СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Глава 1. Теоретические основы функционирования государственных организаций
1.1. Правовое регулирование деятельности государственных организаций
1.2. Направления деятельности и особенности управления государственных организаций
1.3. Зарубежная практика эффективной деятельности государственных организаций
Глава 2. Оценка эффективности деятельности Министерства здравоохранения Республики Башкортостан
2.1. Организационная характеристика Министерства здравоохранения Республики Башкортостан
2.2. Анализ финансовых мероприятий по развитию сферы здравоохранения, проводимых Министерством здравоохранения Республики Башкортостан
2.3. Оценка эффективности функционирования Министерства здравоохранения Республики Башкортостан и результативности его ключевых показателей
Глава 3. Разработка рекомендаций по повышению эффективности деятельности государственной организации
3.1. Рекомендации по повышению эффективности деятельности государственной организации
3.2. Внедрение проектного подхода в деятельность государственных организаций
3.3. Прогноз эффективности предложенных рекомендаций
Заключение
Библиографический список
Введение
Трансформация государственного сектора Российской Федерации из-за проведения бюджетной реформы подразумевает формирование и реализацию системных мер в финансовой политике государства, направленных на совершенствование управления общественными финансами. В связи с этим ключевую роль имеет корректировка механизма финансового обеспечения государственных учреждений, которые осуществляют расход бюджетных средств. Однако в финансовой политике, нормативно-правовых документах и целевых программах наблюдаются существенные противоречия, которые приводят к возникновению проблем и институциональных барьеров при функционировании государственных организаций как субъектов финансово-экономической деятельности.
Все вышеуказанное формирует необходимость и важность анализа и совершенствования финансового обеспечения государственных организаций в условиях проводимой бюджетной реформы, которая позволит выявить противоречия в реализации финансового механизма государственных организаций, определить рычаги финансового взаимодействия государственных органов и бюджетных организаций.
Актуальность темы исследования подтверждается важностью эффективного построения функционирования финансового механизма государственных организаций, который представляет собой комплекс структурных компонентов практической деятельности, нацеленных на ликвидацию или снижение воздействия негативных факторов для обеспечения бесперебойного функционирования организации.
Проблеме функционирования финансового механизма государственных организаций в основных сферах экономики посвящены работы О.А. Грунина, А.В. Кашина, Е.А. Олейниковой, А.Г. Шаваева, В.В. Шлыковаи др. Среди зарубежных ученых по излагаемой проблематике следует отметить работы Д. Белл, М. Кастельс, Л. Ларуш, И. Масуда, А. Тоффлер, С. Хоффман и других исследователей, которые повлияли на формирование, развитие и современное состояния науки в области обеспечения финансовой политики хозяйствующего субъекта, в том числе и государственных организаций.
Следует отметить, что многие отечественные и зарубежные авторы проявляют нескрываемый интерес к вопросам эффективного распределения финансовых ресурсов государства в адрес государственных организаций. Однако комплексных исследований в данном направлении не разработано.
Целью данной работы является разработка механизмов повышения эффективности деятельности государственных организаций.
Исходя из поставленной цели в рамках данной работы предполагается решение следующих задач:
— изучить вопросы правового регулирования деятельности государственных организаций;
— рассмотреть направления деятельности и особенности управления государственных организаций;
— выделить зарубежную практику эффективной деятельности государственных организаций;
— дать характеристику Министерства здравоохранения Республики Башкортостан;
— проанализировать финансово-хозяйственную деятельность Министерства здравоохранения Республики Башкортостан;
— оценить эффективность функционирования Министерства здравоохранения Республики Башкортостан и результативности его ключевых показателей;
— разработать рекомендации по повышению эффективности государственной организации;
— описать внедрение проектного подхода в деятельность государственных органов исполнительной власти.
Объектом исследования в работе выступает Министерство здравоохранения Республики Башкортостан.
