1.2. Государственно правовое регулирование национальных отношений в субъектах РФ по материалам Республики Бурятия
С момента становления нового Российского государства в начале 1990- х г. главным направлением политической стратегии Республики Бурятия было достижение государственного суверенитета, основой которого являлась экономическая самостоятельность. Одним из ее способов стало принятие Декларации о государственном суверенитете Бурятской ССР. Правовое обеспечение суверенитета Бурятии выразилось в последовательном создании собственной системы законодательств. Суверенизация для региона имела большое значение, как в приобретении определенной независимости, так и во внешнем отражении достижений процесса национально-культурного возрождения, начавшегося еще в конце 1980-х годов. Именно это обстоятельство, по нашему мнению, явилось первоосновой для определения стратегии национальной политики республики в 90-х годах XX века. Безусловно, вопросы политического, экономического и национального развития были тесно взаимосвязаны между собой.
В начале 1990-х годов в Бурятии этнополитический процесс развивался в двух основных направлениях. Одно было связано с проявлением бурятского национализма, который можно расценить как защитную реакцию бурятского этноса на изменения условий привычного уклада жизни. Второе направление можно охарактеризовать как общедемократические перемены. Они включали сам процесс суверенизации, в котором были выражены интересы большинства населения. Благодаря взаимодействию этих двух тенденций сложилось равновесие сил двух основных этнических групп — русских и бурят, от которых зависели изменения политической жизни республики. В этих условиях для властных структур, лидеров политических, а также этнических групп становилось очевидным, что решение принципиальных вопросов развития республики возможно только на основе достижения баланса интересов как результата компромисса.
С распадом Советского Союза отпала необходимость подписания Союзного договора. Основной задачей на тот момент для Российской Федерации стало сохранение целостности государства, поскольку тенденции центральной части страны наблюдались и здесь. Однако следует отметить, что Бурятия была ориентирована на центр и вопрос о выходе из состава России, как в других республиках, у нас не возникал. Несмотря на важность и значимость Федеративного договора, его проект в нашей республике обсуждался в течение длительного времени. Предлагались внесения изменений, которые утвердили бы статус республики, и максимально расширили ее права и полномочия.
Так, например, обсудив вопрос о проекте Федеративного договора, отмечалось, что проект данного договора является шагом к межнациональному согласию, а также основой взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и республик в составе нее. Но при этом предлагали дополнить текст положением, что территория республик в составе Российской Федерации не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума. Кроме того, настаивали на более подробном рассмотрении вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий центра и субъектов федерации. Стоит отметить, что договор, несмотря на его прогрессивный характер и огромное значение, остался не до конца реализованным.
Несмотря на всю важность принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, масштабная законотворческая деятельность в Бурятии началась позже и завершилась принятием 22 февраля 1994 г. Конституции Республики Бурятия. Главные идеологические и правовые противоречия, как и в других национальных регионах, сложились, вокруг вопросов о суверенитете республики, его отношении к суверенитету Российской Федерации, о верховенстве законов республики по вопросам ее ведения и т.д., то есть всех тех вопросов, определяющих национально-государственный статус республики.
Принятая в 1994 г. Конституция Бурятии, в первую очередь, закрепила новый государственно-правовой статус республики как «суверенного, демократического и правового государства», который основывался на праве народа на самоопределение. Носителем суверенитета Бурятии явился ее народ, состоящий из граждан республики всех этнических групп. Развивая идеи Декларации о государственном суверенитете, принятая Конституция определила источником власти в республике весь многонациональный народ, то есть всех граждан республики. Это и явилось главным и самым принципиальным изменением государственного устройства республики. Тем самым, по мнению А.А. Елаева, Бурятия получила вместо национальной государственности – территориальную14.
В соответствии с Основным законом, республика получала свое гражданство, государственный герб, флаг, гимн и другие атрибуты государства, а Конституция и другие законы Бурятии обладали верховенством по всем вопросам, за исключением тех, которые добровольно переданы в ведение России. Таким образом, Конституция устанавливала политическое полновластие Республики Бурятия на всей территории в пределах существующих границ.
