1 2
Оглавление
Введение 4
Глава 1. Сущность местного самоуправления 5
§1. Местное самоуправление в системе народовластия 5
§2. Основные тенденции развития местного самоуправления в России 8
Глава 2. Общие принципы организации местного само-управления 11
§ 1. Организация местного самоуправления в интересах населения 11
§ 2. Самостоятельность местного самоуправления и его вза-имодействие с государственной властью 15
§ 3. Многообразие организационных форм местного само-управления 26
§ 4. Гласность местного самоуправления 32
§ 5. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина, за-конность в осуществлении местного самоуправления 37
§ 6. Государственная гарантированность местного само-управления 39
Глава 3. Формы непосредственного осуществления насе-лением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении 41
§1. Формы и принципы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении 41
§2. Местный референдум 43
§3. Муниципальные выборы 49
§4. Голосование по отзыву депутата, члена выборного орга-на, выборного должностного лица местного самоуправления 55
§5. Голосование по вопросам изменения границ муници-пального образования, преобразования муниципального образо-вания 59
§6. Сход граждан 60
§7. Правотворческая инициатива граждан 61
§8. Территориальное общественное самоуправление 63
§9. Публичные слушания 66
§10. Собрание и конференция граждан 68
§11. Опрос граждан 70
§12. Обращения граждан в органы местного самоуправле-ния 71
§13. Иные формы непосредственного осуществления населе-нием местного самоуправления и участия в его осуществлении 74
Заключение 82
Литература 84
Введение
Существование местного самоуправления является одной из сущ-ностных характеристик конституционного строя в нашей стране. Задачи построения российской государственности на принципах народовластия и свободы могут быть решены только при одновременном упрочении как государства в целом и его органов, так и местного самоуправления. Необ-ходимо создание базового уровня народовластия, наиболее приближенно-го к населению, каким и является местное самоуправление, обеспечиваю-щее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Участие граждан в деятельности органов власти — это форма реали-зации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида власти, не являющаяся только политическим лозунгом. Вовлечение представителей общества в процессы государственного управления всегда рассматрива-лось как важнейшая составляющая статуса гражданина.
Законодательством Российской Федерации уже созданы правовые условия для реализации различных форм вовлечения органов местного самоуправления и жителей муниципальных образований в деятельность органов власти. Сегодня жителям муниципальных образований можно от-крыто проводить собрания, конференции, руководителям органов местно-го самоуправления встречаться с общественностью, проводить публичные слушания, жителям требовать управленческого консультирования и про-ведение публичных консультаций, участвовать в проведении обществен-ных экспертиз проектов решений органов власти, переговоров, участво-вать в посредничестве при решении споров между предпринимателями и наемными работниками.
В представленной выпускной работе рассматриваются принципы во-влечения граждан в деятельность органов местного самоуправления, сущ-ность местного самоуправления в современной России, раскрываются формы непосредственного осуществления населением местного само-управления и участия населения в его осуществлении.
Глава 1.
СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§1. Местное самоуправление в системе народовластия
В настоящее время российское общество решает задачи проведения широкого круга реформ во всех сферах жизни. На повестке дня стоит за-дача сформировать современное гражданское общество и построить пра-вовое государство. Успешная реализация названных задач будет зависеть от совокупности различных факторов и, в первую очередь, от участия в этих процессах граждан Российской Федерации. Одним из главных усло-вий стабильного развития гражданского общества и правового государ-ства в России является активное участие граждан в общественно-политических процессах, в том числе и на муниципальном уровне.
Конституция России устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправ-ление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного са-моуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12) . Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление — это также и деятельность местных сообществ, и сформированных ими ор-ганов по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципаль-ной собственностью, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Границы такой деятельности определяются Конституцией и законами государства.
В части 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации» конституцион-ное положение о том, что в Российской Федерации признается и гаранти-руется местное самоуправление дополнено также императивным указани-ем на то, что местное самоуправление и осуществляется на всей террито-рии Российской Федерации. То есть осуществление местного самоуправле-ния является не правом, а обязанностью соответствующих местных сооб-ществ. Это вытекает и из характеристики местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти. Согласно ч. 2 ст. 3 Консти-туции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосред-ственно, а также через органы государственной власти и органы местно-го самоуправления. В Российской Федерации народ осуществляет свою власть посредством органов публичной власти трех уровней — федераль-ных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Именно местная (муниципальная) власть является ближайшим уровнем публичной власти к гражданину.
При этом население, даже по своей воле, не вправе упразднять мест-ное самоуправление. Конституционный Суд Российской Федерации в По-становлении от 30 ноября 2000 г. указал, что как само муниципальное об-разование, так и право проживающих на его территории граждан на осу-ществление местного самоуправления возникает на основе Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления насе-ления муниципального образования. Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения ряда законов Курской области, в которых предусматривалась возможность для населения муниципального образования посредством проведения рефе-рендума отказаться от реализации права на организацию местного само-управления, поскольку тем самым допускалось прекращение осуществле-ния местного самоуправления на территории субъекта Российской Феде-рации.
Граждане Российской Федерации осуществляют местное само-управление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом в Федераль-ном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что иностранные граждане, посто-янно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления пра-вами в соответствии с международными договорами Российской Федера-ции и федеральными законами (ст. 3).
Граждане имеют равные права на осуществление местного само-управления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхож-дения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Как и другие права граждан, права на осуществление местного са-моуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и Фе-деральным законом «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации», могут быть ограничены исключи-тельно федеральным законом. И сделано это может быть только в той ме-ре, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспе-чения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конститу-ции Российской Федерации; ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции»).
Обязанностью федеральных органов государственной власти, орга-нов государственной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления.
§2. Основные тенденции развития местного самоуправления в России
Практика применения законодательства 90-х гг. XX в. выявила це-лый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в России. Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.
В целях разрешения имеющихся проблем Президентом Российской Федерации в 2002 г. была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Комиссией были подготовлены проекты федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О вне-сении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принци-пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Принятие 6 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-ской Федерации» стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России. По существу, данный Федеральный закон стал основой проведения широкомасштабной реформы местного са-моуправления в Российской Федерации.
Одной из основных задач проводимой в стране реформы федератив-ных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них.
Это позволяет говорить о следующей конструкции взаимоотношений гражданина и всех уровней публичной власти. Вопросы, имеющие обще-федеральное значение, естественно, должны решаться федеральными ор-ганами государственной власти. Вопросы, которые требуют концентрации сил и ресурсов (включая финансовые) в субъекте Федерации, должны ре-шаться региональной властью. В первую очередь — это вопросы социаль-ной политики, оказания мер социальной помощи отдельным категориям граждан, проживающих в соответствующих субъектах Российской Феде-рации. Это относится также и к координации деятельности муниципальных образований и осуществлению межмуниципальных программ в ряде сфер (например, в области физической культуры и спорта). Иными словами, во-просы региональной власти — это те вопросы, где нет необходимости еже-дневно опекать гражданина.
