В рассматриваемом периоде прогнозируется снижение доходов бюджетов бюджетной системы в процентах к ВВП с 37,3% в 2014 году до 36,0% в 2018 году. При этом динамика доходов бюджетов бюджетной системы в номинальном выражении носит устойчиво положительный характер.
Доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы (без учета межбюджетных трансфертов) сократится с 53,4% в 2014 году до 51,0% в 2018 году. Доля налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации увеличится с 27,5% в 2014 году до 28,0% в 2018 году. Доля доходов государственных внебюджетных фондов (без учета межбюджетных трансфертов) увеличится с 19,1% в 2014 году до 21,0% в 2018 году.
При этом в 2014-2017 годах прогнозируется снижение доходов федерального бюджета по отношению к ВВП с 19,9% в 2014 году до 18,4% к 2018 году.
Сокращение прогнозируемого поступления нефтегазовых доходов в процентах ВВП в 2015-2018 годах обусловлено снижением экспортных цен на природный газ, объемов добычи и экспорта нефти и товаров, выработанных из нее, а также более низкими по сравнению с темпами роста ВВП темпами роста курса доллара США по отношению к рублю, объемов добычи и экспорта природного газа и газового конденсата. Важной новацией рассматриваемого периода является реализуемый Правительством Российской Федерации «налоговый маневр», который предусматривает поэтапное сокращение в течение трех лет вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты с одновременным увеличением ставки налога на добычу полезных ископаемых на нефть и газовый конденсат. Эффект от «налогового маневра» для федерального бюджета равен объему дополнительных поступлений в размере 22,6 млрд. рублей в 2015 году, 245,0 млрд. рублей в 2016 году, 332,6 млрд. рублей в 2018 году.
Увеличить доходную часть федерального бюджета также позволит повышение акциза на сигареты, дополнительные ввозные таможенные пошлины, взимаемые с интернет-торговли, изменение норм беспошлинного ввоза товаров, получение дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, в результате продажи находящегося в собственности ОАО «Роснефтегаз» пакета акций «НК «Роснефть» и иные меры.
Важнейшая роль федерального бюджета в финансировании коллективных благ для населения подтверждается структурой расходов федерального бюджета в составе расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, в структуре расходов федерального бюджета предусмотрен раздел «Межбюджетные трансферты общего характера», бюджетные ассигнования по которому в 2014 году определены в объеме 705,4 млрд. рублей, в 2015 году — 683,0 млрд. рублей, в 2016 году — 666,8 млрд. рублей, в 2017 году — 715,2 млрд. рублей.
Общая тенденция к снижению доли доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по отношению к ВВП определяет тенденцию к сокращению расходов по отношению к ВВП по всем разделам, кроме здравоохранения, культуры и кинематографии, физической культуры и спорта, охраны окружающей среды, средств массовой информации, обслуживания государственного и муниципального долга. При этом в федеральном бюджете в полном объеме предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию приоритетов государственной политики, отраженных в Указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
Наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета по-прежнему занимают социальные расходы (33,8-34,7%) и расходы на оборону, безопасность и правоохранительную деятельность (35,0-30,6%). Снижается доля расходов на поддержку национальной экономики с 15,9% в 2014 году до 13,7% в 2017 году.
Основными причинами роста расходов на обслуживание государственного долга являются рост объема государственного долга Российской Федерации и повышение курса доллара США по отношению к рублю. Размер дефицита в рассматриваемый период остается неизменным на уровне 0,6% ВВП, при этом нефтегазовый дефицит в 2018 году составит 10,5% ВВП, в 2019 году — 10,2% ВВП, в 2020 году — 9,7% ВВП.
Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета будут государственные заимствования и поступления от приватизации федеральной собственности. Общий объем поступлений за счет государственных заимствований составит в 2018 году 1 276,2 млрд рублей, а в 2019 году и 2020 году — 1 088,0 млрд. рублей и 1 225,7 млрд рублей соответственно.
