3. Особенности субсидирования в межбюджетных отношениях
3.1. Правовая природа договоров о субсидировании в межбюджетных отношениях
Распределение бюджетных средств между публично-правовыми образованиями имеет информационное значение по отношению к функционированию экономики. Как в свое время заметил А. Бутовский, «всякая потребность есть или последствие или причина какого-либо недостатка в бытии» . И действительно, повышение объемов межбюджетных трансфертов, сопутствующее во многих случаях бюджетному дефициту, свидетельствует об экономических проблемах в государстве, в частности недостаточном наполнении доходной части региональных и муниципальных бюджетов.
Разрешение этих проблем требует от государства приложения усилий в планировании распределения централизованных ресурсов. Так, «в распределении и использовании национального дохода посредством финансов возникает задача определить оптимальные пропорции в финансовых отношениях» между государством и входящими в его состав территориями.
Следовательно, планирование межбюджетных отношений отчасти несет функции государственного регулирования экономики регионов. Государство различными способами, как прямыми, так и косвенными, вмешивается в экономические процессы на региональном и местном уровнях (принятие целевых программ, реализующихся в пределах субъектов РФ, возложение на них расходных полномочий и т.д.). Однако существует и иная группа форм трансфертов, предоставление которых публично-правовым образованиям напрямую не ставит те или иные экономические цели.
На основании сказанного выше, связанные с поступлением межбюджетные отношения можно охарактеризовать как одну из форм экономических отношений, которые, будучи урегулированы нормами финансового (бюджетного) права, становятся правовыми отношениями, нацеленными на перераспределение средств, аккумулированных в бюджетах бюджетной системы государства.
Представляется, что освещение межбюджетных правоотношений во взаимосвязи с экономикой раскрывает лишь некоторые их черты, в которых обозначены предпосылки и материальное значение поступления в бюджет распределяемых в их режиме ресурсов. Более подробное представление о межбюджетных правоотношениях можно получить, изучив их взаимосвязь с правовыми явлениями.
Современная наука под правом понимает систему общеобязательных правил поведения, которая устанавливается и охраняется государством, обеспечивает юридическую регламентацию общественных отношений в общественных и индивидуальных интересах. Будучи урегулированными финансовым правом, межбюджетные отношения имеют правовой характер. Правоотношение – один из важных элементов жизни общества, в котором многие отношения могут существовать только как правоотношения. К общественным отношениям, которые не могут существовать вне правового регулирования, можно причислить и финансовые отношения, их конкретный пример – отношения, связанные с распределением средств между бюджетами в режиме межбюджетных трансфертов, регулированием вопросов межбюджетной значимости, подразумевающие проявление государственного суверенитета в бюджетной деятельности, нормотворческую деятельность.
Говоря о правовом оформлении межбюджетных отношений, мы имеем в виду отражение сведений о них в правовых нормах, входящих в систему права (финансово-бюджетного права), устанавливающих режим данных отношений в публичных интересах. Система права – внутреннее строение права, которое выражается в единстве и согласованности действующих в государстве правовых норм и вместе с тем в разделении права на относительно самостоятельные части. Правовые нормы различных отраслей права образуют в совокупности системы этих отраслей права. Совокупность финансово-правовых норм также составляет систему финансового права, состоящую из разделов, подотраслей и правовых институтов. Межбюджетные правоотношения с точки зрения системы финансового и его подотрасли – бюджетного права рассматриваются как правовой институт . Межбюджетные правоотношения как правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений – отношений связанных с реализацией имущественных и неимущественных интересов публично-правовых образований, направленных на распределение средств между бюджетами бюджетной системы.
Правовой характер межбюджетных отношений состоит в отражении их состояния в нормативных правовых актах – не только устанавливающих содержание бюджетно-правового регулирования в целом, но и в правовом акте о бюджете на предстоящий период. Отсюда следует, что межбюджетные правоотношения как разновидность бюджетных правоотношений носят систематический характер (касается, прежде всего, межбюджетных правоотношений по предоставлению субсидий), что намечает их специфику.
Межбюджетные правоотношения связаны с распределением денежных средств, аккумулированных в бюджетах, между этими бюджетами. Отсюда устоявшееся мнение, что все бюджеты, входящие в бюджетную систему государства, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений . В связи с этим считаем целесообразным обратиться к анализу связи правовых явлений «межбюджетные трансферты» и «бюджет», что позволит выделить некоторые сущностные черты первых.