И лишь те вопросы, которые непосредственно касаются гражданина в его повседневной жизни, должны решать органы местного самоуправле-ния. Это позволит осуществлять действенный контроль гражданами за предоставлением им публичных услуг.
Необходимо заметить, что в начале проведения муниципальной ре-формы органы государственной власти субъектов Российской Федерации во многом оказались от нее и их полномочия в сфере местного самоуправ-ления были значительно ограничены. Хотя Федеральным законом от 6 ок-тября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного са-моуправления в Российской Федерации» был предусмотрен достаточно большой переходный срок (более двух лет), не все субъекты Российской Федерации оказались готовы к его вступлению в силу в полном объеме с 2006 г.
Поэтому был принят Федеральный закон от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ. Им были внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции», который вступил в силу с 1 января 2009 г.
Существенное изменение организации деятельности местного само-управления, предусмотренное новым Федеральным законом, потребовало внесения соответствующих изменений в федеральные законы, регламенти-рующие деятельность местного самоуправления в смежных отраслях. Это прежде всего касается финансового, налогового, земельного, гражданского законодательства и др. Итогом этой работы должно стать создание доста-точной финансово-экономической базы местного самоуправления в Рос-сийской Федерации.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» предусматривается весьма большое увеличение регламентации от-дельных аспектов местного самоуправления муниципальными правовыми актами . Но далеко не все муниципальные образования (особенно неболь-шие) обладают достаточными возможностями для должной подготовки муниципальных правовых актов. Поэтому со стороны государства необ-ходим комплексный подход к этой проблеме, в том числе особое внимание необходимо уделять обучению и подготовке кадров, финансовому обеспе-чению. Необходима также здесь и консультационная помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям со стороны феде-ральных органов государственной власти и научных центров.
Также федеральным и региональным органам государственной вла-сти целесообразно разрабатывать модельные (типовые) муниципальные правовые акты городского округа, муниципального района, поселения. В данных документах в соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-ской Федерации», других федеральных и региональных законов должны содержаться необходимые положения по решению вопросов местного зна-чения, оптимизации взаимоотношений органов и должностных лиц мест-ного самоуправления, что будет способствовать более результативному участию населения муниципального образования в решении вопросов местного значения.
Глава 2.
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В соответствии с общим значением термина «принцип» в муници-пальном праве под общими принципами организации местного само-управления можно понимать основополагающие требования, с учетом ко-торых строится его система и деятельность.
В целом законодательство и практика позволяют выделить следу-ющие общие принципы организации местного самоуправления:
1) организация местного самоуправления в интересах населения;
2) самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью;
3) многообразие организационных форм местного самоуправления;
4) гласность местного самоуправления;
5) соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного самоуправления;
6) государственная гарантированность местного самоуправления. Рассмотрим эти принципы подробнее.
§ 1. Организация местного самоуправления в интересах населения
Уже не раз обращалось внимание на то, что весь смысл местного са-моуправления состоит в его направленности на реализацию интересов населения.
Принцип организации местного самоуправления в интересах населе-ния так или иначе отражен в законодательстве. В части 2 ст. 1 Федераль-ного закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» местное самоуправление определя-ется как самостоятельное решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения . Развитие этого принципа присутствует во всех организационных формах и способах решения задач, непосредствен-но приближенных к жителям и насущных для каждого человека.
Учету интересов населения и обеспечению прав жителей в решении вопросов местного значения служит и сама территориальная организация местного самоуправления. Так, при определении территориального соста-ва низового звена муниципальных образований, т.е. поселений, законода-тель исходит из постулата, что в состав поселения входит не только терри-тория, обозначенная межевыми знаками населенных пунктов, но и приле-гающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, а также рекреационные земли и земли для развития поселения. То есть муниципальное образование должно иметь не только жителей, но и те материальные объекты, которые являются необхо-димой частью жизнеобеспечения населения.
Учет интересов граждан проявляется и в том, что размеры террито-рии муниципального образования должны быть такими, чтобы населению не было затруднительно реализовывать свое право на осуществление местного самоуправления. Если по общему правилу Федерального закона 2003 г. статусом сельского поселения как вида муниципального образова-ния наделяется населенный пункт с численностью населения более тысячи человек (ч. 6 ст. 11), то в интересах населения, с учетом его плотности и доступности территории поселения, статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с населением и менее тысячи чело-век (ч. 8 ст. 11) .
Границы сельского поселения как муниципального образования, в состав которого входят два и более населенных пунктов, в интересах насе-ления устанавливаются таким образом, чтобы житель любого населенного пункта мог пешком в течение рабочего дня добраться до административ-ного центра поселения и вернуться обратно. Границы и размеры муници-пального района должны быть таковы, чтобы житель поселения в течение дня мог бы, но уже на транспорте, добраться до административного цен-тра района и вернуться домой.
Изменение границ и преобразование муниципальных единиц также должно происходить в интересах населения и с учетом его мнения. В ст. 12 и 13 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население стоит на первом месте в перечне инициаторов изменения границ и преобразования муниципального образования. Но даже в тех случаях, когда инициатива изменения границ муниципального образования принадлежит органам местного самоуправления или государственной власти, учет мнения насе-ления по поводу будущих территориальных изменений является необхо-димой процедурой — посредством голосования на референдуме или сходе жителей и лишь в некоторых случаях заменяется выражением своего мне-ния представительным органом местного самоуправления.
Не менее очевидно проявление принципа учета и приоритета интере-сов присутствует в формах непосредственной демократии на муниципаль-ном уровне. В первую очередь это определяется значительным увеличени-ем в Федеральном законе 2003 г. способов непосредственного решения населением вопросов местного значения, а также участия жителей в осу-ществлении местного самоуправления — местные референдумы, муници-пальные выборы, опросы населения, собрания и сходы граждан и др. Кроме того, Закон вводит как обязательный институт отзыва депутатов и других выборных лиц, что призвано повысить роль населения в реализа-ции контрольной функции в отношении деятельности представительных и иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это, в свою очередь, предполагает повышение их ответственности и стремление в большей мере учитывать интересы своих избирателей, как и всего населения муниципального образования .
