Содержание
- Введение
- Глава 1. Теоретические основы системы управления охраной природы и рационального природопользования
- 1.1.Законодательная и нормативно-правовая база
- 1.2 Финансирование охраны окружающей среды
- Глава 2. Анализ деятельности министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики
- 2.1 Географическое положение и природные ресурсы Чувашии
- 2.2. Управление природопользованием на примере министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики
- 2.3. Совершенствование системы контроля распределения бюджетных средств на примере средств направленных на лесовосстановительные работы . Всероссийская акция «Живи лес!»
- Заключение
- Список использованной литературы
ВВЕДЕНИЕ
Проблема пригодности окружающей среды для существования встала перед человечеством сравнительно недавно. Уже в 20 веке, когда истощение природных ресурсов превысило все мыслимые границы, огромное количество вредных выбросов в гидросферу и атмосферу, уничтожение лесов и множество прочих факторов, усугубляющих экологическую ситуацию не отдельных стран, но на всей нашей планете, приблизили угрозу катастрофы к реальности. “Озоновая дыра”, утечка и выбросы радиоактивных веществ, изменение климатических условий отдельных регионов планеты, воздух, которым дышат жители мегаполисов наглядно –эти и многие другие факторы не позволяют разумному человеку оставаться в позиции наблюдателя. От нашей активности в сфере охраны окружающей среды зависит решение вопроса о выживании человека как вида, сохранение здоровья людей и создание нормальных условий их жизнедеятельности. От активной позиции каждого жителя планеты. Но какими должны быть основы этой активной позиции? Какими инструментами регулируются взаимодействия между субъектами и объектами природопользования. Какими методами происходит управление природопользованием, как государство может влиять на экологическую обстановку в регионе и в мире в целом, на качество ресурса, потребляемого гражданами данного государства? Автор данной работы предлагает исследовать некоторые правовые аспекты управления природопользованием на примере функционирования министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики. Природопользование – это одно из самых сложных объектов управления. Термин “охрана окружающей среды” не в полной мере отражает смысл деятельности соответствующих органов: под ним понимаются экономические, правовые, социально-политические и организационно-хозяйственные механизмы, которые бы привели нагрузку на окружающую среду в соответствие с “пределом прочности” этой среды. И здесь в равной степени актуальными являются и законодательная база государства и соблюдение экономических интересов региона, а так же соблюдение экологических законов для решения проблемы. В самом деле, плакаты и призывы — “не сорить” не могут возыметь действия подкрепления комплексом мер воздействия на тех, кто эти призывы игнорирует, в том числе экономических. Об охране экологии в век бизнеса, нельзя говорить без включения мер экономических категорий. И в то же время, возвращаясь к экономическим рычагам регулирования взаимодействия промышленного кластера с окружающей средой: развитие промышленности р масштабах государства до условий устойчивого экономического развития возможно не только при условии создания грамотного управления современным экологически безопасным производством, а неполучение прибыли любой ценой.Надо отметить, что без достаточно внушительных инвестиций в переоборудование всех видов производств, которые бы предусматривали переработку и самих отходов от основной деятельности, подобная система управления не может быть осуществлена.Из всего, сказанного выше автор работы предлагает сделать еще один небольшой экскурс: в сферу экологического образования, или, скорее, в сферу ликвидации экологической безграмотности как должностных лиц, работающих в отдельных видах производства, так и широких масс населения, являющихся, по сути, «потребителями конечного продукта» -сложившейся вокруг нас определенной среды обитаний, со всеми ее факторами воздействия. Ведь именно с точки зрения простого жителя республики Чувашия становится актуальной работа, информирующая о мерах, применяемых для сохранения природных ресурсов в нашей республике.
Объектом исследования в данной работе является управление ресурсом на примере деятельности министерства экологии и природопользования Чувашской Республики. Предметом –организация системы управления по направлениям деятельности бюджетного учреждения. Здесь же рассмотрена проблема оптимизации управленческих решений с точки зрения экологии и ответственности за эти решения. А также представлены примеры проведения реальных акций и мероприятий, способствующих распространению экологических знаний среди населения и способствующих изменению экологической ситуации в республике.
Цель работы – раскрытие методологических основ управления, изучение целей, задач и методов управления природопользования, а также специфики формирования информационной базы для управления природопользованием. Для достижения данной цели автором работы в период прохождения преддипломной практики был выполнены следующие задачи:
- собрать материал, способный в некоторой степени представить механизм обеспечения конституционных прав граждан республики на безопасную среду обитания; даны определения основным понятиям;
- выполнить экономический анализ деятельности министерства экологии за 3 года;
- провести исследование социальных и экономических результатов реализации одного из проектов, проводимых министерством экологии и природопользования Чувашии совместно с некоммерческими организациями в рамках исследуемого периода деятельности министерства.
Согласно гипотезе автора работы проведение акций, имеющих своей целью вовлечение населения республики в деятельность, способствующую реальному решению экологических задач, способствует снижению числа экологических правонарушений.
Для выполнения работы автором использовались следующие методы:
- анализ литературы;
- анализ нормативно-правовой документации по заданной теме;
- изучение и обобщение отечественной и зарубежной (иногородней) практики;
- интервьюирование представителей НКО и министерства экологии;
- моделирование экологической ситуации в соответствии с высказанной гипотезой;
- синтеза, чтобы охарактеризовать отдельные признаки усугубления экологической ситуации;
Новизна работы в сравнении исследуемого материала, полученного от министерства экологии и некоммерческих экологических организаций республики.
Глава 1. Теоретические основы системы управления охраной природы и рационального природопользования
1.1. Законодательная и нормативно-правовая база
В процессе эволюции сложилось так, что человек, как вид, обосновался во всех слоях географической оболочки Земли, взаимодействуя со всеми ее элементами, подпадая под их влияние и влияя на них в свою очередь. Что же представляет собой географическая оболочка? Какими могут быть последствия бесконтрольного воздействия на нее? Как и где происходит взаимное влияние человечества и среды его обитания? Рассмотрим несколько определений:
Географическая оболочка (ГО) – это область непосредственного соприкосновения, всестороннего и глубокого взаимодействия и сопряженного развития приповерхностных сфер Земли. ГО характеризуется наличием органической жизни, состоит из тропосферы, гидросферы, земной коры и биосферы, отличается сложностью своего состава. В ее пределах вещество находится в трех агрегатных состояниях, где тесно взаимодействуют все природные компоненты, а процессы происходят под воздействием космических и земных источников энергии.
Среда – совокупность объектов живой и неживой природы, естественных, значительно и незначительно измененных в следствии антропогенного воздействия, а так же объектов, созданные человеком, окружающие живой организм, явления природы и космоса, оказывающие влияние на организм, и процессы, в которые живой организм вовлечен.
Географическая среда – это живая и неживая природа Земли, включенная на данном историческом этапе в сферу антропогенной деятельности и составляющая необходимое условие существования и развития общества (однако, по мнению ряда ученых, географическая среда – это лишь среда географической оболочки).
В то же время, природная среда – это совокупность абиотических и биотических естественных, а так же незначительно измененных деятельностью человека естественных факторов, влияющих на человека (это среда, окружающая человека, природная, вне зависимости от непосредственных контактов с человеком). Природная среда может рассматриваться так же по отношению к животным, растениям. Природная среда, рассматриваемая по отношению к человеку, входит в понятие окружающей среды, т.е. это часть среды обитания и производственной деятельности человечества.
Таблица 1. Функции окружающей среды
| № | функции | Характеристика | Задача природоохраны | Негативные последствия нарушения |
| 1 | Ресурсо-воспроизводящие | Способность природных систем воспроизводить природные ресурсы, использованные человеческим обществом | Сохранение этой функции по отношению к возобновимым ресурсам обеспечивает их неисчерпаемость | Нарушение этой функции превращает неисчерпаемые ресурсы в исчерпаемые. |
| 2 | Средо-воспроизводящие | Способность природных систем сохранять в определенном интервале значений параметры окружающей среды, существенные для человечества или ресурсовоспроизводства | Контроль качества среды, | С сохранением этой функции связаны экологические проблемы исчерпания ресурса, а так же чистоты потребляемого ресурса |
| 3 | Природоохранные | Сохранение механизмов регулирования связей между природными компонентами, сохранение структуры природных комплексов. | Необходимое условие средо-воспроизводства | Нарушение данной функции влечет за собой необратимую гибель природных комплексов, тем самым изменяя среду обитания человечества |
| 4 | Медико-географические, санитарно-гигиенические, эстетико-психологические функции | Характеризующие пригодность, безопасность, привлекательность среды для жизни и деятельности человека. | Требует формирование экономических и правовых предпосылок сохранения качества ресурса | Ухудшение качества данной функции влечет за собой ухудшение эпидемиологической обстановки города, региона. |
Элементами природной среды, или природными ресурсами являются все естественные явления и объекты, используемые человечеством для прямого и непрямого потребления, способствующие созданию материальных богатств, воспроизводству трудовых ресурсов, поддержанию условий существования человечества и создаваемых человечеством систем,несущие ресурсные, рекреационные и эстетические функции в том числе, и повышающие уровень качества жизни (качество жизни – соответствие среды жизни человека его потребностям).
Таблица 2. Природные ресурсы используются в качестве:
| Область применения | Ресурсы | Явления | Объекты | |
| Средства труда | Почвенные, водные ресурсы | Водные пути, | ||
| Источники энергии | Гидроэнергия, атомное топливо, | Энергия ветра и света, энергия атома, | Запасы горючих ископаемых | |
| Сырье и материалы | Водные и воздушные бассейны планеты, | Химические реакции, характерные для данной формы жизни | Полезные ископаемые, леса и почвы | |
| В качестве предметов потребления | Ресурсы гидросферы и атмосферы | Свет, | Дикорастущие растения, грибы, животные объекты, ресурсы акватории мирового океана | |
| Рекреации | Природные комплексы, уникальные природные условия отдельных зон планеты | Климатические условия отдельных зон планеты, оказывающие оздоровительное и лечебное воздействие | Природные объекты, существование которых лимитируется условиями определенных климатических зон и определенных геологических условий | |
| Банка генетического фонда | Любые объекты живой природы, по мере востребованности | |||
| Источников информации об окружающем мире | Природные комплексы, уникальные природные условия отдельных зон планеты | Любые явления нано-, микро-, макро- и космо-сферы | Любые объекты живой и неживой природы, по мере востребованности (заповедники – эталоны природы, биоиндикаторы и др.)
|
Невозможно разграничить природные условия и природные ресурсы. Один и тот же природный компонент, выступающий в качестве природных условий, в то же время может являться природным ресурсом. Некоторым образом можно упростить понимание, приняв, что природные условия – это тела и силы природы, оказывающие существенное влияние на жизнь и хозяйственной деятельности общества, но непосредственно не участвующие в материальной, производственной и непроизводственной деятельности людей. И в этом случае, под природопользованием будет пониматься совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала и мер по его сохранению с использованием природных ресурсов в совокупности воздействия всего человечества в целом на географическую оболочку, охрану природы.
Понятие природопользование подразумевает наличие объекта и субъекта пользования. И в качестве объекта выступают географическая оболочка, биосфера, геосистемы, ландшафты. Они рассматриваются как природные условия, вместилища или продуценты природных ресурсов, приемники и редуценты отходов хозяйственно-бытовой деятельности человека. Субъектом пользования являются, на разных уровнях, -человечество, государство, предприятия, отдельные лица.
Понятие «охраны природы» с момента своего возникновения претерпело значительное изменение: почти до середины 20 века было распространено мнение, что основной целью охраны природы является сохранение растительного и животного разнообразия планеты (в основном путем создания заповедников). И исследования в области охраны природы возлагались на биологов. Только второй половине 20 века человечество стало осознавать многоаспектность проблемы охраны природы.
На современном этапе развития человечества это понятие все более и более внедряется в экономическую и правовую сферу, в настоящий момент охрана природы – это совокупность международных, государственных, региональных и локальных, административно-хозяйственных, технологических и других мероприятий, направленных на сохранение, рациональное использование и воспроизводство природы Земли и ближайшего к ней космического пространства.
Таблица 3. Формы охраны окружающей среды
| № | Формы охраны окружающей среды | Даты возникновения | Объекты | Цель и задачи |
| Народная охрана | Зародилась в первобытно-общинном строе и существует в слаборазвитых странах. | Любые объекты живой природы | Сохранение ресурсов, обеспечивающих выживание этноса, государства. | |
| Государственная форма | Возникла в период рабовладельческого строя. В настоящее время является основной форма охраны природы в большинстве государств. | Изначально –сохранение территорий, объектов живой и неживой природы, природных комплексов. В современном мире –так же сохранение ресурса среды. | Сохранение и приумножение ресурсной базы. В современном мире: сохранение функций среды обитания, соблюдение конституционных прав граждан | |
| Общественная форма | Образована в 20 веке в эпоху капитализма как важное дополнение к государственной. | Природная среда, условия и ресурсы конкретной местности, позднее произошло увеличение сферы влияние | Урегулирование экономических отношений в вопросах природопользования. Некий экологический ликбез | |
| Международная охрана | Возникла в 20 веке и ставит своей целью сохранение природных ресурсов на территории нескольких государств или регионов.реализуется межгосударственными соглашениями и находится под контролем международного сообщества | Природная среда, условия, ресурсы и функции в глобальном масштабе с учетом интереса всего человечества | Урегулирование экономических отношений в вопросах природопользования. Создание и контроль за соблюдением правовых норм в данной сфере |
Проблемы охраны природы не могут рассматриваться только с точки зрения потребления ресурса, и при изучении правовых основ природопользования мы должны осветить и некоммерческие аспекты данной темы:
- Философский аспект охраны природы заключается в выяснении противоречий между природой и обществом и возможностей их преодоления.
- Социальный аспект проявляется в различном подходе к использованию природных ресурсов и охране в государствах с различным социальным строем.
- Экономический аспект охраны природы заключается в экономической оценке использования природных ресурсов, определении ущерба, нанесенного их истощением и загрязнением окружающей среды, выявлении эффективности природоохранных мероприятий. С экономикой природопользования тесно связан технологический аспект.
- Технологический аспект – это разработка экологически безвредных технологий, способов очистки биосферы от загрязнения, методов утилизации отходов.
- Медико-гигиенический аспект проблемы охраны природы заключается в выяснении воздействия различных загрязняющих веществ на биосферу и организм человека, установлении предельно допустимых концентраций вредных примесей в воде, воздухе, почве.
- Естественнонаучный аспект заключается в выработке научных основ рационального природопользования и преобразования природы, а также управления процессами природопользования.
- Воспитательный аспект охраны природы заключается в необходимости воспитания людей в духе бережного отношения к природе.
Как бы мы не старались оградить исследовательскую задаче областью биологии или экономики, ни одна отдельно взятая наука не в состоянии решить все задачи охраны природы: изучением природы занимается как отраслевая физическая география (геология, почвоведение, гидрология, климатология, геоботаника), так и комплексная физическая география (ландшафтоведение и др.). Большой вклад в решении вопросов охраны природы вносят экология, геоэкология и другие науки.
В данной работе мы будем рассматривать экономический аспект охраны природы.
В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо). Управление природопользованием — это урегулированная норма права деятельность государственных, муниципальных и иных управленческих структур (в том числе частных организаций), должностных лиц по осуществлению природоохранительных функций, направленная на сохранение, воспроизводство, обеспечение рационального природопользования, оздоровления окружающей природной среды и экологическую безопасность человека. Применительно к предмету данной отрасли речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, соблюдения, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Экологическое право – отрасль права, представляющая собой систему норм права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения, оздоровления и улучшения окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений людей.
Природоохранное законодательство- установление юридических (правовых) норм и правил, а также ответственности за их нарушение в сфере охраны природы
Закон юридический в природопользовании — свод основных юридических норм, которые регулируют использование определенных природных ресурсов.
Правонарушением считаются загрязнение, засорение, истощение природных компонентов, либо изменение природных свойств среды, если они повлекли существенный вред животному и растительному миру.
Правонарушение представляет собой юридический факт, порождающий охранительное правоотношение.
Системы управления природопользованием различных стран развивались под воздействием исторических, этнокультурных, политических и других факторов, поэтому в разных странах используются различные инструменты (методы) управления природоохранной деятельностью.
Принято выделять три основные группы методов управления природопользованием:
Таблица 4. Методы управления природопользованием
| Методы управления природопользованием | Функционал | Инструменты и механизмы | |
| 1 | Административные методы | Регулирование правовой базы природопользования | Введение соответствующих нормативных стандартов и ограничений, регламентирующих природопользование; а также лицензирования природопользования |
| 2 | Экономические методы (экономические стимулы). | Формирование экономических рычагов природопользования и усилению роли | · Стимулы в виде финансовой помощи предприятиям; · гранты; · льготные кредиты; · налоговые льготы; · принудительные стимулы (штрафы). |
| 3 | Рыночные методы | Формирования рыночные отношения между предприятиями для соблюдения норм выбросов: политика «облака», «банк выбросов», принцип «пузыря» | Данный подход создает внешние стимула такого рода как: 1) для фирм, представляющих права на продажу, фактически можно получать компенсацию у других фирм за достигнутые результаты в очистке 2) фирмы, у которых издержки на утилизацию отходов очень велики, могут достигнуть стандарта покупая права, не делая инвестиции в природоохранное оборудование, которое им может быть не по средствам. 3) за счет нескольких предприятий одной промзоны можно достигнуть больших положительных результатов при сокращении вредных выбросов, что в значительной степени улучшит состояние окружающей среды Данный подход создает внешние стимула такого рода как: 1) для фирм, представляющих права на продажу, фактически можно получать компенсацию у других фирм за достигнутые результаты в очистке 2) фирмы, у которых издержки на утилизацию отходов очень велики, могут достигнуть стандарта покупая права, не делая инвестиции в природоохранное оборудование, которое им может быть не по средствам. 3) за счет нескольких предприятий одной промзоны можно достигнуть больших положительных результатов при сокращении вредных выбросов, что в значительной степени улучшит состояние окружающей среды |
Как и во всем мире, в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации существует три уровня правового регулирования и управления: федеральный, субъектов Федерации и местного самоуправления. Высшую юридическую силу имеют федеральные законы.
Таблица 5. Система экологического законодательства на федеральном и региональном уровнях
| Российская Федерация | Субъекты Российской Федерации |
| Федеральные законы, определяющие правовое регулирование на территории Российской Федерации, Конституция РФ от12.12 1993 г., международные договоры | Законы субъектов Российской Федерации |
| Указы Президента РФ, Постановления Государственной Думы Российской Федерации, Постановления (распоряжения) Правительства Российской Федерации | Постановления (распоряжения) органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации |
| Система государственных стандартов (ГОСТы) и строительных норм и правил (СНиП) | Система региональных стандартов и нормативов, межведомственной и ведомственной нормативно- методической документации органов субъектов Российской Федерации |
| Система отраслевых стандартов | |
| Система межведомственной и ведомственной нормативно- методической документации (приказы, Положения, инструкции и пр.) федеральных органов исполнительной власти |
Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, определяет Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду, в пределах Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ. Он является базовым законом, на основании которого строится все природоохранное законодательство Российской Федерации. В 2016 году закон вышел в новой редакции (03.07.2016), а в 2017 претерпел ряд изменений и получил дополнения (01.03.2017)
В развитие федеральных законов и по отдельным аспектам природоохранной деятельности только Правительством Российской Федерации выпущены постановления и распоряжения, перечень которых насчитывает сотни наименований. Список только основных федеральных законов, насчитывает четыре федеральных закона:
- Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ.
- Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 № 174-ФЗ (с изменениями от 15.04.98).
- Федеральный закон «О гидрометеорологической службе» от 09.07.98 № 113-ФЗ.
- Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 08.08.2001 № 134-ФЗ.
Далее следуют группы федеральных законопроектов, направленные на регулирование правовых вопросов различных сфер:
- Блок законопроектов по экологической безопасности.
- Блок законопроектов по радиационной безопасности населения.
- Блок законопроектов по природным ресурсам.
Под экономическим механизмом природоохраны понимается совокупность предусмотренных законодательством экономических мер обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Основы правового регулирования экономического механизма охраны окружающей среды установлены разд. III Закона «Об охране окружающей природной среды». Его основными элементами в соответствии с Законом являются:
а) планирование и финансирование природоохранных мероприятий;
б) установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов;
в) установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия;
г) предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;
д) возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.
Наряду с названными мерами охраны окружающей среды в разделе об экономическом механизме предусматривается ведение кадастров природных ресурсов, заключение договоров и предоставление лицензий на комплексное природопользование, экологическое страхование. Но это аспект природоохранных отношений, так же как и планирование природоохранных мероприятий одновременно относится и к правовой и к экономической части регулирования отношений. С одной стороны, планирование выступает в качестве одной из функций управления охраной окружающей среды, в том числе государственного. И соответственно правовые основы планирования должны рассматриваться применительно к управлению. Но с другой стороны, планирование является, по сути, экономической мерой охраны природной среды. Поэтому планирование будет правильнее выделить в раздел экономического механизма природопользования.
Таким образом, к элементам экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды относятся прежде всего:
- планирование природопользования и охраны окружающей среды;
- финансирование мероприятий, направленных на охрану окружающей среды;
- платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды;
- внебюджетные экологические фонды, правовое регулирование их формирования и использования;
- экологическое страхование;
- налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере природопользования и охраны природы.
В некоторых источниках сюда же относят возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека, но мы считаем, что возмещение экологического вреда осуществляется в порядке применения имущественной ответственности и должно рассматриваться, как правонарушение.