Бюджеты объединяются в бюджетную систему, в свою очередь, входящую в состав финансовой системы. Финансовая система – это совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых происходят образование и использование фондов денежных средств . Наиболее точно состояние современной финансовой системы обозначает ее структуризация на отдельные звенья (бюджетные фонды, государственные внебюджетные фонды, государственный и муниципальный кредит, финансы страхования, финансы предприятий и организаций) . Каждое звено финансовой системы обслуживает отдельную область распределения и перераспределения национального дохода.
Первичную роль для формирования бюджетных фондов играют правовые отношения по мобилизации доходов в бюджеты, а также правовые отношения по использованию, расходованию сосредоточенных в бюджете средств (доходы и расходы бюджета способны прямо или косвенно оказывать воздействие на состояние звеньев финансовой системы (путем создания предпосылок финансовой поддержки государственных и муниципальных предприятий; поддержания функционирования других звеньев финансовой системы)). Межбюджетные трансферты, выступающие объектами межбюджетных правоотношений, могут рассматриваться как с позиций расходной, так и доходной части бюджета . Межбюджетные трансферты имеют значение дохода для того публично-правового образования, в бюджет которого он поступает (ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Для публично-правового образования, предоставляющего межбюджетную поддержку, они являются расходом (средства «выделяются» из его бюджета) (ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Соответственно, с учетом различной роли для получающего и предоставляющего межбюджетные трансферты субъектов неодинакова будет и характеристика межбюджетных отношений с позиций доходной и расходной частей бюджета.
Мобилизация денежных средств в бюджеты и их использование осуществляются в рамках специфической области общественных отношений – финансовой деятельности государства и муниципальных образований. В связи с этим следует рассмотреть взаимосвязь межбюджетных правоотношений как формы распределения централизованных средств с явлением «финансовая деятельность государства и муниципальных образований».
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований в литературе рассматривается как особый вид деятельности государства по осуществлению им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.
Исходя из того что бюджетные фонды являются самостоятельным (важнейшим) звеном финансовой системы государства, представляется вполне оправданным выделение в литературе в качестве самостоятельного вида финансовой деятельности бюджетной деятельности, основанной на правовых нормах совокупности систематически осуществляемых субъектами бюджетного права функций по плановой аккумуляции, распределению и использованию централизованного денежного фонда общего значения – бюджета – в публичных интересах. Из этого определения следует, что одной из целей бюджетной деятельности государства и муниципальных образований является формирование бюджета как финансового обеспечения разрешения различных вопросов в интересах общества.
Мобилизация денежных средств в бюджеты может осуществляться в различных формах, например в форме межбюджетных правоотношений.
Финансовая (бюджетная) деятельность, в рамках которой осуществляется сосредоточение и использование централизованных денежных фондов, есть сфера проявления государственного суверенитета – неотъемлемых присущих государственной власти свойств, выражающих ее сущность и осуществляющихся в соответствующих политико-правовых формах во внутренней и внешнеполитической деятельности государств. Наука связывает государственный суверенитет с такими признаками, как верховенство, независимость, самостоятельность государственной власти.
Понятие субсидии как вида межбюджетного трансферта, предоставляемого из федерального бюджета, определено в п. 1 ст. 132 БК РФ: под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения России и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Таким образом, субсидии из федерального бюджета предоставляются для софинансирования «собственных» полномочий субъектов РФ.
Фонды регионального и муниципального развития представляют собой относительно новое и в настоящее время не окончательно сформулированное направление оказания финансовой помощи из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации региональным и местным властям соответственно.
Согласно Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., в фонде регионального развития должны быть объединены федеральные средства, направляемые субъектам федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру. Общими принципами распределения средств фонда должны быть: целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру в форме субсидий; софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации; соблюдение субъектами Российской Федерации требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса .
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (4 июля 2003 г., № 95-ФЗ) (ст. 26.19), а также проект поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, в части регулирования вопросов применения федерального фонда регионального развития, установили следующие особенности применения этого федерального фонда: средства фонда предоставляются в форме субсидий и используются для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов; объектом финансирования является общественная инфраструктура регионального значения; средства фонда могут быть источниками формирования фондов муниципального развития; фонд регионального развития формируется в составе федерального бюджета, и распределение субсидий из этого фонда между субъектами Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 62) в основном повторяются положения о федеральном фонде регионального развития применительно к региональному фонду муниципального развития. Они включают следующие основные моменты: региональный фонд муниципального развития формируется и утверждается ежегодно в составе бюджета субъекта Российской Федерации; помощь муниципальным образованиям предоставляется в форме субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов; средства поддержки направляются на инвестирование объектов муниципальной общественной инфраструктуры; органы власти разрабатывают порядок отбора муниципальных образований и инвестиционных программ и проектов, которым предоставляются указанные субсидии, и утверждают этот порядок законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации; распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год .