На повышение роли принципа учета интересов населения направле-но установление института публичных слушаний. Теперь органы местного самоуправления без предварительного обсуждения на собраниях граждан не могут решать многие важные для них вопросы — особенно проект мест-ного бюджета, отчет о его исполнении, проект устава муниципального об-разования, проекты планов и программ его развития, вопросы преобразо-вания муниципальной единицы.
Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) гласит, что структура органов местно-го самоуправления определяется населением самостоятельно . Следова-тельно, в решении данного вопроса население учитывает свои интересы. Естественно, совсем не обязательно утверждать подобную структуру непременно местным референдумом. Система органов и должностных лиц местного самоуправления в интересах населения может быть определена в своих главных чертах законом. Федеральный закон 2003 г. предусматри-вает непосредственное участие населения в решении вопросов структуры органов местного самоуправления, особенно для вновь образованных му-ниципальных образований.
Важное значение для общего учета интересов населения, равно как и для удовлетворения личной заинтересованности жителей в местных реше-ниях, имеет практика формирования различных общественных, совеща-тельных, рекомендательных, консультативных советов, комитетов и комис-сий при органах местного самоуправления. Опора на общественность поз-воляет приблизить муниципальную власть к населению, одновременно в более полной мере учитывать общественное мнение в своей деятельности. Кроме того, в названных общественных органах зачастую могут быть представлены интересы наименее защищенных слоев населения (советы ве-теранов, комитеты молодежи и др.).
§ 2. Самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью
В предшествующей главе уже говорилось о том, что одним из эле-ментов государственной политики по отношению к местному самоуправ-лению в Российской Федерации является учет самостоятельности местного самоуправления. Принцип самостоятельности провозглашен на конститу-ционном уровне. Не повторяясь, отметим, что в гл. 8 «Местное самоуправ-ление» Конституции РФ, состоящей из четырех статей, три статьи содержат термин «самостоятельное» и производные от него слова: в ст. 130 говорит-ся, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, включая владение, пользование и распоря-жение муниципальной собственностью; в ст. 131 закреплено право населе-ния на самостоятельное определение структуры органов местного само-управления; согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоя-тельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утвер-ждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Но высшая степень самостоятельности местного самоуправления, хотя и без употребления данного термина, вне всякого сомнения, подразумевается в третьем предложении ст. 12 Консти-туции РФ: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» .
Попытки реализовать названные и некоторые другие положения Конституции РФ, касающиеся самостоятельности местного самоуправле-ния, на практике показали, что отношение к муниципальной власти как к чему-то абсолютно автономному, изолированному и независимому по-рождает не всегда положительный эффект.
Частично эта проблема затрагивалась в учебнике при рассмотрении взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти, а также основ государственной политики, адресованной к местному само-управлению. Не повторяясь, отметим, что наиболее негативные послед-ствия однозначного и прямолинейного подхода к пониманию конституци-онных норм относительно самостоятельности выразились в том, что руко-водство муниципальных образований стало трактовать самостоятельность местного самоуправления исключительно как свое право на деятельность, независимую от органов государственной власти и далеко не всегда учи-тывающую интересы субъекта РФ, государства в целом; зачастую это при-водило к элементарному пренебрежению к нормам законодательства, масштабному увеличению коррупции на муниципальном уровне.
Коррупционные начала проникли и во взаимодействие с органами государственной власти — вместо построенных на нормах права и цивили-зованных отношений стали развиваться различные завуалированные фор-мы подчиненности органов местного самоуправления государственным органам, основанные на косвенном руководстве, корыстном угодничестве.
Одновременно усилились авторитарные начала в деятельности мест-ных властей и, как следствие, произошла трансформация хорошей задум-ки о самоуправлении населения в самоуправство местных чиновников.
Печальный опыт реализации гипертрофированного представления о самостоятельности местного самоуправления, который выявляем при при-менения Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», позволил сделать определенные выводы: неограниченная самостоятельность местного само-управления не имеет ничего общего с муниципальной демократией.
В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предпринята попытка разумного и легитимного упорядочения самостоятельности местного са-моуправления.
Позицию федерального законодателя при установлении характера самостоятельности местного самоуправления можно сформулировать в не-скольких тезисах.
Во-первых, объем самостоятельности местного самоуправления должен определяться в соответствии со вторым предложением ст. 12 Кон-ституции РФ: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий са-мостоятельно» . Таким образом, самостоятельность местного самоуправ-ления должна соотноситься с его полномочиями в рамках предметов веде-ния и быть достаточной для выполнения этих полномочий; в свою очередь, полномочия и их реализация служат обеспечению самостоятельности местного самоуправления.
Во-вторых, самостоятельность в определении организационных форм местного самоуправления может иметь место только в той части, где присутствуют его особенности, причем любого свойства — исторические, национальные, географические, демографические и т.п.
В определенной мере это положение применимо и к вопросу о спо-собах реализации полномочий местного самоуправления.
В-третьих, соблюдение приоритетов населения муниципального об-разования, в том числе и в вопросах самостоятельности, не должно вести к местничеству, отгораживанию местного самоуправления от интересов гос-ударства, большего по размерам территориального образования, куда входит муниципальная единица, к ущемлению интересов жителей других поселений. Системообразующий фактор для объединения и определения последовательности учета обозначенных условий состоит в том, что надо четко представлять: местное самоуправление является неотъемлемым эле-ментом в системе публичной власти России, предполагающем наличие вза-имодействия, координации и соподчиненности в зависимости от места во властной иерархии.
Что же касается собственно самостоятельности местного самоуправ-ления, то в пределах необходимой достаточности в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» она присутствует и в формах непосредственной демократии, и в организации местного самоуправления, и в его полномо-чиях.
Так, Законом закреплено право жителей лично участвовать во всех формах непосредственной демократии, отраженных в данном Законе, а кроме того, и в иных формах — при условии, что это не будет противоре-чить законодательству (ст. 33). В частности, такие формы могут приме-няться в виде наказов избирателей выборным лицам, заслушивания их от-четов о проделанной работе, выражения недоверия не только выборным, но и муниципальным служащим определенного уровня.
Самостоятельность местного самоуправления вполне очевидна, ко-гда речь идет об органах местного самоуправления. Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона 2003 г. порядок формирования, полномочия и их срок, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправле-ния, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования. То, что в Законе в качестве обяза-тельных в системе органов и должностных лиц предусмотрены по общему правилу представительный орган, глава муниципального образования, местная администрации и ее глава, продиктовано как раз тем фактом, что их наличие не зависит от местных особенностей .