Предметом исследования в данной работе выступают комплекс организационных и правовых основ, направленных на совершенствование деятельности государственной организации.
В данной работе были использованы следующие работы в области исследования эффективности функционирования государственных организаций: Аминов И.Р., Балашов А. В., Бахтурина Ю.И., Бедрачук И.А. Гоманова Т.К., Зарипова Н.Д., Климов А.В., Курбаева М.А., Лексин В. Н., Миронов Л.В., Мошкина М.Е., Наумов С.Ю., Орешин В.П., Сарычева М.А., Сычев С.Е. и др.
Теоретической и методологической основой данного исследования стали труды ведущих отечественных и зарубежных специалистов, раскрывающие направления деятельности государственных организаций, показатели оценки ее эффективности и международных опыт.
В работе использовались федеральные законы, нормативно-правовые акты Российской Федерации, регламентирующие деятельность государственных организаций, а также методики для оценки эффективности их функционирования. Кроме того, материалы научных конференций и семинаров по изучаемой тематике, материалы периодических изданий, а также информация официальных сайтов в сети Интернет.
Научная новизна полученных результатов заключается в уточнении:
— категории «механизм повышения эффективности деятельности государственных организаций»,
— категории «финансового механизма»,
— критерия «анализ финансового состояния организации» для оценки эффективности государственного управления.
Практическая значимость данного исследования состоит в разработке и обосновании мероприятий по совершенствованию государственного управления финансово-хозяйственной деятельностью государственных организаций.
Структура работы представлена введением, тремя главами, заключением и списка использованных источников.
Первая глава посвящена теоретическим и методологическим аспектам системы показателей для оценки эффективности деятельности государственных организаций.
Вторая глава направлена на анализ и оценку эффективности деятельности Министерства здравоохранения Республики Башкортостан.
В третьей главе разработаны рекомендации по созданию системы эффективного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью государственных организаций и реализацией целевых показателей.
Глава 1. Теоретические основы функционирования государственных организаций
1.1. Правовое регулирование деятельности государственных организаций
Под государственной организацией понимается государственное образование, деятельность которой организована на основе выполнения государственных заданий и финансирование осуществляется по определённой смете из соответствующего бюджета.
В качестве государственных организаций может выступать ГУПы, госучреждения, госкорпорации, госкомпании и иные виды.
Государственная организация вправе оказывать на безвозмездной основе услуги, а также платные виды услуг.
Большинство государственных организаций осуществляют те или иные виды экономической деятельности, при этом получают дополнительные финансовые средства, которые поступают в консолидированный бюджет и дальнейшем эти средства могут направляться на различные решения организационных и иных вопросов, материального поощрения сотрудников, расширения перечня услуг, на развитие государственной организации.
Однако, следует учитывать, что получение прибыли не является основной целью создания и функционирования государственных некоммерческих организаций.
Согласно Федеральному закону от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». При анализе определений закона, следует обратить внимание на некоторые моменты.
Государственное унитарное предприятие (ГУП) – это коммерческая организация, у которой нет прав на какое-либо имущество, закрепляемое за ней собственником данного имущества. Имущество таких организаций является неделимым и не предусматривает возможность распределения по вкладам, в том числе и между работниками данного предприятия.
В Российской Федерации основными федеральными законами, регламентирующими деятельность государственных унитарных предприятий, являются Гражданский кодекс и федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Государственные унитарные предприятия являются коммерческими юридическими лицами, деятельность которых направлена на извлечение прибыли в пользу собственника имущества — государства и соответственно средства идут на содержание этого учреждения.
Целью деятельности государственного унитарного предприятия является не только извлечение прибыли, а и решение тех или иных задач государства, удовлетворение публичных интересов государства, обеспечение государственных нужд на коммерческой основе.
Государственное учреждение – это организация некоммерческого типа, которая формируется собственником целью реализации разнообразных задач некоммерческого характера, для всеобщего блага и развития граждан. Задачи могут быть управленческими, культурными, образовательными или иными некоммерческого характера. Источниками финансирования является собственник – частично или полностью.
Государственные учреждения могут быть казенными; бюджетными; автономными. Казенные и бюджетные учреждения создаются с определенной цели – она является основой их деятельности на протяжении всего периода функционирования. Полный спектр видов деятельности, которую могут осуществлять данные организации, изложен в учредительной документации организации, составленной на этапе формирования учреждений.
Деятельность автономного учреждения имеет отличия от первых двух типов и свои особенности. Такое образование отвечает по обязательствам всем имуществом, которое закреплено за ним, кроме недвижимого имущества. Деятельность бюджетных и казенных организаций направлена на реализацию целей, поставленных при создании данных структур.
Согласно Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» под государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией.
Государственная корпорация — это ещё один вид государственного государственной организации, которая основана на имущественном взносе и создана для осуществления управленческих, социальных и общественно- полезных задач.
Государственная корпорация создается на основании федерального закон.
Собственником имущества, которое было передано государственной корпорации является собственностью непосредственно государственной корпорации, и она не отвечает по возникшим обязательствам государства, а государство не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если не предусматривается иное законодательством.
Согласно Федерального закона «О некоммерческих организациях» ст. 7.2, под государственными компаниями понимаются некоммерческие организации, которые создаются на основе членства и имущественных взносах для оказания социальных значимых функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления.
Эта компания также, как и государственная корпорация создается на основе федерального закона, в котором определяются цели создания, вид имущества и иные организационные и правовые аспекты деятельности.
Имущество, которое передается государственной компании в качестве имущественных взносов и имущество, которое приобретается непосредственно в процессе деятельности государственной компании, является собственностью государственной компании.
Федеральным законодательством определяется, что государственная компания также, как и государственная корпорация, не отвечает по обязательствам Российской Федерации.
Государство не отвечает по обязательствам этой компании, если иное не оговорено законом.
Особенности правового регулирования бюджетных учреждений закладываются в нормах Федерального закона от 12 января 1996 г№7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
Государственное учреждение, деятельность которого связана непосредственно с оказанием государственных услуг закрепляется в учредительных документах, в частности уставе предприятия, кроме того закрепляются основные виды деятельности.
Государственные бюджетные учреждения обязуются выполнять задания, которые разрабатываются государством и которые доводятся до этого учреждения и государственного задания.
Государственные бюджетные учреждения обязуется выполнить установленные сроки задания и финансирование выполнения заданий производится в виде субсидий, которые поступают из бюджета.
Бюджетное учреждение вправе оказывать услуги физическим и юридическим лицом за установленную оплату и предложения об оказании услуг является публичным, то есть одинаковым для субъекта правоотношений.
Услуги, которые бюджетное учреждение выполняет закрепляются непосредственно в учредительных документах и не относятся к основным видам деятельности.
Ежегодно государственное предприятие обязано выполнять государственное (муниципальным) заданием, от выполнения которого оно не имеет право отказаться. Финансирование выполнения государственного задания происходит в виде субсидий из соответствующего бюджета. Также государственное предприятие вправе оказывать услуги физическим и юридическим лицам сверх установленного государственного задания за плату и на одинаковых при оказании аналогичных услуг условиях.
При этом такие услуги, согласно учредительным документам государственных предприятий должны относиться к основным видам его деятельности.
Доходы, полученные от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.
Бюджетное учреждение не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, а также недвижимым имуществом без согласования с собственником.
Согласно п. 4 ст. 24 Закона №7-ФЗ, в интересах достижения целей, предусмотренных уставом, бюджетное учреждение может формировать другие организации некоммерческого характера и вступать в различные ассоциации или союзы. Крупная сделка бюджетным учреждением совершается исключительно с предварительного согласия учредителя, условия и признаки крупной сделки содержатся в п. 13 ст. 9.2 ФЗ-7 [2].
Порядок открытия и ведения лицевых счетов бюджетных организаций, проведения финансовых операций, а также обращения на них взыскания предусмотрен статьей 30 Закона № 83-ФЗ.
Основой правового регулирования автономных учреждений является Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», законом о некоммерческих организациях в этом случае – не руководствуются [3].
Автономная некоммерческая организация отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом и это имущество закрепляется на праве оперативного управления.
Исключение составляют недвижимое либо особо ценное движимое имущество, которое приобретается за счёт субсидий.
Учредитель формирует для государственной автономной некоммерческой организации задания и обеспечивает финансирование деятельности.
Для этого выделяются средства, субсидии из соответствующего бюджета, которые предусматриваются нормативно-правовой базой.
Если ценное имущество либо недвижимое имущество было приобретено за счёт целевых субсидий, то используется это имущество только с разрешения учредителя.
Все остальное имущество принадлежит автономному учреждению, и оно распоряжается по собственному усмотрению.
Доходы учреждение поступают в собственность этого учреждения и направляются на цели, ради которых оно было создано.
Собственник автономного учреждения не получает прибыль от доходов деятельности автономного учреждения.
Таким образом, согласно законодательства, государственная организация как автономное учреждение является бюджетным и финансирование которого осуществляется за счёт соответствующего бюджета и согласно смете, то есть плану финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения.
Следует отметить, что Бюджетный кодекс содержит определение бюджетного учреждения, как организация, которая создается органами государственной власти в целях осуществления функций, имеющих некоммерческий характер.
К таким функциям можно отнести управленческие, технические, социально- культурные и иные цели и функции.
В деятельности бюджетного учреждения обеспечивается посредством средств бюджета соответствующего и или бюджета государственного внебюджетного фонда на основании сметы доходов и расходов, плана финансовой деятельности предприятия, то есть бюджетное учреждение представляет собой государственную организацию, имеющую некоммерческую организационную структуру.
Изменение бюджетного учреждения производится на основании распоряжения соответствующих органов власти, в зависимости от уровня этого бюджета.
Изменение бюджетного учреждения на иной вид государственной организации на федеральном уровне производится на основании решения Правительства Российской Федерации. В случае, если бюджетное учреждение является субъектом Российской Федерации, то принимается решение об изменении этого учреждения высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Если учреждение создано на местном уровне, то решение об изменении бюджетного учреждения на иной вид государственной организации принимается местной администрации муниципального образования.
Что касается правового регулирования бюджетных, казенных и автономных учреждений, то для бюджетных и казенных учреждений основным нормативно-правовым актом считается Бюджетный кодекс РФ, а для автономного учреждения – Федеральный закон «Об автономных учреждениях».
Таким образом, правовое регулирование функционирования государственных организаций происходит осуществляется с помощью различных законодательных актов.
1.2. Направления деятельности и особенности управления государственных организаций
Государственные организации являются важнейшими субъектами, которые вступают в различные правоотношения и оказывают общественно-значимые услуги, которые в целом обеспечивают реализацию государственной политики в различных сферах деятельности.
Удовлетворение целого перечня социально значимых потребностей является целью создания государственных организаций.
Одно из обязательных требований отнесения организации к государственной – это полное или частичное бюджетное сметное финансирование и ведение бухгалтерского учета по бюджетному плану счетов. В РФ на сегодняшний день функционирует огромное количество организаций, основная проблема которых – недостаточное финансирование из бюджета, таким образом, государственные организации сегодня, – это наименее экономически защищенная категория субъектов хозяйствования.
Государственные организации реализовывают социальные функции, при этом они предоставляют спектр различных услуг гражданам.
Деятельность государственных организаций осуществляется путем установления взаимоотношений между государством в лице законодательных и исполнительных органов власти и управления, учреждениями и гражданами, получающими услуги [22, c. 74].
Основные функции государственной организации заключаются в предоставлении услуг в различных областях: здравоохранения, науки, образования, физической культуры и спорта, социальной занятости и т.д. Государственные организации финансируются из федерального бюджета, бюджета региона или муниципального образования, соответственно.
Значение финансов государственных организаций обуславливается тем, что более половины ресурсов, создаваемых в стране, мобилизуется в бюджетную систему государства.
Анализ финансового состояния организации позволяет разрешать следующие задачи:
— устанавливать ту сферу, в которую требуется вложить большее количество усилий для формирования некого баланса;
— управлять организацией как в краткосрочном, так и в долгосрочном периоде;
— принимать рациональное управленческое решение;
Но, так как общество беспрерывно развивается, то ему необходимы и новые методы, и инструменты для проведения финансового анализа. Таким методом может стать финансовое планирование [43, c. 99].
Финансовый механизм в общем виде в экономической литературе определяется как принципиальная схема практического применения финансовых рычагов в экономической системе страны, которая нацелена на регулирование различных процессов или объектов на различных уровнях системы управления [23, с. 16]. В связи с этим финансовый механизм можно обозначить как совокупность специально сформированных и закрепленных на уровне страны в нормативно-правовых актах форм и методов создания и использования финансовых ресурсов для обеспечения социальных прав и гарантий для населения и развития экономической системы.
Однако следует отметить, что существенным недостатком в таком определении финансового механизма является нехватка перечня источников обеспечения комплекса нормативных, правовых, информационных финансовых рычагов и стимулов.
Доходы, полученные от предпринимательской деятельности (иной приносящей доход деятельности) государственной организации, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение организации.
Деятельность государственных организаций может финансироваться из нескольких основных источников, при этом доля финансирования определяется индивидуально согласно утвержденным нормативам. Финансирование бюджетных учреждений осуществляется в соответствии со следующими стадиями:
1) формирование и утверждение бюджетной росписи, которая составляется на базе утвержденного бюджета главным распорядителем бюджетных средств по конкретным получателям средств;
2) уведомление о бюджетных ассигнованиях – далее исполнительный бюджетный орган в течение 10 дней при помощи уведомления о бюджетных ассигнованиях доводит до всех получателей показатели бюджетной росписи на отчетный период;
Наличие утвержденной сметы дает возможность обеспечить для бюджетных учреждений эффективное планирование и строгое целевое использование бюджетных средств. В смете должны быть обозначены все доходы, которые перечисляются из бюджетов разных уровней и государственных внебюджетных фондов. Смета состоит из двух разделов с прилагаемыми расчетами [30, c. 44].
При исследовании хозяйственной деятельности государственных организаций анализируются причинно-следственные связи экономических явлений, структурно-логические и математические модели факторных систем параметров функционирования субъекта. Из-за различия между функциями, которые осуществляются бюджетными (казенными) организациями, особенностей производимых товаров (работ, услуг) появляется необходимость изучения финансового механизма с позиции анализа отраслей непроизводственной сферы.
Цель финансового механизма состоит в обеспечении эффективного функционирования финансовой системы бюджетных учреждений. Исходя из выявленной цели, можно сформулировать следующие задачи финансового механизма:
— обеспечение стабильного кругооборота финансовых ресурсов бюджетных учреждений;
— обеспечение перераспределения финансовых ресурсов согласно потребностям отдельных бюджетных предприятий;
— уменьшение риска потерь финансовых ресурсов бюджетными учреждениями.
Таким образом, на данный момент не сформировано четкого и единого определения финансового механизма, который в общем можно определить, как комплекс финансовых инструментов, с помощью которых формируются финансовые стимулы для социально-экономического развития субъекта хозяйствования согласно целям и задачам проводимой экономической политики.
Бюджетное (казенное) учреждение осуществляет функции, которое возложены на такой вид организаций органами государственной власти (органами местного самоуправления) по принятию и исполнению обязательств согласно бюджетной смете, сформированной на основании выдачи государственного (муниципального) задания. При этом цели и задачи эффективного функционирования финансового механизма заключаются, прежде всего, в обеспечении сохранности, увеличении и перераспределении имеющихся финансовых средств (ресурсов) [26, c. 102].
Специфика деятельности для государственных учреждений непосредственно обусловлена существующей организационной структурой и наличием подконтрольных органов и объектов, в частности, это можно рассмотреть на уровне федеральных министерств.
К первой группе относятся учреждения, которые исполняют функции министерства и вправе осуществлять свою деятельность как государственные федеральные казённые учреждения, деятельность которых обеспечивается на основании сметы за счёт средств федерального бюджета.
Ко второй группе относятся организации, которые имеют достаточную самостоятельность, и для этого наделены правовыми полномочиями и функционируют в форме федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных бюджетных и автономных учреждений.
В роли учредителя выступают органы исполнительной власти. Они являются распорядителями бюджетных средств и формируют программы деятельности, а также формируют государственные задания, контролируют эффективность работы предприятий и финансовое состояние.
Для обеспечения эффективной деятельности государственных организаций необходимо выстраивать систему внутреннего контроля, что требует достаточно множество правовых регуляторов и разработки локальных нормативно-правовых документов, которые будут регулировать направления работы и специфику, устанавливаются особенности взаимодействия государственных организаций с различными государственными и негосударственными структурами.
В целях координации деятельности подведомственных организаций, необходимо обеспечивать регулирование затрат на выполнение государственных заданий, формировать планы финансово-хозяйственной деятельности.
Следует отметить, что финансовая сторона государственных организаций является необходимым элементом выстраивание бюджетных отношений, планирования, контроля использования финансовых ресурсов для достижения поставленных целей.
Локальные акты также помогают распределить бюджетные средства, которые устанавливают порядок составления ведения бюджетных смет с различными подведомственными организациями.
Для любой государственной организации необходимо составлять отчётность о деятельности, что отражает показатели эффективности этой организации.
В целях осуществления внутреннего контроля в государственных организациях необходимо обеспечивать регламентацию путём принятия внутренних локальных документов по различным направлениям в целях координирования и это методологической поддержки объектов контроля и для целей обеспечения эффективности использования бюджетных средств.
Внутренний финансовый контроль позволит обеспечить устойчивость финансового положения государственной организации [16, c. 168].
Представляется, что необходимым в деятельности государственных организаций является составление внутреннего регламента, который позволяет выстроить организационные моменты и деятельность целом и структурных подразделений, а также подведомственных учреждений.
Кроме того, необходимо обеспечить постоянное обновление нормативных локальных нормативных актов для того, чтобы обновить с учётом актуализировать с учётом действующего законодательства.
Обязательность осуществления учреждениями государственного сектора внутреннего контроля их финансово-хозяйственной деятельности установлена Федеральным законом от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», констатирующим, что он должен проводиться государственными учреждениями с учетом норм бюджетного законодательства Российской Федерации о внутреннем финансовом контроле [4].
Федеральный стандарт бухгалтерского учёта для государственных организаций «Учётная политика, оценочное значение, ошибки» определяет и закрепляет внутренний порядок организации внутреннего финансового контроля в учётной политике государственной организации на основании требований законодательства.
Бюджетным кодексом Российской Федерации регламентируется понятие внутреннего финансового контроля, который представляет составную часть бюджетных полномочий главного администратора либо администратора бюджетных средств.
Финансовый контроль возлагается на участников бюджетного процесса. В настоящее время порядок не регламентирован нормативно- правовыми актами, соответственно процедуры внутреннего контроля необходимо регламентировать путём принятия локальных нормативных актов.
Бюджетный кодекс РФ или иной вид правовых актов не обязывает органы исполнительной власти издавать внутренние локальные акты, которые регулируют вопросы внутреннего финансового контроля.
Данный акт может быть принят по решению органа государственной организации, однако локальное нормотворчество является рекомендованным и соответственно помогает в деятельности государственной организации.