В дальнейшем Конституция регулировала разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, которые были представлены независимыми друг от друга органами и осуществляли контроль между собой. В соответствии с Конституцией республики, был образован принципиально иной высший представительный, законодательный и контрольный орган власти Народный Хурал, который избирался сроком на4 года . Деятельность Народного Хурала регулировала полномочия между законодательными, исполнительными органами власти и органами местного самоуправления. Установлен конституционный статус местного самоуправления, отрегулированы вопросы республиканского административно-территориального устройства. Также было произведено разделение государственной собственности на республиканскую и муниципальную.
Конституционный суд РБ стал высшим органом судебной власти по защите конституционного строя республики; Верховный суд в свою очередь стал высшим органом по гражданскому, уголовному и административному производству; высшим органом по преступлениям в экономической сфере — Высший Арбитражный суд.Высшим должностным лицом и главой исполнительной власти стал Президент — гарант государственного суверенитета и территориальной целостности Республики Бурятия, соблюдения ее Конституции и законов, который также избирался сроком на 4 года. Исполнительным и распорядительным органом власти стало Правительство Республики Бурятия. Следует заметить, что Президент в Республике Бурятия является еще и Председателем Правительства РБ. Данный пункт Конституции вызвал немало споров и подвергся большой критике
Отметим, что Конституция подтвердила исключительное право собственности Бурятии на землю, недра и их богатства, воды, леса, растительный и животный мир, прочие природные ресурсы16.
Основной Закон республики также ввел немало специальных положений, которые гарантировали содействие сохранению
межнационального мира и согласия в республике, возрождению языков и культуры народов Бурятии в целом. Так, в течение 1994-1995 гг. Народный Хурал Республики Бурятия принял законы: «О гражданстве Республики Бурятия», «О языках народов Республики Бурятия», «Об общественных объединениях» и другие, направленные на реализацию конституционных положений о государственном суверенитете республики и стабилизацию национальных отношений в республике.
В качестве примера можно привести закон «О языках народов Республики Бурятия». Он ознаменовал долгий процесс правового оформления равноправия бурятского и русского языков и признал тем самым их государственными языками. В течение 90-х годов в Бурятии на волне активизации этнокультурных процессов отчетливо выявилось плачевное состояние бурятского языка. Остро встал вопрос о переменах языковой политики в республике и, в первую очередь, возникла необходимость пересмотра законодательной базы в области национального языка. Признание бурятского языка — государственным предусматривало его сохранность и нормальное функционирование в жизни народа, повышение престижа знания языка, повышения качества его изучения. В то же время признание бурятского языка — государственным не означало ущемления языковых прав других народов, живущих в республике.
Основным доводом для принятия данного закона явилось то, что Бурятия — это единственный регион, где возможна сохранность и дальнейшее развитие бурятского языка, передача его из поколения в поколение. Помимо этого закон давал гарантии на сохранение родного языка всех народов Бурятии, создавал условия для их изучения и развития.
Некоторые законодательные акты, реализующие гражданские права и свободы народа, были созданы с помощью Конституции Республики. В данной области, введены в действие такие законы как «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия», «О политических партиях», и прочие.
Следует отметить, что при реформировании правовой системы республики не было принято ни одного дискредитирующего закона, который бы мог ущемлять права народов, либо нарушал бы их равноправие. По мнению ряда исследователей, весь процесс государственно-национального строительства и становления национальной политики в Республике Бурятия отличается особыми интернационалистическими позициями.
Проводя анализ дальнейшего построения новой власти, заметим, что при всей работе первого созыва парламента (1994-1998 гг.) не прекращался процесс государственно-национального строительства Бурятии, процесса совершенствования текста Конституции и т.п. Между органами государственной власти страны и республики в 1995 году был заключен договор, который разграничивал объекты ведения и взаимного делегирования полномочий.
Особую роль в решении и развитии национального вопроса в регионе играли множество политических партий и организаций, появившиеся в то время на политической авансцене в республике. По нашему мнению, мы выделим три группы участников тех событий
Первая группа это партии местного значения, наибольшую активность проявлявшие во время проведения предвыборных кампаний, при проведении выборов Президента России и в республике, выборы в Федеральное Собрание Российской Федерации, при выборах депутатов в Государственную Думу от республики, обсуждение проектов Конституций Российской Федерации и Республики Бурятия.
Вторая группа это отделения федеральных партий, которые участвовали в общественно-политических процессах в республике. В отличие от первых, они вели себя более сдержанно при заявлениях на, те или иные политические события, были ориентированы на некую систему продуманных мер и действий.
Третья группа это организации, национально-патриотического, этно-конфессионального, культурно-просветительского характера. Главная задача, которых была развитие, сохранение и возрождение национальной культуры, языка, традиций и т.п. Но, как правило, они были сильно ограничены в своих финансовых возможностях .
Изучив этнополитическую картину в других регионах можем увидеть, что подобная ситуация происходила практически в каждой национальной республике России. В каждой из них имелись свои национальные партии, но все же они отличались по своим целям и задачам.В отличие от них особняком была, действующая с 1991 г. Бурят- Монгольская Народная Партия, которая имела, по мнению специалистов, более активные националистические позиции и взгляды. Помимо задач, в которые входили, развитие национальной культуры, языка, признания байкальского региона в участок мирового природного и культурного наследия, ставила перед собой еще и другие цели, которые были, мягко говоря, болезненны для небурятского населения республики. Например, создание единой республики на территориях где проживают буряты, исключительные юридические права для лиц коренной национальности, такие как предоставление им не менее 50% мест в парламенте республики, признание бурятского языка государственным во всех областях жизни20 .
Тем не менее, национальные вопросы в республике весьма успешно решались во многом благодаря непосредственному участию данных партий и организаций. Следует сказать, что в 90-е годы прошлого века, был отмечены высоким уровнем межэтнической напряженности разных форм, большинство из которых стало следствием ошибочных действий политиков — сторонников инструментализма.
Главным источником, по мнению специалистов, возникновения межэтнической напряженности в Бурятии явилось разделение республики на три части (1937 г.), Итогом которого стало то, что во всех созданных административных образований численность бурят составила меньшинство. Хотя необходимо заметить, признав незаконным решение о разделении Бурятии, вопрос о восстановлении территорий в прежних границах Правительством Республики так и не был поставлен.
Важное значение в самосознании бурятского народа имело чувство общности исторической судьбы, прошлого народа. Огромную роль в данном случае сыграло образование некоего вакуума в умах народа, который требовал наполнения, после распада советской идеологии. В начале 1990-х годов для преодоления данной проблемы в республике решили обратить внимание людей к социокультурной памяти народа.
К тому моменту, по нашему мнению, общество осознало, что для объединения страны необходима новая идея, и этой идеей стало возрождение нации. Помимо самого процесса возрождения национальных языка, культуры, обычаев и традиций у самих бурят, в то время возник большой интерес к культуре, языку и истории титульной национальности со стороны других этнических групп населения (прежде всего русских), что до этого момента не отмечалось22.Для возрождения социокультурной памяти решались проблемы сохранения памятников культуры и истории. Началось восстановление буддийских храмов, уничтоженных в начале XX века, разрушение которых стало следствием исчезновения особой части культуры бурят. В республике начала свою деятельность комиссия по реабилитации жертв репрессий. Значительно вырос интерес к изучению истории бурятского народа, к национальным традициям, появилось стремление вернуть их значимость и важность в современной жизни людей, республики
Огромную роль в решении национального вопроса и межкультурного диалога во все времена отводилось религии. Поэтому в 1990-е года в республике помимо двух основных течений, буддизма и православия, действовали, мусульманская община, христиане-баптисты, было создано общество шаманов. Все данные конфессии играли стабилизирующую роль в межнациональных отношениях в республике, в той или иной степени способствовали решению национального вопроса.
Для того, чтобы решить национальные вопросы, помимо выяснения сути необходимо систематизировать их по степени их распространенности. На наш взгляд, имеющиеся национальные вопросы можно условно разделить на три основных вида.
К первому виду отнесем вопросы, которые можно отнести к проблемам государствообразующих этносов и этносов являющихся автохтонными. Проблемы бурят, русских, эвенков и сойот, относятся к данному виду.
Ко второму виду мы отнесли проблемы этносов, проживающих на территории республики, которые эмигрировали из зарубежных стран. Например, проблемы представителей народов ближнего и дальнего зарубежья, таких как азербайджанцы, украинцы, киргизы, белорусы, армяне, немцы, грузины, евреи, и другие.
К третьему виду, мы относим проблемы такой специфической этнокультурной группы как казаки и субэтноса — семейские.
Решением основных вопросов национальной политики в республике занимался Комитет по международным и региональным связям, национальным вопросам, делам общественных объединений Народного Хурала. Помимо этого был сформирован Комитет по делам национальностей, при Правительстве Республики Бурятия. Непосредственно данными органами принимались и рассматривались важные для народов, проживающих в Бурятии, законы и постановления, нормативно-правовые акты, положения, которые регламентировали межнациональные отношения в республике.
Примером этого послужил закон Российской Федерации, принятый весной 1991 года «О реабилитации репрессированных народов». Данный закон дал надежду на восстановление исторической несправедливости, которая произошла в республике в 1937 году XX века во время ее раздела. Ряд общественных объединений и представители интеллигенции Бурятии поставили вопрос перед органами власти в регионе о признании незаконными акта 1937 года и требовали признать Бурятский народ репрессированным. Благодаря данным требованиям правительство Бурятии подняло вопрос об этом перед органами власти страны. Но ответ по данному вопросу Министерства по делам национальностей Российской Федерации правительству республики гласил о том, что бурятский народ не является репрессированным и не подпадает под действие закона. Но, вопреки этому, летом 1993 года Верховный Совет Республики Бурятия принял постановление, по которому народы Бурятии были реабилитированы, а акт 1937 года признали незаконным».
Позже, в начале 1997 года Конгресс бурятского народа повторно поднял данную тему, в результате была направлена аналитическая записка «О национальных проблемах бурятского народа» в Государственную Думу России, в которой говорилось о воссоединении Бурятии с Усть-Ордынским Бурятским и Агинскими автономными округами. Однако этот вопрос так и остался не решенным, несмотря на поддержку ряда высокопоставленных политических деятелей.
Подытоживая вышесказанное, отметим, что, несмотря на все усилия властей республики по решению проблем в межнациональных отношениях, основную роль в решении межнационального вопроса и развитии национальной политики в республике стала, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации 1996 г. Именно ей была отведена основная роль в дальнейшем становлении национальной политики региона. В мае 1996 г. Комитетам была доведена информация о проекте «Концепции государственной национальной политики в Российской Федерации» . Было сказано, что общенациональный документ в целом разработан, в нем заложены главные принципы межнациональных отношений, которые обеспечили целостность Российской Федерации. Данный документ дал толчок для разработки основных принципов национальной политики в регионах страны, в частности в Бурятии. В дальнейшем, Комитетом Народного Хурала решено было сформировать группу специалистов для разработки аналогичной Концепции, основу которой составила общегосударственная концепция. Причем заметим, что параллельно комитет по делам национальностей при правительстве РБ также начал осуществлять деятельность в этом направлении.
В состав группы специалистов назначили: Э.Д. Дагбаева, П.И. Осинского, С.П. Будажапова, Б.В. Базарова, А.А. Елаева, К.Б-М. Митупова, Л.В. Курас, Р.Д. Нимаева, А.Д. Карнышева, и другие. Отметим, что проект Концепции неоднократно обсуждался и отправлялся на доработку. Много говорилось о разработке Концепции в средствах массовых информаций, велись обсуждения данного вопроса на заседаниях Народного Хурала, проводились слушания в парламенте, «круглые столы» и т.п24.
Обсуждение проекта Концепции явилось в своем роде «лакмусовой бумажкой» мнения общества в отношении этнополитических проблем, как со стороны людей, так и со стороны этноориентированных общественных организаций, таких как Русская община и Конгресс Бурятского народа. Они, являясь оппонентами группы разработчиков концепции, выражали радикальные взгляды по вопросам, которые затрагивают интересы русской и бурятской части общества. Их позиция, предававшаяся огласке с помощью СМИ, негативно отражалась на этнополитической обстановке в регионе» .
В результате проведенной работы, Указом Президента Республики Бурятия от 6 октября 1997 года была утверждена «Концепция Государственной национальной политики Республики Бурятия» , в основу которой легли Конституции Российской Федерации и Республики Бурятия, Концепция Государственной национальной политики Республики Бурятия, а также Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и республиканскими органами власти.
В ней давалась оценка этнополитической ситуации в республике. В документе было особо отмечено, что «в настоящее время межнациональные отношения в республике носят стабильный характер. В условиях затянувшегося общего экономического и финансового кризиса люди различных национальностей проявляют сдержанность и терпимость, понимая, сложившиеся трудности. Вместе с тем наряду с достижениями в экономическом, политическом и культурном развитии народов Бурятии противоречивость и непоследовательность национальной политики, проводимой в советский период стала причиной возникновения проблем, пока не получивших разрешения».
Благодаря концепции были определены основные направления, меры и способы реализации национальной политики в Республике Бурятия, запланированы конкретные программы национально-культурного развития народов и этнических групп. Также были выделены первоочередные задачи на ближайшую и дальнюю перспективу.
В постановлении «О мерах по реализации Концепции государственной национальной политики в Республике Бурятия» Правительство республики указало, какие конкретные задачи и мероприятия должны осуществить министерства и ведомства, органы местного самоуправления, предприятия, организации и учреждения, средства массовой информации. Концепция предполагала разработку и осуществление специальных программ во всех направлениях. Например, в рамках развития народов Республики Бурятия было рекомендовано разработать пять комплексных программ.
Первая — программа всестороннего развития бурятского народа. Предполагалось, что она будет частью общероссийской программы развития всего бурятского народа, живущего как в республике, так и по стране.
Вторая — республиканская программа национально-культурного развития русского народа. Кроме общих проблем русской нации, в программе должны были быть охвачены задачи решения проблем семейских и этнокультурной группы Забайкальского казачества.
Третья — программа была направлена на обеспечение выживания и возрождения эвенкийского народа Бурятии, у которого накопилось много острых и неотложных проблем.
Специальная программа национально-культурного самоопределения и развития всех этнических групп, национальных меньшинств Республики Бурятия стала четвертой комплексной программой. Именно в ней предполагалось наметить и осуществить мероприятия по созданию национально-культурной автономии разных уровней национальных меньшинств.
Пятая программа должна была быть посвящена упрочению и развитию межнациональных отношений в республике, сохранению и умножению традиций взаимодействия народов, из единства и дружбы, разработке новых путей, форм и средств развития культуры межнациональных отношений в современных условиях. Подчеркивалось, что необходимо сформировать у всех граждан Бурятии чувство местного патриотизма, любви и преданности малой родине.
После принятия Концепции были проведены многочисленные и различные мероприятия, которые помогли установить дружеские взаимоотношения народов, живущих в нашей республике.
Однозначно можно сделать вывод, что огромное значение для народов России, в том числе и для Бурятии, сыграл процесс демократизации, происходивший в нашей стране на протяжении 90-х годов. Именно в это время были приняты основные нормативно-правовые акты, которые закрепили широкие права и полномочия Бурятии. Были созданы соответствующие органы государственной власти и заложена правовая основа дальнейшего развития республики. Федеративный Договор, Конституции Российской Федерации и Республики Бурятия стали определять правовой статус Бурятии.
Наряду с тем, что отношения центра России разваливались с некоторыми республиками, Бурятия не только оставалась верной центру, но и последовательно реализовывала ее политику в регионе. Вопрос об отделении от России у нас никогда не вставал. Хотя республика являлась дотационным регионом, но отличительной чертой была стабильность межнациональных отношений. Причинами этого обычно называют, присущие бурятскому народу толерантность, спокойствие, доброжелательность, воспринятые от буддийской культуры, а также давние исторические связи бурятского и русского народов, глубокое взаимопроникновение их культур. Сюда же можно отнести, равный уровень социально-экономического состояния бурятского и русского населения.
Глава 2. Современное состояние и перспективы развития законодательства в сфере национальной политики РФ
2.1 Правовое регулирование национальных отношений в РФ в начале XXI в.
Развитие национальной политики в России в 2000-ые годы, также как и 1990-е годы, было тесно связано с дальнейшей эволюцией федеративных отношений и внесением изменений в нормативно-правовые акты, регулировавшие межэтнические отношения.
В 2000-2001 гг., когда В.В. Путин стал президентом страны, в России начался новый этап развития федеративных отношений. Много ресурсов было направлено на укрепление федерации, создание в стране единого правового пространства и вертикали федеральной власти. В тот период были приняты важнейшие федеральные конституционные и федеральные законы, которые определяли структуру и работу власти в субъектах Российской Федерации.
С началом данного процесса встал вопрос о необходимости подписания договоров о разграничении полномочий, поскольку срок ранее действовавших истек. Многие руководители субъектов Российской Федерации считали, что основные положения старых договоров реализованы, в связи с чем настала необходимость в их расторжении. Хотя система договоров о разграничении полномочий испытала огромную критику, но все же сыграла значимую роль в формировании и становлении российского федерализма. Принятый 24 июня 1999 г. ФЗ № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» упорядочил правовое пространство России и установил трехлетний срок для приведения всех договоров в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Еще 1995 году был принят Указ Президента Российской Федерации № 1007 «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации», который предусматривал упразднение имеющихся на тот момент противоречий между законодательством субъектов и Конституции Российской Федерации и федеральными законами. Все же основная роль в укреплении вертикали власти в стране произошла благодаря федеральному закону от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В 2000 году федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», были внесены изменения, которые установили ответственность органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В случае принятия региональными органами власти нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции страны и федеральным законам, грубо нарушающих права человека и ставящих под угрозу территориальную целостность Российской Федерации, Президент Российской Федерации может распустить законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации и снять с занимаемой должности руководителя исполнительной власти субъекта Российской Федерации .
В целях приведения законодательств субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством были образованы семь федеральных округов и назначены полномочные представители Президента в федеральных округах. 13 мая 2000г. Президент Российской Федерации подписал Указ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Согласно данному указу институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации преобразовывался в институт полномочных представителей в семи федеральных округах.
В указе Президента Российской Федерации в качестве основных задач полномочных представителей главы государства в федеральных округах перечислено следующее: организация работы по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации; организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации кадровой политики Президента Российской Федерации; представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов о ситуации в федеральном округе.
Трудоемкая работа полномочных представителей в стране дала толчок формированию того самого единого правового поля. Это в первую очередь выразилось в приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Также результаты деятельности полномочных представителей отражены в повышении координации действий территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в регионах.
Другим не менее важным, на наш взгляд, документом того времени явился Указ Президента Российской Федерации № 741 от 21 июня 2001 г. по созданию Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления под председательством Д. Козака. Названная комиссии на основании принятых актов упорядочила законодательство и сформировала, так сказать, общие «правила игры» как для субъектов, так и для федерального центра.
Немало исследователей убеждены, что благодаря данным реформам в законодательстве изменилось соотношение сил между центром и регионами в пользу центра. В результате приведения большинства конституций республик в соответствие с Конституцией государства были ликвидированы положения, закреплявшие суверенитет данных республик, преференции для коренных народов и т.д., т.е. все то, чего добивались субъекты на протяжении 1990-х годов.
Очень ожесточились споры по данному вопросу в связи с процессом укрупнения регионов, который пришелся на тот период. Причина наличия в этом вопросе многочисленных споров, дискуссий, на наш взгляд, заключается в том, что в нем переплетается ряд проблем:
Во-первых, дисбаланс уровня экономического развития субъектов федерации. Важно найти способ решения проблемы с учетом интересов республик, округов, областей, краев, так и проблем регионов «доноров» и «реципиентов»;
Во-вторых, требуется принимать во внимание интересы, исторические и культурные особенности развития народов, проживающих в этих субъектах.
Многие считают основной сложностью всех реформ, что в результате их проведения у представителей различных народов не будет возможности решать свои проблемы должным образом, и, составив в новых субъектах национальное меньшинство, они фактически будут ассимилированы. В связи с этим будет растрачена главная идея федерализма.
На наш взгляд, федеральный центр в данном вопросе, хочет с одной стороны, зафиксировать баланс интересов, отменить перекос в сторону регионов, а с другой стороны, контролировать их лидеров и все происходящие на местах процессы.
Однако при этом важно учитывать специфику каждого субъекта, каждого народа. Поэтому особенно значимо умение Российского государства, его федеральных органов власти и органов власти субъектов вовремя обеспечить права человека и национальностей на всей территории страны. Это и является основной задачей национальной политики государства.
В тот период были внесены изменения в принятые в 1990-е годы федеральные законы «О языках народов Российской Федерации», «О национально-культурной автономии», «О свободе совести и о религиозных объединениях» и другие.
Наибольшее количество изменений было внесено в федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях». Наиболее серьезными изменениями, на наш взгляд, были изменения разрешающие замену несения военной службы на альтернативную гражданскую в случае, если несение военной службы противоречит убеждениям или вероисповеданию гражданина.
Подверглись изменениям порядок регистрации религиозной организации, приостановления ее деятельности и ликвидации. Появилось положение о том, что деятельность религиозного объединения может быть приостановлена, религиозная организация может быть ликвидирована, а деятельность религиозного объединения, не являющегося религиозной организацией может быть запрещена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности».
Также немалым изменениям подвергся закон «О национальнокультурной автономии». Целых 8 редакций было внесено в данный закон на протяжении 2000-х годов. Наиболее ценными из них были изменения 2003 года. Было уточнено само понятие национально-культурной автономии в качестве формы национально-культурного самоопределения, в которой объединены граждане Российской Федерации, относящиеся не только к той или иной этнической группе, но и находящиеся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории. Также была определена ее организационно-правовая форма как общественной организации, уточнены организационные основы ее деятельности, порядок образования, государственной регистрации, реорганизации и ликвидации.
Следующие изменения с серьезными последствиями были внесены в 2004 году. Они касались финансово-экономического обеспечения деятельности национально-культурных автономий. Предыдущая редакция закона предусматривала, что федеральным бюджетом и бюджетом субъектов Российской Федерации обеспечиваются ассигнования для поддержки национально-культурных автономий, учитываются национальные потребности при формировании и расходовании федеральных фондов регионального развития, создаются специальные федеральные, региональные фонды национально-культурного развития, предоставляются национальнокультурным автономиям льготы по налогам, сборам и кредитам в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. К сожалению, в новой редакции закона данные положения были упразднены.
Именно с упразднением этих пунктов, по мнению многих исследователей, деятельность многих национально-культурных автономий прекратилась, и сам закон остался нереализованным. На наш взгляд, сейчас назрела необходимость ускорено формировать национально-культурные автономии федерального уровня. Особенно для целого ряда народов республик и автономий, поскольку это улучшит межнациональные отношения и приведет к более всестороннему удовлетворению потребностей национально-культурного развития всех представителей национальностей не только в республиках и автономиях, но и независимо от места их проживания.
Существенная нормотворческая работа была проделана в 2000-е годы и в сфере обеспечения прав коренных малочисленных народов Российской Федерации, их этнокультурного и социально-экономического развития.