Таким образом, федеральное законодательство регулирует только общие вопросы формирования и использования средств фондов развития и фактически не дает ответов на вопросы, касающиеся методики и порядка распределения средств фондов развития, финансового планирования и финансирования, мониторинга и контроля использования средств этих фондов.
Предполагается, что средства фонда регионального развития должны распределяться между субъектами федерации на основании единой методики, предполагающей конкурсное распределение средств в соответствии с заявками регионов на получение софинансирования из федерального бюджета на осуществление инвестиционных проектов.
Однако на практике Фонд регионального развития на протяжении последних лет формируется в результате механического объединения нескольких программ развития регионов.
В этом смысле стоит отметить, что заключение договоров о субсидировании осуществляется на основе программно-целевого метода.
Программно-целевой подход предполагает отбор приоритетных целей экономического, социального развития, разработку взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами.
Сущность программно-целевого управления состоит в том, что достижение определённых результатов и целей осуществляется при помощи реализации целевых комплексных программ. «Целевая комплексная программа – это директивный адресный документ, представляющий собой, увязанный по срокам осуществления, ресурсам и исполнителям комплекс экономических, производственных, организационных и других заданий, направленных на достижение поставленных целей наиболее эффективными путями» . В широком смысле под программой понимается установление этапов, порядка и механизма управления процессом последовательного достижения целей. При этом программа развития организации не может сводиться к простой сумме мероприятий, а представляет собой систему взаимосвязанных мер, которая, ориентируясь на особые закономерности развития внешней среды, вызывает синергетический эффект.
По мнению О.И. Абатурова в широком смысле программно-целевая деятельность представляет систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер, проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели. Определенная подобным образом программно-целевая деятельность имеет самые разные формы, получившие название «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «социально-экономическое программирование».
Все эти формы используют общую методологию, называемую программно-целевым подходом, или программно-целевым методом. Поскольку такая методология используется для решения очень широкого класса как теоретических, так и управленческих проблемных задач, возникающих в самых разных областях экономики, производства, обмена, потребления, возникает необходимость в уточнении теоретической верификации основных составных процедурных компонентов программно-целевого подхода.
Под программой следует понимать комплекс определенных мер, которые направлены на достижение качественных и количественных показателей в рамках развития конкретной территории. В данном случае программа понимается через понятия государственного и муниципального управления. Инициаторами реализации программ могут быть как органы власти различного уровня (федерального, регионального, муниципального), так и отдельные лица.
Программно-целевое управление осуществляется итеративно: выявляются и анализируются проблемы, формируется дерево целей, разрабатывается адекватная исполняющая программа, создается механизм ее реализации, проектируется система последующего мониторинга исполнения программы, производится ее оценка и корректировка после осуществления мониторинга.
Любая целевая программа должна содержать в себе ряд сведений, а именно:
• наименование;
• аналитический раздел, посвященный той или иной проблеме, с представлением конкретных показателей или индикаторов развития;
• перечень основных субъектов исполнения данной программы;
• цели и задачи, то есть какой результат должна принести программа;
• хронологический период в рамках которого действует программа, в целом срок;
• основные финансовые ресурсы, и за счет чего программа будет реализована на практике;
• предполагаемый результат;
• обеспечение контроля по выполнению программы, а также возможные коррективы.
По мнению И.В.Митрофановой использование программно – целевого метода предполагает не только наличия тех или иных знаний, понимания основных проблем в той или иной сфере, но и определенного творческого подхода к решению проблем. Каждая конкретная ситуация требует определенных технологий, применяемых в русле программно-целевого метода к решению проблем .
Как уже было выше сказано любая программа включает в себя определенные этапы. На первом этапе осуществляется выработка четких формулировок целей развития и их декомпозиция. Успешность этапа целеполагания, зависит от корректной оценки уровня социально-экономического развития того или иного региона России, понимания приоритетных направлений дальнейшего развития и адекватного выбора средств достижения запланированного результата. Отметим, что одна из основных проблем, с которыми сталкиваются регионы, ограниченность имеющихся ресурсов на осуществление программных мероприятий, поэтому выбор и акцент на развитие приоритетных областей и сфер деятельности в регионе – необходимое условие и важный принцип программно-целевого управления региональным развитием.