Самостоятельность в зависимости от местных традиций и условий проявляется в способах избрания депутатов представительных органов муниципальных образований — по одномандатным или многомандатным округам; в отказе от прямых выборов и делегировании в представитель-ный орган муниципального района глав поселений, входящих в состав му-ниципального района, депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения по-селения нормой представительства (п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона). Самостоятель-но определяется порядок замещения должности главы муниципального образования — избирается он населением непосредственно или представи-тельным органом муниципального образования. То же можно сказать о замещении должности главы местной администрации и вариантах сочета-ния должностей: главы муниципального образования — председателя пред-ставительного органа или главы муниципального образования — главы местной администрации. Разумеется, что в пользу самостоятельности го-ворит норма ч. 5 ст. 34 Закона, предусматривающая возможность опреде-ления структуры органов местного самоуправления населением на рефе-рендуме или сходе, если речь идет о создании нового муниципального об-разования на межселенной территории или о преобразовании существую-щего муниципального образования.
Достаточно четко самостоятельность местного самоуправления определена в сфере муниципальной собственности. Органы местного са-моуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью. Они могут передавать муниципальное имущество во временное или посто-янное пользование физическим и юридическим лицам, органам государ-ственной власти, органам местного самоуправления других муниципаль-ных образований, совершать с имуществом сделки, предусмотренные за-конодательством. Порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом определяется представительным органом или населением са-мостоятельно на сходе.
Муниципальные образования, за исключением внутригородских му-ниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга, самостоятельно определяют источники доходной части местного бюджета в части соб-ственных доходов. Все муниципальные образования самостоятельно фор-мируют, утверждают и исполняют свой бюджет. Многие другие вопросы местного значения, и не только те, что закреплены в гл. 3 Федерального закона 2003 г., решаются органами местного самоуправления и непосред-ственно жителями муниципального образования самостоятельно.
Что касается взаимодействия местного самоуправления с государ-ственной властью, общие линии такого взаимодействия известны, о них го-ворилось в предшествующих главах учебника. Более насущной является другой аспект проблемы — как конкретно строить такое взаимодействие?
В федеральном законодательстве это взаимодействие не получило должного развития. Если исходить из очевидной позиции, что взаимодей-ствие — это когда есть сотрудничество, система взаимной помощи, взаим-ной поддержки*(135), то в Федеральном законе 2003 г. механизмов со-трудничества на основе добровольности и взаимной договоренности для обоюдной выгоды не наблюдается.
Содержащиеся в правовых нормах предписания о передаче отдель-ных государственных полномочий органам местного самоуправления и о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления позволяют говорить не о взаимодействии в общепринятом смысле, а об исполнении или не исполне-нии определенных полномочий по воле извне. А решение вопросов муни-ципального уровня органами государственной власти не только не пред-полагает элемента взаимного согласия, но и рассматривается законодате-лем в качестве меры ответственности не просто муниципального образова-ния, но и его жителей, которые в определенной мере ограничиваются в праве на местное самоуправление.
На федеральном уровне пока не принят закон о принципах и поряд-ке наделения органов местного самоуправления отдельными государ-ственными полномочиями, хотя о необходимости такого акта давно идет речь. В ряде субъектов РФ подобные законы приняты. Но сложность со-стоит в том, что при отсутствии соответствующего федерального закона трудно решать аналогичные вопросы на уровне субъектов РФ.
Кроме того, недавно появилась еще одна проблема, непосредственно относящаяся к сфере взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти и передаче полномочий последних муниципаль-ному уровню. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. «О внесении из-менений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» масштабно решает во-просы передачи в ведение субъектов РФ многих полномочий, находящих-ся в ведении Российской Федерации. При этом в Законе используется фор-мулировка: «Полномочия Российской Федерации в области… (следует ука-зание на сферу), переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ». Следовательно, соответствующие полномочия все-таки остаются полномочиями Российской Федерации. Но отсюда возника-ют вопросы: вправе ли органы государственной власти Российской Феде-рации передавать соответствующие государственные полномочия органам местного самоуправления в ведение или для осуществления, если осу-ществление этих полномочий Федеральным законом поручено органам государственной власти субъектов РФ?
Таким образом, принцип сочетания самостоятельности местного са-моуправления и его взаимодействия с государственной властью должен получить необходимое закрепление и развитие на всех уровнях норматив-ного регулирования по мере развития публично-властных отношений в нашей стране.
Пока же на федеральном уровне в качестве примера закрепления та-кого взаимодействия следует привести Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной вла-сти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. N 410 (с изм. и доп.). Применительно к местному самоуправлению в соот-ветствии с Правилами налоговые органы с 1 января 2006 г. представляют в финансовые органы каждого муниципального образования информацию о начислениях и уплаченных суммах по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми ор-ганами, а также о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (про-сроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию со-ответствующих налогов, сборов, пеней и штрафов. С 2007 г. налоговые органы представляют сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим доходы местных бюджетов, не толь-ко финансовым органам субъектов РФ (в целом по субъекту и по муници-пальным образованиям), но и финансовым органам местных администра-ций — по муниципальным образованиям (в том числе по финансовым орга-нам муниципальных районов — по поселениям). В свою очередь, финансо-вые органы местных администраций подают в налоговые органы инфор-мацию о предоставленных налоговых льготах по категориям налогопла-тельщиков, а также о территориальном составе муниципальных образова-ний, включая поселения.
На уровне субъектов РФ принцип взаимодействия государственной власти и местного самоуправления получил более широкое распростране-ние, нежели на уровне федеральном. Ряд субъектов принял законы о принципах и порядке наделения органов местного самоуправления от-дельными государственными полномочиями, относящимися к ведению субъектов РФ.
Во многих регионах получили нормативное закрепление различные формы и способы совместного решения общих для государственной вла-сти и местного самоуправления задач. В этих целях созданы различные консультативно-совещательные органы при законодательных собраниях и главах исполнительной власти субъектов РФ.
Так, в Калужской области в 2002 г. создан Консультативный совет Законодательного Собрания Калужской области и представительных ор-ганов местного самоуправления Калужской области. Постановлением За-конодательного Собрания от 19 сентября 2002 г. утверждено Положение о совете. Его основная задача — организация взаимодействия Законодатель-ного Собрания с представительными органами местного самоуправления в осуществлении правотворческих, контрольных и иных функций. В состав Консультативного совета входят Председатель Законодательного Собра-ния области и его заместитель, по одному представителю от постоянных комиссий Законодательного Собрания и по одному депутату от каждого из представительных органов муниципальных образований области.
В этой же области создан еще один консультативный орган — Кон-сультативный совет глав муниципальных образований области, он призван обеспечивать взаимодействие в исполнительно-распорядительной сфере. Положение о совете утверждено постановлением губернатора Калужской области от 16 апреля 2003 г. Основной целью создания совета являются разработка и осуществление общих для области задач социально-экономического развития, координация и взаимодействие исполнительных органов государственной власти Калужской области и органов местного самоуправления. Совет готовит предложения и рекомендации по вопросам координации и взаимодействия Правительства области, его департаментов, федеральных служб, расположенных на территории области, с органами местного самоуправления. В состав совета входят губернатор области, его заместители и главы муниципальных образований.
В Архангельской области действует Совет руководителей органов местного самоуправления муниципальных образований области. Положе-ние о нем утверждено постановлением главы администрации Архангель-ской области от 11 марта 1998 г. Основные задачи Совета: координация действий органов государственной власти и местного самоуправления; обеспечение сбалансированного учета интересов муниципальных образо-ваний при подготовке областных правовых актов; разработка согласован-ного подхода по вопросам межбюджетных отношений и механизма наде-ления органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; подготовка предложений по совершенствованию админи-стративно-территориального устройства области и установлению границ муниципальных образований. Членами Совета являются глава админи-страции области, его заместители, начальник отдела организационной ра-боты и взаимодействия с органами местного самоуправления, а также гла-вы муниципальных образований и председатели представительных орга-нов муниципальных образований.
Взаимодействие исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в Республике Карелия обеспечивает Со-вет Республики (Совет глав местного самоуправления), Положение о кото-ром утверждено Указом главы Республики Карелия от 24 июля 2002 г. Основное назначение Совета: содействие развитию местного самоуправле-ния; урегулирование разногласий между органами государственной вла-сти и муниципальных образований; обсуждение проектов нормативных актов местного самоуправления по вопросам размещения трудовых ре-сурсов на территории республики, рассмотрении вопросов экономической основы местного самоуправления и др. Членами Совета являются глава Республики Карелия и главы муниципальных образований.
Помимо консультативно-совещательных органов общего назначения в некоторых субъектах РФ образованы органы, призванные заниматься спецификой отдельных уровней местного самоуправления. Так, в Иванов-ской области особое внимание уделено обеспечению взаимодействия госу-дарственных органов с муниципальными образованиями низового уровня. Для этого создано постоянно действующее Совещание глав сельских и по-селковых администраций муниципальных образований области. Поста-новлением Администрации Ивановской области от 16 октября 2002 г. утверждено Положение об этом Совещании. В состав Совещания входят представители населения сел и поселков, назначаемые управлением госу-дарственной службы и организационной работы Администрации Иванов-ской области по представлению глав соответствующих муниципальных образований при наличии согласия губернатора области. Цели и задачи Совещания: содействие реализации программ развития местного само-управления; решение проблем деятельности сельских и поселковых адми-нистраций; изучение, обобщение и распространение опыта их работы.
В некоторых субъектах РФ создаются совещательные органы специ-ально для рассмотрения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местно-го самоуправления. Так, согласно Положению о совете при губернаторе Астраханской области по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, ор-ганами государственной власти Астраханской области и органами местно-го самоуправления, утвержденному постановлением губернатора от 1 марта 2004 г., названный Совет создан в целях разработки и внесения предложений и рекомендаций губернатору по вопросам разграничения полномочий и предметов ведения между различными уровнями власти. Он обеспечивает взаимодействие федеральных органов, расположенных на территории области, органов исполнительной власти Астраханской обла-сти и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подго-товкой и заключением договоров и соглашений о разграничении полно-мочий. Совет участвует в разработке проектов нормативных правовых ак-тов в указанной сфере. В состав Совета наряду с главами муниципальных образований входят губернатор области, его заместители и руководители подразделений областного Правительства и Думы Астраханской области, включая начальника управления по организационной работе и взаимодей-ствию с органами местного самоуправления аппарата губернатора области и председателя комитета Думы по бюджетно-финансовой и экономической политике.
Конечно, создание совещательных органов является непременным атрибутом взаимодействия органов местного самоуправления и государ-ственной власти. Дело ведь не в наличии различных советов, а в реальном сотрудничестве этих органов. Такого рода вопросам и посвящены зача-стую региональные акты. Так, в постановлении губернатора Амурской об-ласти от 2 февраля 2004 г. «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с потребительской коопераци-ей Амурской области в вопросах решения социальных проблем сельских жителей» сформулированы рекомендации органам местного самоуправле-ния и предписания органам исполнительной власти области, предусматри-вающие заключение договоров органами государственной власти, местно-го самоуправления и предприятиями потребительской кооперации области с целью увеличения рабочих мест для жителей сельской местности, созда-ния магазинов для ветеранов и малообеспеченного населения, предостав-ления льготных тарифов на электроэнергию для предприятий по перера-ботке сельхозпродукции и т.д.
§ 3. Многообразие организационных форм местного самоуправления
Принцип многообразия организационных форм местного само-управления также относится к числу исходных при его осуществлении и предполагает определенный простор для населения в выборе институтов выражения своих интересов на муниципальном уровне, а для законодателя — возможность отражения этих институтов в нормативно-правовых пред-писаниях.
С принятием Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содер-жание данного принципа претерпело значительные изменения. По Закону 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» многообразие имело практически безграничный характер . Это обернулось не столько самостоятельностью населения в выборе организационных форм местного самоуправления, сколько поро-дило «неопределенность, расплывчатость его статуса, неоправданную пестроту его организационных форм и территориального устройства».
Применительно к территориальной организации неопределенность прежнего Закона проявилась в наибольшей степени. Согласно его ст. 12 территориями муниципальных образований могли являться города, по-селки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и т.д. Население городского, сельского поселения независимо от его числен-ности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправ-ления. При этом Закон не разграничивал категории «поселение» и «насе-ленный пункт», что предполагало возможность создания в каждом насе-ленном пункте самостоятельного муниципального образования.
Сквозное перечисление в Законе административно-территориальных единиц и населенных пунктов не позволило представить, каким — с точки зрения одноуровневости или многоуровневости — должно быть местное са-моуправление в России. По смыслу Закона оно могло доходить от одного до трех уровней: первый уровень — отдельный населенный пункт (город, поселок, село); второй уровень — несколько населенных пунктов в различ-ных сочетаниях (город и сельские населенные пункты, несколько сельских населенных пунктов, т.е. сельский округ, несколько городов); третий уро-вень — район, включающий в себя муниципальное образование как перво-го, так и второго уровней.
Такое многообразие форм территориальной организации местного самоуправления потенциально порождало вполне определенные пробле-мы, в частности — как эффективно разграничить и распределить между разными уровнями муниципальных образований имущество, источники доходной части бюджета и полномочия в целом. Наличие многоуровнево-го местного самоуправления, да еще при условии невозможности подчи-ненности одного муниципального образования другому, крайне нежела-тельно.
Федеральный закон 2003 г. устранил неопределенность и пестроту в территориальной организации местного самоуправления и вместе с тем сохранил многообразие территориальных форм. Основными критериями при определении территориального состава муниципального образования по этому Закону выступают масштабы территории, численность населения, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, а для сельских поселений — еще и плотность населения.
В нынешнем многообразии форм территориальной построения местного самоуправления нет прежней «безбрежности». По Закону 2003 г. предусмотрено пять видов муниципальных образований — сельские поселе-ния, городские поселения, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения.
Укладывается ли территориальное многообразие местного само-управления в рамки названных единиц? В целом да, если учесть, что глав-ными единицами территориального деления субъектов РФ являются райо-ны и не входящие в районы города (теперь они называются городскими округами), а в районы входят сельские и городские территории (получив-шие в Законе наименование сельских и городских поселений).
Конечно, в связи с принципом многообразия применительно к тер-риториальному построению и наименованию муниципальных единиц есть вопросы, и это в целом нормально. Например, не следует ли вернуться к термину царского периода «волость» — вместо не очень ясного «сельское поселение» (волость — территория с несколькими населенными пунктами, а понятие «сельское поселение» вводит в заблуждение — это могут быть по Закону и один населенный пункт, и несколько населенных пунктов, входя-щих в сельское поселение, а слово «поселение» издавна ассоциируется с одним населенным пунктом). Точно так же возникает вопрос: не стоило бы в сельской местности вместо понятия «муниципальный район» вернуться к дореволюционному «уезд»? Тем более что слово «район» имеет так много значений, что применительно к местному самоуправлению никакой специ-фики не обозначает.
К проблеме территориального многообразия имеет отношение еще один вопрос, сейчас активно обсуждаемый: почему законодатель отказался от того, чтобы районы в больших городах тоже были муниципальными единицами, оставил данную характеристику только для городов феде-рального значения? Быть может, что в будущем палитра муниципальных образований пополнится.
Значительные изменения в сторону увеличения многообразия по Фе-деральному закону 2003 г. получили формы непосредственной демокра-тии на муниципальном уровне. Если по Закону 1995 г. их было пять, то в Законе 2003 г. налицо двукратное увеличение. Кроме того, в новом Законе институт непосредственной демократии разделен на две части — формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
В первом случае речь идет о формах, которые позволяют непосред-ственно жителям принимать окончательные и обязательные к исполнению решения. В числе таких форм следует назвать муниципальные выборы, местный референдум, голосование по отзыву депутата или выборного ли-ца местного самоуправления, голосование по вопросу об изменении гра-ниц муниципального образования, если речь идет о разделении поселения или объединении двух или более поселений, голосование об изменении статуса городского поселения или городского округа. По Закону 2003 г. изменился характер схода жителей. Теперь на сходе могут принимать ре-шения, обязательные для исполнения на территории муниципального об-разования.
Во втором случае следует говорить о формах, которые позволяют жителям обсуждать вопросы местного значения, получать информацию о том, что происходит в муниципальном образовании, выражать свое мне-ние по тому или иному поводу и т.п. Речь идет о голосовании по вопросам изменения границ в случае разделения муниципального района или об объединении двух или более муниципальных районов, о правотворческой инициативе граждан, публичных слушаниях, собраниях и конференциях, об опросах жителей, обращениях граждан в органы местного самоуправ-ления. Что касается территориального общественного самоуправления как формы участия населения в решении вопросов местного значения, то здесь одна и та же форма, например собрание, может применяться для принятия разных по юридической силе решений в зависимости от характера решае-мого вопроса и от того, каким образом данные отношения регламентиру-ются в уставе территориального общественного самоуправления.
Принцип многообразия организационных форм местного само-управления в значительной мере проявляется и собственно в системе орга-нов и должностных лиц муниципального образования, соответственно в порядке их формирования и замещения должностей. В части регулирова-ния отношений, касающихся органов и должностных лиц муниципального образования, в Федеральном законе 2003 г. произошли кардинальные из-менения.
В Федеральном законе 1995 г. многообразие в данной сфере было фактически безграничным в том смысле, что муниципальное образование самостоятельно в своем уставе определяло структуру органов и должност-ных лиц, их наименование и статус. В этом Законе говорилось об обяза-тельности наличия выборных органов (ст. 14 ч. 1), но в ст. 15 допускалась возможность осуществления полномочий представительных органов в от-дельных поселениях собраниями (сходами) граждан. Наименования пред-ставительных органов являли собой образец пестроты и даже в границах одного субъекта РФ достигали десятка вариантов — совет депутатов, совет народных депутатов, муниципальное собрание, городское (районное) со-брание депутатов, муниципалитет и т.д. Наличие должности главы муни-ципального образования оставлялось на усмотрение муниципального об-разования, а местная администрация была отнесена к категории «иных ор-ганов местного самоуправления», вроде бы не обязательных к формирова-нию .
В Законе 2003 г. явно просматривается ограничение полномочий муниципального образования в определении системы органов и долж-ностных лиц местного самоуправления. Но все-таки места для реализации принципа многообразия организационных форм осталось вполне доста-точно.
Обязательными к созданию в каждом муниципальном образовании по Закону 2003 г. являются представительный орган, глава муниципально-го образования и местная администрация. По усмотрению муниципально-го образования создается контрольный орган и другие органы местного самоуправления. При этом допускаются варианты порядка формирования и замещения ключевых подразделений.
Применительно к представительному органу следует сказать, что в муниципальном образовании с числом избирателей менее 100 человек та-ковой не создается, а его полномочия реализуются сходом жителей. Воз-можны разные способы избрания депутатов представительного органа. Они могут избираться по одномандатным, многомандатным округам и по спискам, а также в сочетании этих способов. Представительный орган му-ниципального района может формироваться даже в порядке делегирова-ния в его состав глав муниципальных образований и депутатов представи-тельных органов поселений, входящих в состав района.
Многообразие организационных форм в рамках представительного органа проявляется в наличии в его системе различного рода постоянных комиссий, комитетов, групп и иных подразделений. Наименование пред-ставительного органа, как и местной администрации, определяется зако-ном субъекта РФ.
В порядке замещения должности главы муниципального образова-ния тоже допускаются варианты. Он может избираться как населением непосредственно, так и представительным органом муниципального обра-зования из своего состава. В случае избрания главы муниципального об-разования населением он может либо входить в представительный орган, либо возглавлять местную администрацию. Но при формировании пред-ставительного органа муниципального района в порядке делегирования глава автоматически становится председателем представительного органа. В муниципальном образовании с числом жителей менее тысячи человек глава муниципального образования может сочетать все ключевые должно-сти.
Глава местной администрации может быть как главой муниципаль-ного образования, так и лицом, принимаемым по контракту на конкурсной основе. При этом условия контракта и отчасти порядок прохождения кон-курса на должность главы местной администрации поселений отличаются от предусмотренного в Федеральном законе 2003 г. для главы местной администрации муниципального района и городского округа.
Структура самой администрации муниципального образования са-мостоятельно определяется представительным органом по представлению главы местной администрации и являет собой действительное многообра-зие с точки зрения наименования подразделений, их количества, числа ра-ботников и т.д. Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления также проявляется в создании и деятельности самых раз-ных по порядку формирования, составу, сферам приложения усилий со-вещательных, координационных, консультативных органов при органах муниципального образования, их подразделениях и должностных лицах.
§ 4. Гласность местного самоуправления
Принцип гласности в организации местного самоуправления, в дея-тельности органов и должностных лиц местного самоуправления заключа-ется в полной ее открытости, в обеспечении населения, информацией о том, что происходит в муниципальном образовании. Это подразумевает про-зрачность деятельности органов местного самоуправления, освещение ее различных печатных и электронных (телевидение, радио, Интернет и др.) средствах массовой информации (СМИ), так же как и участия населения в работе органов местного самоуправления, институтах непосредственной демократии на муниципальном уровне и т.п.
Право на информацию и обладание ею — одно из гарантий реальной связи населения и местного самоуправления, участия граждан в муници-пальной жизни, т.е. в этом плане право на информацию является одной из предпосылок возможного осуществления права граждан на местное само-управление. В соответствии с Конституцией РФ и ч. 3 ст. 3 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации» права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следовательно, только теми же причинами может быть ограничена гласность местного са-моуправления и информирование о нем населения и общественности.
В Федеральном законе 2003 г. слово «гласность» вообще не прини-мается, да и о том, что органы и должностные лица местного самоуправ-ления обязаны информировать население и общественность о своей дея-тельности, собственно, как и обо всем, что происходит на территории му-ниципального образования, прямо не сказано. В Законе слово «информи-рование» используется два-три раза: раскрывая вопросы местного значе-ния, в их перечне названы осуществление полномочий собственника вод-ных объектов, установление правил использования водных объектов об-щего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населе-ния об ограничениях использования таких водных объектов; а еще сказа-но, что для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должност-ных лиц местного самоуправления, осуществления территориального об-щественного самоуправления на части территории муниципального обра-зования могут проводиться собрания граждан.
Это, конечно, не значит, что открытость местного самоуправления недооценивается законодателем. Так, среди полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения Законом назы-вает учреждение печатного средства массовой информации для опублико-вания муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципаль-ных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведе-ния жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального обра-зования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официаль-ной информации. Закон позволяет иметь в собственности имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) му-ниципальных правовых актов, иной официальной информации. Закон так-же говорит о том, что органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой ин-формации.
Но, конечно, Федеральный закон 2003 г. может быть дополнен более обстоятельными нормами относительно информирования о муниципаль-ной жизни. При этом следует также более четко сказать об основаниях ограничения соответствующей информации. Так, если говорить о муници-пальных правовых актах, то они не могут стать достоянием гласности только в том случае, если содержат сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Другие основания для ограничения права на информацию, как то: соображения нецелеобразности, экономии материальных и финансовых средств — не могут быть признаны правомер-ными. При отсутствии возможности опубликовать в печати документ, обя-зательный к опубликованию, по причине отсутствии денег или производ-ственной базы, Закон позволяет воспользоваться категорией «обнародова-ние», что предполагает возможность довести содержание муниципального правового акта до сведения населения посредством информационных стендов, кабельного телевидения, местного радио и т.п.
Наибольшее выражение принцип гласности получает в формах непо-средственного осуществления населением местного самоуправления. В от-ношении части институтов непосредственной демократии Федеральный за-кон 2003 г. содержит небольшое число норм, зато важную роль играет специальное законодательство. Например, применительно к местным ре-ферендумам и выборам в Федеральном законе 2002 г. «Об основных га-рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержится несколько десятков норм, суть кото-рых заключается в разнообразном обеспечении принципа гласности при использовании данного демократического института на муниципальном уровне.
В отношении других институтов непосредственной демократии Фе-деральный закон 2003 г., отражая процедуры их использования, способы участия населения, учитывает и последние требования, так или иначе га-рантирующие гласность и открытость соответствующих действий. Напри-мер, при голосовании об отзыве депутата, члена выборного органа или выборного лица местного самоуправления согласно ч. 2 ст. 24 Закона 2003 г. обязательным является судебное решение о наличии в действии или бездействии отзываемого лица противоправности. Это решение, безуслов-но, подлежит обнародованию, поскольку подтверждает наличие оснований для отзыва и тем самым дает гражданам существенную информацию, вли-яющую на их выбор. Закон закрепляет право «кандидата на отзыв» огла-сить перед избирателями свои доводы по поводу обстоятельств, послу-живших основаниями для отзыва. В рамках ситуации, предшествующей голосованию по отзыву, также предполагается возможность обнародовать относящиеся к делу факты как для защиты отзываемого лица, так и для доказательства обоснованности возбуждения вопроса об отзыве. Конечно, другие вопросы процедуры отзыва, включая адреса и графики работы ко-миссий по проведению отзыва и тем более результаты голосования по от-зыву, непременно доводятся до сведения населения муниципального обра-зования.
Проведение голосования по вопросам изменения границ и преобра-зования муниципального образования должно основываться на положени-ях законодательства о местном референдуме, с учетом особенностей реша-емых вопросов. Эти особенности, в частности, включают возможность вы-движения соответствующей инициативы о проведении референдума орга-нами государственной власти, а также проведение схода жителей вместо референдума. Результаты голосования как на сходе, так и на референдуме и принятые по этим результатам решения, в том числе органов государ-ственной власти в соответствии с ч. 7 ст. 24 Федерального закона 2003 г., подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Одно из основных назначений такой формы участия населения в местном самоуправлении как собрания жителей согласно ч. 1 ст. 29 Феде-рального закона 2003 г. заключается именно в информировании населении о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Бо-лее того, обсуждение на собраниях вопросов местного значения также яв-ляется одним из способов получения сведений о происходящем на терри-тории муниципального образования. По Закону 2003 г. такое же назначе-ние имеют конференции жителей, поскольку участники конференции вы-ступают в качестве делегатов, избранных на собрании и выполняющих тождественные функции. Итоги собраний и конференций подлежат офици-альному опубликованию (обнародованию) .
Другие формы участия населения в решении вопросов местного зна-чения, предусмотренные Федеральным законом и муниципальными пра-вовыми актами, также не остались за пределами действия принципа глас-ности. Согласно Закону решения, принятые в результате схода, право-творческой инициативы, публичных слушаний, подлежат опубликованию (обнародованию). Правовые акты, устанавливающие институт отчетов вы-борных лиц перед избирателями или возможность дачи им наказов, в обя-зательном порядке закрепляют правила о необходимости информировать жителей о результатах отчета или выполнения принятых наказов.
Проявление принципа гласности в деятельности органов и долж-ностных лиц местного самоуправления вполне очевидно. В законодатель-стве и муниципальных правовых актах закрепляются разные механизмы обеспечения этого принципа и способы получения жителями муниципаль-ного образования информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
В уставах муниципальных образований и регламентах органов мест-ного самоуправления, в первую очередь представительного органа, за-крепляются нормы о возможности присутствия жителей на заседаниях ор-ганов и их подразделений. При этом присутствовать можно как лично, так и в качестве представителя от инициативной группы, территориальной общины и т.п. При рассмотрении проекта муниципального правового ак-та, предложенного в рамках правотворческой инициативы жителей, соот-ветствующий орган обязан обеспечить возможность присутствия инициа-торов принятия проекта акта при его рассмотрении. Основаниями для ограничения или запрета присутствия жителей могут быть организацион-но-технические причины, т.е. отсутствие мест в помещении или проведение закрытого заседания органа местного самоуправления по соображениям обеспечения секретности, безопасности, общественной нравственности и т.д.
В законах субъектов РФ о статусе депутатов и выборных должност-ных лицах местного самоуправления предусмотрена обязанность указан-ных выборных лиц периодически информировать население о своей дея-тельности, а в ряде актов говорится об обязанности отчитываться перед избирателями. Депутаты и другие лица также информируют жителей о ра-боте представительного органа в целом и его подразделений — постоянных и временных комиссий, групп, фракций — о деятельности местной админи-страции и пр.
Неотъемлемым условием работы депутатов и должностных лиц местного самоуправления является организация и проведение приема жи-телей. Помимо обратной связи депутатов, выборных лиц и муниципаль-ных служащих с населением в рамках проведения приемов, когда работ-ники органов местного самоуправления получают сведения о проблемах, волнующих жителей, последние могут получить интересующую их ин-формацию.
§ 5. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного самоуправления
Принцип законности для местного самоуправления, как и для всей публичной власти и для системы общественных отношений в целом в Рос-сийской Федерации, является неотъемлемым началом организации и осу-ществления местного самоуправления. Но если субъекты правовых отно-шений, не являющиеся публичными институтами, в большей мере занима-ются исполнением права, т.е. должны четко и неуклонно выполнять пред-писания правовых норм, и это в первую очередь относится к жителям му-ниципального образования, то органы и должностные лица местного са-моуправления, в той или иной мере наделенные полномочиями по обеспе-чению правопорядка на подведомственной территории, обязаны в преде-лах этих полномочий обеспечивать права, свободы, законные интересы человека и гражданина, всех физических и юридических лиц. Вместе с тем эти органы и должностные лица сами должны неуклонно исполнять и применять в своей деятельности предписания актов государственной вла-сти и муниципальных правовых актов.
Для реализации принципа законности, обеспечения прав и свобод на муниципальном уровне в системе органов местного самоуправления со-здаются правоохранительные органы, основное назначение которых — обеспечение правового порядка. В число таких подразделений следует от-нести юридические отделы и управления местной администрации, админи-стративные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и органы опеки и попечительства, муниципальную милицию и т.п.
В органах местного самоуправления общей компетенции правоохра-нительная функция занимает важное место. В регламентах представитель-ных органов, положениях о местных администрациях, положениях о по-рядке рассмотрения обращений жителей непременно содержатся нормы о необходимости приема жителей, организации приема, учета и рассмотре-ния жалоб и иных обращений жителей. В муниципальных правовых актах закрепляется обязанность депутатов и должностных лиц проводить регу-лярный прием населения. Все эти мероприятия направлены в том числе и на охрану прав и свобод человека. Значительную роль в деле обеспечения законности на муниципальном уровне играют судебный контроль и про-курорский надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
§ 6. Государственная гарантированность местного самоуправления
Принцип государственной гарантированности в виде системы спосо-бов обеспечения функционирования местного самоуправления широко за-креплен в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов. В са-мом общем виде гарантии представлены в ст. 12 Конституции РФ: в Рос-сийской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление . В гл. 8 Конституции РФ обозначены наиболее важные направления и спо-собы обеспечения местного самоуправления, включая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, организационную само-стоятельность, самостоятельность в пользовании, владении и распоряже-нии муниципальной собственностью. Кроме того, на конституционном уровне местному самоуправлению гарантируется возмещение расходов, возникших по вине органов государственной власти, а также запрещено произвольное ограничение прав местного самоуправления. Все это бази-руется на гарантии, сформулированной как право на судебную защиту местного самоуправления от каких бы то ни было неправомерных посяга-тельств.
Конституционные положения конкретизируются в текущем законо-дательстве, и в первую очередь в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции». Уже в ч. 1 ст. 1 этот Закон провозглашает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, которое признается, гаранти-руется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. В по-следующих статьях это принципиальное указание развивается примени-тельно к общим положениям Закона и конкретным направлениям реализа-ции права жителей на местное самоуправление. В ч. 3 ст. 3 Закона приво-дится закрытый перечень оснований для ограничения, причем только фе-деральным законом, права на местное самоуправление . Это допускается в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, а также для обеспечения обороны и безопасности государства. Изменение общих принципов организации местного самоуправления исключительно федеральным законом феде-ральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
Государственные гарантии распространяются на правотворческую, равно как и на правоприменительную, деятельность органов местного са-моуправления и населения муниципального образования в целом.
Наиболее широкое закрепление принцип государственных гарантий местного самоуправления получил в институтах непосредственной демо-кратии. В первую очередь это относится к местному референдуму и муни-ципальным выборам. В Федеральном законе 2002 г. «Об основных гаран-тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос-сийской Федерации» регламентация фактически каждой стадии избира-тельного процесса содержит нормы, направленные на обеспечении права жителей муниципального образования избирать и быть избранными.
Федеральный закон 2007 г. о муниципальной службе в Российской Федерации , законы субъектов РФ о муниципальной службе, о статусе де-путата и выборных должностных лиц местного самоуправления закрепля-ют гарантии для муниципальных служащих, депутатов и других выбор-ных лиц. В законодательстве достаточно подробно регламентированы способы обеспечения их трудовых прав и социальных гарантий.
1 2