Наряду с этим существует ряд рисков, наступление которых может ухудшить параметры прогноза социально-экономического развития страны и, соответственно, федерального бюджета. К таким рискам относятся возможное усугубление геополитической напряженности, риски, связанные с инфляцией, ценами на нефть, колебаниями валютных курсов.
В таких условиях очевидным приоритетом бюджетной политики является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, и особенно федерального бюджета, важнейшим инструментом устойчивости которого является применение «бюджетных правил».
В федеральном бюджете зарезервировано 60 млрд. рублей, которые будут использованы по решениям Правительства Российской Федерации на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики и социальной поддержке граждан («антикризисный фонд»). При этом законодательно закреплено положение о направлении в 2018 году средств федерального бюджета в объеме, не превышающем сумму нераспределенного остатка «антикризисного фонда» 2017 года, на те же цели.
В рассматриваемом периоде ожидается рост объема Резервного фонда только за счет положительной курсовой разницы и зачисления в фонд в 2017 году доходов от управления средствами Резервного фонда, так как дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета планируется использовать на замещение государственных заимствований Российской Федерации.
Увеличение объема Фонда национального благосостояния (ФНБ) в 2018-2020 годах прогнозируется за счет положительной курсовой разницы и зачисления в фонд в 2019-2020 годах доходов от управления средствами ФНБ. Указанные инструменты позволят сгладить бюджетные риски в среднесрочном периоде.
Для достижения долгосрочных целей по обеспечению благосостояния населения и геополитических интересов Российской Федерации продолжается активная реализация инновационно-ориентированной модели развития российской экономики. Рассмотрим подробнее использование федерального бюджета для развития экономики страны.
Глубина современного «кризиса» и сложности «структурной перестройки» в России связаны с исчерпанием её научно-технического, технологического потенциала, с чрезмерным ростом неоценённого и резервного национального богатства — неконтролируемых стратегическими собственниками пассивов. Дело в том, что основные параметры такого потенциала создаются именно в периоды спада мировых экономических циклов — в рамках циклической «научной и технологической революции». Тогда как реализация («массовое освоение») этого потенциала происходит в период роста этого цикла и составляет его основу.
Так, современный мировой экономический рост в 2003-2015 гг. основан на научно-техническом потенциале, созданном в период спада прошлого мирового экономического цикла. Иначе говоря, в период «научно-технологической революции» 1989-1994 гг. Аналогично тому, как экономический рост 1968-1981 гг., который имел место в рамках прошлого мирового экономического цикла, был основан именно на научно-технологической революции 1956-1960 гг. Однако в России в период «научной революции» 1989-1994 гг. такой потенциал не был создан. На этот период пришёлся «долгий распад» СССР, исключивший возможности полноценного участия России в такой революции, в мировом научно-технологическом тренде. Во многом современные проблемы России — это итог «научного и технологического провала» в кризисные 90-е гг. XX в.
Проблема состоит в том, что каждое поколение проходит по замкнутому циклическому кругу, полагая (в целом — на протяжении 20-25 лет), что сможет избежать ошибок, допущенных прошлым поколением, и поэтому — избежать в будущем экономического кризиса. Но, тем не менее, каждый раз с объективной неизбежностью повторяет ошибки прошлого поколения и также приводит мировую и локальную экономику к кризису. Так, поколение, которое сформировалось в начале 1960-х гг., объективно привело к экономическому спаду конца 1980-х и 1990-х гг. Однако вытеснившее его во второй половине 1990-х гг. новое поколение, формирующее текущий мировой экономический цикл, также неизбежно приведёт к циклическому спаду 2020-х гг.