Итак, на этапе выработки чётких формулировок целей развития и их декомпозиции следует предусмотреть максимально полное и эффективное использование всех имеющихся возможностей развития на основе согласования интересов хозяйствующих субъектов, общественности и власти. Не менее важным для успешной реализации программно-целевого метода в той или иной сфере является выбор индикаторов программы и установление их значения, что и составляет содержание второго этапа программно-целевого управления. Для каждой цели, задачи и мероприятия должны быть определены индикаторы, которые позволяют оценить степень достижения планируемых результатов. Внедрение индикаторов программы и установление их значения позволит качественно изменить процесс управления:
• повысит прозрачность деятельности органов исполнительной власти;
• обеспечит адаптацию действий органов исполнительной власти к изменившимся внешним условиям;
• определит предпосылки для справедливой оценки результатов деятельности сотрудников региональной администрации и принимаемых решений с учетом масштаба и сложности стоящих перед органами исполнительной власти задач;
• станет основанием для эффективной системы мотивации и стимулирования сотрудников администрации.
Разработка планов достижения цели и выполнения сформулированных программой мероприятий является основным содержанием следующего этапа. Наличие нескольких вариантов реализации программы позволяет выбрать наиболее оптимальный, что существенно повышает степень адекватноти принимаемых решений. Определение комплекса программных мероприятий, оценка затрат и времени на реализацию программы, уточнение роли исполнителей и их взаимоотношения, позволят обеспечить интеграцию усилий субъектов управленческой деятельности, что и будет в конечном счете определять саму возможность и качество достижения поставленной цели.
Следующий этап реализации программно-целевого метода предполагает разработку и организацию мониторинга. На этом этапе программно-целевого управления производится сбор информации, касающейся результатов выполнения программных мероприятий и степени достижения целей, выраженных конкретными индикаторами.
Являясь фундаментом для оценки и корректировки действий органов власти, мониторинг рассматривается как важнейший элемент управления в современных условиях, так как именно мониторинг дает возможность выявить существующие или потенциальные недостатки прежде, чем они перерастут в серьезную проблему.
В случае отклонения хода выполнения мероприятий от программы необходима реализация очередного этапа — контроллинг выполнения программы. На этом этапе анализируется полученная ранее информация, находятся причины, повлекшие за собой отставание хода выполнения программ от плана, вырабатывается комплекс мер, необходимый для устранения этих причин.
Опыт развитых стран подтверждает, что целевые программы действительно способны (при наличии необходимых ресурсов и рациональной организации) стать инструментом решения социально-экономических проблем, причем и на государственном, и региональном уровнях.
В современных условиях России программно-целевой метод реализуется в виде федеральных целевых программ (ФЦП), выступает как важнейшее средство реализации экономической политики государства, активного воздействия на социальные, экономические, производственные и иные процессы. Анализ применения программно-целевого метода на федеральном и региональном уровнях показал его эффективность.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области реформирования местного самоуправления, закреплены вопросы местного значения сельского и городского поселений, муниципального района, городского округа, а также полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, одним из которых является принятие и организация выполнения программ комплексного социально-экономического развития.
На программно-целевом методе должно основываться планирование развития территории муниципального образования. С его помощью на среднесрочный период и долгосрочную перспективу возможно определить оптимальный набор объектов социальной, инженерной, транспортной инфраструктур, необходимых для обеспечения гарантированного качества жизни населения, планировать зоны перспективного инвестиционного развития, определить реальный потенциал развития территории.
Если применение программно-целевого метода на федеральном уровне в основном урегулировано Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» , постановлением Правительства РФ от 20.03.2003 г. № 165 «О внесении изменений и дополнений в порядок, разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», на региональном — законами субъектов РФ и программами социально- экономического развития региона.
Исходными информационными материалами для разработки программы могут служить: отраслевые и региональные прогнозы развития, разрабатываемые на федеральном, областном и муниципальном уровнях; статистическая отчетность; данные социологических и иных обследований; предложения и рекомендации работников муниципальных служб, руководителей и специалистов промышленных и сельскохозяйственных предприятий, иных хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования.