой трансформации при совершенствовании системы управления государственными закупками в экономике общественного сектора Российской Федерации было на максимальном уровне необходимо применение следующих механизмов совершенствования организации контроля в сфере закупочной деятельности по решению актуальных проблем:

— внедрение и применение технологии «смарт-контракта» (блокчейн) для формирования легитимности электронного правительства, обеспечения защиты договорных отношений при осуществлении закупочной деятельности и установления легитимности такого договорного воздействия на законодательном уровне;

— мониторинг реализации принятых управленческих решений по реализации целей цифровой трансформации в системе государственных закупок; — стратегическое решение вопросов кадрового обеспечения профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере государственных закупок, которые сталкиваются с трудностями применения инструментов и технологий цифровой трансформации при обеспечении своих должностных обязательств и трудовых задач.

Таким образом, подводя итоги научной работы, можно прийти к следующим заключениям:

1. На сегодняшний день, система организации контроля в сфере менеджмента государственных закупок имеет ряд актуальных проблем. Так, одной из проблем современного функционирования механизма государственного управления контрактной системой в России является низкая экономическая эффективность, поскольку по итогам данных за 2020 год экономия средств федерального бюджета от осуществления государственных и муниципальных закупок по 44-ФЗ составляет 434,74 млрд рублей, когда в 2016 году данный показатель составлял – рекордные 520,32 млрд рублей.

2. Указом Президента РФ от 21 июля 2020 №474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» установлено, что одной из целей развития нашего государства установлена цифровая трансформация.

3. Для обеспечения реализации национальных целей цифровой трансформации при совершенствовании системы управления государственными закупками необходимо применение таких механизмов по решению актуальных проблем, как внедрение и применение технологии «смарт-контракта» (блокчейн); мониторинг реализации принятых управленческих решений по реализации целей цифровой трансформации в системе государственных закупок; стратегическое решение вопросов кадрового обеспечения профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере государственных закупок, которые сталкиваются с трудностями применения инструментов и технологий цифровой трансформации при обеспечении своих должностных обязательств и трудовых задач.

 2.3. Международный опыт организации контрактной системы в сфере закупок

Организация и проведение государственных закупок занимает важное место в современном государственном управлении во всем мире. В современном мире система государственных закупок сложилась из принципов и факторов, которые влияют на её эффективность. Для развития и разработки внедрения новых подходов в государственные закупки применяется зарубежный опыт.

Федеральная контрактная система США считается одной из самых эффективных систем государственных закупок в мире, прошедшей долгий путь исторического становления. Сегодня в США сформирована, а также функционирует Федеральная контрактная система (ФКС), которая заключает, а также управляет государственными заказами. Система Соединенных штатов характеризуется:

 — серьезным регламентированием процедур, междуведомственным сотрудничеством и подотчетностью (данные способы разрешают противодействовать коррупции);

— обширным применением методики планирования и обеспечения потребностей государства;

— проведением тендеров по единой методике с использованием библиотеки типовых договоров и базы данных и типовых характеристик (полезных свойств) закупаемой продукции;

— внедрением разных устройств контроля выполнения договора, процедур принятия и оценки итогов, изучения продуктивности удовлетворения потребностей государства и системы управления государственными поставками продукции.

США содержит в себе приблизительно 100 общегосударственных агентств, которые представляют муниципальный, финансовый и научно-технический комплексы. Также одной из стран имеющий опыт в организации госзакупок является Германия и так как она является членом Европейского Союза, то она должна соблюдать европейские нормативно-правовые акты о государственных закупках, и недопустимости дискриминации, что органично вписывается в нормативно-правовые акты Германии.

Система наблюдения закупочных действий в ФРГ состоит из 2-ух уровней:

 − апелляционная инстанция (в виде независимого учреждения);

− судебная инстанция (в виде судебного органа).

 Индивидуальностью закупок ФРГ является возможность формально опротестовать показатели, что уже дозволяет обеспечить прозрачность этой системы.

Рассматривая закупки Великобритании можно смело сказать, что данная страна обладает богатым опытом в госзакупках, ведь система, которая действует и по сей день сложилась к 1984 г., с принятием «Рекомендации по конкурсным закупкам». При Министерстве финансов, 1990 году была организована Центральная закупочная организация, являющаяся центральным методическим и контрольным органом.

Существует несколько стран, в которых нет специального законодательства, регулирующего госзакупки – это Австралия и Новая Зеландия. Но конкретно в этих странах нередко употребляются конкурентоспособные способы для реализации муниципальных заказов, которые регулируются уставами исполнительных и административных органов.

Стратегическая цель данных государств — достижение информационной прозрачности в сфере закупок на базе их собственной электронной системы. Учитывая Канадский опыт, видно, что он основан на концепции оптимальной стоимости, которая представляет собой сочетание цены, технических преимуществ и качества продукции.

Закупки содержат в себе конкурс предложений, установление критериев их оценки в согласовании с установленными аспектами, что приводит к формированию основы для оценки и переговоров между покупателем (заказчиком) и продавцом (поставщиком).

В Государстве также разработана «Ежегодная стратегия закупок Канады», предусматривающая постоянный анализ за сектором закупок, правительством страны. Нормативно-правовые акты каждого государства имеют свои индивидуальности, которые напрямую связанны с историческими условиями развития и организации бюджетной и политической систем.

Главной целю, закупок за границей является закупка товаров, работ и услуг разумного качества при рациональном, а не минимальном объеме, что значительно различается с целью государственных закупок Российской Федерации.

Одной из главных задач, которая связанна с развитием системы в сфере государственных закупок в Российской Федерации, является действенное управление системой государственных заказов, что является значительной проблемой, ведь российские специалисты постоянно стремятся применять опыт заграничных государств, при всем этом выделяя более важные аспекты, которые связанны с увеличением продуктивности государственных закупок. При всем этом нужно более кропотливо изучить результаты практического внедрения введенных способов, по-другому конечная цель управления государственными закупками (такая как увеличение продуктивности и прозрачности) не будет достигнута.

Глава 3. Перспективы развития контрактной системы в сфере закупок

3.1. Перспективные направления развития контрактной системы в сфере закупок 

Закон о контрактной системе и нормативно-правовые акты федерального и регионального уровня издаются, в первую очередь, для создания всесторонне развитой, регулируемой, прецизионной, открытой и конкурентной системы закупок в России. Такая система дополнительно одновременно цензурирует и способствует более эффективному и экономичному расходованию лимитов бюджетных ассигнований, а также обеспечивает наиболее оптимальное снабжение органов государственной власти необходимыми товарами, работами, услугами в рамках имеющихся потребностей. Во исполнение основополагающего принципа Закона о контрактной системе конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

По данным Счетной палаты Российской Федерации на основании отчета о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2020 год», на протяжении последних 7 лет средний удельный вес государственных и корпоративных закупок в совокупном объеме номинального ВВП составил 28,50 %.

В сферу закупок ежегодно вовлечены более 100 тысяч заказчиков и 400 тысяч поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Контрактная система в России систематически и циклично претерпевает изменения, имея вектор на безусловное совершенствование и интенсификацию. Она является одной из наиболее динамически развивающихся сфер в стране.

Начиная с 2019 года реализуется и претворяется в законодательной и практической плоскостях Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах», глава VII которой именуется «Совершенствование системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд».

Указанная концепция была разработана, в том числе, на основании поручения Президента Российской Федерации от 17.12.2018 по усилению эффективности контроля в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Вышеприведенные мероприятия заложили инерционную и цепную природу изменений в контрактной системе Российской Федерации, которая материализуется в так называемых «оптимизационных» пакетах поправок к Закону о контрактной системе. Так, первый пакет «оптимизационных» поправок был воплощен в принятии федеральных законов от 01.05.2019 № 71-ФЗ и от 27.12.2019 № 449-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Федеральный закон от 02.07.2021 № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» явился вторым по времени принятия, но, безусловно, первым по глобализации модернизации «оптимизационным» пакетом. Он произвел масштабную реструктуризацию и, по сути, переформатирование текущей контрактной системы, откорректировав более чем 50 % текстовой части Закона о контрактной системе, внеся изменения более чем в 20 статей и нивелируя еще более 15 статей, одновременно полностью переписав порядок осуществления всех конкурентных процедур закупок.

Одним из наиболее значимых и новаторских подходов явилось введение универсальной предквалификации как дополнительного порогового механизма для участников закупок, рассмотрение которого и является предметом настоящей статьи. Реализация предлагаемых изменений, как отмечается в пояснительной записке к принятому законопроекту, направлена на определение заказчиками поставщиков (подрядчиков, исполнителей), обладающих квалификацией, выражающейся в опыте участия в государственных и муниципальных закупках, и исключение участия в закупках недобросовестных поставщиков, так называемых «фирм-однодневок».

С идентичной аргументацией на V Санкт-Петербургском международном форуме контрактных отношений в дайджесте трансформации российской сферы государственных закупок выступил руководитель Федеральной антимонопольной службы России (ФАС России), который подчеркнул, что введение данной меры предопределит решение проблемы с «профессиональными жалобщиками» (организациями, которые существуют с целью извлечения финансовых выгод за отзыв поданных ими же жалоб в контролирующие органы и не имеют целью стать победителем закупки). Так как подача жалобы стала возможна априори только тем лицом, которое имеет право на подачу заявки в той или иной закупке, подобная мера выступит в роли превентивной, послужит беспомощности названных организаций и предостережет от заранее необоснованных обращений.

Министерство финансов Российской Федерации в публичных выступлениях и представлениях всячески солидарствует с причинами и путями решения ситуации с сектором жалоб в сфере контрактной системы и имеет аналогичную ФАС России позицию. До вступления в силу 01.01.2022 Федерального закона от 02.07.2021 № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Законе о контрактной системе существовало такое понятие, как «предквалификационный отбор», который являлся прерогативой ныне упраздненных двухэтапных конкурсов на первом этапе отбора.

На данный же момент времени имеющая место универсальная предквалификация – это инструмент, реализуемый в открытых конкурентных процедурах с определенной начальной (максимальной) ценой контракта (НМЦК). Возможностью для применения универсальной предквалификации как дополнительного требования квинтесенциональной является НМЦК закупки (либо сумма НМЦК при проведении совместного аукциона или конкурса), которая должна быть равна или должна превышать 20 (двадцать) миллионов рублей. Способ закупки и / или ее предмет при этом роли не играют. Однако за данным законотворческим механизмом следует еще несколько сопроводительных требований, валидность которых заказчики будут обязаны проверить в отношении каждого участника закупок и которые в своем присутствии раскрывают понятие «предквалификации», а именно:

1) участником закупки в течение 3 (трех) лет до даты подачи заявки на участие в закупке должны быть заключены контракты (в соответствии с Законом о контрактной системе) или договоры (в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ)).

Предмет запрашиваемых контрактов не имеет значения; требования к нему или к корреляции с ОКПД-2, предметом закупки, в рамках которой производится подача заявок, не предъявляются. Важной уточняющей ремаркой является заранее задоктрированный в Законе о контрактной системе порядок, не закрепленный ранее, что данные контракты и договоры рассматриваются заказчиками, в том числе с учетом правопреемства;

2) вышеприведенные контракты и договоры должны быть выполнены участником с учетом исполнения требований об уплате штрафных санкций (неустоек (штрафов, пеней)), предъявленных заказчиком при реализации таких контрактов, договоров. Что именно подразумевается под «исполнением требований», а также способ исполнения таковых законодатель не уточняет.

Подтверждение исполнения будет зависеть от метода, указанного в контракте, в индивидуальном порядке. Например, заказчик может произвести выплату по контракту уже за вычетом штрафа и (или) пени, либо поставщик (подрядчик, исполнитель) самостоятельно уплатит назначенную сумму в бюджет заказчика или образования, в который тот, в свою очередь, входит.

Если проводить аналогию анализируемой в настоящей статье универсальной предквалификации с показателем «опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема» внутри критерия «квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации» (в соответствии с п. 4 ч. 1 Закона о контрактной системе и Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2021 № 2604 «Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2021 г. № 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление № 2604) (ранее – Постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Постановление № 1085))), использовавшимся в конкурсах, то настоящий пункт требований, связанный с порядком учета штрафных санкций, имеет явно дифферансный смысл и, по всей видимости, был скорректирован при формировании изменений в Закон о контрактной системе с учетом адаптивности и латентности к текущей ситуации, а также принимая во внимание практику контролирующих органов.

В конкурсах в подавляющем большинстве случаев при формировании порядка оценки заявок, критериев и показателей заказчики устанавливали требование об объемах исполненных участником контрактов (договоров) без нарушений сроков и иных условий контракта (договора) по вине участника закупки. То есть штрафные санкции как таковые должны в принципе отсутствовать у исполнителя контракта (договора).

Многих участников закупок, не только «профессиональных жалобщиков», такой подход ставил, по их мнению, в затруднительное и дискриминирующее положение, ущемлял интересы.

Данный факт множественно обжаловался в контролирующих органах, таких как ФАС России и территориальные управления ФАС России (УФАС). Данный предмет разногласий породил целую страту рассмотренных жалоб по всей России и сформировал довольно неоднозначную и противоречивую практику, в том числе между центральным аппаратом ФАС России и ее территориальными управлениями, а также между территориальными управлениями в сравнении друг с другом.

Так, обоснованными были признаны доводы жалоб решениями следующих органов контроля: решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 04.03.2021 № 021/06/54-196/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области от 15.03.2021 № 062/06/99-199/2021, решение Федеральной антимонопольной службы от 26.04.2021 № 21/44/105/517, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан от 02.06.2021 № 005/06/106-1203/2021, решение Федеральной антимонопольной службы от 05.07.2021 № 17/06/105-585/2021, решение Федеральной антимонопольной службы от 06.07.2021 № 17/06/105-614/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Алтай от 20.10.2021 № 50, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области от 02.12.2021 № 054/06/54.3- 2360/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области от 03.12.2021 № 054/06/54.3-2362/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области от 06.12.2021 № 054/06/54.3-2366/2021.

Как видно из выборки решений, само центральное управление ФАС России придерживается однозначного мнения об обоснованности доводов жалобы касательно неправомерности установления в порядке оценок требований об отсутствии по исполненным обязательствам по контрактам начисленных неустоек / штрафов и квалифицирует это как ограничение конкуренции в целом.

---

1 2 3