Поэтому «старое» поколение должно решить две задачи, которые обеспечили бы выход России из «долгого кризиса». Во-первых, сконцентрировать ресурсы, капиталы, доходы и усилия на создании в 2020-е гг. стратегического научно-технического потенциала для обеспечения роста в 2030-е гг. Иначе говоря, подготовить необходимые и достаточные условия для полноценного участия России в мировой научно-технологической революции. Во-вторых, передать в период смены поколений в конце 2020-х гг. новому поколению в достойном состоянии национальное богатство и человеческий капитал для конкурентного включения экономики России в новые мировые тренды.[4]
В настоящее время необходима «сверхнормативная активность» у субъектов и объектов управления России для преодоления текущих «барьеров равновесия», «долгого кризиса», и поэтому — прорыва в экономике. Такая активность должна проявиться в преодолении или расширении старых и, одновременно, в поиске, создании и реализации новых форм и способов экономического развития. Эти процессы должны выразиться в «мягком давлении» на товарные и денежные резервы — ресурсы и капиталы, во включении их в экономический оборот, в кардинальном изменении структуры национального богатства — уменьшении объёмов неоценённой и резервной её частей (неконтролируемых пассивов) и увеличении объёмов оценённой и применённой её частей (контролируемых активов). Иначе говоря, такое давление должно трансформировать пассивы в активы — резервную денежную массу в активную денежную массу, резервный капитал в активный капитал, резервный спрос в активный спрос, а прибыль в накопления и инвестиции. Именно создание и непрерывное воспроизводство такого механизма, адаптированного к ритмам и режимам мировых экономических циклов (в контексте «циклов поколений»), должно обеспечить прорыв в экономике России и выход из затянувшегося «долгого кризиса».
В России был реализован ряд мер по совершенствованию механизмов урегулирования несостоятельности. Важно отметить, что существующий режим урегулирования несостоятельности помог поддерживать финансовую стабильность в последние годы: у большого числа банков были отозваны банковские лицензии, и это не привело к существенному падению уровня доверия к банковской системе, при этом в 2008 году был введён в действие временный режим санации банков, который позволил ЦБР и АСВ эффективно справляться с проблемами, возникающими у системных банков (как отмечалось в FSAP). Например, Федеральный закон 451-ФЗ[5] от 29 декабря 2014 г., повысил лимит страхового возмещения по вкладам с 700 тыс. до 1,4 млн. рублей. В целях стабилизации финансовой системы закон разрешил ЦБР предоставлять субординированные кредиты Сбербанку, а АСВ использовать имущественный взнос Российской Федерации (в форме государственных облигаций) на цели рекапитализации банков с использованием субординированных кредитов — на определённых условиях.
Власти поощряют разработку крупнейшими российскими банками планов восстановления финансовой устойчивости и, уже после подготовки основной части настоящего обзора, внесли изменения в законодательство, включив в него нормы о планировании восстановления финансовой устойчивости и урегулирования несостоятельности — распространяются на D-SIBs (и могут быть распространены на другие банки по требованию ЦБР), и разрешив ЦБР обмениваться информацией, содержащейся в планах восстановления финансовой устойчивости, с зарубежными органами по урегулированию несостоятельности (вошло в Федеральный закон 432-ФЗ от 22 декабря 2014 г.).
Дополнительные реформы были одобрены в конце 2014 г. с принятием нового Закона, который объединяет в единый инструмент нормы Закона о несостоятельности банков и Временного закона 2008 года и расширяет полномочия ЦБР. Беглый анализ этого закона указывает на то, что он содержит значительные подвижки в некоторых областях, таких как повышение роли АСВ в инспектировании находящихся на грани краха институтов в целях повышения качества оценки для определения наиболее эффективных с точки зрения отдачи от производимых затрат альтернатив; механизмы для более своевременного обмена информацией по между АСВ и ЦБР по банкам, находящимся на грани краха; обязательное возложение убытков на акционеров терпящего крах института как условие для использования государственных средств на санацию; нормы, позволяющие переводить активы и обязательства из терпящего крах банка в устойчивый институт, а также конвертировать определённые субординированные обязательства в капитал; расширенные полномочия по привлечению к ответственности руководителей терпящих крах институтов.
Однако, несмотря на эти достижения необходима дальнейшая работа по совершенствованию механизмов урегулирования несостоятельности банков и полному выполнению рекомендаций FSAP. Это включает внедрение дополнительных элементов, содержащихся в Ключевых атрибутах, в механизмы урегулирования несостоятельности; усовершенствование системы оперативных корректирующих мер; пересмотр процесса санации системных банков для выравнивания стимулов и уменьшения использования средств государства.
Законопроект, консолидирующий существующие законы о несостоятельности и санации банков, является важным шагом по выполнению рекомендаций FSAP об унификации российских режимов урегулирования несостоятельности и расширении полномочий ЦБР. Однако не ясно, в какой мере эта консолидация выполняет рекомендации FSAP в отношении единого набора триггеров для всех банков. Кроме того, ряд инструментов, предусматриваемых Ключевыми атрибутами, в этом законе отсутствуют.
Например, Законопроект не предусматривает полномочий по урегулированию несостоятельности в отношении холдинговых компаний или полномочий использовать бридж-банк или списывать и конвертировать все необеспеченные незастрахованные обязательства (bail-in), иные, чем те, по которым существуют соответствующие положения в контрактах. Кроме того, он не предусматривает полномочий требовать от институтов вносить изменения в целях повышения возможностей для урегулирования их несостоятельности или какого-либо механизма для возврата средств государства, используемых на цели урегулирования несостоятельности, за счёт финансовой отрасли. Эти инструменты расширили бы круг вариантов действий соответствующих ведомств в отношении находящихся на грани краха банков — своевременных и эффективных с точки зрения отдачи от затрат, давали бы больше ясности и определённости участникам рынка, позволяли бы урегулировать несостоятельности этих институтов планомерным и упорядоченным образом.
Что касается полномочия bail-in, ведомства отмечают, что оно не включено в Законопроект из опасений того, что это может спровоцировать потерю доверия вкладчиков к банковской системе, учитывая опыт банковского кризиса 1999 года, когда многие вкладчики потеряли свои сбережения. Это может иметь нежелательный эффект, вызвав ускорение концентрации системы, особенно учитывая сегодняшнее состояние рынка и продолжающийся процесс консолидации, связанный с закрытием слабых банков. Хотя эти опасения и правомерны, их можно нивелировать с помощью надлежащей настройки данного инструмента в плане охвата и сроков применения. Например, вклады могут быть явным образом исключены из числа подпадающих под действие bail-in, или внедрение этого инструмента может быть отсрочено на несколько лет, в течение которых происходящий в настоящее время процесс консолидации банковского сектора будет завершён.
FSAP отмечала необходимость иметь более структурированный, прозрачный и консолидированный режим корректирующих мер, позволяющий применять последовательный подход при работе с разными банками и укреплять доверие общества. Она также содержала озабоченность тем, что триггеры, предусматриваемые Законом о несостоятельности банков, требуют от не системно значимых банков принятия мер по восстановлению их финансовой устойчивости, и власти применяют меры по предупреждению банкротства только на достаточно поздней стадии, когда институт уже несостоятелен, или закрывают его. FSAP рекомендовала, чтобы ЦБР и АСВ могли вмешиваться на достаточно ранней стадии в деятельность всех банков, а не только в случаях, признаваемых системными. Запоздалое вмешательство может увеличить стоимость урегулирования несостоятельности, ограничивать круг возможных вариантов действий и уменьшать шансы того, что урегулирование несостоятельности увенчается успехом.
Власти предпринимают полезные шаги для обеспечения возможности оперативно применять корректирующие меры, включая переработку указания ЦБР о раннем надзорном вмешательстве и нормы Законопроекта о раннем уведомлении АСВ о проблемах, возникающих у банка, а также о сотрудничестве ЦБР и АСВ при планировании мер, которые должны предприниматься. ЦБР также отмечает, что выполняя роль органа банковского регулирования и надзора он обладает широким набором полномочий оперативно реагировать на выявленные нарушения и предпринимать предупредительные и обязывающие меры в отношении таких институтов. Однако неясно насколько условия вмешательства в целях осуществления мер по предупреждению банкротства, предусмотренные Законопроектом для несистемных случаев будут существенно отличаться от режима, который существовал во время подготовки настоящего обзора. Может потребоваться пересмотр этих условий для выполнения рекомендаций FSAP и повышения гибкости для применения надлежащих и своевременных мер в отношении банков, терпящих крах.
Процесс санации системных банков в значительной мере полагается на использование средств государства в форме кредитов ЦБР АСВ. Эти риски порождают моральный вред, поскольку вклад частных инвесторов в финансирование санации является незначительным по сравнению с кредитами, которые они получают, а также потому, что сам способ предоставления таких кредитов может не создавать сильных стимулов для эффективного и быстрого завершения санации.
Власти отмечают, что Законопроект учитывает риск морального вреда, требуя, чтобы использование средств государства обусловливалось удалением существующих акционеров и конвертацией субординированных обязательств с условиями конверсии, которыми владеют эти акционеры, в капитал. Это является прогрессом по сравнению с режимом, существовавшим во время подготовки настоящего обзора, в то же время власти могли бы также рассмотреть возможность принятия мер, которые позволили бы часть расходов на урегулирование несостоятельности возмещать за счёт частного сектора, — а именно, за счёт более широкого круга кредиторов терпящего крах банка (через bail-in) и, в определённых случаях, за счёт отрасли в более широком смысле — в форме дополнительных взносов в АСВ или иных сборов.
Кроме того, может оказаться полезным проанализировать и, возможно, переработать процесс санации системных банков для повышения его эффективности и уменьшения использования средств государства. Согласно типичному плану финансового оздоровления частный инвестор вносит очень небольшую сумму денег на покупку терпящего крах банка. Кредит предоставляется на срок до 10 лет по ставке, существенно ниже рыночной. Размер такого кредита рассчитывается так, чтобы покупатель мог выиграть за счёт спрэда между рыночной ставкой и субсидированной ставкой, и за счёт этого закрыть все убытки, которые возникнут в связи с проблемными активами (которые признаются только со временем). Как результат, размер кредита обычно превышает оцениваемый разрыв между активами и обязательствами института, и ЦБР, по сути, защищает инвестора на всю стоимость проблемных активов.
Договор с инвестором также предусматривает ранний возврат инвестором стоимости любого актива, который он реализовал или взыскал, в связи с чем не ясны стимулы, которые бы заставляли его активно работать с проблемными активами или заканчивать санацию раньше истечения срока кредита. В связи с этим, данный процесс предполагает мало стимулов для инвесторов к тому, чтобы своевременно взыскивать проблемные активы, которые ложатся бременем на финансовую систему и экономику.
ЦБР отмечает, что не возврат кредита маловероятен, поскольку соглашения между АСВ и инвесторами содержат график погашения, а сами кредиты обеспечиваются активами инвестора и/или третьих лиц. Он считает, что данный процесс обеспечивает достижение поставленных перед ним целей, поскольку кредиты возвращаются в полном объёме (хотя их срок в некоторых случаях продлевался), а конкурс обеспечивает эффективный механизм ценообразования для санации терпящего крах банка. Он также отмечает, что план финансового оздоровления предусматривает регулярный мониторинг ЦБР и АСВ хода его выполнения; средства, которые используются нецелевым образом должны быть возвращены досрочно; и что этот план содержит определённые целевые ориентиры по взысканию проблемных активов, зависящие от их характеристик и основанные на процедуре оценки, предшествовавшей вмешательству.
Несмотря на позитивные аспекты существующего процесса санации, могут существовать пути для повышения его эффективности за счёт уменьшения размера и улучшения условий кредитов, предоставляемых АСВ (за счёт кредитов ЦБР) частным инвесторам, а также усиления стимулов для улучшения работы с проблемными активами. Они могли бы включать: списание активов терпящего крах банка до их справедливой стоимости в момент вмешательства — на основании результатов совместной инспекторской проверки ЦБР и АСВ (чтобы избежать запоздалого признания обесценившихся активов); предоставление большего объёма информации о терпящем крах банке потенциальным инвесторам (чтобы повысить результативность конкурса и минимизировать необходимость предоставления гарантий инвесторам); создание стимулов для инвесторов к работе с проблемными активами (чтобы повысить выручку от их реализации/взыскания и содействовать продуктивному кредитованию).