Наряду с принятым в 1999 году федеральным законом от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» в это время были приняты федеральный закон от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», федеральный закон от 07.02.2003 № 21-ФЗ «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительны) органах государственной власти субъектов Российской Федерации».
Принятие данных законов было вызвано сложным социально- экономическим положением представителей коренных малочисленных народов, которое было усугублено на протяжении 1990-х годов, и ростом их национального самосознания, возрождением национальной культуры, традиций, обычаев.
Без соответствующих подзаконных нормативных правовых актов данные законы не нашли бы свою реализацию. На протяжении 2000-х годов были приняты постановление Правительства Российской Федерации от 24.03.2000 № 255 «О едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации», распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 г. № 536-р «О Перечне коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и другие.
Но представители коренных малочисленных народов считают, что принятые нормативно-правовые акты не разрешили весь спектр их проблем. Это очевидно, поскольку пробелы и коллизии законодательства в отношении них так и не были устранены. Более того, изменения, внесенные на протяжении 2000-х годов в федеральные законы «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», практически нивелировали все достижения и прерогативы коренных малочисленных народов, которые были достигнуты в 1990-е годы.
Однако представители органов государственной власти были убеждены в неэффективности прежних методов и способов поддержки коренных малочисленных народов, поэтому министерством регионального развития Российской Федерации был принят ряд нормативных актов для решения злободневной проблемы и примирения конфликтующих сторон.
Так, в 2007 году Правительством Российской Федерации было принято распоряжение № 1639-Р «О комплексе первоочередных мер по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго международного десятилетия коренных народов мира (распоряжение Правительства Российской Федерации ОТ 19.1 1.2007 № 1639-Р)», а через три года в продолжение реализации предыдущего распоряжения был принят «Комплекс мер по проведению в Российской Федерации Второго международного десятилетия коренных народов мира в 2011-2014 годах», который был утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 2455-р. Не во всех субъектах Российской Федерации одномоментно были приняты как сами региональные концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов, так и планы мероприятий по ее реализации.
Принятие данных документов было обусловлено тем, что в 2004 году Российская Федерация присоединилась к проведению Второго международного десятилетия коренных народов мира, провозглашенного резолюцией № 59/174 от 20 декабря 2004 года Генеральной Ассамблеи ООН.
Также распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. № 132-р утверждена «Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». В ней выражена совокупность актуальных направлений, принципов, целей и задач устойчивого развития малочисленных народов Севера. 28 августа 2009 года распоряжением Правительства Российской Федерации от №1245-р был утвержден «План мероприятий по реализации в 2009-2011 годах Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
В соответствии с принятым федеральным законом «О внесении изменений в федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» были разработаны и утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 г. №631-р перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации.
В 2008 году Министерство регионального развития Российской Федерации приняло решение о выделении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Ранее существовавшая федеральная целевая программа не предусматривала такое положение.
Как видим, на протяжении 2000-х годов была проделана колоссальная работа по закреплению вертикали власти, упрочению федеративных отношений, приведению нормативных правовых актов субъектов в соответствие с федеральным законодательством. Более того, в этот же период были внесены поправки в ряд федеральных законов, непосредственно регулировавших межэтнические отношения, таких как «О языках народов Российской Федерации», «О национально-культурной автономии», «О свободе совести и о религиозных объединениях» и другие. Отдельное внимание и особо трепетно исследовались нормативные правовые акты, касающиеся коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
К сожалению, несмотря на весь объем проделанной работы и принятые меры, они не достигли ожидаемых результатов. Данное обстоятельство подтверждают не только события, произошедшие в Кондопоге, Бирюлево, но и проблемы с социокультурной адаптации мигрантов, деятельность неофашистских организаций и другие злободневные проблемы.
По мнению ряда исследователей, причиной этого служит не только недостаток точной и ясной системы правового регулирования межэтнических отношений, но и то, что сама политика базировалась на принципах конструктивизма. Они же были в основе национальной политики ряда европейских стран, которые на сегодняшний день также пребывают в кризисе «мультикультурализма».